Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Solidarité(s) : Perspectives juridiques

 | 
Maryvonne Hecquard-Théron

Le territoire, enjeu ou facteur de solidarité

Intercommunalité et solidarité

Nathalie Laval-Mader

Texte intégral

  • 1 De nombreuses études depuis quelques années témoignent de la place du phénomène intercommunal dans (...)
  • 2 L’intercommunalité à fiscalité propre en 2008 :
    au 1er janvier 2008, on compte
    - 2.583 EPCI à fiscali (...)

1Lorsqu’on étudie le phénomène intercommunal, cette “révolution silencieuse” qui bouleverse irrésistiblement depuis quelques décennies la géographie juridique et politique de notre paysage administratif, force est de constater que la solidarité est intimement liée à l’intercommunalité1. La coopération intercommunale est porteuse de cohérence et de solidarité sur le territoire, de dynamique dans l’impulsion et dans la mise en œuvre des projets de développement local. Parce qu’elle constitue un échelon territorial de proximité qui répond à cet ensemble d’exigences, l’Etat a fortement stimulé l’intercommunalité, par le renforcement, depuis la loi ATR du 6 février 1992, du cadre juridique dans lequel elle se déploie, mais également de manière habile et généreuse par ses encouragements financiers (près de milliards d’euros) essentiellement depuis la loi Chevènement du 12 juillet 1999. Cette volonté gouvernementale a conduit au succès quantitatif que l’on connaît, à savoir une progression constante aboutissant à un maillage intercommunal du territoire quasi achevé : en 2008, 92 % du territoire français est ainsi couvert par un EPCI à fiscalité propre, représentant 87 % de la population.2

  • 3 C. PONCELET, JCP Adm. et Coll. Territ., 6 fév. 2006, p. 199.

2Selon Christian Poncelet, président du Sénat, “l’intercommunalité est devenue, au fil du temps, un espace de solidarité et un instrument de péréquation financière”3. Le législateur l’a affirmé avec force et solennité. A l’ouverture du Livre deuxième, intitulé “La coopération intercommunale”, de la cinquième partie consacrée à la coopération locale, l’article L. 5210-1 du code général des collectivités territoriales stipule : “les progrès de la coopération intercommunale se fondent sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement au sein de périmètre de solidarité”. On retrouve dans ce même code une notion voisine, déclinée aussi bien pour les communautés de communes (art. 5214-1 CGCT), les communautés urbaines (art. 5215-1 CGCT) que pour les communautés d’agglomération (art. 5216-1 CGCT) : “Ces communes s’associent au sein d’espace de solidarité en vue d’élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement et d’aménagement du territoire”.

3Avec le développement économique et social, la solidarité est donc la raison d’être du développement intercommunal, et ce depuis la loi ATR du 6 février 1992, la loi Joxe qui avait créé la communauté de villes, supprimée depuis, et la communauté de communes, structure porteuse de coopération laquelle, depuis, a remporté un vif succès. Mais, quelle est la valeur de cette notion aux champs d’expression multiples ? A-t-elle une utilité dans le droit de l’intercommunalité ? Qui en est le moteur et le garant ? Les collectivités territoriales ? L'Etat ? Le juge, le cas échéant, en cas de non-respect de ces “espaces de solidarité” ou du “pacte de solidarité” ? Et au-delà de l’incantation, comment s’organisent ces solidarités sur les territoires ?

I – La solidarite, raison d’etre de l’intercom-munalite

  • 4 Notamment celle donnée par Gérard CORNU, dans son Vocabulaire juridique, PUF, 9ème éd., ou celle do (...)

4Si l’on confronte les définitions du terme de “solidarité”4, deux éléments constitutifs se dégagent : un état préalable d’interdépendance naturelle entre les membres d’un groupement, qui va fonder ensuite la mise en place de mécanismes de solidarité et d’assistance. Tout naturellement, on retrouve ces deux éléments constitutifs dans la construction intercommunale, dynamique politique qui va ensuite se consolider et se pérenniser dans le droit.

A – Un état de dépendance naturelle entre acteurs locaux sur un territoire justifiant un impératif d’entraide

  • 5 V. R. HERZOG, “Relations entre collectivités territoriales dans une administration fragmentée : des (...)

5Dénoncer la pulvérisation communale et la fragmentation politique et administrative qui en découle fait partie des figures imposées de toute réflexion sur l’organisation territoriale de la France. D’une manière générale, bien au-delà de l’intercommunalité, on se trouve depuis quelques années dans un système politique et administratif local parcellisé en espaces administratifs de plus en plus nombreux. Sur ces territoires, les acteurs locaux se trouvent contraints de coopérer afin de mettre en œuvre les compétences de plus en plus importantes et stratégiques5. Cette collaboration va se manifester par la multiplication d’outils, de montages juridiques organisant les partenariats et les financements croisés. Mais les projets de développements locaux pourront également être portés par des structures de coopération (EPCI, syndicats mixtes, SEML…).

6Cet émiettement du pouvoir territorial va produire de la concurrence dans l’attractivité économique, culturelle, touristique d’un territoire. Ce pluralisme politique et administratif va également créer de l’interdépendance entre les acteurs territoriaux, notamment dans la définition et la mise en œuvre transversale de nombreuses actions publiques locales (politique de la ville, aménagement du territoire, développement économique) qui sont conduites sur des bassins de vie aux configurations changeantes. Le territoire est donc désormais devenu le support de nouvelles formes d’actions locales interdépendantes. Et ce copilotage de l’action publique locale se manifeste de manière éclatante dans la relation intercommunale. On se trouve en effet en présence de rapports entre acteurs juridiques (les communes), égaux d’un point de vue juridique mais inégaux dans les faits, ce qui nécessite une coopération pour mettre en œuvre les missions publiques les plus élémentaires.

7Prenons le cas d’une agglomération type, au sens géographique du terme : une commune centre avec une première couronne qui commence à saturer, et une seconde, à une trentaine de kilomètres. La commune-centre va subir les charges de la centralité. Elle pourra notamment être minée par les charges de ses banlieues. Mais va peser également sur son propre budget la concentration sur son territoire des équipements sociaux, culturels, sportifs alors même que ces infrastructures publiques profitent à tous les habitants de l’agglomération. Son souci va être alors de partager avec les autres communes ces charges financières incompressibles qu’elle supportait seule jusqu’à présent. Les communes périphériques attirent quant à elles les zones économiques, et donc les rentrées fiscales, zones qui mitent toutefois leur géographie. Leurs paysages ont pu également se modifier avec l’explosion de l’habitat pavillonnaire. Les petites communes de leur côté subissent l’arrivée de nouveaux habitants, les “rurbains” qui ne peuvent plus se loger dans la 1ère couronne, encore moins au centre ville. Ces communes qui subissent une mutation dans la sociologie de leur population, voient alors dans l’intercommunalité le moyen d’équiper leur territoire en infrastructures scolaires, socioculturelles ou de transport pour répondre aux besoins de ces nouveaux habitants. Nouer une relation intercommunale constitue alors pour elles quasiment une question de survie.

B – L’intercommunalité, une dynamique politique qui va s’incarner dans le droit

8Toute la construction intercommunale a reposé dès le départ sur le volontarisme municipal, par la conviction politique (enthousiaste, réaliste ou résignée) que les communes pourraient faire mieux ensemble ce qu’elles ne pouvaient faire seules. La solidarité ne se décrète donc pas. Elle ne tombe pas d’en “haut”. Au contraire elle émerge du “bas”, elle se construit politiquement à partir des territoires.

  • 6 J.-P. SUEUR, Rapport d’études du Sénat à l’occasion du Congrès des maires de novembre 2007, Cah. dé (...)

9L’histoire récente de la construction intercommunale en témoigne. Jean-Pierre Sueur, sénateur et ancien secrétaire d’Etat aux collectivités territoriales, à ce titre un des porteurs du projet de loi Joxe en 1992 qui deviendra la loi ATR du 4 février 1992, nous le rappelle6 : le projet de loi, dans son volet intercommunal, était entouré de scepticisme et de craintes manifestés par les parlementaires qui voyaient dans l’innovation majeure que constituait la création des communautés de villes et des communautés de communes la mort programmée des communes. Il fallut au gouvernement beaucoup de prudence et de pédagogie pour avancer, en proposant des mécanismes souples et incitatifs de coopération, reposant essentiellement sur la libre adhésion à un projet commun de développement. Selon Jean-Pierre Sueur, “La Cour des comptes critique le fait que les périmètres des communautés ne sont pas toujours aussi “pertinents” qu’on aurait pu le souhaiter. A cela j’apporte la réponse suivante : raisonnons par l’absurde et imaginons que le projet de 1992 ait confié aux préfets le soin de définir souverainement les périmètres. La première conséquence aurait été qu’il n’y aurait pas eu de loi de 1992, puisque je doute que le Parlement eût accepté une telle disposition. La seconde conséquence, à supposer qu’elle eût été votée, aurait été sans nul doute une moindre création des communautés de communes”. Selon le sénateur “Les esprits n’étaient pas mûrs en 1992”. La preuve : une des raisons essentielles de l’échec de la communauté de villes, structure destinée aux agglomérations urbaines, fut que la taxe professionnelle unique était obligatoire sur l’ensemble du territoire. Les esprits furent mûrs en 1999. Appuyé, il est vrai, par une politique d’encouragements financiers très attractive pour les élus locaux, le législateur, transforma l’essai en substituant, avec la loi Chevènement de 1999, la communauté d’agglomération à la communauté de villes. Il existe aujourd’hui 171 communautés d’agglomération. Leur augmentation est en constante évolution depuis lors.

  • 7 M. DEGOFFE, “La rationalisation des périmètres des établissements publics de coopération intercommu (...)

10Au départ, les communes disposent donc de la liberté de coopérer, de nouer une relation intercommunale avec d’autres communes. Toutefois, dans l’affichage politique de la loi Chevènement, avec le souci de renforcement, cohabite la volonté de simplification et de rationalisation de l’intercommunalité à fiscalité propre7. Cette “poussée de croissance” de l’intercommunalité, sur la base du volontarisme communal a eu en effet pour conséquence de créer un quadrillage intercommunal des plus hétérogènes, appelant ainsi une reprise en main de l’Etat. Au nom de la cohérence dans la structuration intercommunale du territoire et de la relance de l’intercommunalité, les pouvoirs publics ont dès lors placé le préfet au cœur de l’ensemble du processus “constitutionnel” (création, extension des périmètres, retrait…). Le gouvernement a, dans cette perspective, fait du représentant de l’Etat le pivot naturel de la politique d’impulsion en matière d’intercommunalité au travers en particulier de la rédaction des schémas départementaux d’orientation de l’intercommunalité. La solidarité est une affaire trop importante pour être laissée uniquement entre les mains des communes ! Cette dynamique politique est donc encadrée par l’Etat.

  • 8 Ibid., p. 1864.

11Le renforcement des pouvoirs juridiques des préfets témoigne ainsi à lui seul de la volonté politique de faire de l’intercommunalité un outil au service de la recomposition territoriale au niveau national. Le préfet dispose en effet de pouvoirs étendus en matière de création et d’extension de périmètre des EPCI, notamment le pouvoir d’apprécier l’opportunité de créer ou non un groupement de communes, faculté jusqu’à la loi de 1999 reconnue exclusivement aux conseils municipaux. Il dispose également de la liberté, lorsque l’initiative de créer un groupement a été prise, de délimiter le périmètre le plus cohérent de la future structure porteuse de coopération (art. 5211-5 CGCT). La pertinence du périmètre est donc pour l’Etat un élément fondamental d’appréciation de la viabilité du projet de constitution d’un EPCI, au regard des réalités locales, des compétences transférées, des exigences de cohérence spatiale, économique, de solidarité financière et sociale auxquels ces groupements doivent répondre, quitte à créer une discontinuité territoriale (art. 5211-18 CGCT), ce que peut autoriser le préfet. Il existe, en particulier, des mécanismes autoritaires entre les mains des préfets lesquels, fondés sur l’exigence de la solidarité/rationalisation du territoire, peuvent alors se heurter au principe de libre administration des collectivités territoriales, selon lequel les communes ont la liberté de s’unir librement dans les groupements de leur choix : par le jeu de la majorité qualifiée du vote des communes, requise pour la plupart des décisions “constitutionnelles” relative à l’EPCI, une commune peut ainsi contre son gré adhérer à une communauté dont le périmètre a été dessiné par le Préfet. La solidarité, cette ardente obligation, n’est donc pas toujours sur le terrain une exigence partagée par tous8.

12En pratique toutefois, le préfet, devant les contraintes locales, en particulier face aux effets politiquement brutaux des mariages forcés, pourra avoir tendance à s’autolimiter, que sa prudence soit fondée sur des réticences politiques ou des perspectives contentieuses à venir. Le renouvellement des équipes municipales (la plupart des Communautés d’Agglomération n’ont pas connu l’alternance politique) pourra constituer le cas échéant un puissant facteur pour refaçonner autour de bassins de vie et d’emploi des structures intercommunales éclatées.

13Il y a donc les constructions abstraites, il y a la volonté gouvernementale de faire de l’intercommunalité un outil au service de la recomposition territoriale, mais il y a aussi le terrain. Cette liberté de s’autoconstituer va se manifester dans le choix par les communes de la structure porteuse de coopération et des compétences transférées (compétences obligatoires, optionnelles, facultatives), dans les modalités d’organisation et management administratifs (ressources humaines, moyens matériels, instruments contractuels) ou dans le choix de l’écosystème fiscal et financier.

14Cette interdépendance entre les acteurs locaux constitue donc un moteur pour ensuite créer de la solidarité intercommunale. Par contre, une fois le pacte communautaire noué, des obligations s’imposent entre les communes : obligation de mutualiser les charges comme obligation de mutualiser les richesses. Cet impératif moral d’entraide va alors s’incarner dans le droit, qui va organiser des mécanismes de responsabilités réciproques. Ce besoin d’assistance va se transformer en obligation d’entraide.

15Comment fait-on alors pour passer d’une solidarité symboliquement affirmée, incantatoire à une solidarité effective, quantifiable sur le terrain ? Il existe différents mécanismes juridiques pour mettre en oeuvre la solidarité intercommunale.

II – Les mecanismes juridiques au service de la solidarite intercommunale

16Au départ, la solidarité est territoriale : du moins, la construction du projet communautaire repose sur ces espaces de solidarité, en principe sans enclave, même si le principe a été battu en brèche avec la loi du 13 août 2004. Le territoire est donc (en principe) facteur de solidarité, du moins d’interdépendance, pour ensuite et surtout devenir enjeu de solidarité.

  • 9 Circ. Ministre délégué aux Coll. Territ. du 23 nov. 2005, relative au renforcement de l’intercommun (...)

17Dans la circulaire du 23 novembre 2005 adressée aux préfets, dont l’objectif était de relancer l’intercommunalité, le Ministre délégué aux collectivités territoriales exprimait ainsi l’idée que “la notion d’espace de solidarité introduit dans la coopération intercommunale un objectif de péréquation, par le biais des modalités de financement, mais aussi par les investissements et les politiques communes”9.

18Le territoire va ainsi servir de support pour impulser des projets communs de développement. De nombreux mécanismes juridiques vont permettre de développer la solidarité aussi bien fonctionnelle, fiscale qu’organisationnelle entre les communes. Mais dans ce pacte communautaire, la solidarité va également migrer, au sein du couple territorial, entre la communauté et les communes.

A – Mécanismes de solidarité fonctionnelle

19La solidarité est constitutive de l’intercommunalité, dès lors qu’elle repose sur la libre volonté des communes d’élaborer en commun des projets de développement, d’exercer ensemble des compétences, au sein d’espaces de solidarité.

  • 10 M.-C. ROUAULT, “Intérêt communal et intérêt communautaire”, Cahier du droit de l’intercommunalité, (...)
  • 11 Circ. Ministre délégué aux Coll. Territ. du 23 nov. 2005, relative au renforcement de l’intercommun (...)

20Certaines compétences sont imposées par la loi (développement économique, aménagement de l’espace communautaire). Pour le reste, les communes vont choisir des compétences stratégiques qu’elles vont déléguer à la structure de coopération (équipements, action sociale, assainissement…). Et dans chaque bloc de compétences obligatoires ou optionnelles, elles vont définir l’intérêt communautaire10, c’est-à-dire la ligne de démarcation entre les domaines d’action qui resteront communaux (équipements, actions de proximité) et les domaines qui seront transférés à l’échelon intercommunal, compte tenu par exemple du rayonnement stratégique sur le territoire ou de la lourdeur de l’investissement. Selon le ministère de l’Intérieur, “dans une logique de subsidiarité, c’est le moyen de confier aux EPCI les missions qui, par leur coût, leur technicité, leur ampleur ou leur caractère structurant s’inscrivent dans une logique intercommunale (mutualisation des moyens, réalisation d’économie d’échelle et élaboration d’un projet de développement sur des périmètres pertinents), et de laisser aux communes la maîtrise des actions de proximité”11.

  • 12 J. MONTAIN DOMENACH, précit., p. 30 et suiv.

21L’intérêt communautaire est, dans cette perspective, un mécanisme qui répond à une nouvelle logique, introduisant du dynamisme, de la subsidiarité et de la solidarité dans la répartition et ensuite dans l’exercice des compétences entre les deux niveaux d’administration. Mais cette marge de manœuvre laissée aux autorités publiques pour construire la dynamique intercommunale, cette définition empirique de l’action locale dont l’intérêt communautaire est la traduction juridique, peut toutefois contribuer à rendre la distribution des compétences mouvante, mais surtout illisible. Il existe en outre aujourd’hui une large indétermination, aussi bien textuelle que jurisprudentielle, quant aux prérogatives du préfet dans la détermination de l’intérêt communautaire. En revanche, le juge reste vigilant face aux enjeux liés à cette définition, notamment sur la primauté du principe de spécialité qui gouverne l’intercommunalité et celui de la territorialité des compétences communautaires12.

B – Mécanismes de solidarité fiscale

  • 13 M. CENSI, Gaz. des Com., 9 oct. 2006, p. 30.

22Les manifestations les plus visibles de l’obligation de s’entraider qui procèdent du pacte communautaire entre les communes, apparaissent clairement en matière financière. La mutualisation se matérialise ainsi au niveau des dépenses, c’est-à-dire des charges liées à l’exercice en commun des compétences transférées (par exemple, mise en place du service transport, de la collecte des déchets, construction d’un stade) qui vont être partagées entre les communes. Mais la solidarité a été approfondie également au niveau des ressources, par des dispositifs fiscaux révélant la fonction péréquatrice de l’intercommunalité. Comme nous le rappelle Marc Censi, président de l’Assemblée des communautés de France (ADCF), “l’intercommunalité réalise un puissant travail de péréquation par mutualisation des dépenses, déploiement d’une offre de service nouvelle ou consolidée à l’échelle du territoire communautaire ou redistribution d’une partie des produits de la croissance”13.

23La taxe professionnelle, perçue sur tout (taxe professionnelle unique) ou partie du territoire communautaire (taxe professionnelle de zone), dont le taux est voté et le produit perçu par la communauté, est l’instrument d’intégration fiscale le plus emblématique du pacte de solidarité noué entre les membres du groupement. Les communes ont ainsi abandonné un levier important de rentrées fiscales pour le partager avec les autres communes membres.

24Obligatoire pour les CA et les CU, facultative pour les CC, la TPU renferme de nombreux atouts. En reversant leur produit fiscal au groupement, les communes renoncent, par le “dumping fiscal”, à la concurrence entre elles dans la course à l’entreprise, sport qui peut être dangereux pour une commune qui subit la pression de l’emploi. La TPU va ainsi permettre une maîtrise concertée et solidaire de l’aménagement du territoire et du développement économique.

25Elle va permettre en outre la mutualisation des risques de développement local. Ces risques peuvent être financiers : les stratégies de développement peuvent être lourdes pour une seule commune, qui va essayer de créer un tissu économique en attirant des entreprises sur un territoire, par exemple en déployant des aides économiques ou des aides à l’immobilier d’entreprise. Les risques de surinvestissement sont réels face à un retour fiscal insuffisant surtout étalé dans le temps. Dans cette même perspective, l’intercommunalité protège des sinistres fiscaux, dans la mesure où la circonscription de l’impôt est moins concentrée. La commune ne supporte pas seule la défaillance de son plus gros contribuable, par exemple la manufacture qui fait vivre tout un village ou un canton.

  • 14 P. BLUTEAU, “La dotation de solidarité communautaire, une aventure séduisante et risquée”, Gaz. des (...)

26Dans cet écosystème financier, on retrouve également des mécanismes de redistribution de la communauté aux communes, notamment la dotation de solidarité communautaire (DSC)14, instrument de solidarité le plus visible entre, ici, la structure de coopération et ses membres. Au travers de ce mécanisme de redistribution, la solidarité en effet se déplace entre la communauté et les communes. Les communes qui ont abandonné leurs produits fiscaux pour les mettre en commun, récupèrent alors, par le partage du surplus de richesses fiscales, leur “mise”, au travers de la DSC et d’autres mécanismes tels que l’attribution de compensation.

  • 15 V. les résultats de l’étude réalisée en 2006 pour l’ADCF sur l’évaluation des effets redistributifs (...)

27Ces mécanismes de péréquation permettent ainsi de réduire substantiellement les disparités entre les potentiels fiscaux des communes15.

C – Mécanismes de solidarité organisationnelle

  • 16 J. D. DREYFUS, “Mutualisation des services et mise en concurrence”, AJDA, 8 oct. 2007, p. 1865 et s (...)
  • 17 Rapport de la Cour des comptes “L’intercommunalité en France”, nov. 2005 ; Rapport du Conseil Econo (...)

28Les communes et la communauté vont également inventer les moyens de travailler ensemble autrement, de structurer les organigrammes et de manager les équipes : elles vont créer une vraie administration communautaire pour mettre en œuvre les compétences communautaires, et ce, selon différentes modalités que l’on peut regrouper sous le terme générique de mutualisation des services16. En particulier, par l’unification des services supports communs (administration générale, expertise juridique, commande publique) ou par le partage de services opérationnels ou techniques, sur la base de convention de mise à disposition des services de l’EPCI aux communes ou mise à disposition des services d’une commune à l’EPCI, le couple territorial va développer ses ressources humaines et renforcer ses techniques pour mettre en œuvre l’action communautaire. Fortement encouragée dans de nombreux rapports publics17, assouplie surtout par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, cette mise en réseau des services des communes et du groupement contient des atouts indéniables en terme de “bonne organisation des services” et d’économie d’échelle : elle permet aux communes de maîtriser leurs dépenses de financement et leur masse salariale en évitant les doublons administratifs. Par exemple, sur la base d’une convention prévoyant les conditions de remboursement des frais, la commune centre mettra ponctuellement à disposition de la communauté des agents du service municipal de la voirie pour entretenir la voirie communautaire, compétence qui a été déléguée au groupement.

  • 18 Sur le mouvement généralisé d’extension des compétences communautaires, voir le rapport de l’Observ (...)

29Cette logique de solidarité organisationnelle peut également accélérer la montée en puissance de l’intercommunalité : parce que l’administration communautaire est mieux structurée, consolidée en terme d’ingénierie technique, financière ou juridique, le groupement sera mieux à même de réviser son statut afin de diversifier et d’étendre son champ d’intervention18.

  • 19 Le gouvernement français a défendu ses positions dans un courrier en répondant dans ce sens le 30 a (...)

30Mais justement, l’avenir de la mutualisation des services est aujourd’hui devenu incertain dans le cadre de la réglementation communautaire, puisque la commission européenne considère que ces conventions doivent entrer dans le champ d’application des directives 2004/17/CE et 2004/18/CE relatives aux procédures de passation des marchés publics. Alors que la France n’y voit qu’une modalité d’organisation interne de l’administration locale, la commission considère que ces conventions sont des conventions de prestations de services devant être soumises aux obligations communautaires de publicité et de mise en concurrence19. Ce dispositif essentiel de mise en réseau des moyens locaux est donc affecté d’un risque juridique susceptible de remettre en cause les équilibres institutionnels de l’intercommunalité.

  • 20 V. J. B. FORRAY, “Municipales : l’intercommunalité reste cantonnée au second plan”, Gaz. Com., 4 fé (...)
  • 21 V. les références des nombreux rapports publics et études infra. Une carte intercommunale trop écla (...)

31En servant de cadre juridique pour promouvoir et mettre en œuvre des projets concertés et solidaires de développement locaux, l’intercommunalité a modifié en profondeur les équilibres politiques de la gouvernance locale depuis près de vingt ans. Reposant irréductiblement sur des rapports de forces politiques20, la dynamique intercommunale peut alors être grippée par les tensions inévitables entre l’intérêt communautaire et la somme des intérêts municipaux. Les différents “coups de canifs” dans le pacte communautaire, ont été formalisés dans de nombreuses études révélant un bilan plus que nuancé de la construction communautaire21. Parce que l’édifice intercommunal repose sur la volonté des élus de bâtir ensemble des projets qu’ils ne pourraient assumer seuls, la solidarité qui en est le principal enjeu, reste donc fatalement fragile.

Notes

1 De nombreuses études depuis quelques années témoignent de la place du phénomène intercommunal dans la réforme de notre organisation territoriale : Rapport du Conseil Economique et Social de 2005, “Communes, intercommunalités, quels devenirs ?”, JO, 29 juillet 2005 ; Rapport d’information du Sénat fait au nom de l’Observatoire de la décentralisation, “Intercommunalité à fiscalité propre : bilan et perspectives”, La Gaz. des Com., 11 déc. 2006 ; Rapport de l’Observatoire de l’Assemblée des Communautés de France, ADCF, “Compétences statutaires et actions intercommunales”, décembre 2006 ; P. PEMEZEC et P. BEAUDOIN, députés, Le livre noir de l’intercommunalité, 2005. V. l’étude de terrain réalisée à la demande de l’ADCF et l’Institut national des études territoriales par les élèves administrateurs territoriaux de l’INET : “Les relations communes-communautés : dans la gouvernance des agglomérations”, La Gaz. des Com., cahier détaché du 5 décembre 2005 ; V. Politique de la ville et intercommunalité, enquête de la Délégation interministérielle de la ville, mars 2007 ; V. le dossier spécial de l’AJDA, 8 oct. 2007, “La coopération intercommunale à la croisée des chemins”, notamment E. DURU, “Etat des lieux de la coopération intercommunale, quinze ans après la loi ATR”, p. 1852, ainsi que les perspectives dégagées par N. PORTIER, “Essai de prospective intercommunale”, p. 1871 et suiv. ; V. également le trimestriel du Jurisclasseur, Adm. et Coll. Territ. depuis janvier 2007, Cahiers de droit de l’intercommunalité ; V. nos études “Le couple communes/communauté : vers un nouvel équilibre territorial des pouvoirs ?”, DA, octobre 2007, p. 15 et suiv. ainsi que “L’impact des intercommunalités sur l’équilibre des transferts de compétences”, Actes des journées d’études de l’AFDCL, organisées à Bordeaux et Agen le 19 et 20 septembre 2007, Les transferts de compétences aux collectivités locales, l’Harmattan, 2008 à paraître ; David GUERANGER, “L’intercommunalité en question”, La Documentation Française, no 951-952, Septembre 2008.

2 L’intercommunalité à fiscalité propre en 2008 :
au 1er janvier 2008, on compte
- 2.583 EPCI à fiscalité propre, soit 171 CA, 14 CU ;
- 2.393 CC et 5 syndicats d’agglomération nouvelle, regroupant 33.636 communes, soit 54,6 millions d’habitants ;
- 3.047 communes ne sont pas regroupées au sein d’un EPCI à fiscalité propre, ce qui représente 8,4 millions d’habitants.
En dehors de la région Ile-de-France, il ne reste que 2.653 communes isolées, soit 2,7 millions d’habitants.

3 C. PONCELET, JCP Adm. et Coll. Territ., 6 fév. 2006, p. 199.

4 Notamment celle donnée par Gérard CORNU, dans son Vocabulaire juridique, PUF, 9ème éd., ou celle donnée par la Commission générale de terminologie et de néologie.

5 V. R. HERZOG, “Relations entre collectivités territoriales dans une administration fragmentée : des régimes juridiques variés au service de finalités multiples”, Les relations entre collectivités territoriales sous la dir. de S. CAUDAL, L’Harmattan, coll. Logique juridique, 2006 p. 203 ; V. Ass. Nat., Rapport d’information no 2881, 22 février 2006, L’équilibre territorial des pouvoirs ; également “La territorialisation des politiques publiques”, Actes du séminaire national du 9 et 10 novembre 2006, La Gaz. des com., 1er janvier 2007 ; J.-P. GAUDIN, “Gouverner par contrat : l’action publique en question”, La contractualisation des rapports entre l’état et les collectivités territoriales, Paris, Presse de Science Po, 1999, p. 165 et suiv. V. Le dossier “L’administration contractuelle”, AJDA, 2003, p. 976 et suiv. notamment, R. DENOIX de SAINT MARC, “La question de l’administration contractuelle”, p. 970 ; L. RICHER, “La contractualisation comme technique de gestion des affaires publiques”, p. 973 et suiv.

6 J.-P. SUEUR, Rapport d’études du Sénat à l’occasion du Congrès des maires de novembre 2007, Cah. dét. La Gaz. des Com., 21 janvier 2008, p. 197 et suiv.

7 M. DEGOFFE, “La rationalisation des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale”, AJDA, 8 octobre 2007, p. 1860 et suiv.

8 Ibid., p. 1864.

9 Circ. Ministre délégué aux Coll. Territ. du 23 nov. 2005, relative au renforcement de l’intercommunalité.

10 M.-C. ROUAULT, “Intérêt communal et intérêt communautaire”, Cahier du droit de l’intercommunalité, janvier-mars 2007, p. 20 et suiv. ; dans la même revue, V. J. MONTAIN DOMENACH, “Bilan de jurisprudence administrative relative à la notion d’intérêt communautaire”, p. 25 et suiv.

11 Circ. Ministre délégué aux Coll. Territ. du 23 nov. 2005, relative au renforcement de l’intercommunalité.

12 J. MONTAIN DOMENACH, précit., p. 30 et suiv.

13 M. CENSI, Gaz. des Com., 9 oct. 2006, p. 30.

14 P. BLUTEAU, “La dotation de solidarité communautaire, une aventure séduisante et risquée”, Gaz. des com., cahier détaché du 2 oct 2006.

15 V. les résultats de l’étude réalisée en 2006 pour l’ADCF sur l’évaluation des effets redistributifs des dispositifs fiscaux, Gaz. des com., 9 oct. 2006, p. 11 et suiv. Selon cette étude, 50 % de réduction des disparités (potentiel fiscal), en moyenne, pour la péréquation au sein des CA (elle varie de 40 à 80 %), 25 % pour les CC. 24 euro en moyenne par habitants sont attribués pour la DSC. Cette somme varie toutefois de 0 à 150 euros.

16 J. D. DREYFUS, “Mutualisation des services et mise en concurrence”, AJDA, 8 oct. 2007, p. 1865 et suiv.

17 Rapport de la Cour des comptes “L’intercommunalité en France”, nov. 2005 ; Rapport du Conseil Economique et Social de 2005, “Communes, intercommunalités, quels devenirs ?”, 29 juil. 2005 ; Rapport Dallier, d’information du Sénat fait au nom de l’Observatoire de la décentralisation, “Intercommunalité à fiscalité propre : bilan et perspectives”, La Gaz. des Com., 11 déc. 2006 ; Rapport d’information du Sénat fait au nom de l’Observatoire de la décentralisation, “Intercommunalité à fiscalité propre : bilan et perspectives”, La Gaz des Com., 11 déc. 2006 ; Rapport Richard sur “les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales”, déc. 2006 ; Rapport Lambert “Les relations entre l’Etat et les collectivités locales”, nov. 2007.

18 Sur le mouvement généralisé d’extension des compétences communautaires, voir le rapport de l’Observatoire de l’Assemblée des communautés de France, “Compétences statutaires et actions intercommunales”, déc. 2006 ; V. également de N. PORTIER et E. DURU, “Etat des lieux des compétences communautaires”, Cahier juridique de l’intercommunalité, no 1, 2007 ; E. DURU, “Etat des lieux de la coopération intercommunale, quinze ans après la loi ATR”, AJDA, 8 oct 2007.

19 Le gouvernement français a défendu ses positions dans un courrier en répondant dans ce sens le 30 août 2007 à l’avis motivé du 27 juin 2007 de la Commission, au titre de l’article 226 du traité CE dans le cadre d’une procédure d’infraction contre la France ; V. Rep. Min, no 10389, JO AN Q., 8 janvier 2008, p. 203, Contrat et Marchés publics, mars 2008. ; J. D. DREYFUS, “Mutualisation des services et mise en concurrence”, AJDA, 8 oct. 2007, p. 1865 et suiv.

20 V. J. B. FORRAY, “Municipales : l’intercommunalité reste cantonnée au second plan”, Gaz. Com., 4 février 2008, p. 10 et suiv.

21 V. les références des nombreux rapports publics et études infra. Une carte intercommunale trop éclatée, des dépenses non maîtrisées, des relations financières entre communes et communauté des plus fragiles ou une distribution des compétences entre les niveaux territoriaux illisible, constituent les principales critiques.

Auteur

Maître de Conférences à l’Université Toulouse (Faculté de Droit, TACIP, UT1)

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2009

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540