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Solidarité(s) : Perspectives juridiques

 | 
Maryvonne Hecquard-Théron

Le territoire, enjeu ou facteur de solidarité

La politique de la ville, une politique de solidarité ?

Géraldine Chavrier

Texte intégral

  • 1 L. no 91-662, JO, 19 juillet 1991, p. 9521.

1La Loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991 a défini la politique de la ville comme l’action par laquelle l’Etat, les communes, les autres collectivités territoriales et leurs groupements assurent “à tous les habitants des villes des conditions de vie et d’habitat favorisant la cohésion sociale et de nature à éviter ou à faire disparaître les phénomènes de ségrégation. Cette politique doit permettre d’insérer chaque quartier dans la ville et d’assurer dans chaque agglomération la coexistence des diverses catégories sociales”1.

2Cette définition, ancienne, a l’avantage d’insister sur la philosophie de cette politique, fondée sur une recherche de cohésion sociale et de lutte contre les ségrégations géographiques, sociales ou, plus récemment, raciales. C’est cette recherche d’un “mieux vivre ensemble” qui a progressivement conduit à assimiler la politique de la ville à une politique de la solidarité.

  • 2 Décret no 84-531, JO, 30 juin 1984 p. 2066. Voir aussi : Décret no 88-1015 du 28 octobre 1988 port (...)
  • 3 Circulaire no 3464/SG, programmes d’action de la politique de la ville, B.O., des services du Prem (...)
  • 4 L. no 90-449 du 31 mai 1990, JO, 2 juin 1990 p. 6551.
  • 5 L. no 91-429 du 13 mai 1991, JO, 14 mai 1991 p. 329.

3Les textes en sont assez peu responsables, hormis ceux de la période 1984-1991. En effet, le décret du 16 juin 1984 créant le comité interministériel à la ville a confié le financement des politiques destinées à “favoriser la solidarité sociale en ville” à un fond social urbain ayant vocation “à financer des opérations relevant de la solidarité nationale à l’égard des quartiers affectés par de graves déséquilibres sociaux”2. La circulaire Rocard du 22 mai 19893 –qui a nourri la loi de 1991– a repris cette logique en expliquant que “L’Etat soutiendra, au nom de la solidarité nationale, les démarches de développement social urbain engagées par les collectivités locales dans les quartiers et les villes connaissant des dysfonctionnements d’une particulière gravité”. La loi Besson de 19904 a de son côté présenté le droit au logement comme un “devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation”. Quant à la loi du 13 mai 1991 sur la solidarité financière5, elle a créé une dotation de solidarité urbaine visant à aider les communes supportant des charges socio-urbaines élevées, à améliorer les conditions de vie de leurs habitants.

  • 6 “L’enjeu de la nouvelle étape contractuelle est donc bien de placer la solidarité au coeur de l’ac (...)
  • 7 L. no 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, JO, 14 (...)

4Si, par la suite –exception faite de la circulaire du 31 décembre 1998 relative aux contrats de ville 2000-20066 et de la loi “Solidarité et renouvellement urbain” de 20007– les textes ont été plus laconiques ou silencieux concernant ce lien entre la solidarité et la politique de la ville, ce dernier a été maintenu et même amplifié récemment par le discours, ainsi qu’en témoignent les rapports et les déclarations qui lui sont consacrés.

  • 8 Rapport au ministre de l’Emploi, La documentation française, 1998.
  • 9 P. ANDRE, Rapport d’information no 49 (2006-2007), Sénat, 30 octobre 2006.
  • 10 Rapport d’évaluation, IGF/IGA, février 2002.

5On constate ainsi que du rapport Sueur de 1998 “Demain la ville”8 qui mentionne trente-quatre fois la solidarité nationale, locale, urbaine ou sociale, à celui du Sénat de 2006 intitulé “Un pacte de solidarité pour les quartiers”9, plusieurs autres ont évoqué ce lien pour souligner parfois que la politique de la ville “revêt une importance fondamentale en matière de solidarité nationale”10.

  • 11 Site internet de la DIV : http://www.ville.gouv.fr/infos/ville/index.html.

6La délégation interministérielle à la ville la présente également comme celle qui “met en œuvre la solidarité nationale à travers des actions concrètes. Partout, l’Etat se doit de veiller à la cohérence des actions entreprises dans de nombreux domaines : emploi, éducation, prévention et sécurité, logement…”11.

  • 12 La politique de la ville, une politique de la solidarité : http://www.polville.lyon.fr/polville/se (...)

7Quant aux collectivités territoriales engagées dans cette politique, leurs sites Internet12 témoignent de la fréquence de cette assimilation de la politique de la ville à une politique de la solidarité, mais en un sens différent puisqu’elles visent alors la solidarité des quartiers, la solidarité urbaine ou leur intervention solidaire.

8Toute la question est donc de savoir si la fréquence du recours à la notion de solidarité dans les discours, par contraste avec la moindre occurrence du terme dans les textes, n’est pas l’indice d’un simple affichage politique et si le glissement sémantique de “solidarité nationale” ou “publique” à “solidarité urbaine”, “actions de solidarité sociale” ou “actions solidaires” ne constituent pas une preuve de plus de la vacuité du terme lorsqu’il est appliqué à la politique de la ville.

  • 13 Les applications sociales de la solidarité, Paris, 1904, Alcan, in-8o, pp. 47.
  • 14 Id. p. 47-48.

9Si l’on reprend les différents types de solidarités existants –même s’il existe autant de solidarités que de situations– on peut identifier à titre principal une solidarité naturelle ou organique visant l’interdépendance de fait des uns à l’égard des autres, et une solidarité plus morale qui évoque un lien fraternel suscitant un élan d’assistance des uns à l’égard des autres. Cette dernière forme de solidarité est la plus dévoyée. Ainsi que l’expliquait déjà Charles Gide en 1904, aujourd’hui tout fait social est rattaché à un fait de solidarité alors que selon l’auteur, il relève souvent de la pitié, de la charité, et même de “craintes, parfois égoïstes” qui conduisent à un acte de prudence13. Pour illustrer cette dernière motivation, il expliquait ainsi : “La construction de logements à bon marché, la lutte contre la tuberculose, la protection de la santé publique, sont-elles des applications sociales de la solidarité ? C’est possible. Cependant, on pourrait dire, sans être trop pessimiste, que la peur d’être nous-même contaminés y est pour quelque-chose”14.

10Cette remarque –qui porte d’ailleurs sur des compétences aujourd’hui mobilisées par la politique de la ville– est parfaitement applicable à cette politique.

11En effet, l’étude des mécanismes et des motivations de la politique de la ville démontre que celle-ci est fondée sur un solidarisme de façade, la solidarité étant essentiellement synonyme d’intervention solidaire des pouvoirs publics (I). Loin des théories de Léon Bourgeois, la politique de la ville constitue l’expression d’une solidarité mécanique de ceux qui sont attachés à la cohésion sociale en tant qu’elle est garante de l’ordre public (II)

I – Un solidarisme de façade : de la solidarite a l’intervention solidaire

12A certains égards, la politique de la ville peut apparaître comme une application de la doctrine solidariste de Léon Bourgeois. Certains discours témoignent en effet d’une prise de conscience de la responsabilité collective à l’égard de la situation des quartiers en difficultés et de la nécessité de conclure un pacte de solidarité en leur faveur (A). Mais pour la majorité des acteurs, cette idée de pacte prédomine sur l’idée de solidarité en ce sens que la politique de la ville est moins une politique de la solidarité qu’une politique fondée sur une intervention solidaire (B).

A – Responsabilité collective à l’égard des quartiers et pacte de solidarité publique

  • 15 L. BOURGEOIS, Solidarité, Paris, Librairie A. Colin, 5ème éd., 1906.

13Selon la logique expliquée par Léon Bourgeois, à sa venue au monde, l’homme profite d’un certain nombre d’acquis, grâce à ceux qui l’ont précédé. Il contracte alors, par le seul fait de sa naissance, une dette pour tout ce que cette société lui a offert, qu’il doit payer en consacrant ses efforts au bénéfice de la société15.

14Cette logique est parfaitement transposable aux quartiers en difficultés : à leur naissance, les enfants de ces quartiers ne profitent pas des avantages que la naissance dans la société française devrait leur offrir mais sont, au contraire, handicapés du seul fait de leur naissance et de leur vie dans ces quartiers. Leurs écoles sont moins performantes, leur environnement est dégradé et faiblement générateur d’emplois, leur domiciliation les discrimine dans l’accès à l’emploi lorsqu’ils désirent rechercher une activité professionnelle en dehors de leurs quartiers, et leur sécurité est plus précaire.

15Le reste de la société française, dont la prospérité s’est construite par la relégation des difficultés vers ces quartiers, peut donc être regardé comme débiteur à l’égard de ces derniers.

16Les discours ne sont pas loin de traduire cette idée d’une responsabilité collective impliquant un mouvement de solidarité collective.

  • 16 Dossier de presse de l’Elysée : http://www.elysee.fr/documents/index.php?lang=fr&mode=view&cat_id= (...)
  • 17 Réunifier et réconcilier la ville, Constats et propositions, La documentation Française, 2008, 158 (...)

17C’est ainsi que l’Etat reconnaît qu’il a commis l’erreur de créer des grands ensembles en marge de la ville en les enclavant totalement par l’absence d’organisation d’un système de transports publics permettant des échanges avec les villes voisines, ce qui explique que le plan banlieue de 2008 a réaffecté aux quartiers en difficultés 500 millions d’euros prévus par le “Grenelle” de l’environnement qui sont destinés à financer les infrastructures de transports16. La conscience de cette responsabilité s’exprime encore lorsque le conseil économique et social rappelle dans son rapport de janvier 2008 que la gestion comptable des services publics a conduit à une fermeture des guichets au nom de la disproportion de l’investissement dans ces quartiers et en conclut que cela a entraîné “une désertification des zones sensibles et une absence de réponse adaptée aux besoins de la population”17.

  • 18 JO, Ass. Nat., 1ère séance du 8 mars 2000.

18La responsabilité des collectivités territoriales n’est pas non plus occultée. Le ministre du logement expliquait ainsi en 2000, lors de la présentation des dispositions du projet de loi “Solidarité et renouvellement urbain”, que les communes se sont “cantonnées dans une logique de repli, de refus de l’accueil sur leur sol du logement social (…) Elles conduisent à condamner au “mal-logement” certaines familles, parce qu’elles rejettent sur d’autres communes l’effort de solidarité, parce qu’elles rendent plus difficile la nécessaire transformation de certains quartiers en voie de ghettoïsation. (..)”18.

19Cette responsabilité collective a conduit à une situation qui est assumée comme dépassant celle qui peut résulter d’une rupture classique de l’égalité sur le territoire et qui impliquerait que l’Etat et les collectivités, chacun au titre de ses compétences, interviennent pour rétablir l’égalité en renforçant leurs politiques de droit commun sur ces espaces. Il n’est plus question de rupture d’égalité mais d’une situation si pathologique qu’elle implique deux conséquences.

  • 19 Art. 1, L.96-987, JO, 15 novembre 1996 page 16656.

20La première est l’instauration d’une politique dérogatoire, c’est-à-dire interministérielle, transversale, et de discrimination positive. Cette politique porte en elle, par son objet même, des valeurs de solidarité puisque, selon les termes de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville “Outre les objectifs de diversité de l’habitat et de mixité sociale définis par la loi du 13 juillet 1991 d’orientation pour la ville, elle a pour but de lutter contre les phénomènes d’exclusion dans l’espace urbain et de favoriser l’insertion professionnelle, sociale et culturelle des populations habitant dans des grands ensembles ou des quartiers d’habitat dégradé”19. Les populations sont donc amenées à faire preuve de solidarité en acceptant de vivre ensemble en dépit des différences (c’est l’obligation de mixité sociale et de lutte contre les phénomènes d’exclusion), et les personnes publiques doivent également être solidaires, essentiellement les collectivités territoriales qui doivent accepter de créer des logements sociaux ou de voir l’activité économique redistribuée sur le territoire grâce aux zonages offrant divers avantages fiscaux à ceux qui y sont installés.

  • 20 Voir aussi : Décret no 88-1015 du 28 octobre 1988 portant création d’un conseil national et d’un c (...)
  • 21 Circulaire 3465/5G du 22 mai 1989, Le Moniteur, no 4466 bis, 30/06/1989 (Premier Ministre).

21La seconde conséquence de cette situation si pathologique est sa prise en charge par l’Etat au titre de la solidarité nationale. C’est en effet ce qui ressort du décret du 16 juin 198420 créant le comité interministériel à la ville et de la circulaire Rocard sur les programmes d’action pour la ville21 : ils fondent l’intervention de l’Etat au titre de la solidarité nationale sur la “particulière gravité” de la situation de ces quartiers.

  • 22 Disponible sur : http://www.juri-logement.org/les_textes/CIRCULAIRES/2006/c-24mai2006.htm.
  • 23 A ce propos voir, E. DESCHAMPS, “Solidarité et politique de la ville : l’exemple du logement socia (...)

22L’Etat est donc responsable de la politique de la ville alors pourtant que les compétences qu’elle met en œuvre sont décentralisées. Il la finance ainsi notamment par l’Agence de la cohésion sociale et de l’égalité (ACSE) et par l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) et il organise la solidarité de la nation tout entière par la dotation de solidarité urbaine. Il en assure aussi l’impulsion et le cadrage par la fixation de ses principes et de ses thèmes prioritaires ainsi que le révèle la circulaire du 24 mai 2006 sur l’élaboration des contrats urbains de cohésion sociale22. Il en assure enfin le contrôle. Les collectivités territoriales, pour leur part, doivent se borner à définir précisément le projet et à le piloter localement même si elles sont compétentes dans le domaine de l’action sociale, de la prévention de la délinquance, et pour une partie grandissante du logement23.

  • 24 Art. 1, L.96-987, JO, 15 novembre 1996 page 16656.

23Cette situation particulière explique la disposition de la loi de 1996 au terme de laquelle, “La politique de la ville et du développement social urbain est conduite par l’Etat et les collectivités territoriales dans le respect de la libre administration de celles-ci, selon les principes de la décentralisation….”24.

  • 25 P. ANDRE, Rapport d’information no 49 (2006-2007), Sénat.
  • 26 Circulaire du 31 décembre 1998, Contrats de ville 2000-2006, JO, 15 janvier 1998, p. 726.

24Cet enchevêtrement de compétences étatiques et locales et la responsabilité collective de ces personnes publiques dans la situation des quartiers en difficultés est donc à l’origine de ce “pacte de solidarité pour les quartiers” pour reprendre le titre du rapport du Sénat25, c’est-à-dire l’union des forces de la nation pour “placer la solidarité publique au cœur de l’action publique” selon l’expression retenue par la circulaire de 1998 relative aux contrats de ville26.

  • 27 G. CHEVALLIER, “De la Ville en politique”, Droit et société, no 23/1993.

25Cela ne constitue cependant pas une garantie de solidarité effective. En effet, “l’introduction du sentiment d’obligation morale d’assistance à autrui dans le champ de l’action publique produit précisément ce que C. Levi-Strauss appelait un “signifiant flottant” (…). Le signifié correspondant n’acquiert quelque consistance que dans le cadre d’un discours sur la ville et ses maux…”27.

B – De la solidarité publique à l’intervention solidaire

  • 28 V. note 17, p. 91.

26Si la solidarité est souvent évoquée par le discours sur la politique de la ville, ses concrétisations sont plus difficiles à trouver, ce qui explique probablement que le conseil économique et social ait récemment préconisé de “promouvoir la culture de la solidarité”28.

  • 29 C. ROUVINE, “Les incohérences des dotations de solidarité urbaine”, VIe Publique, 1992, no 224, pp (...)

27La manifestation la plus éclatante de cette solidarité devrait être la dotation de solidarité urbaine. Celle-ci a été créée en 1991 afin d’améliorer les conditions de vie dans les communes urbaines supportant des charges socio-urbaines très élevées29. Toutefois son principe n’a pas été accepté aussi facilement qu’il n’y paraît. Elle est l’œuvre d’agents administratifs qui l’ont imposée avec force volonté non pas dans la perspective de créer immédiatement un outil de péréquation mais pour permettre à quelques communes, dans une situation financière épouvantable, d’être en mesure de participer à la politique de la ville : en l’absence de ressources propres suffisantes, elles ne pouvaient s’engager dans cette politique qui était pourtant créée pour elles. Si cette première initiative a déclenché par la suite une dynamique en faveur de la péréquation, celle-ci a été laborieuse.

  • 30 Loi no 93-1436 du 31 décembre 1993 portant réforme de la D.G.F. et modifiant le Code des communes (...)
  • 31 L. no 2005-32 du 18 janvier 2005, JO, du 19 janvier 2005, p. 864.

28La réforme qui a permis la plus grande avancée30 a été opérée par l’article 135 de la loi programmation pour la cohésion sociale de 200531. Cette loi a accordé 120 millions d’euros supplémentaires aux 800 communes les plus défavorisées en 2005 et a prévu un pacte sur 5 ans permettant à certaines d’entre elles de multiplier par 5 leur DSU. Toutefois, dans la mesure où la DSU est un élément de la Dotation Globale de Fonctionnement des communes et de leurs groupements, il a été décidé qu’une progression annuelle de la DSU de 5 % ne serait garantie que lorsque la progression de la DGF serait elle-même supérieure à 500 millions d’euros. Cette circonstance n’ayant pas eu lieu en 2007, les communes qui s’attendaient à une augmentation de 5 % de leur dotation de solidarité urbaine –et qui parfois l’avaient anticipée dans leur programmation annuelle d’investissement– ont dû se contenter d’une augmentation de 1,6 % décidée par la loi de finances pour 2008. Rien n’était cependant perdu puisqu’un amendement parlementaire avait permis d’ajouter 35 milliards d’euros supplémentaires à la dotation globale de fonctionnement, qui auraient pu être affectés à l’augmentation de la DSU. Le comité des finances locales –dans lequel les villes en difficultés sont sous-représentées– en a néanmoins décidé autrement en choisissant d’augmenter les dotations forfaitaires, lesquelles profitent à toutes les communes sans effet péréquateur, plutôt que la dotation de solidarité urbaine qui dispose d’un tel effet.

29Ses qualités péréquatrices ont en effet été améliorées par la réforme de 2005 qui a attribué cette dotation en priorité aux communes en grandes difficultés, c’est-à-dire celles disposant de zones franches urbaines ou de zones franches sensibles.

30Cependant ce zonage n’est lui-même pas exempt de critiques. En outre, la loi n’a pas modifié les critères internes de répartition qui repose sur des indices synthétiques améliorables (il s’agit actuellement du potentiel fiscal, du nombre de logements sociaux sur le total des logements de la commune, du nombre d’allocataires des aides au logement par rapport au nombre de logements de la commune, ainsi que du revenu par habitant).

31Une modification des clés de répartition est donc envisagée. Elle a été préconisée par le conseil national des villes fin 2007, et annoncée par le président Sarkozy à l’occasion de sa présentation du nouveau plan banlieue. Elle devrait notamment abandonner le critère du nombre de logements sociaux au profit du nombre d’allocataires des aides au logement, augmenter la place de l’indicateur du revenu des ménages et reposer la question de l’intercommunalisation de la DSU pour favoriser une solidarité de territoire.

  • 32 Communiqué du 6 février 2008 : http://www.ville-et-banlieue.org/actualites.html.

32Il n’en demeure pas moins que, en l’état actuel des choses, cette DSU et les incertitudes qui portent sur le financement du plan “banlieue” présentée en février 2008 montrent que les arbitrages ne se font pas en faveur de la solidarité. Ainsi que le souligne l’Association des maires des villes et banlieues de France à propos de la décision de favoriser les dotations de compensation sur la dotation de solidarité urbaine : “La solidarité, on en parle beaucoup et on la met peu en pratique”32.

33Cette remarque est a fortiori exacte concernant l’attitude des personnes publiques engagées dans la politique de la ville : le fonctionnement au quotidien montre que ce n’est pas une solidarité généreuse qui anime la politique de la ville.

  • 33 M. FOURCADE, G. LE COZ, D. LEJEUNE, D. VILCHIEN, Evaluation de la mobilisation des crédits de droi (...)

34S’agissant de l’Etat, il a été démontré par un rapport d’évaluation de l’inspection générale des affaires sociales de 2005 que la politique de la ville ne constitue pas une priorité des ministères sociaux, et plus précisément de ceux chargés de l’emploi et de la solidarité. L’étude des instructions annuelles de toutes les administrations centrales –lesquelles orientent l’intervention des services sur le terrain– montre selon l’IGAS qu’elles ne “présentent pas les quartiers de la politique de la ville comme une priorité opérationnelle en tant que telle”33.

  • 34 “Pouvoir et impuissance des maires de banlieue”, Alternatives économiques, no 266, février 2008, p (...)

35Loin d’être ignorée, la politique de la ville est parfois actionnée mais en violation même de sa logique solidaire. Le maire de Clichy a ainsi récemment donné l’exemple de l’attitude d’un rectorat qui a placé dans un collège de sa ville un jeune homme exclu pour violence grave dans son collège de Bondy, alors qu’entre Bondy et Clichy il y avait plusieurs kilomètres et plusieurs autres collèges34 : mais le réflexe aurait consisté à mettre l’enfant en difficultés avec les autres enfants en difficultés plutôt que de contaminer les autres quartiers…

  • 35 Voir : http://www.fondation-abbe-pierre.fr/_pdf/palmares_villes_2008.pdf.
  • 36 Voir G. CHAVRIER, “Intercommunalité et politique de la ville, un cadre juridique à parfaire”, AJDA(...)

36Les collectivités décentralisées ne sont pas non plus exemptes de critiques, même si elles sont les principales concernées. Selon le nouveau palmarès de la fondation de l’Abbé Pierre, 60,4 % des communes concernées par la loi SRU ne respectent pas leurs obligations de créer 20 % de logements sociaux alors que la crise du logement est un des grands enjeux de la politique de la ville35. Quant à l’intercommunalisation de la politique de la ville qui est supposée impliquer une solidarité par une répartition territoriale équitable des charges socio-urbaines, elle est en recul : l’Etat ne la favorise plus autant que lors des précédents contrats36 et les intercommunalités enclines à la promouvoir sont en général celles dont la ville-centre est elle-même concernée par cette politique…

37Il semble ainsi que ce qui reste du mot solidarité, ce n’est plus l’idée d’une responsabilité des uns à l’égard des autres mais seulement une caractéristique procédurale, à savoir le partenariat de l’Etat, des communes, des autres collectivités, des as-sociations et des habitants par le biais des contrats urbains de cohésion sociale ou de diverses actions menées dans le cadre des interventions de l’ACSE ou de l’ANRU.

38La politique de la ville ne semble pas constituer une politique de LA solidarité mais une politique d’intervention solidaire. Cette dernière semble motivée par une autre forme de solidarité, beaucoup plus égoïste : la solidarité mécanique.

II – Une solidarite mecanique : de la cohesion sociale a l’ordre public

39Les propos précités de Charles Gide semblent parfaitement s’appliquer à la politique de la ville : “la peur d’être nous-même contaminés” est beaucoup plus explicative de l’action publique dans ce domaine. Les textes font d’ailleurs de plus en plus référence à l’égalité plutôt qu’à la solidarité, celle-ci permettant d’assurer une cohésion sociale sur le territoire (A). Compte tenu de la connexité vitale qui caractérise une société, cette cohésion sociale vise à assurer l’ordre public, lequel est devenu l’objectif premier de la politique de la ville (B).

A – Une politique d’égalité et de cohésion sociale

  • 37 Art. 2 de la loi préc., note 1.
  • 38 Art. 2 de la loi no 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement du (...)
  • 39 Loi 95-115, JO, 5 février 1995, page 1973.

40Il convient de souligner que cette approche n’est pas nouvelle. Dès la loi sur la ville de 1991, il était affirmé que “la politique de la ville est un élément de la politique d’aménagement du territoire”37, ce qui explique d’ailleurs aussi la compétence de l’Etat dans le domaine de la politique de la ville. Il lui était assigné l’objectif de “correction des inégalités spatiales” et de “solidarité nationale envers les populations par une juste péréquation des ressources publiques et une intervention différenciée, selon l’ampleur des problèmes de chômage, d’exclusion et de désertification rurale rencontrés et selon les besoins locaux d’infrastructures de transport, de communication, de soins et de formation”38. L’article 2 de la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire disposait également que la politique d’aménagement du territoire doit soutenir “les territoires urbains déstructurés ou très dégradés cumulant des handicaps économiques et sociaux”39.

  • 40 Circulaire no 81-238 du 1er juillet 1981, B.O., no 27 du 9 juillet 1981.
  • 41 V. notamment : Déc. Cons. const. 84-184, DC 29 déc. 1984, Loi de finances pour 1985 : RDP, 1986, p (...)

41Il est en effet certain que les quartiers en difficultés posent, à travers la question sociale, une question de développement économique, de répartition harmonieuse de ce développement, et de coût économique et social lorsque cet aménagement du territoire est défaillant. Ce lien entre politique de la ville et aménagement du territoire a toujours été très perceptible. La question sociale a toujours été abordée par une approche territoriale, en termes de zonage. C’est ainsi que les zones d’éducation prioritaires ont été créées en 1981, avec pour objectif affiché de “lutter contre les inégalités sociales”40 : l’intervention dérogatoire était subordonnée à la définition d’une zone, ce qui a ensuite été reproduit pour les zones franches urbaines, les zones urbaines sensibles etc. Cette approche n’est pas critiquable dans la mesure où elle a permis d’éviter de caractériser les individus eux-mêmes, et elle a facilité juridiquement la politique de la ville, la discrimination positive étant plus aisée à mettre en œuvre lorsqu’elle vise les territoires plutôt que des individus41.

  • 42 Art. 1, L.99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du t (...)

42Pour autant, la politique d’aménagement du territoire était à l’époque également présentée comme concourrant “à l’unité de la nation, aux solidarités entre citoyens et à l’intégration des populations”42. En effet, le rétablissement de l’égalité par cette politique devait favoriser une meilleure cohésion sociale par une solidarité entre les citoyens, complétant la solidarité de la nation par l’intervention de l’Etat et des collectivités territoriales.

43Les idées de solidarité nationale et de solidarité des citoyens et la recherche d’égalité pour assurer une certaine cohésion sociale ont ainsi toujours été intimement mêlées.

  • 43 L.2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbai (...)
  • 44 Idem.
  • 45 L.2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, JO, 19 janvier 2005, p. 86 (...)
  • 46 Titre III, chapitre IV, et art. 135, id.
  • 47 L.2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances, JO, 2 avril 2006, p. 4950.

44Néanmoins, depuis quelques années, la question de l’égalité et de la cohésion sociale supplante l’idée de la solidarité nationale. La loi du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine est ainsi menée “En vue de réduire les inégalités sociales et les écarts de développement entre les territoires”43. Si elle mentionne la solidarité, c’est dans une annexe de la loi pour expliquer que les “services publics constituent un élément de solidarité et de cohésions nationales”44. La loi de programmation du 18 janvier 2005 est relative à “la cohésion sociale”45, mais il est vrai qu’elle n’était pas conçue comme devant porter exclusivement sur la politique de la ville. Toutefois, elle comporte un titre consacré à la promotion de l’égalité à l’intérieur duquel se retrouvent les dispositions relatives “au soutien aux villes en grandes difficultés” qui modifient l’intitulé de la dotation de solidarité urbaine pour en faire une “dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale”46. Enfin, après les émeutes urbaines de l’automne 2005 et les interrogations qu’elles ont fait peser sur la politique de la ville, la loi phare qui a été adoptée est la loi du 31 mars 2006 “pour l’égalité des chances”47.

45Ce glissement n’est pas indifférent pour plusieurs raisons.

  • 48 Circulaire du 24 mai 2006 du ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, et de la (...)
  • 49 précité, p. 100.

46Il permet de passer progressivement d’une politique dérogatoire à une politique de droit commun. On constate d’ailleurs que les dernières réformes vont en ce sens : la circulaire relative aux contrats urbains de cohésion sociale préconise de mobiliser les politiques et les crédits de droit commun48. Cette évolution est, à l’heure actuelle, motivée par la juste constatation d’un phénomène d’exclusion du droit commun par l’existence d’une politique de la ville, qui est préjudiciable car ce phénomène affaiblit l’engagement en faveur de ces quartiers. Néanmoins, ainsi que le démontre le rapport du Sénat de 200649, cette constatation est généralement effectuée pour souligner que la politique de la ville est trop coûteuse. Il est à craindre que la politique de la ville veuille perdre son caractère spécifique, dérogatoire, afin de préparer un désengagement financier de l’Etat qui interviendrait essentiellement par le biais de l’ACSE et de l’ANRU, tandis que les autres financements seraient réduits en exigeant le recours préalable aux compétences et aux crédits de droit commun par les collectivités ou les ministères.

47Ce glissement d’une politique de la solidarité vers une politique d’égalité a également pour conséquence d’effacer la responsabilité publique dans la situation des quartiers dégradés en la focalisant sur les citoyens eux-mêmes. La responsabilité publique originelle d’autorités qui n’ont pas organisé de transports publics, de services publics, qui ne créent pas les logements sociaux nécessaires ou qui n’organisent pas une péréquation suffisante pour permettre aux collectivités les plus pauvres de lutter efficacement contre le problème, est moins mise en évidence. Plus la politique de la ville est fondée sur une recherche de cohésion sociale par le rétablissement d’une égalité relative –puisque que le terme équité territoriale est retenu par la LOLF– et plus le recours au terme “solidarité” signifie solidarité des citoyens les uns à l’égard des autres. Les contrats urbains de cohésion sociale prévoient ainsi de nombreuses mesures incitant les habitants des quartiers dégradés à faire preuve de solidarité, en favorisant les associations ou diverses actions susceptibles de recréer le lien social, alors que la première nécessité de la politique de la ville est de créer les logements sociaux nécessaires et de les accompagner de services de proximité.

  • 50 “Egalité des chances”, Dictionnaire des inégalités scolaires, J.-M. BARREAU (Dir.), ESF éditeur, 2 (...)

48De telle sorte que, progressivement, l’accent est mis sur l’égoïsme des populations plutôt que sur les handicaps structurels de ces quartiers causés par l’inaction ou l’incurie publique. Les solidarités de proximité étant valorisées, les politiques d’égalité en faveur de la cohésion sociale permettent de cibler les individus eux-mêmes alors que la politique de la ville fondée sur la solidarité évitait de les caractériser. Il est désormais de la responsabilité des individus de saisir la chance que leur offre les nouveaux dispositifs d’intégration, de formation, etc., et de réintégrer ainsi la société. Nous rejoignons en cela l’analyse de Gilles J. Guglielmi et de Geneviève Koubi qui considèrent que l’égalité des chances “situe l’insertion de chacun dans la société, selon une logique toute libérale de compétition individuelle (…). L’égalité des chances au départ peut ainsi permettre de justifier l’inégalité des réussites à l’arrivée, et de légitimer globalement des inégalités bien réelles”50.

49Dans notre quête du sens donné au mot solidarité lorsqu’il est appliqué à la politique de la ville, nous pouvons conclure, à ce stade, qu’il signifie intervention solidaire de plusieurs personnes publiques visant à recréer une cohésion sociale par le développement de solidarités locales et par des dispositifs permettant aux individus de sortir de leur situation d’exclusion.

50Cette cohésion sociale pourrait être promue au titre d’un idéal de fraternité nationale. Néanmoins, elle est aujourd’hui essentiellement motivée par des considérations d’ordre public.

B – Connexité vitale et politique de l’ordre public

51Une société est constituée d’individus solidaires parce qu’ils disposent d’un lien de dépendance mutuelle. Tout événement frappant l’un d’entre eux, ou l’un des groupes, est susceptible de frapper les autres par ricochet. Pour cette raison, une rupture importante d’égalité est susceptible de casser la cohésion sociale par l’explosion de révoltes mettant en péril la tranquillité et la prospérité de ceux qui sont dans la norme.

  • 51 V. lettre de mission, G. BONNEMAISON, Face à la délinquance, prévention, répression, solidarité. R (...)
  • 52 V. G. CHAVRIER, Les communes et la délinquance, Ed. du moniteur, 2003, p. 167.
  • 53 IV Plan 1984-1988 prévoyant les conventions de développement social des quartiers.

52C’est précisément ce qui est craint et motive la politique de la ville depuis le début des années quatre-vingt. Après les émeutes des Minguettes en 1981, la commission des maires de France sur la prévention de la délinquance a été instituée pour envisager les moyens “d’enrayer le développement de l’insécurité”51. La politique de la ville a commencé à financer des dispositifs partenariaux de lutte contre la délinquance52. Ceux-ci, en pratique, ont pris la forme de dispositifs de prévention sociale. Celle-ci est née dans les années 70 mais à partir des années 80 elle a été plus officiellement motivée par la lutte contre l’insécurité. C’est ainsi que, en 1984, les premiers contrats de développement social des quartiers ont reçu pour objectif d’“éviter les phénomènes de ghettos et les risques d’explosion sociale”53.

53La lutte contre la délinquance est devenue un fondement de plus en plus important de la politique de la ville. Il n’est pas exagéré d’affirmer qu’elle en constitue même LE fondement depuis les émeutes urbaines de 2005. La cohésion sociale visée par les nouvelles lois est en permanence rattachée aux risques d’émeutes ou de développement de l’insécurité par l’exposé des motifs des lois, par les débats parlementaires ou les rapports d’évaluation ou d’enquête.

  • 54 Notamment Christine BOUTIN, Gazette des communes, 6 août 2007 ; v. aussi le site du 1er ministre : (...)
  • 55 Conseil national des villes, Bureau du 9 janvier 2008 : contribution actualisée au plan Respect et (...)
  • 56 Réunifier et réconcilier la ville, Constat et propositions, La doc. Française, 2008, p. 7 et p. 99
  • 57 ANRU, De nouvelles perspectives pour la rénovation urbaine, Rapport d’évaluation 2006, La doc. Fra (...)

54C’est ainsi que la loi sur l’égalité des chances de 2006 a été provoquée par les émeutes urbaines de 2005 et que le plan banlieue de février 2008 était appelé, pendant toute sa phase de préparation jusqu’à sa présentation publique, le plan “respect et égalité des chances”54. Mais le jour de sa présentation publique –à Vauxen-Velin, berceau des émeutes de 1981– il est soudainement devenu le plan “espoir banlieue”. Le bureau du conseil national des villes du 9 janvier 2008 a consacré une de ses contributions audit plan sur “l’urgence de la paix publique”55. Le rapport du conseil économique et social du 14 janvier 2008 s’intitule “réunifier et réconcilier la ville” et érige la politique de la ville en “grande cause nationale” en plaçant les émeutes urbaines de 2005 comme point de départ de sa réflexion56. Même le rapport de l’agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU) aborde la politique du logement urbain à partir de cette problématique. L’avant-propos du président du comité d’évaluation et de suivi de l’ANRU explique ainsi : “Les évènements récents dans les quartiers sensibles nous rappellent l’échec social majeur du XXe siècle de nos politiques urbaines et sociales. La crise du logement confirme la nécessité de (…) la reconquête économique et sociale des quartiers”57.

55Cette focalisation exclusive de la politique de la ville sur le développement de la délinquance urbaine en fait une politique de l’ordre public. De la même façon que Charles Gide dénonçait que tout fait social devenait un fait de solidarité, on peut affirmer que toute action sociale est devenue aujourd’hui une politique de prévention de la délinquance, et inversement.

  • 58 Circulaire interministérielle du 4 décembre 2006, NOR INTK0600110C, disponible sur : http://www.cl (...)
  • 59 Art. 9 de la L. no 2007-297 du 5 mars 2007, relative à la prévention de la délinquance : JO, 7 mar (...)
  • 60 Art. 48, loi du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances, précitée.
  • 61 V. note 52.
  • 62 V. notamment le plan Espoir banlieue, cité note 47.
  • 63 Politique et prévention de la délinquance, Recueil d’action locale, DIV, janv. 2004, pp. 70-71.
  • 64 Art. 14, loi préc., note 52.

56Les contrats locaux de sécurité de nouvelle génération doivent ainsi, en vertu d’une circulaire de décembre 2006, être conclus prioritairement sur les territoires faisant l’objet d’un contrat urbain de cohésion sociale58. Quant au volet fort de ces derniers contrats urbains, à savoir le volet “citoyenneté et prévention de la délinquance”, il comporte tout ce qui relevait jusqu’ici d’une politique de la solidarité. Les compétences sociales des communes sont exercées au nom de l’ordre public. Les aides à la parentalité ont une vocation non plus sociale mais de maintien de l’ordre public. La loi les a d’ailleurs transformées en conseil des droits et devoirs des familles59, lequel peut conduire à un contrat de responsabilité parentale dont la violation peut entraîner la suspension des allocations familiales –jusque là pourtant considérées comme une aide aux familles conditionnées par leur niveau de ressources60. C’est ainsi également que la loi qui permet aux départements de déléguer aux communes une partie de leurs compétences sociales est la loi du 5 mai 2007 de prévention de la délinquance61. Même la politique prioritaire d’éducation est aujourd’hui conçue à partir de l’objectif de lutte contre la délinquance62. Enfin, la politique de rénovation urbaine est également élaborée à partir de préoccupations d’ordre public. Le concept de résidentialisation a fait flores et vise à aménager les espaces urbains de façon à favoriser une assimilation des espaces et une “surveillance spontanée” des uns à l’égard des autres de leur logement ou de la rue63. La loi de prévention de la délinquance a également introduit l’obligation d’enquêtes de sécurité pour certaines opérations d’urbanisme visant à opérer une prévention situationnelle64.

57S’il ne faut pas sombrer dans l’angélisme et refuser toute prise en compte des exigences de sécurité et de lutte contre la délinquance, il semble qu’il faille s’inquiéter d’une part de la trop grande assimilation de la politique sociale à la politique de sécurité, et d’autre part de l’assimilation quasi totale de la politique de la ville à la politique de sécurité. Dans les deux cas, il existe un fort risque d’échec dans la poursuite de l’intégration sociale des individus ou de l’intégration des quartiers dans la société en raison de l’occultation des raisons structurelles à l’origine de leurs difficultés. Il convient de ne pas ignorer que ces dernières relèvent également d’une responsabilité collective, qu’il s’agisse de celle de l’Etat et des collectivités territoriales ou de celle de l’ensemble des citoyens en raison de leur incapacité croissante à faire nation. La cohésion sociale est donc bien au centre du problème des villes mais elle devrait être abordée sous le prisme de la solidarité au sens de la fraternité républicaine et non à l’aune d’une solidarité mécanique entre individus en vue du maintien de l’ordre public.

58Intervention faite le 3 mars 2008

Notes

1 L. no 91-662, JO, 19 juillet 1991, p. 9521.

2 Décret no 84-531, JO, 30 juin 1984 p. 2066. Voir aussi : Décret no 88-1015 du 28 octobre 1988 portant création d’un conseil national et d’un comité interministériel des villes et du développement social urbain et d’une délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain, JO, du 3 novembre 1988 p. 13798.

3 Circulaire no 3464/SG, programmes d’action de la politique de la ville, B.O., des services du Premier ministre, no 2, 1989.

4 L. no 90-449 du 31 mai 1990, JO, 2 juin 1990 p. 6551.

5 L. no 91-429 du 13 mai 1991, JO, 14 mai 1991 p. 329.

6 “L’enjeu de la nouvelle étape contractuelle est donc bien de placer la solidarité au coeur de l’action publique dans une politique urbaine plus cohérente et plus ambitieuse”, JO, 15 janvier 1998 p. 726.

7 L. no 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, JO, 14 décembre 2000 p. 19777.

8 Rapport au ministre de l’Emploi, La documentation française, 1998.

9 P. ANDRE, Rapport d’information no 49 (2006-2007), Sénat, 30 octobre 2006.

10 Rapport d’évaluation, IGF/IGA, février 2002.

11 Site internet de la DIV : http://www.ville.gouv.fr/infos/ville/index.html.

12 La politique de la ville, une politique de la solidarité : http://www.polville.lyon.fr/polville/sections/fr/une_politique_de_sol ; une politique de la solidarité et du développement, et http://www.mairie-lille.fr/sections/site-fr/Menu_horizontal_haut/Solidarite/politique-ville/politiquesolidarite, etc.

13 Les applications sociales de la solidarité, Paris, 1904, Alcan, in-8o, pp. 47.

14 Id. p. 47-48.

15 L. BOURGEOIS, Solidarité, Paris, Librairie A. Colin, 5ème éd., 1906.

16 Dossier de presse de l’Elysée : http://www.elysee.fr/documents/index.php?lang=fr&mode=view&cat_id=5&press_id=1021.

17 Réunifier et réconcilier la ville, Constats et propositions, La documentation Française, 2008, 158 p.

18 JO, Ass. Nat., 1ère séance du 8 mars 2000.

19 Art. 1, L.96-987, JO, 15 novembre 1996 page 16656.

20 Voir aussi : Décret no 88-1015 du 28 octobre 1988 portant création d’un conseil national et d’un comité interministériel des villes et du développement social urbain et d’une délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain, JO.

21 Circulaire 3465/5G du 22 mai 1989, Le Moniteur, no 4466 bis, 30/06/1989 (Premier Ministre).

22 Disponible sur : http://www.juri-logement.org/les_textes/CIRCULAIRES/2006/c-24mai2006.htm.

23 A ce propos voir, E. DESCHAMPS, “Solidarité et politique de la ville : l’exemple du logement social”, J-Cl. BEGUIN, P. CHARLOT, Y. LAIDIE, “La solidarité en droit public”, Actes du colloque de Besançon, L’Harmattan, 2005, pp. 185-240.

24 Art. 1, L.96-987, JO, 15 novembre 1996 page 16656.

25 P. ANDRE, Rapport d’information no 49 (2006-2007), Sénat.

26 Circulaire du 31 décembre 1998, Contrats de ville 2000-2006, JO, 15 janvier 1998, p. 726.

27 G. CHEVALLIER, “De la Ville en politique”, Droit et société, no 23/1993.

28 V. note 17, p. 91.

29 C. ROUVINE, “Les incohérences des dotations de solidarité urbaine”, VIe Publique, 1992, no 224, pp. 8-9 ; O. SCHRAMECK, “La mise en œuvre de la dotation de solidarité urbaine et du fond de solidarité des communes de la région d’Ile-de-France”, Cahiers de la Fonction Publique, 1992, no 100, pp. 10-12.

30 Loi no 93-1436 du 31 décembre 1993 portant réforme de la D.G.F. et modifiant le Code des communes et le C.G.I. loi no 96-241 du 26 mars 1996.

31 L. no 2005-32 du 18 janvier 2005, JO, du 19 janvier 2005, p. 864.

32 Communiqué du 6 février 2008 : http://www.ville-et-banlieue.org/actualites.html.

33 M. FOURCADE, G. LE COZ, D. LEJEUNE, D. VILCHIEN, Evaluation de la mobilisation des crédits de droit commun de l’Etat et contribution à l’évaluation des contrats de ville sur trois territoires, Paris, Inspection générale des affaires sociales (IGAS), avril 2005, 145 p.

34 “Pouvoir et impuissance des maires de banlieue”, Alternatives économiques, no 266, février 2008, pp. 57-58.

35 Voir : http://www.fondation-abbe-pierre.fr/_pdf/palmares_villes_2008.pdf.

36 Voir G. CHAVRIER, “Intercommunalité et politique de la ville, un cadre juridique à parfaire”, AJDA, no 16, 2007, p. 834-840.

37 Art. 2 de la loi préc., note 1.

38 Art. 2 de la loi no 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, JO, 29 juin 1999, p. 9515.

39 Loi 95-115, JO, 5 février 1995, page 1973.

40 Circulaire no 81-238 du 1er juillet 1981, B.O., no 27 du 9 juillet 1981.

41 V. notamment : Déc. Cons. const. 84-184, DC 29 déc. 1984, Loi de finances pour 1985 : RDP, 1986, p. 395 ; Déc. Cons. const. 94-358, DC du 26 janvier 1995, Aménagement du territoire, rec., p. 183. RJC, p. I-624, B. MATHIEU et M. VERPEAUX, LPA, 20 octobre 1995 (126), p. 8, RFDC, 1995, p. 389. et Y. MADIOT, “Vers une “territorialisation” du droit”, RFDA, 1995, p. 946.

42 Art. 1, L.99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, JO, 29 juin 1999, p. 9515.

43 L.2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, JO, 2 août 2003, p. 13281.

44 Idem.

45 L.2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, JO, 19 janvier 2005, p. 864.

46 Titre III, chapitre IV, et art. 135, id.

47 L.2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances, JO, 2 avril 2006, p. 4950.

48 Circulaire du 24 mai 2006 du ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, et de la ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, élaboration des CUCS ; voir sur http://www.ville.gouv.fr/infos/dossiers/cucs.html.

49 précité, p. 100.

50 “Egalité des chances”, Dictionnaire des inégalités scolaires, J.-M. BARREAU (Dir.), ESF éditeur, 2007, p. 112.

51 V. lettre de mission, G. BONNEMAISON, Face à la délinquance, prévention, répression, solidarité. Rapport au Premier ministre, La doc. française, décembre 1982.

52 V. G. CHAVRIER, Les communes et la délinquance, Ed. du moniteur, 2003, p. 167.

53 IV Plan 1984-1988 prévoyant les conventions de développement social des quartiers.

54 Notamment Christine BOUTIN, Gazette des communes, 6 août 2007 ; v. aussi le site du 1er ministre : http://www.premier-ministre.gouv.fr/information/actualites_20/un_plan_respect_egalite_57004.html ; Sur le site du ministère du logement : “25/10/07 : Plan Respect et Egalité des Chances. Déplacement de Madame Boutin et de Madame Amara à Arras, dans le Pas de Calais : http://www.logement.gouv.fr/article.php3?id_article=6243.

55 Conseil national des villes, Bureau du 9 janvier 2008 : contribution actualisée au plan Respect et égalité des chances, p. 3-4 : http://www.ville.gouv.fr/IMG/pdf/cnv-plan-respect-egalite-9-janvier-2008_cle05e835.pdf.

56 Réunifier et réconcilier la ville, Constat et propositions, La doc. Française, 2008, p. 7 et p. 99.

57 ANRU, De nouvelles perspectives pour la rénovation urbaine, Rapport d’évaluation 2006, La doc. Française, 2007, p. 3.

58 Circulaire interministérielle du 4 décembre 2006, NOR INTK0600110C, disponible sur : http://www.cls.interieur.gouv.fr/_documents/documents.htm.

59 Art. 9 de la L. no 2007-297 du 5 mars 2007, relative à la prévention de la délinquance : JO, 7 mars 2007, p. 4297.

60 Art. 48, loi du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances, précitée.

61 V. note 52.

62 V. notamment le plan Espoir banlieue, cité note 47.

63 Politique et prévention de la délinquance, Recueil d’action locale, DIV, janv. 2004, pp. 70-71.

64 Art. 14, loi préc., note 52.

Auteur

Professeur de droit public à l’Université Paris 1 Panthéon – Sorbonne Co-directrice du GIS-GRALE-CNRS

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2009

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