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Solidarité(s) : Perspectives juridiques

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Maryvonne Hecquard-Théron

Le territoire, enjeu ou facteur de solidarité

L’Union européenne en tant que système de solidarité : la notion de solidarité européenne

Marc Blanquet

Texte intégral

1Paradoxe ou provocation ? Présenter l’Union européenne en tant que système de solidarité peut surprendre tant elle apparaît, sur le plan politique et économique, comme véhiculant des valeurs foncièrement libérales de concurrence et de marché, c’est-à-dire des valeurs se situant à l’opposé d’une logique de solidarité.

2Et pourtant…

  • 2 Communication Pour l’Union européenne, Paix, Liberté, Solidarité, COM (2002) 728, du 04/12/02. La d (...)

3En 2002, la Commission a osé proposer comme devise de l’Union européenne le triptyque “Paix, Liberté, Solidarité2, mais on est là, peut-être, dans la rhétorique et il est bon de faire plutôt un peu d’archéologie européenne : le 9 mai 1950, dans cette Déclaration d’où toute l’intégration communautaire est partie, Schuman a utilisé deux fois le terme “solidarité”. Passons sur la “solidarité de production” de charbon et d’acier entre la France et l’Allemagne, encore que ce soit là la première traduction d’une “mise en commun” qui est vraiment à la base de l’intégration… communautaire. Mais la phrase la plus significative du processus même d’intégration n’est-elle pas : “L’Europe se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait”… On l’ignore parfois, mais la formule a été inscrite aussi dans le Préambule du traité CECA, ce qui en a fait, un temps, du droit positif.

4L’autre “père fondateur”, Jean Monnet, confirme dans ses mémoires que, pour eux, “la Communauté avait un objet limité aux solidarités inscrites dans les traités, et… nous avions toujours pensé que ces solidarités en appelleraient d’autres, et de proche en proche entraîneraient l’intégration, la plus large des activités humaines”.

5Il apparaît d’emblée que la logique même du processus et du système d’intégration entre les Etats européens repose donc sur une mécanique, une méthode, dont un des moteurs serait la solidarité et c’est cette solidarité particulière que l’on voudrait identifier, en tant que “solidarité européenne” et étudier. Le paradoxe n’était donc qu’apparent puisqu’il ne s’agit pas ici d’envisager la solidarité entre individus au sens social ou politique. On pourrait considérer que c’est donc la solidarité en tant que principe, voire méthode plus qu’en tant que valeur qui est à examiner, et même la solidarité en tant que principe institutionnel, structurel de l’intégration communautaire.

6Dans l’absolu, il faut certainement distinguer un sens commun de la “solidarité”, rendu, logiquement, par le Petit Larousse : “Dépendance mutuelle entre les hommes ; sentiment qui pousse les hommes à s’accorder une aide mutuelle” et un sens juridique plus strict, privilégié par le Littré : “engagement par lequel des personnes s’obligent les unes pour les autres, et chacune pour tous”.

7On connaît, en effet, la solidarité qui, dans le droit civil des obligations, lie plusieurs créanciers (rarement) ou plusieurs débiteurs, chacun de ces derniers étant responsable de la totalité de l’obligation. Les conséquences de la solidarité dans ce secteur juridique particulier sont moins à considérer que sa cause : la communauté de situation juridique entre les individus concernés vis-à-vis d’une obligation donnée.

  • 3 Le pouvoir politique et l’Etat. Introduction à l’étude du droit constitutionnel, LGD, Paris, 1943.
  • 4 “Pouvoir étatique et droit des gens (réponse à une négation de l’Ordre juridique international)”, R (...)

8Plus fondamentalement, on peut donc retenir qu’il y a solidarité entre les membres d’un groupe juridiquement reconnu, qu’il s’agisse d’un groupe de créanciers, de débiteurs ou de membres d’un gouvernement (solidarité gouvernementale) ou encore de sujets d’un ordre juridique : la solidarité entre individus a, en effet, été sollicitée pour expliquer le phénomène étatique ou l’émergence d’un ordre international, un débat ayant, dans ce dernier cas, opposé G. Burdeau, développant la thèse de la “solidarité éprouvée3” (conscience du bien commun) à G. Scelle, répondant avec l’idée d’une “solidarité mécanique” à la base de toute société4.

  • 5 Pour ne pas dire “très particulier”…

9C’est dans ce sens là, sans doute, qu’il est pertinent de s’interroger sur la solidarité pouvant exister juridiquement entre les composantes de l’objet juridique et politique particulier5 qu’est une communauté d’intégration.

10Cette identification devra cependant passer par plusieurs étapes. Il est d’abord nécessaire, en effet, d’identifier clairement les phénomènes de solidarité constituant une telle “solidarité européenne” à caractère institutionnel et cela passe par le constat que l’Union européenne est un carrefour de solidarités entre lesquelles le tri s’imposera.

11On montrera ensuite que l’Union européenne peut être considérée comme un système de solidarité en ce que ce principe y possède un statut de principe fondamental et y exerce des fonctions fondamentales à la fois pour l’efficacité et la spécificité de ce système.

I – Lunion europeenne, carrefour de solidarites

12L’examen des traités sur lesquels sont fondés l’Union et les communautés européennes permet de rencontrer plusieurs expressions de la solidarité, et on peut même dire plusieurs types, plusieurs niveaux de solidarité, ce qui exige de commencer par se poser principalement la question : “solidarité entre qui et qui ?”, cet examen d’ensemble faisant ressortir ce qui relève spécifiquement de la “solidarité européenne”.

13Il faudra alors approfondir l’étude de ce type particulier et significatif de solidarité en mettant en évidence ses diverses expressions.

A – Les différents niveaux de solidarité et l’identification de la solidarité européenne

14Si l’on prend en considération les différents traités actuellement en vigueur (Traité sur l’Union européenne (TUE) et Traité instituant la Communauté européenne (TCE) dans leur version issue du traité de Nice) ou en cours de ratification (Traité sur l’Union européenne et Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) issus du Traité de Lisbonne), on se rend compte que la solidarité est souvent invoquée, avec des déclinaisons fort diverses.

15On peut relever la solidarité entre les peuples des Etats membres, la solidarité entre les Etats membres, la solidarité entre l’Europe et les pays d’outre-mer, la solidarité entre les générations, la solidarité et le respect mutuel entre les peuples du monde, ou encore la solidarité entre l’Union et ses Etats membres.

16La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui aura, avec l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, la valeur des traités, contient aussi tout un titre, le Titre IV, regroupant un certain nombre de droits sous l’intitulé général “Solidarité”, que l’on peut synthétiser comme formant un ensemble de droits sociaux.

17Il est ici souhaitable, devant cette multiplication hétérogène, de distinguer entre les dimensions non spécifiques au système intégré européen, et la “solidarité européenne”, principe essentiel pour le fonctionnement et la notion même de l’intégration.

1) Les niveaux non spécifiques de solidarité

a) La solidarité sociale et sociétale

18Ce n’est certainement pas ce qui caractérise le système européen même si cela a fini par apparaître en droit communautaire, notamment avec la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs (1989) dont le Préambule indiquait que : “dans un esprit de solidarité, il importe de lutter contre l’exclusion sociale”.

  • 6 On laissera de côté la reconnaissance problématique et ambiguë des services d’intérêt économique gé (...)
  • 7 Cf. notamment J.-F. RENUCCI, Droit européen des droits de l’homme, LGDJ, 2002.

19C’est bien cette dimension sociale que l’on retrouve dans le Titre IV de la Charte des droits fondamentaux sous l’intitulé “solidarité” : droit à l’information et à la consultation des travailleurs au sein de l’entreprise, droit de négociation et d’actions collectives, droit d’accès aux services de placement, protection en cas de licenciement injustifié, conditions de travail justes et équitables, interdiction du travail des enfants et protection des jeunes au travail, protection pour pouvoir concilier vie familiale et vie professionnelle, sécurité sociale et aide sociale, protection de la santé, accès aux services d’intérêt économique général6, protection de l’environnement, protection des consommateurs. Les trois derniers droits vont cependant peut-être plus loin que la stricte “protection sociale” plus ou moins liée au droit du travail. On peut se demander aussi en quoi ils constituent des “droits fondamentaux” d’autant que la Charte se contente de prévoir que les politiques de l’Union dans ce domaine visent un degré élevé de protection, ce principe dit “d’intégration” figurant, on le sait, par ailleurs dans le traité. Il y a là une vision “sociétale” plus que strictement sociale, au sens où l’on identifie désormais une troisième génération de droits de l’homme, qualifiés de “droits sociétaux” ou… “droits de solidarité” s’ajoutant aux droits civils et politiques et aux droits économiques et sociaux7.

  • 8 Plus pertinente serait ici la référence au concept de “démocratie économique” qu’utilise notamment (...)
  • 9 Cf. ici la volonté politique du Parlement de substituer le concept de solidarité à celui d’assistan (...)

20L’essentiel de ce Titre “solidarité” reprend donc des droits sociaux, des droits “des travailleurs” essentiellement, et l’aspect “solidarité” n’est pas toujours évident : en quoi le droit à l’information des salariés décline-t-il le concept de solidarité8 ? En quoi est-ce la solidarité qui imposerait une protection contre les licenciements injustifiés ? En revanche, on peut relier à cette solidarité ce qui concerne les prestations de sécurité sociale et d’aide sociale même si l’exergue le plus pertinent serait plutôt “assistance” que “solidarité9”.

  • 10 Résolution sur l’attribution de droits spéciaux aux citoyens de la Communauté européenne, JO, C 299 (...)
  • 11 Résolution sur le rapport final de la Commission sur la mise en œuvre du programme communautaire po (...)

21C’est cette même dimension sociale que l’on trouve dans plusieurs prises de position du Parlement européen évoquant “un renforcement des liens de solidarité entre (les) citoyens10”… ou “la solidarité active de tous les citoyens européens11”.

22De même, le futur article 3 “modifié” du TUE indique que l’Union “promeut… la solidarité entre les générations”, ce qui est plutôt abordé dans la Charte sous l’angle de l’égalité. On rangera cependant cette solidarité transgénérationnelle dans la rubrique “sociale”.

b) La solidarité ultramarine et internationale

  • 12 Repris à l’identique dans la version du TFUE.

23Le Préambule du Traité CE montre que les États signataires veulent “confirmer la solidarité qui lie l’Europe et les pays d’outre-mer”, ce qui se traduit par leur désir d’“assurer le développement de leur prospérité, conformément aux principes de la charte des Nations unies12”. Il est clair que sont ici visés les pays et territoires d’outremer qui sont restés dans la dépendance de l’un des États membres et qui font l’objet d’un régime d’association développé dans la quatrième partie du Traité CE (“L’association des pays et territoires d’outre-mer”), l’article 182 CE renvoyant d’ailleurs expressément aux “principes énoncés dans le Préambule du présent traité”.

24En revanche, le Traité de Lisbonne explicite beaucoup plus le cadre de l’action extérieure de l’Union, et identifie un certain nombre de “principes et objectifs” (article 11 § 2 UE) de cette action extérieure. Sans qu’il soit, sans doute, utile de chercher à distinguer nettement ce qui relève de la valeur ou du principe, on peut ainsi noter que “dans ses relations avec le reste du monde”, l’Union “contribue… à la solidarité et au respect mutuel entre les peuples” (article 3 § 5 UE). Par ailleurs, l’article 10 A § 1 UE indique que “L’action de l’Union sur la scène internationale repose sur les principes qui ont présidé à sa création, à son développement et à son élargissement et qu’elle vise à promouvoir dans le reste du monde”. Et, aux côtés de “la démocratie, l’État de droit, l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine” ou “le respect des principes de la charte des Nations unies et du droit international” on trouve ici “les principes d’égalité et de solidarité”.

2) La solidarité européenne dans le droit primaire ; la notion de solidarité européenne

25On peut, a priori, identifier, dans les Traités, trois dimensions significatives d’une solidarité entre des composantes du système européen :

la solidarité entre les peuples des Etats membres,
la solidarité entre les États membres,
et la solidarité entre l’Union et ses États membres.

  • 13 JO, C 277 du 17/10/83, p. 95.

26Le Préambule du TUE se place d’abord dans la dimension politique, indiquant le désir des États signataires “d’approfondir la solidarité entre leurs peuples dans le respect de leur histoire, de leur culture et de leurs traditions”. Il s’agit là d’un objectif, non un moyen ni un “principe”. En fait, c’est à la fois un constat et un objectif. Constat de l’existence de cette solidarité et volonté de l’approfondir. Cette double dimension était particulièrement nette dans l’avant-projet du Parlement européen instituant l’Union européenne13 : “L’Union a pour but d’aider ses peuples à développer la solidarité qui les lie”.

27Dès l’article 1 UE, la seule mission au principal assignée à l’Union européenne est, plus globalement “d’organiser de façon cohérente et solidaire les relations entre les États membres et entre leurs peuples”, la dimension institutionnelle (États) s’ajoutant ici à la dimension politique (peuples).

28Quant à la Communauté européenne, l’exposé de ses missions à l’article 2 CE retrouve ce même terrain : “La Communauté a pour mission, par l’établissement d’un marché commun, d’une Union économique et monétaire et par la mise en œuvre des politiques ou des actions communes visées aux articles 3 et 4, de promouvoir dans l’ensemble de la Communauté… la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les États membres”. Il est à noter que c’est le traité de Maastricht qui a inscrit à l’article 2 du traité de Rome cette référence à la solidarité entre les États membres, la rédaction initiale se contentant de viser “des relations plus étroites entre les États (que la Communauté) réunit”.

29L’article 2 CE est repris en substance par l’article 3 TUE dans sa version issue du Traité de Lisbonne, l’Union ayant, entre autres, pour mission de promouvoir “la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres”.

30On peut souligner ce rapprochement avec la cohésion, que l’on peut peut-être analyser comme permettant d’élargir l’action de solidarité à d’autres zones territoriales que les “États” : les régions notamment.

31Ce qui est essentiellement une mission de l’Union ou de la Communauté au service d’une solidarité, constatée ou voulue, entre les États membres prend enfin une dernière dimension dans l’article 222 § 1 TFUE, issu du traité de Lisbonne, qui prévoit que “L’Union et ses États membres agissent conjointement dans un esprit de solidarité si un État membre est l’objet d’une attaque terroriste ou la victime d’une catastrophe naturelle ou d’origine humaine”. L’esprit de solidarité en question ne concerne donc plus uniquement les États membres entre eux mais bien, conjointement, l’Union et ses États membres (solidarité à 28 et non à 27).

  • 14 R. DWORKIN, Prendre les droits au sérieux, PUF, Léviathan, 1995.
  • 15 Marc BLANQUET, L’article 5 du traité CEE. Recherche sur les obligations de fidélité des États membr (...)

32Cela nous conduit à envisager de retenir en tant que “solidarité européenne”, certes, principalement la solidarité entre les composantes de l’Union, entre ses membres, entre les États membres, avec un aspect horizontal, mais cette solidarité “à 28” montre un autre schéma, une autre forme de groupe significatif d’une communauté d’intérêt ou de projet, une communauté d’objectifs portant des obligations juridiques, dont on peut déduire une solidarité, plus ou moins formalisée juridiquement, en tant que principe, ou règle, ou politique, pour reprendre les catégories distinguées par R. Dworkin14. Se dessine ici le groupe vraiment pertinent, celui des acteurs du système communautaire, c’est-à-dire celui des autorités investies de la charge de réaliser les objectifs des traités, ce qui concerne tant les institutions communautaires que les autorités des États membres, dans le champ de la mise en œuvre du droit communautaire. Le futur article 4 TUE révèle que dans le champ de ce groupe existent obligatoirement des liens traduisant une indiscutable solidarité, puisqu’il indique que “l’Union et les États membres se respectent et s’assistent mutuellement dans l’accomplissement des missions découlant des traités” et cela “en vertu du principe de coopération loyale”, ce qui vise toute une jurisprudence de la Cour de justice considérant que de tels devoirs de “coopération loyale” s’imposent dans les relations entre les autorités et institutions de ces 28 partenaires, dès lors que l’on est dans le champ de la réalisation des objectifs du traité, cet ensemble de devoirs pouvant être compris comme un principe de “fidélité communautaire”, c’est-à-dire une conscience de tous les partenaires qu’ils sont réunis par un même lien15.

  • 16 Et, nous le verrons, c’est d’ailleurs l’expression que l’on trouve dans la jurisprudence de la Cour

33En réalité, cette solidarité, caractérisant le modèle “communautaire”, devrait plutôt être appelée “solidarité communautaire”16. Cependant, notre recherche ayant abouti à trouver des traductions, certes souvent faibles ou relatives, de ce principe dans les piliers non communautaires de l’Union, on a choisi par commodité l’expression “solidarité européenne” ; choix de prévoyance aussi, puisque dans l’Union issue du traité de Lisbonne, il n’y aura plus de “Communauté”.

34La “solidarité européenne” se développe donc non seulement entre les membres mais plus largement entre les acteurs, nationaux ou communautaires, du système de l’Union européenne.

B – Les différentes expressions particulières de la solidarité européenne

35Les traités, et tout spécialement les traités de base de la future Union qui sortira du Traité de Lisbonne, permettent d’identifier plusieurs variantes particulières, plusieurs déclinaisons explicites de cette solidarité européenne entre les acteurs institutionnels de l’Union, spécialement entre les États membres. Par ailleurs, la jurisprudence s’est appuyée sur les traités pour prolonger cela, voire pour formaliser d’autres dimensions, parfois encore plus significatives de cette logique de solidarité institutionnelle.

1) Les déclinaisons particulières dans les Traités

  • 17 Politique étrangère et de sécurité commune.

36Les traités formalisent une “solidarité mutuelle” et une “solidarité politique mutuelle” entre les États membres, essentielles pour la PESC17, un “principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres” omniprésent pour l’Espace de liberté, de sécurité et de justice, et un “esprit de solidarité”, plus diffus, auquel plusieurs politiques de l’Union, dans sa configuration issue du traité de Lisbonne, font appel.

a) Les solidarités mutuelles dans la PESC

37La PESC n’est certainement pas représentative, dans ses principes ou ses méthodes, du modèle intégré communautaire. On va cependant y trouver le recours à la solidarité des États membres et si l’on ne peut, donc, l’analyser comme un révélateur du système intégré, on y verra cependant l’aveu que dans ce secteur non susceptible de se prévaloir des vertus et l’efficacité de la méthode communautaire, un palliatif est ressenti comme nécessaire, consistant à faire appel, sous une forme édulcorée certes, à la solidarité consubstantielle au modèle communautaire.

38Sont à distinguer deux concepts distincts : la solidarité mutuelle et la solidarité politique mutuelle.

39L’article 11 § 2 UE prévoit que “Les États membres appuient activement et sans réserve la politique extérieure et de sécurité de l’Union dans un esprit de loyauté et de solidarité mutuelle. Les États membres œuvrent de concert au renforcement et au développement de leur solidarité politique mutuelle. Ils s’abstiennent de toute action contraire aux intérêts de l’Union ou susceptible de nuire à son efficacité en tant que force de cohésion dans les relations internationales”.

40De même pour la méthode de “l’abstention constructive” prévue à l’article 23 UE : “Tout membre du Conseil qui s’abstient lors d’un vote peut, conformément au présent alinéa, assortir son abstention d’une déclaration formelle. Dans ce cas, il n’est pas tenu d’appliquer la décision, mais il accepte que la décision engage l’Union. Dans un esprit de solidarité mutuelle, l’État membre concerné s’abstient de toute action susceptible d’entrer en conflit avec l’action de l’Union fondée sur cette décision ou d’y faire obstacle et les autres États membres respectent sa position”.

41Cela permet déjà quelques analyses.

42Les deux occurrences correspondent à la logique d’ensemble de la PESC et à une particularité procédurale.

43Si l’on considère l’équation d’ensemble de la PESC, on se rend compte que la solidarité y prend trois formes, plus ou moins explicites.

44On commencera par la “solidarité politique mutuelle” dont on voit qu’elle se situe entre les Etats membres, alors que la “solidarité mutuelle” correspond à la problématique d’un Etat membre vis-à-vis de l’Union. Cette solidarité politique est surtout un objectif à atteindre : il faut la renforcer et la développer.

45Il y a ensuite l’action positive demandée aux Etats : appuyer “activement et sans réserve” la PESC dans un esprit de “loyauté et de solidarité mutuelle”.

46La symétrie est évidente avec la troisième dimension, négative : “Ils s’abstiennent de toute action contraire aux intérêts de l’Union ou susceptible de nuire à son efficacité en tant que force de cohésion dans les relations internationales”, cette dimension se retrouvant à l’article 23 : l’État membre concerné s’abstient de toute action susceptible d’entrer en conflit avec l’action de l’Union fondée sur cette décision ou d’y faire obstacle…

47Cette “loyauté et solidarité mutuelle”, dans le cadre de la PESC, tente de reprendre dans ce cadre intergouvernemental le principe cardinal communautaire exprimé à l’article 10 du traité CE, expression principale de la “fidélité communautaire” ou “coopération loyale” évoquée plus haut, en l’adaptant, en le réduisant à certains traits.

  • 18 § 3 : “En vertu du principe de coopération loyale, l’Union et les États membres se respectent et s’ (...)

48La situation issue du traité de Lisbonne est différente puisque la distinction entre les différents piliers de l’Union n’existe plus et que le principe de coopération loyale y fait l’objet d’une reconnaissance générale à l’article 4 du TUE nouveau18, héritier de l’article 10 CE ; pourtant, les principes de la PESC restent sensiblement les mêmes. L’article 11 § 2 UE fait du développement de la “solidarité politique mutuelle” des États membres le “fondement” de la PESC et l’on peut en voir aussi une matérialisation opérationnelle à l’article 12 selon lequel “L’Union conduit la politique étrangère et de sécurité commune :… en renforçant la coopération systématique entre les États membres pour la conduite de leur politique”. On retrouve ensuite (article 11 § 3 UE) les mêmes obligations positives et négatives de solidarité, avec un simple ajout rapprochant encore la formulation de celle de l’article 4 de base, puisqu’il est précisé que les Etats membres “respectent l’action de l’Union dans ce domaine”. Une amorce de régime juridique est également prévue, le traité ajoutant que “Le Conseil et le haut représentant veillent au respect de ces principes”.

b) La solidarité et le partage équitable des responsabilités dans l’Espace de Liberté, Sécurité et Justice

49L’article 69 C TFUE indique que les politiques relatives aux contrôles aux frontières, à l’asile et à l’immigration et leur mise en œuvre sont “régies par le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier”. L’idée, on le comprend, est que s’agissant de ces actions de l’Union bénéficiant de manière égale à l’ensemble des États membres, la charge des États membres périphériques est, bien sûr, incomparable avec celle des États “intérieurs” et on peut, dans les traités actuels trouver déjà cette idée à l’article 63 § 2 b) CE qui prévoit la prise de mesures “tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil”. On se limitera ici à indiquer que nombre de mécanismes ont d’ores et déjà été mis en place pour mutualiser au maximum cette charge.

  • 19 Décision 2000/596/CE du Conseil, JO, L. 252 du 06/10/00, p. 12. Cette décision a été remplacée par (...)

50La première expression de cette solidarité a été la création en 2000 du Fonds européen pour les réfugiés19.

  • 20 Règlement (CE) no 2007/2004 du Conseil, du 26 octobre 2004, portant création d’une Agence européenn (...)
  • 21 Article 1 § 3 du règlement 2007/2004, précité.

51On peut aussi évoquer la technique de l’Agence, puisqu’a été créée une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne (Frontex20), l’article 1 du règlement confirmant que l’un des objectifs de cette agence est qu’elle “favorise la solidarité entre les Etats membres21”.

  • 22 COM (2005) 123 final.
  • 23 Décision no 573/2007/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 mai 2007 portant création du Fond (...)
  • 24 Décision no 574/2007/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 mai 2007 portant création du Fond (...)
  • 25 Décision no 575/2007/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 mai 2007 portant création du Fond (...)
  • 26 Décision 2007/435/CE du Conseil du 25 juin 2007 portant création du Fonds européen d’intégration de (...)

52L’acte majeur a ensuite été la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen établissant un programme cadre de solidarité et de gestion des flux migratoires pour la période 2007-201322, dont l’objectif général était d’assurer, via quatre Fonds spécifiques, un partage équitable et solidaire des responsabilités financières entre États membres découlant de la mise en œuvre des politiques communes en matière d’asile et d’immigration et de la gestion partagée des frontières extérieures de l’UE. Ces quatre fonds, considérés et présentés explicitement comme des “mécanismes de solidarité financière” ont ensuite été créés ou renouvelés : renouvellement du Fonds européen pour les réfugiés23, création du Fonds pour les frontières extérieures24, création du Fonds européen pour le retour25 et création du Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers26.

c) L’esprit de solidarité dans le Traité de

53Les traités issus du Traité de Lisbonne développent considérablement cet “esprit de solidarité”, et l’on peut distinguer deux situations : l’esprit de solidarité entre les États membres et l’action conjointe de l’Union et des États membres dans un esprit de solidarité, formant une véritable “clause de solidarité”.

L’esprit de solidarité entre les États

54Le traité de Lisbonne développe la logique de certains secteurs prévoyant, même dans les textes actuels, que certaines questions sont à considérer comme “d’intérêt commun” (politique économique à l’article 99 CE par exemple), en explicitant le rattachement à la solidarité entre les États membres. C’est donc le cas pour la politique économique, l’article 100 § 1 TFUE prévoyant que “le Conseil, sur proposition de la Commission, peut décider, dans un esprit de solidarité entre les États membres, des mesures appropriées à la situation économique, en particulier si de graves difficultés surviennent dans l’approvisionnement en certains produits, notamment dans le domaine de l’énergie”.

55Le souci actuel de l’approvisionnement énergétique et la volonté de développer une véritable politique européenne en la matière a également conduit à placer au cœur de cette nouvelle politique la solidarité entre États membres. L’article 176-A § 1 TFUE indique donc que “la politique de l’Union dans le domaine de l’énergie vise, dans un esprit de solidarité entre les États membres :

  • à assurer le fonctionnement du marché de l’énergie ;

  • à assurer la sécurité de l’approvisionnement énergétique dans l’Union,

  • à promouvoir l’efficacité énergétique et les économies d’énergie ainsi que le développement des énergies nouvelles et renouvelables ;

  • et à promouvoir l’interconnexion des réseaux énergétiques”.

56C’est donc l’ensemble de cette politique qui est rattachée à la solidarité européenne, avec comme tonalité dominante le fonctionnement du marché et la résolution de ses dysfonctionnements.

La clause de solidarité entre l’Union et les États membres
  • 27 Article 222 § 1 TFUE.
  • 28 cf. infra.

57Le Traité de Lisbonne consacre tout un titre (Titre VIII du TFUE) à la “Clause de solidarité”. Il s’agit de prévoir que “L’Union et ses États membres agissent conjointement dans un esprit de solidarité si un État membre est l’objet d’une attaque terroriste ou la victime d’une catastrophe naturelle ou d’origine humaine27”. Est reprise ici une logique de solidarité européenne existant déjà spécialement vis-à-vis des catastrophes naturelles, avec un Fonds de solidarité de l’Union européenne28 pour l’étendre non seulement à des manifestations d’assistance, ce qui est la démarche initiale et actuelle, mais aussi à de la prévention puisque cet article dispose que “L’Union mobilise tous les instruments à sa disposition, y compris les moyens militaires mis à sa disposition par les États membres, pour :

  • prévenir la menace terroriste sur le territoire des États membres ;

  • protéger les institutions démocratiques et la population civile d’une éventuelle attaque terroriste…”.

58On est ici dans un système reposant non seulement sur la conscience d’un intérêt commun mais sur la conscience d’une menace commune ou d’une situation géostratégique commune.

2) Les déclinaisons jurisprudentielles

59On peut retenir deux exploitations par la jurisprudence de cette solidarité européenne. Si l’une reste marginale, l’autre, en revanche, est essentielle.

a) L’idée d’une extension de la solidarité européenne aux futurs ou nouveaux États membres

  • 29 Sur ce type de partenariats, cf. spécialement Cécile RAPOPORT, Les partenariats entre l’Union europ (...)
  • 30 CJCE 28/11/06, Parlement/Conseil, aff. C-413/04, Rec. I-11221 ; CJCE 28/11/06, Parlement/Conseil, a (...)

60Sans que l’on puisse développer ici ce point, on peut signaler le développement de relations de partenariat ou de voisinage de l’Union avec des États proches. Spécialement dans le cadre des relations avec de futurs États membres, qu’ils soient engagés dans une démarche d’adhésion ou simplement candidats potentiels, peuvent apparaître des relations de solidarité29. La Cour l’a reconnu assez timidement, considérant que les futurs États membres bénéficient de procédures telles qu’un statut d’observateur au sein du Conseil leur permettant de demander très tôt des dérogations vis-à-vis d’actes, dès leur adoption. La Cour a indiqué que ces procédures permettaient une mise en balance de l’intérêt général de la Communauté avec les intérêts de ces États et que c’est dans ce cadre que “les considérations relatives aux principes d’égalité, de loyauté ou de solidarité entre les États membres actuels et futurs… seront, le cas échéant, appelées à jouer un rôle30”.

b) Le principe de coopération loyale entre Communauté et États membres

  • 31 “Les États membres prennent toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution (...)

61Comme cela a déjà été indiqué, la “coopération loyale” développe une logique de solidarité institutionnelle non plus entre les membres du groupe au sens des États membres de la Communauté mais entre les membres du groupe au sens des acteurs du système institutionnel communautaire qui, notamment dans ses branches administratives et juridictionnelles, mobilise les autorités des États membres comme les institutions de l’Union. Si la base est ici l’article 10 du traité CE (ex article 5)31, c’est surtout la Cour qui en a exploité le potentiel. La jurisprudence de la Cour de justice est désormais constante et catégorique, faisant du concept de “coopération loyale” un principe général s’imposant entre tous les acteurs institutionnels du système communautaire.

  • 32 CJCE 13/07/90 ord., Zwartveld, aff. C-2/88, Rec. 3365.
  • 33 CJCE 15/01/86, Hurd, aff 44/84, Rec. 29.

62Il s’agit d’abord d’un principe directeur des relations entre les États membres et les institutions communautaires : “les relations entre les États membres et les institutions communautaires sont régies, en vertu de l’article 5 du traité CEE, par un principe de coopération loyale32”. En réalité, si la Cour s’est largement appuyée sur l’article 10 CE pour identifier et faire jouer le principe, elle a fini par l’en distinguer, l’article 10 étant l’expression partielle (et révélatrice de l’ensemble) “de la règle plus générale imposant aux États membres et aux institutions communautaires des devoirs réciproques de coopération et d’assistance loyale33”. De plus, ce rattachement à l’actuel article 10 CE est trompeur, en ce que cette disposition ne prévoit que des obligations (d’action et d’abstention) des États membres vis-à-vis de la Communauté alors que le raisonnement d’ensemble est beaucoup plus large.

63Deux précisions sont ici nécessaires.

  • 34 CJCE 10/12/69, Commission c/France, aff. 6 et 11/69, Rec. 523.

64Il convient d’entrée de souligner que la Cour, alors même qu’elle utilisait pour la première fois cette disposition du traité, l’a reliée expressément, pour en expliciter la logique, au concept de solidarité : “la solidarité… est à la base… de l’ensemble du système communautaire conformément à l’engagement stipulé par l’article 5 du traité34”.

  • 35 Pour ces distinctions, cf. Marc BLANQUET, op. cit.
  • 36 CJCE 10/02/83, Luxembourg c/Parlement européen, aff. 230/81, Rec. 255.
  • 37 CJCE 28/02/91, Delimitis, aff 234/89, Rec. I-935.

65Ensuite, cette solidarité n’est pas simplement celle dont devraient faire preuve les membres, les États membres, au bénéfice de leur communauté : certes, la formulation même de l’article 10 montre que des obligations positives (coopération, collaboration et “solidarité” horizontale) et négatives (loyauté) pèsent sur les États membres35 et la rédaction de l’article 10 ne semble viser que les États membres. Mais le principe général, lui, est un principe bilatéral, la Cour évoquant la “règle imposant aux États membres et aux institutions communautaires des devoirs réciproques de coopération loyale36” ; d’où ces devoirs, notamment, de la Commission, dans le cadre du système d’application du droit communautaire : “la Commission est... tenue... à une obligation de coopération loyale avec les autorités judiciaires des États membres chargées de veiller à l’application et au respect de droit communautaire dans l’ordre juridique national”37.

  • 38 CJCE 11/06/91, Athanasopoulos, aff C-251/89, Rec. I-2797.
  • 39 CJCE 27/09/88, aff. 235/87, Rec. 5589.
  • 40 CJCE 11/05/89, Wurmser, aff. 25/88, Rec. 1105.

66La même solidarité, dans le cadre du traité et de la réalisation de ses objectifs, oblige la Commission et un État membre “à une obligation de coopération loyale avec les institutions des autres Etats membres chargées de veiller à l’exécution des obligations découlant” (d’un règlement communautaire)38. Effectivement, on peut ici identifier une nouvelle dimension de cette solidarité, dimension horizontale plus classique, régissant les relations entre les États membres. Elle est particulièrement nette dans l’affaire Matteuchi, la Cour jugeant que “aux termes de l’article 5 du traité… tout État membre est tenu… d’assister… tout autre État membre auquel incombe une obligation en vertu du droit communautaire39”. Si l’appui sur l’article 5 et l’insertion dans la logique de coopération loyale donne ici un caractère obligatoire à cette assistance, on peut indiquer aussi que la Cour, plus largement et moins formellement évoque parfois un “principe plus général de confiance mutuelle entre les autorités des États membres40” qui n’est pas sans lien avec la logique de solidarité entre partenaires.

  • 41 CJCE 27/09/88, Grèce c/Conseil, aff. 204/86, Rec. 5323.

67La dimension “institutionnelle” faisant jouer ici aux autorités des États membres et aux institutions communautaires le même rôle de rouage d’application d’un système commun est transparente lorsqu’est consacrée une dernière dimension du principe : s’agissant du dialogue interinstitutionnel, la Cour a précisé que “dans le cadre de ce dialogue, prévalent les mêmes devoirs réciproques de coopération loyale qui, comme la Cour l’a reconnu, régissent les relations entre les États membres et les institutions communautaires41”. Le traité de Lisbonne inscrit explicitement cette obligation à l’article 13 § 2 UE : “les institutions pratiquent entre elles une coopération loyale”.

  • 42 CJCE 13/07/90 (Ord.), Zwartveld, aff. C-2/88, précité.

68La Cour de justice a valorisé le principe de coopération loyale en le reliant au concept de Communauté de droit : “dans (une) Communauté de droit, les relations entre les États membres et les institutions communautaires sont régies, en vertu de l’article 5 du traité CEE, par un principe de coopération loyale42”… et a également eu l’occasion, dans la même ordonnance, d’en affirmer la justiciabilité (“chargée, en vertu de l’article 164 du traité CEE, de veiller au respect du droit dans l’interprétation et l’application de ce traité, la Cour doit, dans ces circonstances, pouvoir assurer le contrôle juridictionnel du respect de l’obligation de coopération loyale qui s’impose, dans le cas d’espèce, à la Commission”, et l’autorité (le protocole sur les privilèges et immunités des Communautés ne saurait “en aucun cas permettre aux institutions communautaires de ne pas respecter l’obligation de coopération loyale”).

  • 43 Cf. M. BLANQUET, “Commentaire de l’article I-5 du traité établissant une Constitution pour l’Europe (...)

69Dans la future Union qui sortira du traité de Lisbonne, cette coopération loyale est également valorisée, figurant dans les “dispositions communes” liminaires à l’article 4 UE, avec l’ajout aux termes actuels de l’article 10 CE d’une formule approximative et discutable43 mais significative de la logique de solidarité institutionnelle, c’est-à-dire la “solidarité européenne” : “En vertu du principe de coopération loyale, l’Union et les États membres se respectent et s’assistent mutuellement dans l’accomplissement des missions découlant des traités”.

II – L’union europeenne, systeme de solidarite

70Si, on l’a vu, la solidarité est présente dans le droit de l’Union européenne, y compris dans une dimension de “solidarité européenne” caractéristique du modèle même unissant des Etats membres dans une Communauté et plus largement dans une Union européenne, il faut aller plus loin et montrer que cette solidarité européenne est à placer au cœur même du modèle communautaire, par son statut de principe fondamental et ses fonctions tout aussi fondamentales.

A – Le caractère fondamental de la solidarité

71L’identification d’un tel caractère “fondamental” n’est pas évidente de façon générale, mais pourrait être relativement aisée s’agissant de l’Union européenne, puisque le Traité sur l’Union contient une liste des “principes fondateurs” de l’Union. Nous verrons que la solidarité, dans l’absolu, n’en fait pas partie. En revanche, la jurisprudence de la Cour de justice conduit à voir en la solidarité un incontestable principe de base du modèle communautaire intégré.

1) La solidarité n’est pas un “principe fondateur” de l’Union

  • 44 Cette communication est écrite alors que le traité de Lisbonne n’est pas encore en vigueur.

72Il faut distinguer la situation actuelle et un avenir prévisible44.

– La situation actuelle

  • 45 Cf. Joël MOLINIER (dir) : Les principes fondateurs de l’Union européenne, PUF, 2005.

73Il s’agit ici de se demander si le principe ou la valeur de solidarité, dans sa forme la plus générale, c’est-à-dire sans distinguer selon que ses traductions sont ou non à intégrer dans la “solidarité européenne”, fait l’objet d’une consécration en tant que fondement même de l’Union européenne. Le traité sur l’Union européenne, en effet, propose une liste de principes sur lesquels est fondée l’Union : on trouve dans ces “principes fondateurs45” la liberté, la démocratie, le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, et l’Etat de droit. L’article 6 UE ajoute que ces principes “sont communs aux États membres”.

74La solidarité n’apparaît donc pas dans la liste des principes énoncés à l’article 6 du TUE, principes sur lesquels “est fondée” l’Union.

75Il importe cependant de noter que ces principes “fondateurs” n’ont rien de principes structurels ou institutionnels qui seraient révélateurs de la nature même et de la méthode illustrée par la création de l’Union européenne. L’originalité, la spécificité de cette entité ne sont en rien rendues par cette liste, ce qui, somme toute, n’est pas illogique : peut-on rendre compte de la nature d’une entité hétérogène comme l’Union européenne ?

  • 46 “… principes qui sont communs aux Etats membres”

76Il s’agit plutôt ici de définir une identité européenne, concernant l’Union en tant que groupe d’États46. D’ailleurs, cette logique est transparente puisque ce même article 6, dans son § 3, prescrit à l’Union, symétriquement donc, de respecter l’identité nationale de ses États membres.

77Il s’agit ensuite de définir une idéologie politique s’appliquant à l’Union en tant que système, en tant que mode d’exercice de pouvoirs publics.

78On peut considérer que cet article 6 § 1 nous donne l’équation identitaire et politique de l’Union européenne. Principes fondateurs de l’Union, ce sont aussi et surtout des principes “communs aux États membres”, et ils doivent donc caractériser l’appartenance d’un État à l’Union. Le traité d’Amsterdam en a tiré les conséquences avec une modification de la procédure d’adhésion (pour inclure une référence à l’article 6 § 1), et la création d’une procédure de suspension des États membres, dans la continuité (ne serait-ce que numérique) du nouvel article 6 § 1 et dont ce dernier forme le pivot : l’article 7 UE met en place une procédure à plusieurs degrés en cas de violation par un État membre des principes de l’article 6 § 1, permettant de priver l’État en cause des droits liés à son appartenance, spécialement le droit de vote au sein du Conseil.

79Quoi qu’il en soit, la solidarité ne figure pas dans cette équation identitaire et politique actuelle.

– L’avenir prévisible

80On ne peut s’en tenir là et il faut prendre en considération le traité constitutionnel et le traité modificatif (qui est beaucoup plus modificatif quant aux traités actuels que vis-à-vis du traité constitutionnel) de même que la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne à laquelle le traité de Lisbonne donnera valeur de droit positif.

  • 47 C’est d’ailleurs une caractéristique du traité parfois appelé “simplifié”...

81Avec le traité modificatif, l’article 2 du Traité sur l’Union européenne “modifié” permettra d’identifier les “valeurs” fondatrices de l’Union et la solidarité n’y est toujours pas, malgré une inflexion “sociale” sensible : “L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités”. En revanche, par rapport à la situation actuelle, il faut admettre une complexité réelle47 parce que cette liste de l’article 2 UE sera accompagnée d’une deuxième liste de “caractéristiques sociétales” : “Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes.”

82Ainsi la solidarité ne serait ni un principe fondateur, ni une valeur fondatrice mais une caractéristique sociétale de l’identité européenne.

  • 48 Article 6 TUE “modifié”.

83Il faut cependant aller encore plus loin. Le traité modificatif, en effet, se réfère à la Charte des droits fondamentaux, pour lui reconnaître “la même valeur juridique que les traités48”, c’est-à-dire la même valeur de droit primaire que le traité sur l’Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui succède au traité instituant la Communauté européenne. Or, le Préambule de cette Charte déclare que “l’Union se fonde sur les valeurs indivisibles et universelles de dignité humaine, de liberté, d’égalité et de solidarité ; elle repose sur le principe de la démocratie et le principe de l’État de droit”.

  • 49 Si c’est là la seule conclusion qui intéresse notre propos, on peut aussi relever que cette “solida (...)

84La solidarité acquiert donc ici un statut de “valeur fondatrice indivisible et universelle” pour l’Union européenne mais ce n’est évidemment pas ce qui est révélateur de la mécanique même de l’intégration, le caractère universel montrant même que la dimension européenne n’est plus essentielle49.

2) La solidarité européenne est un principe de base de l’intégration communautaire

  • 50 Cet intitulé a aujourd’hui disparu, mais on pourrait lier la dimension strictement “constitutionnel (...)

85L’identification, ici, à la différence de ce qui concerne les principes fondateurs de l’Union, ne peut s’appuyer sur le Traité CE, alors même que celui-ci, un temps, a compté une partie intitulée “Les fondements de la Communauté” qui recouvrait les quatre libertés de circulation, l’agriculture et les transports50.

86On peut cependant s’appuyer sur une importante jurisprudence qui souligne un caractère fondamental, une fonction de base, de socle de la Communauté pour tel ou tel principe, l’idée étant que toute remise en cause d’un tel principe mettrait en péril la Communauté ou l’ordre communautaire lui-même. Soulignons qu’il s’agit bien ici du pilier communautaire, du modèle d’intégration, et non du “mixage” hétérogène que constitue l’Union.

  • 51 Cf. les “principes structurels” classés par Pierre Pescatore : “Les objectifs de la Communauté euro (...)

87La démarche de la Cour consiste donc à invoquer une dimension existentielle ou un risque existentiel pour la Communauté ou l’ordre juridique communautaire en cas d’atteinte portée à certains principes qui sont des éléments fondateurs de l’entreprise communautaire, exprimant l’essence de l’ordre communautaire, ou rendant compte de la notion même de Communauté51.

  • 52 CJCE 15/07/64, Costa, aff. 6/64, Rec. 1141; CJCE 13/05/82, Alaimo, aff. 16/81, Rec. 1559; CJCE 14/0 (...)
  • 53 CJCE 9/03/78, Simmenthal, aff. 106/77, Rec. 629.
  • 54 CJCE 5/05/81, Commission/Royaume-Uni, aff. 804/79, Rec. 1045.
  • 55 CJCE 7/02/73, Commission/Italie, aff. 39/72, Rec. 101 ; CJCE 7/02/79, Commission/Royaume-Uni, aff. (...)
  • 56 CJCE 14/12/91, AVIS 1/91, Rec. I-6079.
  • 57 Arrêt Costa, précité, CJCE 17/12/70 ; Internationale Handelgesellshaft, aff. 11/70, Rec. 1125 ; CJC (...)
  • 58 CJCE 26/04/77, avis 1/76, Rec. 741.

88La jurisprudence pertinente se reconnaît donc à certains indicateurs, “marqueurs”, dont les plus explicites sont certainement les expressions de “notion de Communauté”52, de “bases même de la Communauté”53, de “principes de structure qui sont à la base de la Communauté”54, de “bases essentielles”55 ou “caractéristiques essentielles56 de l’ordre juridique communautaire, de “base juridique de la Communauté”57 ou de risque de “désintégrer… l’œuvre communautaire… de manière irréversible”58.

  • 59 On se bornera à signaler certaines approches plus larges. Ainsi, dans l’affaire C-149/96 (CJCE 23/1 (...)

89La logique générale, dans la jurisprudence évoquée ci-dessus, peut être présentée comme revêtant une tonalité existentielle et identitaire, en ce sens que les principes ainsi mis en exergue ne pourraient être remis en cause sans que soient sapées les bases de la Communauté et, surtout, ses traits caractéristiques59, qu’il s’agisse des caractéristiques de l’ordre juridique communautaire ou de celles du système institutionnel ou, enfin, celles permettant de situer la position des Etats membres.

  • 60 Décision “Maastricht” du 12/10/93.
  • 61 Cf. Marc BLANQUET, “L’acquis constitutionnel”, L’acquis de l’Union européenne (II), RAE, no 2001-20 (...)

90A l’image du Tribunal constitutionnel fédéral de Karlsruhe, se référant à la “structure essentielle de l’ordre constitutionnel (allemand)”60, on peut donc considérer que cette jurisprudence de la Cour de justice vise à définir ce que l’on a proposé d’appeler “l’équation existentielle et identitaire de la Communauté61”.

  • 62 CJCE 07/02/73, Commission/Italie, aff. 39/72, précité.
  • 63 CJCE 10/12/69, Commission/France, aff. 6 et 11/69, Rec. 523.
  • 64 CJCE 29/06/78, Benzine en Petroleum, aff. 77/77, Rec. 1513, point 15.
  • 65 TPI : 15/09/98, BFM, aff. T-126 et 127/96, Rec. II-3437.

91Parmi ces principes, il faut ranger la solidarité et, par définition ici, il s’agit de la “solidarité européenne”, communautaire, structurelle, institutionnelle, et plus spécialement de celle existant entre les États membres, la Cour ayant jugé qu’“un manquement aux devoirs de solidarité acceptés par les États membres du fait de leur adhésion à la Communauté affecte jusqu’aux bases essentielles de l’ordre juridique communautaire62”. La Cour a parfois révélé encore plus clairement, car sous forme positive et non plus négative, cet aspect fondamental : “la solidarité… est à la base… de l’ensemble du système communautaire conformément à l’engagement stipulé par l’article 5 du traité63”. De même, tout aussi catégoriquement, la Cour s’est-elle référée au “principe de la solidarité communautaire, inscrit parmi les fondements de la Communauté64”. D’autres jurisprudences abordent cette solidarité européenne sous d’autres angles mais il est frappant de constater que le caractère fondamental est toujours souligné. Ainsi, le TPI a-t-il évoqué “le souci de solidarité communautaire, objectif fondamental du traité, ainsi qu’en atteste son préambule65”. A cet égard, certains auteurs ont pu s’étonner de cette référence, le préambule ne visant explicitement que la “solidarité” vis-à-vis des pays d’outre-mer, mais c’est certainement une autre partie du préambule qui était concernée : le souci de renforcer l’unité des économies et de réduire l’écart entre les différentes régions (il s’agissait d’un problème d’aides régionales).

B – Les fonctions fondamentales de la solidarité

92On voudrait montrer ici que la solidarité européenne, dans le cadre du système intégré, constitue, certes, plus un instrument qu’une fin en soi, contrairement à la solidarité “sociale” qui peut prétendre à un statut de valeur légitimant les actions visant à la promouvoir ; la solidarité européenne, dans ses diverses manifestations, est donc un outil, mais c’est un outil majeur aux fonctions essentielles, assurant rien moins que l’efficacité du système et qui est significatif d’une spécificité de ce système dont on sait combien elle est importante pour comprendre ce qu’est l’intégration.

1) Solidarité et efficacité du système intégré

93Cette efficacité peut se concevoir principalement sur deux plans.

94Il y a d’abord la base même de l’entreprise, la logique de constitution et de fonctionnement d’un marché commun. Tout est parti de là et il faut souvent y revenir pour comprendre “les fondamentaux” du droit communautaire. On peut identifier ici plusieurs formes de solidarité essentielles à l’efficacité du marché commun.

  • 66 Là c’est plutôt l’effectivité qui est visée.

95Par ailleurs, l’efficacité est visée aussi pour le fonctionnement même de l’édifice institutionnel et juridique66 et à cet égard, la solidarité institutionnelle, traduite par le principe de coopération loyale présenté ci-dessus, est également essentielle.

a) La solidarité, instrument d’efficacité du marché commun

  • 67 A côté des politiques de solidarité existe un instrument traditionnel de solidarité qui est le budg (...)

96Un principe traditionnel de classement des différentes politiques communautaires consiste à distinguer les “politiques de solidarité” et les “politiques de compétitivité”. Dans ces politiques de solidarité, on range spécialement les deux principales politiques que sont la politique de cohésion et la politique agricole commune67. Dans les deux cas, l’objectif central ou des principes structurels majeurs semblent développer cette logique de solidarité, mais ces principes ne recouvrent en réalité que des exigences de fonctionnement d’un marché commun, les principes ou mécanismes en cause visant donc autre chose que la “solidarité”, et celle-ci n’étant qu’un outil.

– La cohésion du marché commun

97On se situe ici dans une politique, celle de cohésion, qui, pour la période 2007-2013, occupe le deuxième poste budgétaire de l’Union européenne avec une allocation de 348 milliards d’euros.

98Deux aspects sont à examiner.

99Il y a, d’une part, l’objectif même de cohésion ou le principe de cohésion, qui développerait une logique de solidarité entre les États, entre les territoires, les États prospères devant exprimer leur solidarité envers leurs partenaires plus pauvres.

100Il y a ensuite une sollicitation évidente de la solidarité, avec un “fonds de solidarité” en cas de catastrophe, de crise.

  • 68 On peut ici noter que la Cour de justice a refusé de voir dans cette cohésion économique et sociale (...)
  • 69 L’Irlande en est un exemple frappant, passant entre 1988 et 2000 de 64 à 119 % de la moyenne commun (...)

101La cohésion et la logique générale de solidarité territoriale : sans entrer dans le détail, on peut rappeler que l’objectif de cohésion économique et sociale a été introduit en 1986 dans les Traités par l’Acte unique, que le traité de Maastricht l’a institutionnalisé en 1992 avec l’actuelle “politique de cohésion économique et sociale” (articles 158 à 162 CE), et que le traité de Lisbonne en élargit le concept puisque la politique devient celle de “cohésion économique, sociale et territoriale”. On sait que l’article 2 du traité CE aborde d’un même élan en tant que mission de la Communauté celle consistant à promouvoir la cohésion économique et sociale68 et la solidarité. Ce “couple” est classiquement reconstitué, cette politique structurelle, anciennement et encore communément dénommée “politique régionale” visant d’une certaine manière la cohésion par l’intermédiaire de la solidarité (des régions prospères vis-à-vis de celles qui le sont moins). Cette solidarité prend la forme des conditions d’éligibilité aux différentes prestations des fonds structurels, ouvertes aux zones en difficulté et interdites le plus souvent aux activités ou aux investissements dans les zones les plus prospères, de sorte que l’on peut identifier des “contributeurs” et des “bénéficiaires” de cette politique. On ne reviendra pas, ici, sur l’efficacité de ces mécanismes69 ni sur le renouvellement de la problématique depuis les derniers élargissements.

  • 70 Le préambule comme l’article 158 visent ce développement harmonieux.

102Quoi qu’il en soit, il ne faut pas être abusé et bien voir ce qu’est la réelle motivation de cette “solidarité”. Il suffit de lire l’article 158 CE reprenant en cela le Préambule même du Traité : “la Communauté vise à réduire l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions…”. Bref l’objectif n’est pas d’aider, par altruisme, par “solidarité”, les partenaires moins favorisés mais bien d’assurer une homogénéité qui, seule, permet “le développement harmonieux de l’ensemble de la Communauté70”.

103A la limite, on pourrait dire que ce qui motive cette action de solidarité n’est pas tant la correction des situations les plus défavorables que la réduction des écarts, des disparités qui gênent, à l’évidence, le fonctionnement d’un marché commun.

  • 71 Règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fon (...)

104Si l’on considère le règlement de 2006 présentant le cadre stratégique pour les interventions des fonds structurels pour la période 2007-201371, il confirme que les actions de cohésion visent essentiellement à “répondre aux défis liés aux disparités économiques, sociales et territoriales” et si l’on met à part la dimension environnementale qui constitue un aspect particulier, le règlement précise que ces actions “se concentrent sur un nombre limité de priorités qui reflètent les objectifs de Lisbonne (croissance, compétitivité et emploi)”, ce qui montre bien la perspective d’ensemble : il s’agit d’utiliser des instruments apparaissant comme des instruments de solidarité pour assurer le bon fonctionnement et l’efficacité du marché commun.

  • 72 Règlement (CE) no 2012/2002 du Conseil du 11 novembre 2002 instituant le Fonds de solidarité de l’U (...)

105La solidarité et le système d’assistance en cas de catastrophe : le 11 novembre 2002, un règlement a institué le “Fonds de solidarité de l’Union européenne72” sur le double fondement des mesures que la Communauté peut prendre au titre de la cohésion économique et sociale (article 159 al. 3 CE) et des compétences “de complément” permettant de hausser l’action communautaire à hauteur des objectifs qui lui sont assignés par le traité (article 308 CE). Le premier considérant du règlement semble clairement adopter une démarche de pure solidarité en cas de catastrophe majeure : “Lors de catastrophes majeures, la Communauté devrait se montrer solidaire de la population des régions concernées”… Si la logique de solidarité-assistance n’est pas absente, donc, il convient de ne pas oublier qu’il y a aussi une autre logique, apparaissant dans le deuxième considérant, la Communauté voulant par son action permettre “la reconstruction à court terme des principales infrastructures détruites afin de favoriser ainsi le redémarrage de l’activité économique dans les régions sinistrées”. Sans que les deux démarches s’excluent l’une l’autre, il faut admettre l’ambivalence de cet instrument dont l’un des objectifs est donc de permettre la reprise du fonctionnement du marché commun affecté localement par une catastrophe majeure.

  • 73 CJCE 24/01/91, SITPA, aff. C-27/90, Rec. I-133, point 20 ; CJCE 05/10/94, Crispoltoni e. a., aff. C (...)
  • 74 CJCE 18/03/80, SpA Ferriera Valsabbia et autres contre Commission des Communautés européennes (Rond (...)
  • 75 Ibid., point 59.

106Cette utilisation particulière de la solidarité rappelle certaines jurisprudences dans lesquelles on retrouve le même raisonnement sollicitant le principe de solidarité pour permettre la résolution d’un problème affectant le fonctionnement du marché. On peut effectivement citer ici, d’abord, une jurisprudence établie, dans le cadre de la PAC, selon laquelle “tous les producteurs communautaires doivent, quel que soit l’État membre dans lequel ils sont établis, assumer, de façon solidaire et égalitaire, les conséquences des décisions que les institutions communautaires sont appelées à prendre dans le cadre de leurs compétences pour réagir au risque d’un déséquilibre qui peut apparaître sur le marché entre la production et les possibilités d’écoulement73”. On peut aussi rapprocher cette jurisprudence de quelques arrêts rendus dans le cadre CECA, la Cour ayant ainsi jugé que dans un contexte de mesure prise par la Commission pour réguler des difficultés de fonctionnement du marché, “certaines entreprises doivent consentir, en vertu de la solidarité européenne, davantage de sacrifices que d’autres74”, l’explication étant que “la politique anticrise dans le secteur sidérurgique se fonde sur le principe fondamental de la solidarité entre les différentes entreprises, énoncé dans le préambule du traité CECA75

  • 76 Patrick HETSCH, “Emergence des valeurs morales dans la jurisprudence de la CJCE”, RTDE, 1982, p. 55 (...)

107En réalité, du point de vue juridique, ces affaires se jugent en termes de principe de non-discrimination ou de principe de proportionnalité, mais l’essentiel est de comprendre que la “solidarité” en question ne vise qu’à sauvegarder le fonctionnement du marché dans un contexte de difficulté, cette motivation, traduite par la “solidarité”, permettant de préserver les mesures d’urgence communautaires des foudres des principes de non-discrimination ou de proportionnalité. Dans l’affaire CECA, c’est bien ainsi que le voit, par exemple, Patrick Hestsch, alors même qu’il s’intéresse à cette invocation de la solidarité en tant que possible émergence d’une “valeur morale” dans la jurisprudence communautaire : “c’est… l’équilibre même du marché de l’acier, donc la survie de la CECA, qu’il faut garantir76”.

  • 77 Proposition de règlement du Parlement et du Conseil, du 6 avril 2005, instituant le Fonds de solida (...)

108Pour terminer, et sans que l’ambivalence signalée pour le fonds de solidarité ne soit remise en cause, il faut admettre que la logique de marché est en retrait dans la proposition en cours d’adoption pour mettre en place un “nouveau fonds de solidarité de l’Union européenne77”, spécialement en ce que l’Union pourrait exprimer cette solidarité non seulement en cas de catastrophe naturelle mais pour les catastrophes industrielles et technologiques, les urgences de santé publique, ainsi que les actes de terrorisme.

  • 78 Cf. Marc BLANQUET, “L’appropriation par la Communauté des impératifs de sécurité”, Qu’en est-il de (...)

109L’impression est donc que le fonds de solidarité traduit une ambivalence, avec une amorce de réelle “solidarité” au sens courant du terme, et que le nouveau fond accentue cet effet en phase avec les nouvelles responsabilités que veut prendre l’Union sur le terrain de la sécurité, de la sûreté et de la santé78.

– Le fonctionnement du marché commun agricole

110On considère habituellement qu’il y a trois principes structurels de la PAC : l’unité du marché, la solidarité financière et la préférence communautaire. Ces deux derniers pourraient apparaître comme déclinant la solidarité entre États membres et il faut voir ce qu’est exactement leur signification et leur portée et la conclusion sera la même : il n’y a pas là d’objectif de solidarité mais une utilisation de la solidarité pour garantir le fonctionnement du marché commun agricole.

111Le principe de solidarité financière : sans que ce soit à proprement parler un principe juridique, c’est incontestablement un élément central de l’organisation de la PAC. On peut indirectement en trouver l’origine dans le traité lui-même, dont l’article 34 § 3 (ex 40 § 4)) prévoit la création d’“un ou plusieurs fonds d’orientation et de garantie agricole”. Le règlement no 25 du 4 avril 1962 (art. 2-2), sur cette base, a créé le FEOGA qui est une sorte de traduction organique de ce principe.

  • 79 Politique agricole commune, Paris, LITEC, 1996, p. 125.

112Claude Blumann en présente une double signification : “l’ensemble des États membres contribue au financement de l’agriculture, même si les charges de chacun en la matière ne sont pas équivalentes au départ” et “les charges de la PAC… sont intégrées dans le budget général de la Communauté et, par conséquent, couvertes par l’ensemble des ressources du budget communautaire79”.

113On préfèrera insister sur une autre dimension : le transfert de compétences se traduit par des prises de décision en commun, dont les conséquences financières sont dès lors supportées en commun, de manière solidaire, c’est-à-dire sans que les États membres soient fondés à établir une correspondance entre la charge qui leur incombe et le bénéfice financier immédiat qu’ils peuvent en espérer.

114On voit donc ici la signification première et fondamentale de ce type de principe de solidarité entre les États membres : la Communauté est un marché commun, c’est-à-dire une zone de libre échange, une union douanière et elle mène un ensemble de politiques publiques. En l’absence de solidarité financière, il serait obligatoire que chaque État membre, pour chaque action de chaque politique commune, “s’y retrouve” au sens sonnant et trébuchant de l’expression. On le comprend : la Communauté ne peut fonctionner sur un tel régime. La solidarité financière, mise en évidence pour la PAC parce que ce fut longtemps la seule véritable politique communautaire, mais qui joue pour tous les domaines, signifie que les États membres sont tous gagnants mais sur l’ensemble et à long terme, non-opération par opération. Un équilibre entre les différentes mesures des différentes politiques se fait, tel État membre profite plus de telle politique que telle autre et s’il n’en était pas ainsi… la Communauté ne saurait exister et fonctionner.

  • 80 Ce principe, il faut l’admettre, a cependant été remis en cause lorsque le Conseil européen (les 25 (...)

115Cette solidarité financière est donc un principe existentiel pour la Communauté elle-même80.

116Le principe de préférence communautaire : ce serait là une expression parmi les plus nettes d’une solidarité entre États membres, ces derniers devant se donner la préférence dans leurs relations commerciales, en tant que membres de la même communauté, au détriment des partenaires commerciaux extérieurs. Là encore, il faut voir que cette “solidarité” est un outil, non un objectif, et que sont en cause les mécanismes choisis pour assurer la gestion du marché commun agricole, dont la pérennité exige cet instrument d’apparente “solidarité”.

117Pour tout dire, ce “principe” n’a qu’une faible portée juridique alors même qu’il est parfois l’objet de revendications véhémentes pour sa (re)valorisation.

118La préférence communautaire n’est pas établie par le traité. Celui-ci contenait, il est vrai, à l’origine, la mention d’une “préférence naturelle entre les États membres” à l’article 44 § 2. D’aucuns ont cru voir dans cette formule la consécration “constitutionnelle” d’un principe directeur de la PAC dans ses relations avec les pays tiers, analysé comme une forme naturelle, quasi-intuitive, de solidarité entre partenaires, ce qui apparaît pour le moins discutable ; qu’on en juge :

  • 81 Jusqu’en 1970.

119Le traité permettait, pendant la période de transition81, aux États membres d’exiger des prix minima à l’importation de produits agricoles en provenance d’un autre État membre lorsque la suppression des obstacles tarifaires ou quantitatifs pouvait mettre en péril les objectifs de la PAC (revenu agricole par exemple). Evoquant le processus de mise en place d’un marché commun agricole vis-à-vis duquel ces prix minima ne constituaient qu’une sauvegarde temporaire et ponctuelle, le traité se bornait à souligner que ces prix ne devaient pas “faire obstacle au développement d’une préférence naturelle entre les États membres”.

120Le cadre est donc particulièrement étroit, lié à la période transitoire, et ne permet pas de voir là un principe politique majeur. Le traité d’Amsterdam a d’ailleurs supprimé cet article du traité de Rome.

  • 82 CJCE 13/03/68, Beus, aff. 5/67, Rec. 125.
  • 83 CJCE 14/07/94, Grèce/Conseil, aff. C-353/92, Rec. I-3411.
  • 84 CJCE 10/03/05, Espagne/Conseil, aff. C-342/03, Rec. I-1975.

121Par ailleurs, si ce principe a pu être mentionné en tant que principe juridique82 par la Cour (avec une référence à l’article 44) et être repris dans le protocole no 15 de l’acte d’adhésion de 1972, l’évolution n’a pas confirmé cette valorisation. La Cour a, au contraire, précisé83 que si la préférence communautaire est un élément susceptible d’être pris en considération par les institutions communautaires dans le cadre de la PAC, elle ne constitue pour autant pas une exigence légale dont la violation entraînerait l’invalidité d’un acte. Elle a ensuite précisé qu’il fallait y voir une “considération politique84”.

  • 85 Et non des subventions s’ajoutant à des prix découlant librement du marché.

122Quoi qu’il en soit, la considération politique de la préférence communautaire a eu une traduction, longtemps sous la forme des “prélèvements agricoles” frappant les importations agricoles en provenance de pays tiers. Mais l’objectif premier n’était pas une “solidarité”, une “préférence” communautaire. Plus simplement, il avait été décidé au début des années 60 de mettre en place un marché agricole européen dans lequel le revenu des agriculteurs serait assuré par les prix85, ce qui supposait des prix européens plus élevés que les prix mondiaux, d’où la nécessité impérative de mettre en place un système d’écluse, de mise à niveau, de manière à ce que les opérateurs européens puissent librement s’approvisionner dans les pays tiers, mais pas pour cette pure raison financière. C’est donc le dispositif choisi au début des années 60 pour la gestion du marché commun agricole qui imposait une telle protection aux frontières.

  • 86 Avec l’Uruguay Round et les accords de Marrakech, la traduction de cette préférence communautaire a (...)

123Telle est la dimension, purement technique et limitée au fonctionnement du marché commun agricole, de cette préférence communautaire. Fonction technique certes, mais essentielle bien entendu. Classique ou actuelle86, s’exprimant par des restrictions ou des exigences plus qualitatives (une nouvelle préférence communautaire est sans doute en train de voir le jour en s’appuyant sur ce que seraient les exigences des populations européennes en matière de santé, sécurité alimentaire ou protection de l’environnement), le fond de cette “préférence” est donc toujours de constituer une protection commerciale du marché européen.

b) La solidarité, instrument d’efficacité du droit communautaire

124Nous avons identifié une conception particulière de la solidarité institutionnelle communautaire, développée par la Cour de justice sur la base de l’article 10 CE, et qui considère en tant que “groupe” les acteurs du système communautaire, c’est-à-dire les autorités, qu’elles soient européennes ou nationales, qui concourent à l’adoption et à l’application, au contrôle et au respect du droit communautaire. Or il faut s’apercevoir que c’est tout le système assurant l’effectivité du droit communautaire qui repose sur ces devoirs de coopération loyale.

  • 87 Cf. CJCE 21/09/83, Deutsche Milchkontor, aff. 205 à 215/82, Rec. 2633 ou CJCE 02/02/89, Pays-Bas/Co (...)
  • 88 CJCE 22/03/83, Commission/République française, aff. 42/82, Rec. 1013.

125On peut d’abord signaler la coopération des autorités nationales pour l’application administrative du droit communautaire, l’administration indirecte reposant sur cette “coopération loyale” : la formulation de la Cour est ici classique et très générale : “conformément aux principes généraux qui sont à la base du système institutionnel de la Communauté et qui régissent les relations entre la Communauté et les États membres, il appartient aux États membres, en vertu de l’article 5 du traité, d’assurer sur leurs territoires l’exécution des réglementations communautaires”87. La mission fondamentale de contrôle est assise sur la même logique, la Cour ayant dégagé en la matière une “obligation de collaboration entre les États membres qui est inhérente au système communautaire de contrôle88”.

126Mais c’est surtout la garantie du droit communautaire qui repose sur cette coopération, qu’il s’agisse de la protection juridictionnelle du droit communautaire ou de sa sanction.

  • 89 Comme l’a remarquablement montré le Professeur Kovar, il y a, dans cette fonction des juges nationa (...)

127Le rôle de protection juridictionnelle des droits conférés par le droit communautaire est essentiel, bien sûr, pour toutes les dimensions de l’invocabilité du droit communautaire, qu’elle résulte de l’effet direct des dispositions concernées ou de l’invocabilité minimale liée, directement ou indirectement, à l’immédiateté et à la primauté du droit communautaire89.

  • 90 CJCE 16/12/76, Rewe, aff 33/76, Rec. 1989 ouvrant une très longue chaîne jurisprudentielle sur cett (...)

128Le rôle lié à l’effet direct est double : il y a une mission “principale” au service des droits des particuliers : “par application du principe de coopération énoncé à l’article 5 du traité, c’est aux juridictions nationales qu’est confié le soin d’assurer la protection juridique découlant pour les justiciables de l’effet direct des dispositions du droit communautaire”90.

  • 91 CJCE 05/03/80, aff 265/78, Rec., 617.

129Il y a aussi une mission “accessoire” à la mise en œuvre décentralisée, c’est-à-dire la mission des juridictions nationales de se prononcer sur les litiges liés aux mesures nationales de mise en œuvre. La Cour, dans l’arrêt Ferwerda91, élargit ici la mission : “dans ce cadre, il incombe aux juridictions des États membres d’assurer, par application du principe de coopération énoncé à l’article 5 du traité, la protection juridique découlant de l’effet direct des dispositions communautaires, aussi bien lorsque celles-ci engendrent des obligations pour les justiciables que lorsqu’elles leur accordent des droits”.

  • 92 CJCE 10/04/84, Von Colson, aff. 14/83, Rec., 1891.
  • 93 CJCE 09/03/78, aff. 106/77, Rec., 609.
  • 94 CJCE 19/06/90, aff. C-213/89, Rec., 2433.
  • 95 CJCE 19/11/91, aff. C-6 et C-9/90, Rec., I-5357.
  • 96 Conception tautologique.

130Pour les autres dimensions de l’invocabilité, c’est également sur ce même fondement que seront développés les devoirs des juges nationaux en matière d’invocabilité d’interprétation conforme92, d’invocabilité d’exclusion, l’arrêt Simmenthal93 étant limpide sur la dimension de coopération loyale sans se référer à l’article 5, oubli corrigé avec l’arrêt Factortame94, et en matière d’invocabilité de réparation, l’arrêt Francovich95 utilisant d’une manière discutable la référence à l’article 596, mais se situant clairement dans le cadre explicité précédemment, rappelant que les juridictions nationales sont chargées “d’assurer le plein effet (des normes communautaires) et de protéger les droits qu’elles confèrent aux particuliers”.

  • 97 CJCE 21/09/89, Commission/Grèce ; aff. 68/88, Rec., 2965.

131Quant à la sanction des violations du droit communautaire, elle doit être assurée par les systèmes nationaux et la Cour de justice a parfois présenté de manière fort explicite et générale cette mission des États membres : “l’article 5 du traité impose aux États membres de prendre toutes mesures propres à garantir la portée et l’efficacité du droit communautaire97”.

  • 98 CJCE 27/09/88, Matteucci, aff. 235/87; Rec. 5589.
  • 99 CJCE 11/06/91, Athanasopoulos, aff. C-251/89, Rec. I, 2797.

132Enfin, pour se limiter à quelques exemples, les obligations de coopération entre États membres, entre autorités d’États membres différents, classiquement désignées comme développant une “obligation de solidarité” ne sont pas à réduire à une vague obligation de “s’aider les uns les autres” entre membres d’une Communauté ; c’est, en réalité, un devoir pour chaque État membre, “d’assister tout autre État membre auquel incombe une obligation en vertu du droit communautaire98”. Il y a donc bien là, au-delà de la médiatisation d’un autre État membre à aider, un devoir envers la réalisation d’une obligation communautaire. De même, quand la Cour a déduit de l’article 5 une “obligation de coopération loyale” entre les institutions de plusieurs États membres chargées d’une mission d’application du droit communautaire, le but étant encore, sous l’apparence d’une assistance mutuelle entre administrations nationales, l’efficacité de la mise en œuvre du droit communautaire99.

133Là encore, donc, pas d’objectif de solidarité mais une logique institutionnelle sollicitée pour assurer le fonctionnement, l’efficacité, l’effectivité du système communautaire et du droit communautaire.

2) Solidarité et spécificité du système intégré

  • 100 Non seulement invoquée par les “communautaristes” au sens d’une prise d’autonomie disciplinaire (su (...)

134Le système intégré communautaire, on le sait, est souvent caractérisé par sa spécificité100, ce qui signifie qu’il est à distinguer, notamment, de la logique et du cadre du droit international. Pour autant, il n’est pas contestable qu’il utilise certains instruments de droit international, ne serait-ce que ses fondements juridiques essentiels, qui sont des traités internationaux, d’où une forme d’ambiguïté. Il est possible de tenter d’éclairer cette spécificité en réfléchissant au jeu respectif du principe de réciprocité et du principe de solidarité européenne.

135Disons d’emblée qu’il faut se garder d’une vision simpliste, qui consisterait à opposer un droit international caractérisé par le principe de réciprocité à un droit communautaire imprégné de solidarité.

  • 101 “Le principe de réciprocité dans le droit international contemporain”, RCADI, 1967, III, p. 86.

136Certes, il y a une antinomie entre la réciprocité et la communauté d’intérêt ; c’est une question de logique ou de mécanique. Pour la réciprocité, le ressort du mécanisme permettant d’établir des liens entre États est un équilibre entre intérêts différents, et cet équilibre ne prend son sens et son importance que si les intérêts sont distincts, bien sûr. En revanche, le ressort de la solidarité est l’identité, la communauté d’intérêt et l’on voit bien que les deux cadres s’excluent, la communauté d’intérêt faisant perdre tout sens ou toute utilité du moins, à la réciprocité. Michel Virally a notamment bien montré ce phénomène101. On comprend donc la tentation ayant amené certains à conclure purement et simplement que la Communauté s’appuie sur des intérêts communs aux États membres, d’où la logique de solidarité, alors que le droit international se construit plus laborieusement à partir d’un équilibre entre des intérêts distincts des États-parties.

  • 102 CJCE 31/03/71, Commission/Conseil, aff. 22/70, Rec. 263, att. 90.
  • 103 CJCE 05/05/81, Commission/Royaume-Uni, aff 804/79, Rec. 1045.

137Il faut effectivement considérer les manifestations du principe de solidarité européenne comme résultant de l’existence et de la conscience d’un intérêt commun, cette idée s’exprimant clairement dans certaines variantes de la “coopération loyale”. La “coopération” des États membres à la réalisation des objectifs communautaires, c’est-à-dire leur rôle spécifique au titre de membre de la Communauté, ne se limite pas à une action en aval des décisions communautaires (mise en œuvre). Il est certains contextes dans lesquels cette coopération va se substituer à la compétence décisionnelle des institutions communautaires. L’arrêt AETR avait déjà identifié une action des États membres “dans l’intérêt et pour le compte de la Communauté, conformément aux obligations qui leur incombent en vertu de l’article 5 du traité”102. Mais il faut surtout souligner le cas où le législateur communautaire, par son inaction, son blocage, met en péril l’intérêt général commun. La Cour de justice a alors considéré que les États membres, non seulement pouvaient mais devaient agir à la place des institutions. Dans l’hypothèse où la compétence communautaire doit être considérée comme exclusive, et où ne peut plus être envisagée la mise en œuvre, par les États, d’une compétence “concurrente”, la Cour n’en a pas moins confirmé l’action nationale et a précisé, de manière significative, que les États membres jouaient finalement là un rôle de “gestionnaire de l’intérêt commun”103.

  • 104 On peut se référer aux analyses de Burdeau et de Scelle précitées, ou au cas du droit international (...)
  • 105 Sur une telle analyse, à la suite spécialement des thèses de Michel VIRALLY, cf. notamment O. de FR (...)
  • 106 Cf. notamment les analyses de G. SCHWARZENBERGER, Power politics. A study of world society, Steven (...)

138Mais si l’on affine l’analyse, on constate que le principe de solidarité existe aussi en droit international104. Il y a ainsi tout un courant cherchant à montrer que le droit international a profondément évolué, l’introduction des droits de l’homme faisant qu’il y aurait désormais deux branches : un droit international définissant le statut fondamental de l’homme à l’intérieur des différentes unités politiques qu’il a instituées (droit de la société humaine universelle) et un droit des relations entre ces différentes unités politiques (droit de la société des États souverains). En réalité, ces deux branches sont des types idéaux à l’aune desquels on peut évaluer la mutation du droit international105. La solidarité apparaît aussi dans certaines tentatives cherchant de manière générale à classer les Etats ou les étapes du droit international ; en substance, on peut distinguer trois stades : celui de la force ou de la puissance, celui de la réciprocité et enfin celui de la coordination ou de la coopération106, la dernière étape correspondant sans doute à l’apparition d’intérêts communs.

  • 107 La réciprocité et le droit des Communautés et de l’Union européenne, Coll. Droit de l’Union europée (...)
  • 108 La réciprocité en droit international, LGDJ, 1980, p. 9.

139A partir de là, plutôt que d’opposer purement et simplement la réciprocité à la solidarité, et le droit international au droit communautaire, il convient de considérer la solidarité comme “l’aboutissement d’une nécessaire réciprocité”. Ce sont les termes mêmes utilisés à la fois par Delphine Déro107 et par E. Decaux108. Il ne faut cependant pas se contenter, comme certains l’ont fait, de situer dès lors la Communauté dans un degré élevé de développement du droit international.

140La spécificité du système intégré européen est double. D’une part, elle s’exprime par une équation binaire bien particulière s’agissant de la combinaison, de l’articulation entre réciprocité et solidarité. Par ailleurs, cette solidarité se substituant à la réciprocité est consubstantielle à la nature même d’ordre juridique autonome pour l’ordre européen.

a) L’équation de la spécificité communautaire

  • 109 Même si c’est là l’opinion soutenue par certains auteurs, considérant que le droit communautaire ex (...)

141Il n’y a pas réellement de substitution du principe de solidarité au principe de réciprocité109 mais une combinaison des deux, ce qu’il faut montrer, avant de préciser leur articulation particulière, ce qui est sans doute une manière d’identifier le système communautaire intégré.

– La combinaison
  • 110 CJCE 15/07/64, Costa/ENEL, aff. 6/64, Rec., 1141.
  • 111 CJCE 05/02/63, aff. 26/62, Rec., 1.
  • 112 CJCE 13/11/64, Commission/Luxembourg et Belgique, aff. 90 et 91/63, Rec., 1217.

142Il faut examiner attentivement la démarche de la Cour de justice. Elle a pu se référer au principe de réciprocité comme étant déterminant pour le système communautaire. Pensons à l’arrêt Costa appuyant son raisonnement vis-à-vis des États sur le rappel que le système communautaire a été “accepté par eux sur une base de réciprocité110”. Mais elle a surtout insisté sur le dépassement (non l’effacement) de ce constat. Ainsi, dans l’arrêt Van Gend en Loos, elle précise que le traité “constitue plus qu’un accord qui ne créerait que des obligations mutuelles entre les Etats contractants111”. Pas “autre chose”, mais “plus”… de même, dans l’arrêt Commission/Luxembourg et Belgique du 13 novembre 1964, précise-t-elle que “le traité ne se borne pas à créer des obligations réciproques entre les différents sujets auxquels il s’applique112”.

– L’évolution
  • 113 Arrêt Costa, précité.

143Il est cependant indéniable que la Cour va évoluer quant à sa vision de ce qui est vraiment au fondement du système communautaire. S’agissant de la question centrale consistant à confronter une action unilatérale d’un État membre s’opposant au droit communautaire, en 1964, elle se fonde clairement sur le principe de réciprocité : “les termes et l’esprit du traité ont pour corollaire l’impossibilité pour les États de faire prévaloir contre un ordre juridique accepté par eux sur une base de réciprocité une mesure unilatérale ultérieure qui ne saurait lui être opposable113”.

  • 114 CJCE 10/12/69, Commission/France, aff. 6 et 11/69, Rec., 523.
  • 115 CJCE 07/02/73, Commission/Italie, aff. 39/72, Rec. 101 ; idem, 07/02/79, Commission/Royaume-Uni, af (...)

144Or, dès lors qu’en 1969 la Cour juge que “la solidarité… est à la base… de l’ensemble du système communautaire114”, elle va privilégier cette approche, y compris vis-à-vis de la manière d’aborder la question d’une action unilatérale d’un État membre : “[…] en permettant aux États membres de profiter des avantages de la Communauté, le traité leur fait aussi l’obligation de respecter les règles ; […] le fait, pour un État, de rompre unilatéralement, selon la conception qu’il se fait de l’intérêt national, l’équilibre entre les avantages et les charges découlant de son appartenance à la Communauté, met en cause l’égalité des États membres devant le droit communautaire et crée des discriminations à charge de leurs ressortissants ; [et] ce manquement aux devoirs de solidarité acceptés par les États membres du fait de leur adhésion à la Communauté affecte jusqu’aux bases essentielles de l’ordre juridique communautaire115”. A partir de là, la Cour ne s’appuiera plus sur la réciprocité en tant que fondement de l’ordre communautaire.

– L’articulation

145Ainsi que la thèse de D. Déro l’a montré, la réciprocité reste déterminante pour la conclusion des traités communautaires, mais est écartée pour l’exécution, l’application du droit communautaire, ce qui se traduit de façon spectaculaire (souvent, on ne retient que cela pour considérer que le droit communautaire est incompatible avec toute réciprocité) par le refus de la réciprocité sanction.

  • 116 Même s’il n’y a pas de “clause de réciprocité” explicite.

146Au moment de la conclusion des traités, il y a une réciprocité formelle incontournable, du fait du nécessaire consentement de tous les États, se matérialisant par l’échange des instruments de ratification116. Il y a aussi une réciprocité subjective, chaque État s’engageant clairement en fonction de ce qu’il estime être son intérêt propre.

147En revanche, dès lors que l’on se situe en aval, au stade de l’application du droit communautaire, c’est la solidarité qui s’impose au détriment de la réciprocité, ce qui conduit à exclure à la fois la réciprocité en tant que sanction et en tant que condition d’application du droit communautaire.

  • 117 On renverra aux analyses extrêmement détaillées de D. DERO, op. cit., spécialement pp. 21s.
  • 118 Par exemple, CJCE 14/02/84, Commission/Allemagne, aff. 325/82, Rec. 777 ; ou CJCE 02/06/05, Commiss (...)
  • 119 CJCE 09/07/91, Commission/Royaume-Uni, aff. C-146/89, Rec., I-3533.

148Point n’est besoin de détailler ce point117, mais tirées d’une abondante jurisprudence de la Cour, rappelons quelques formules particulièrement nettes : “un État membre ne saurait… exciper du principe de réciprocité et alléguer une méconnaissance éventuelle du traité par un autre État membre pour justifier son propre manquement118”. Plus largement, “la mise en œuvre du droit communautaire par les États membres ne peut être soumise à une condition de réciprocité119”.

  • 120 CJCE 22/06/72, Frilli, Rec. 457.

149S’agissant ensuite de la réciprocité en tant que condition d’application du droit communautaire, elle a également été énergiquement exclue par la Cour, car incompatible avec le principe majeur d’égalité de traitement. Par exemple dans l’affaire 1/72, la Cour, pour la première fois, est confrontée à cette question et juge qu’“on ne saurait… opposer à un… travailleur l’absence d’une convention de réciprocité, une telle condition étant incompatible avec la règle d’égalité de traitement qui est l’un des principes fondamentaux du droit communautaire120”.

  • 121 C’est notamment le cas en France, en Grèce, au Portugal et à Chypre.
  • 122 Pour un examen détaillé de la question, cf. D. DERO, op. cit. pp. 93s.

150Ajoutons que certaines constitutions d’États membres contiennent des réserves de réciprocité pouvant être comprises comme jouant au stade de l’exécution121. Dans l’absolu c’est contraire au droit communautaire et la question devient celle de la confrontation entre le droit communautaire et les constitutions nationales, question en pleine évolution et que l’on ne traitera pas car c’est un sujet accessoire par rapport à notre démonstration, la nature du droit communautaire conduisant à refuser l’application de ces clauses122.

b) La formalisation en ordre juridique autonome

151Cette combinaison, admettant la réciprocité au stade des engagements mais l’excluant pour l’application du droit communautaire, correspond exactement à la volonté de la Cour de présenter les traités comme ayant mis en place un ordre juridique propre, autonome, ce qui est essentiel par rapport au droit international mais aussi vis-à-vis des ordres juridiques des États membres, la notion même d’intégration ne se comprenant qu’au travers des rapports entre des ordres juridiques nationaux dans lesquels s’intègre un ordre juridique commun et propre, distinct.

  • 123 CJCE 05/02/63, Van Gend & Loos, aff 26/62, précité.
  • 124 CJCE 26/02/76, Commission/Italie, aff. 52/75, Rec. 277.
  • 125 Précité, aff. C-146/89.

152Le dépassement de la réciprocité par la logique de solidarité et d’intérêt commun se situe donc dans la démarche consistant pour la Cour à souligner le caractère objectif des engagements communautaires, au-delà de la subjectivité des obligations mutuelles, réciproques d’États contractants, et ce raisonnement trouve systématiquement sa conclusion dans l’affirmation que les traités ont mis en place un ordre juridique. Ainsi l’arrêt majeur Van Gend en Loos : le traité “constitue plus qu’un accord qui ne créerait que des obligations mutuelles entre les États contractants... la Communauté constitue un nouvel ordre juridique de droit international dont les sujets sont non seulement les États membres mais également leurs ressortissants123”. On retrouve cette même présentation dans l’affaire 90 et 91/63 ou dans un arrêt plus récent en reproduisant quasiment les termes : “Le traité ne s’est pas borné à créer des obligations réciproques entre les différents sujets auxquels il s’applique, mais a établi un ordre juridique nouveau qui règle les pouvoirs, droits et obligations desdits sujets, ainsi que les procédures nécessaires pour faire constater et sanctionner toute violation”124. De la même façon, l’arrêt du 09/07/91125 précise que c’est “dans l’ordre juridique établi par les traités” que la mise en œuvre du droit communautaire ne peut être soumise à une condition de réciprocité.

153La Cour relie cette mise en retrait de la réciprocité à l’existence d’un ordre juridique reposant sur un élément objectif et pas uniquement sur un ressort d’intersubjectivité, cet élément objectif étant l’existence d’un intérêt commun et, donc, d’une déclinaison possible de mécanismes de solidarité entre acteurs du système.

  • 126 “L’Europe, notre avenir commun”, L’Europe dans le monde du 21ème siècle, Les Etudes du Mouvement eu (...)

154Finalement, si l’on était parti en écoutant Robert Schuman, et Jean Monnet parler de la solidarité en tant que moteur de l’intégration européenne, on peut terminer en étant d’accord avec Bronislaw Geremek, qui, en 1997, écrivait que “l’Union européenne a mis en pratique, réellement, le concept de solidarité comme on ne l’a jamais fait auparavant126”, spécialement en adhérant à une conception qualitative (jamais ainsi) et non uniquement quantitative (jamais autant) de ce constat.

Notes

2 Communication Pour l’Union européenne, Paix, Liberté, Solidarité, COM (2002) 728, du 04/12/02. La devise finalement retenue (“Unie dans la diversité”) peut aussi se décliner sur le thème de la solidarité mais plus indirectement.

3 Le pouvoir politique et l’Etat. Introduction à l’étude du droit constitutionnel, LGD, Paris, 1943.

4 “Pouvoir étatique et droit des gens (réponse à une négation de l’Ordre juridique international)”, RDP, 1943, p. 189.

5 Pour ne pas dire “très particulier”…

6 On laissera de côté la reconnaissance problématique et ambiguë des services d’intérêt économique général en tant que “valeurs communes de l’Union” à l’article 16 CE, ce type de services étant, certes, également le moyen d’expression éventuel d’une solidarité, mais l’émergence d’un modèle européen de services publics est encore difficile.

7 Cf. notamment J.-F. RENUCCI, Droit européen des droits de l’homme, LGDJ, 2002.

8 Plus pertinente serait ici la référence au concept de “démocratie économique” qu’utilise notamment le Parlement européen dans sa résolution sur la dimension sociale du marché intérieur (JO, C 255 du 20/09/93, p. 40).

9 Cf. ici la volonté politique du Parlement de substituer le concept de solidarité à celui d’assistance, notamment dans sa résolution sur la lutte contre la pauvreté dans la Communauté européenne (JO, C 262 du 10/10/88, p. 194).

10 Résolution sur l’attribution de droits spéciaux aux citoyens de la Communauté européenne, JO, C 299 du 12/12/77, p. 26.

11 Résolution sur le rapport final de la Commission sur la mise en œuvre du programme communautaire pour l’intégration économique et sociale des groupes les moins favorisés (JO, C 155 du 10/06/96, p. 192).

12 Repris à l’identique dans la version du TFUE.

13 JO, C 277 du 17/10/83, p. 95.

14 R. DWORKIN, Prendre les droits au sérieux, PUF, Léviathan, 1995.

15 Marc BLANQUET, L’article 5 du traité CEE. Recherche sur les obligations de fidélité des États membres de la Communauté, LGDJ, 1994.

16 Et, nous le verrons, c’est d’ailleurs l’expression que l’on trouve dans la jurisprudence de la Cour.

17 Politique étrangère et de sécurité commune.

18 § 3 : “En vertu du principe de coopération loyale, l’Union et les États membres se respectent et s’assistent mutuellement dans l’accomplissement des missions découlant des traités. Les États membres prennent toute mesure générale ou particulière propre à assurer l’exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des institutions de l’Union. Les États membres facilitent l’accomplissement par l’Union de sa mission et s’abstiennent de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union”.

19 Décision 2000/596/CE du Conseil, JO, L. 252 du 06/10/00, p. 12. Cette décision a été remplacée par la décision 2004/904/CE du Conseil du 2 décembre 2004 établissant le Fonds européen pour les réfugiés pour la période 2005-2010, JO, L. 381 du 28/12/04, p. 52

20 Règlement (CE) no 2007/2004 du Conseil, du 26 octobre 2004, portant création d’une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne (JO, L.349 du 25/11/04).

21 Article 1 § 3 du règlement 2007/2004, précité.

22 COM (2005) 123 final.

23 Décision no 573/2007/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 mai 2007 portant création du Fonds européen pour les réfugiés pour la période 2008-2013 dans le cadre du programme général “Solidarité et gestion des flux migratoires” et abrogeant la décision 2004/904/CE du Conseil (JO, L.144 du 06/06/07, p. 1).

24 Décision no 574/2007/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 mai 2007 portant création du Fonds pour les frontières extérieures pour la période 2007-2013 dans le cadre du programme général “Solidarité et gestion des flux migratoires” (JO, L.144 du 06/06/07, p. 22).

25 Décision no 575/2007/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 mai 2007 portant création du Fonds européen pour le retour pour la période 2008-2013 dans le cadre du programme général “Solidarité et gestion des flux migratoires” (JO, L.144 du 06/06/07, p. 45).

26 Décision 2007/435/CE du Conseil du 25 juin 2007 portant création du Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers pour la période 2007-2013 dans le cadre du programme général Solidarité et gestion des flux migratoires (JO, L.168 du 28/06/07, p. 18).

27 Article 222 § 1 TFUE.

28 cf. infra.

29 Sur ce type de partenariats, cf. spécialement Cécile RAPOPORT, Les partenariats entre l’Union européenne et les États tiers européens. Etude de la contribution de l’Union européenne à la structuration juridique de l’espace européen, thèse Rennes, 2008.

30 CJCE 28/11/06, Parlement/Conseil, aff. C-413/04, Rec. I-11221 ; CJCE 28/11/06, Parlement/Conseil, aff. C-414/04, Rec. I-11279.

31 “Les États membres prennent toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution des obligations découlant du présent traité ou résultant des actes des institutions de la Communauté. Ils facilitent à celle-ci l’accomplissement de sa mission. Ils s’abstiennent de toutes mesures susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts du présent traité”.

32 CJCE 13/07/90 ord., Zwartveld, aff. C-2/88, Rec. 3365.

33 CJCE 15/01/86, Hurd, aff 44/84, Rec. 29.

34 CJCE 10/12/69, Commission c/France, aff. 6 et 11/69, Rec. 523.

35 Pour ces distinctions, cf. Marc BLANQUET, op. cit.

36 CJCE 10/02/83, Luxembourg c/Parlement européen, aff. 230/81, Rec. 255.

37 CJCE 28/02/91, Delimitis, aff 234/89, Rec. I-935.

38 CJCE 11/06/91, Athanasopoulos, aff C-251/89, Rec. I-2797.

39 CJCE 27/09/88, aff. 235/87, Rec. 5589.

40 CJCE 11/05/89, Wurmser, aff. 25/88, Rec. 1105.

41 CJCE 27/09/88, Grèce c/Conseil, aff. 204/86, Rec. 5323.

42 CJCE 13/07/90 (Ord.), Zwartveld, aff. C-2/88, précité.

43 Cf. M. BLANQUET, “Commentaire de l’article I-5 du traité établissant une Constitution pour l’Europe”, Traité établissant une Constitution pour l’Europe. Commentaire article par article, L. BURGORGUE-LARSEN, A. LEVADE, F. PICOD dir., Bruylant, 2007, p. 96.

44 Cette communication est écrite alors que le traité de Lisbonne n’est pas encore en vigueur.

45 Cf. Joël MOLINIER (dir) : Les principes fondateurs de l’Union européenne, PUF, 2005.

46 “… principes qui sont communs aux Etats membres”

47 C’est d’ailleurs une caractéristique du traité parfois appelé “simplifié”...

48 Article 6 TUE “modifié”.

49 Si c’est là la seule conclusion qui intéresse notre propos, on peut aussi relever que cette “solidarité” générale et indéterminée ne semble constituer qu’un principe et non une norme juridique, au sens de Kelsen et une “politique”, non un principe ni une règle, au sens de Dworkin. Sur ces analyses, cf. Joël Molinier (dir) : Les principes fondateurs de l’Union européenne, op. cit., spécialement pp. 20 et 259.

50 Cet intitulé a aujourd’hui disparu, mais on pourrait lier la dimension strictement “constitutionnelle” du traité CE à ses deux premières parties : “les principes” et “la citoyenneté”.

51 Cf. les “principes structurels” classés par Pierre Pescatore : “Les objectifs de la Communauté européenne comme principes d’interprétation dans la jurisprudence de la Cour de justice” ; Mélanges Ganshof van der Meersch, II, p. 325.

52 CJCE 15/07/64, Costa, aff. 6/64, Rec. 1141; CJCE 13/05/82, Alaimo, aff. 16/81, Rec. 1559; CJCE 14/03/73, Westzucker, aff. 57/72, Rec. 321.

53 CJCE 9/03/78, Simmenthal, aff. 106/77, Rec. 629.

54 CJCE 5/05/81, Commission/Royaume-Uni, aff. 804/79, Rec. 1045.

55 CJCE 7/02/73, Commission/Italie, aff. 39/72, Rec. 101 ; CJCE 7/02/79, Commission/Royaume-Uni, aff. 128/78, Rec. 419 ; CJCE 19/01/93, Commission/Italie, aff. C-101/91, Rec. I-191.

56 CJCE 14/12/91, AVIS 1/91, Rec. I-6079.

57 Arrêt Costa, précité, CJCE 17/12/70 ; Internationale Handelgesellshaft, aff. 11/70, Rec. 1125 ; CJCE 21/05/87, Albako Magorinfabrik, aff. 249/85, Rec. 2345.

58 CJCE 26/04/77, avis 1/76, Rec. 741.

59 On se bornera à signaler certaines approches plus larges. Ainsi, dans l’affaire C-149/96 (CJCE 23/11/99, Portugal/Conseil, Rec. I-8395), le Portugal invoquait “la violation de règles et de principes fondamentaux de l’ordre juridique communautaire”, à savoir le principe de publicité des normes en droit communautaire, le principe de transparence, le principe de coopération loyale, le principe de confiance légitime, le principe de non-rétroactivité des normes juridiques, le principe de cohésion économique et sociale et le principe d’égalité entre les opérateurs économiques.

60 Décision “Maastricht” du 12/10/93.

61 Cf. Marc BLANQUET, “L’acquis constitutionnel”, L’acquis de l’Union européenne (II), RAE, no 2001-2002/8, p. 933.

62 CJCE 07/02/73, Commission/Italie, aff. 39/72, précité.

63 CJCE 10/12/69, Commission/France, aff. 6 et 11/69, Rec. 523.

64 CJCE 29/06/78, Benzine en Petroleum, aff. 77/77, Rec. 1513, point 15.

65 TPI : 15/09/98, BFM, aff. T-126 et 127/96, Rec. II-3437.

66 Là c’est plutôt l’effectivité qui est visée.

67 A côté des politiques de solidarité existe un instrument traditionnel de solidarité qui est le budget. Cette question ne sera pas abordée, ne serait-ce qu’en raison de la faiblesse quantitative du budget communautaire plafonné à 1,24 % du RNB européen.

68 On peut ici noter que la Cour de justice a refusé de voir dans cette cohésion économique et sociale un principe général du droit communautaire, tout en admettant qu’il s’agissait là d’un objectif de la Communauté et d’un “élément important” pour l’interprétation du droit communautaire (CJCE 23/11/99, Portugal/Conseil, aff. C-149/96, Rec. I-8395).

69 L’Irlande en est un exemple frappant, passant entre 1988 et 2000 de 64 à 119 % de la moyenne communautaire pour le PIB/habitant. En revanche, si l’on raisonne sur les régions, certaines ne montrent aucun rattrapage (Pouilles, Sicile, par exemple).

70 Le préambule comme l’article 158 visent ce développement harmonieux.

71 Règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999, JO, L.210 du 31/07/06, p. 25.

72 Règlement (CE) no 2012/2002 du Conseil du 11 novembre 2002 instituant le Fonds de solidarité de l’Union européenne, JO, L311 du 14/11/2002 p. 3.

73 CJCE 24/01/91, SITPA, aff. C-27/90, Rec. I-133, point 20 ; CJCE 05/10/94, Crispoltoni e. a., aff. C-133/93, C-300/93 et C-362/93, Rec. I-4863, point 52; CJCE 26/03/98, Odette Petridi, aff. C-324/96, Rec. I-1333, point 70; CJCE 29/10/98, Zaninotto, aff. C-375/96, Rec. I-6629, point 47 ; CJCE 11/05/00, Gascogne Limousin Viandes SA, aff. C-56/99, Rec. I-3079, point 40.

74 CJCE 18/03/80, SpA Ferriera Valsabbia et autres contre Commission des Communautés européennes (Ronds à béton), Affaires jointes 154, 205, 206, 226 à 228, 263 et 264/78, 39, 31, 83 et 85/79, Rec. 907, point 120.

75 Ibid., point 59.

76 Patrick HETSCH, “Emergence des valeurs morales dans la jurisprudence de la CJCE”, RTDE, 1982, p. 552.

77 Proposition de règlement du Parlement et du Conseil, du 6 avril 2005, instituant le Fonds de solidarité de l’Union européenne (COM (2005) 108).

78 Cf. Marc BLANQUET, “L’appropriation par la Communauté des impératifs de sécurité”, Qu’en est-il de la sécurité des personnes et des biens ? (M. NICOD dir.), IFR LGDJ, 2008, p. 175.

79 Politique agricole commune, Paris, LITEC, 1996, p. 125.

80 Ce principe, il faut l’admettre, a cependant été remis en cause lorsque le Conseil européen (les 25 et 26 juin 1984, à Fontainebleau), sous la pression du Royaume-Uni, a admis l’idée qu’un “contributeur net” au budget communautaire a droit au remboursement d’une partie de sa “contribution”. Ce mécanisme donne une compensation au Royaume-Uni équivalente à 66 % de son solde net négatif. Malgré la légitimité qu’il peut y avoir à prendre en considération les inégalités structurelles qui impliqueraient une faiblesse inévitable des dépenses agricoles dans un certain État membre, il est essentiel de ne pas renoncer à ce principe en tant que tel, fondamental pour la notion même de Communauté, le concept de “contributeur net” n’étant pertinent pour aucun des éléments mis en miroir : la charge financière supportée doit en effet être considérée comme une “ressource propre” de la Communauté et non comme une contribution de l’État membre ; par ailleurs, le bénéfice découlant pour l’économie d’un État de son appartenance à la Communauté n’est pas réductible aux sommes dépensées sur son territoire par le budget européen. Il n’en reste pas moins que le mécanisme de correction accordé au Royaume-Uni depuis 1986 entame un principe qui, dès lors, est régulièrement attaqué (par exemple par l’Allemagne lors de l’établissement des perspectives financières 2000-2006), ce qui aboutit à rien moins que des demandes de renationalisation partielle des politiques agricoles. Le financement de cette correction est également source de complexité, étant réparti entre les autres États membres en proportion de leur part dans le RNB, à l’exception de l’Allemagne, l’Autriche, les Pays-Bas et la Suède qui voient leur part réduite de trois quarts. Cette charge est redistribuée entre les vingt-deux autres États membres.

81 Jusqu’en 1970.

82 CJCE 13/03/68, Beus, aff. 5/67, Rec. 125.

83 CJCE 14/07/94, Grèce/Conseil, aff. C-353/92, Rec. I-3411.

84 CJCE 10/03/05, Espagne/Conseil, aff. C-342/03, Rec. I-1975.

85 Et non des subventions s’ajoutant à des prix découlant librement du marché.

86 Avec l’Uruguay Round et les accords de Marrakech, la traduction de cette préférence communautaire a dû être modifiée. Les prélèvements agricoles correspondaient à la différence entre un “prix frontière” fixé chaque année pour chaque produit, sensiblement au niveau du “prix plafond” intérieur, et un prix Caf calculé pour Rotterdam chaque jour par la Commission compte tenu des renseignements transmis par les Etats membres. Selon les tendances des marchés internationaux, ce prélèvement changeait donc tous les jours. Dès lors, cette barrière aux échanges était incompatible avec le modus operandi du GATT puisque résultant de l’observation d’une différence de niveau de prix, elle n’était pas susceptible de donner lieu à un engagement de réduction par la Communauté, ne correspondant pas à un taux fixe, à l’image d’un droit de douane, que l’on peut décider de modifier.

87 Cf. CJCE 21/09/83, Deutsche Milchkontor, aff. 205 à 215/82, Rec. 2633 ou CJCE 02/02/89, Pays-Bas/Commission, aff. 262/87, Rec. 225 ; cf. également : CJCE 12/05/98, Steff-Houlberg, aff. C-366/95, Rec. I-2661 ou CJCE 16/07/98, Oelmühle, aff. C-298/96, Rec. I-4767 ou CJCE 04/03/99, Hospital Ingenieure, aff. C-258/97, Rec. I-1405. Cf. aussi, par exemple, CJCE 13/07/72, Commission/Italie, aff. 48/71, Rec. 529 : les autorités nationales ont “l’obligation de prendre toute disposition pour faciliter la réalisation du plein effet du droit communautaire”.

88 CJCE 22/03/83, Commission/République française, aff. 42/82, Rec. 1013.

89 Comme l’a remarquablement montré le Professeur Kovar, il y a, dans cette fonction des juges nationaux une “immédiateté judiciaire”, “corollaire de l’immédiateté normative”, et cette fonction du juge étatique “le fait participer à l’ordre juridique des Communautés, ses pouvoirs se définissant par référence à cette appartenance” (“Rapports entre le droit communautaire et les droits nationaux”, Trente ans de droit communautaire, OPOCE 1982, p 126.)

90 CJCE 16/12/76, Rewe, aff 33/76, Rec. 1989 ouvrant une très longue chaîne jurisprudentielle sur cette base ; de même, CJCE 03/02/00, Dounias, aff C-228/98, Rec. I-577; 14/12/95, Peterbroeck, aff C-312/93, Rec. I-4599.

91 CJCE 05/03/80, aff 265/78, Rec., 617.

92 CJCE 10/04/84, Von Colson, aff. 14/83, Rec., 1891.

93 CJCE 09/03/78, aff. 106/77, Rec., 609.

94 CJCE 19/06/90, aff. C-213/89, Rec., 2433.

95 CJCE 19/11/91, aff. C-6 et C-9/90, Rec., I-5357.

96 Conception tautologique.

97 CJCE 21/09/89, Commission/Grèce ; aff. 68/88, Rec., 2965.

98 CJCE 27/09/88, Matteucci, aff. 235/87; Rec. 5589.

99 CJCE 11/06/91, Athanasopoulos, aff. C-251/89, Rec. I, 2797.

100 Non seulement invoquée par les “communautaristes” au sens d’une prise d’autonomie disciplinaire (sur ce point, cf. Marc BLANQUET, “Les juristes des États membres face à l’intégration européenne : l’exemple des juristes français”, Osaka Law Review, 2006), mais soulignée par la Cour de justice également.

101 “Le principe de réciprocité dans le droit international contemporain”, RCADI, 1967, III, p. 86.

102 CJCE 31/03/71, Commission/Conseil, aff. 22/70, Rec. 263, att. 90.

103 CJCE 05/05/81, Commission/Royaume-Uni, aff 804/79, Rec. 1045.

104 On peut se référer aux analyses de Burdeau et de Scelle précitées, ou au cas du droit international du développement, bien sûr.

105 Sur une telle analyse, à la suite spécialement des thèses de Michel VIRALLY, cf. notamment O. de FROUVILLE, L’intangibilité des droits de l’homme en droit international public. Régime conventionnel des droits de l’homme et droit des traités, Pédone, 2004.

106 Cf. notamment les analyses de G. SCHWARZENBERGER, Power politics. A study of world society, Steven and Sons Limited, 1964, p. 198, et de W. FRIEDMAN, The changing structure of international Law, Steven and Sons Limited, 1964, p. 60.

107 La réciprocité et le droit des Communautés et de l’Union européenne, Coll. Droit de l’Union européenne, Thèses, Bruylant, 2006, p. 401.

108 La réciprocité en droit international, LGDJ, 1980, p. 9.

109 Même si c’est là l’opinion soutenue par certains auteurs, considérant que le droit communautaire exclut la réciprocité. Cf. notamment R.-E. PAPADOPOULOU, Principes généraux du droit et droit communautaire : origines et concrétisation, Bruylant, Sakkoulas, 1996, p. 102.

110 CJCE 15/07/64, Costa/ENEL, aff. 6/64, Rec., 1141.

111 CJCE 05/02/63, aff. 26/62, Rec., 1.

112 CJCE 13/11/64, Commission/Luxembourg et Belgique, aff. 90 et 91/63, Rec., 1217.

113 Arrêt Costa, précité.

114 CJCE 10/12/69, Commission/France, aff. 6 et 11/69, Rec., 523.

115 CJCE 07/02/73, Commission/Italie, aff. 39/72, Rec. 101 ; idem, 07/02/79, Commission/Royaume-Uni, aff. 128/78, Rec. 419, point 12.

116 Même s’il n’y a pas de “clause de réciprocité” explicite.

117 On renverra aux analyses extrêmement détaillées de D. DERO, op. cit., spécialement pp. 21s.

118 Par exemple, CJCE 14/02/84, Commission/Allemagne, aff. 325/82, Rec. 777 ; ou CJCE 02/06/05, Commission/Luxembourg, aff. C-266/03, Rec., I-4805.

119 CJCE 09/07/91, Commission/Royaume-Uni, aff. C-146/89, Rec., I-3533.

120 CJCE 22/06/72, Frilli, Rec. 457.

121 C’est notamment le cas en France, en Grèce, au Portugal et à Chypre.

122 Pour un examen détaillé de la question, cf. D. DERO, op. cit. pp. 93s.

123 CJCE 05/02/63, Van Gend & Loos, aff 26/62, précité.

124 CJCE 26/02/76, Commission/Italie, aff. 52/75, Rec. 277.

125 Précité, aff. C-146/89.

126 “L’Europe, notre avenir commun”, L’Europe dans le monde du 21ème siècle, Les Etudes du Mouvement européen, La Lettre des Européens, Hors série no 3, juin 1997.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2009

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