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Solidarité(s) : Perspectives juridiques

 | 
Maryvonne Hecquard-Théron

Les enjeux conceptuels de la solidarité

La constitutionnalisation de la solidarité

Nathalie Jacquinot

Texte intégral

  • 1 L’article 50 de la Constitution de 1958 témoigne de ce lien entre solidarité gouvernementale et ré (...)
  • 2 Voir notamment O. DUHAMEL et Y. MENY, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, p. 985 et s. (...)
  • 3 J.-M. PONTIER, “De la solidarité nationale”, R.D.P., 1983, p. 899.
  • 4 On pourrait également évoquer la notion de responsabilité in solidum devant le juge administratif (...)
  • 5 L. BOURGEOIS, Solidarité, Paris, A. Colin, 1925, 294 p.

1Il peut paraître de prime abord surprenant de s’interroger sur la constitutionnalisation de la solidarité tant cette notion est liée au droit constitutionnel depuis l’émergence de celui-ci. De fait, la notion de solidarité est présente dans ce domaine à travers la notion de solidarité gouvernementale, essentielle au sein de tout régime parlementaire1. Elle y est même apparue très tôt puisqu’elle caractérise l’une des deux grandes formes de régime politique. La place de cette notion en droit constitutionnel est d’ailleurs attestée par sa présence dans des dictionnaires ou ouvrages consacrés à cette matière2. Il ne s’agit cependant là en réalité que du sens initial du terme solidarité sur le plan juridique, celle-ci étant à l’origine perçue comme “expression d’une justice frappant aveuglément un groupe à raison de la faute commise par un des membres de ce groupe”3. Cette conception originelle de la solidarité est toujours présente aujourd'hui en droit et se retrouve dans différents domaines, notamment en matière de responsabilité pénale4. La solidarité peut aussi être conçue comme une aide apportée au groupe et c’est cette conception là qui retiendra notre attention. Sous ce sens là et bien qu’apparue juridiquement de manière relativement récente, celle-ci s’est énormément développée dans le droit contemporain. Elle ne s’est toutefois matérialisée en droit constitutionnel que bien après son apparition dans la doctrine au tout début du 20e siècle avec le solidarisme, développé en particulier par Léon Bourgeois et qui se veut la traduction d’une justice sociale5.

  • 6 Selon cet article “Les secours publics sont une dette sacrée. La société doit la subsistance aux c (...)
  • 7 Sur ce point voir B. MATHIEU, “La supra-constitutionnalité existe-t-elle ? Réflexions sur un mythe (...)
  • 8 Traductions issues C. de GREWE et H. OBERDORFF, Les Constitutions des Etats de l’Union européenne, (...)
  • 9 On peut s’interroger toutefois sur la pertinence du découpage car certains éléments inclus dans l’ (...)

2Comprise dans ce second sens la notion de solidarité a pendant longtemps été ignorée par le droit constitutionnel, si l’on excepte son évocation indirecte –l’expression n’apparaissant pas expressément–, dans l’article 21 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen figurant dans la Constitution du 24 juin 17936. Une référence explicite apparaît ensuite avec l’alinéa 12 du Préambule de la Constitution de 1946 qui fait aujourd’hui partie du bloc de constitutionnalité et qui dispose que “La nation proclame la solidarité et l’égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales”. S’agissant des autres pays européens cette notion n’est pas présente dans tous les textes constitutionnels mais on la retrouve dans les pays dont la Constitution est relativement récente. Les Constitutions qui y font expressément référence lui donnent d’ailleurs une place de choix par rapport aux autres droits et libertés, dans la mesure où cette notion figure généralement au tout début du texte constitutionnel au sein des principes dits fondamentaux, soulignant de la sorte l’importance qui lui est accordée. Il en va ainsi de l’article 2 de la Constitution espagnole, situé dans le Titre préliminaire, qui prévoit que “La Constitution a pour fondement l’unité indissoluble de la nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les Espagnols. Elle reconnaît et garantit le droit à l’autonomie des nationalités et des régions qui la composent et la solidarité entre elles”, cet article traduisant l’idée d’une solidarité territoriale ou entre groupes. Il en va de même avec l’article 2 de la Constitution italienne, situé dans les principes fondamentaux, qui déclare que “La République reconnaît et garantit les droits inviolables de l’homme, aussi bien en tant qu’individu que dans les formations sociales où se développe sa personnalité, et exige l’accomplissement des devoirs imprescriptibles de solidarité politique, économique et sociale”. La solidarité y apparaît dans un sens beaucoup plus large que celui que lui donne l’alinéa 12 du Préambule de la Constitution de 1946 car elle s’étend à des domaines très divers et ne se limite pas aux calamités publiques. De plus l’imprescriptibilité qui s’y attache a pu conduire certains à y voir un élément supra-constitutionnel, un principe suprême hors d’atteinte du pouvoir constituant lui-même7. Il en va de même encore avec par exemple l’article 1er de la Constitution portugaise, qui figure lui aussi dans les Principes fondamentaux et qui précise que : “Le Portugal est une République souveraine fondée sur la dignité de la personne humaine et sur la volonté populaire et attachée à la construction d’une société libre, juste et solidaire”8, la solidarité semblant d’ailleurs ici paradoxalement apparaître comme une finalité en soi. Il faut enfin souligner que cette notion devenue en quelque sorte à la mode est dorénavant bien enracinée en droit puisqu’elle a aussi, par exemple, été reprise par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne de 2000 qui distingue clairement l’égalité et la solidarité en leur consacrant respectivement un chapitre 3 et 49.

  • 10 B. MATHIEU, “La république sociale”, B. MATHIEU et M. VERPEAUX (sous la dir. de), La République en (...)
  • 11 S. ARNE, “Existe-t-il des normes supra-constitutionnelles ? Contribution à l’étude des droits fond (...)
  • 12 En ce sens voir par exemple Pierre-Henri PRELOT, Droit des libertés fondamentales, Paris, Hachette (...)
  • 13 F. MELIN-SOUCRAMANIEN, “Solidarité, égalité et constitutionnalité”, La solidarité en droit public, (...)
  • 14 Th. RENOUX et M. de VILLIERS, Code constitutionnel, Paris, Litec, 2005, p. 291 et s.

3Face à l’apparente pauvreté du texte constitutionnel français et à une époque où la solidarité envahit l’espace public et les débats publics, la tentation peut ainsi être grande de rechercher une trace de la solidarité ailleurs que dans le seul alinéa 12 précité. Les exemples ne manquent pas. D’aucuns ont pu s’appuyer sur l’article 1er de la Constitution pour dégager de l’affirmation du caractère social de la République un fondement de la solidarité voire pour considérer que la solidarité serait “l’un des principes qui constituent l’essence même de la notion de république sociale”10. D’autres ont pu voir dans l’article 2 alinéa 4 de la Constitution, qui énonce la devise de la République, un fondement de la solidarité, affirmant que “la Fraternité postule aussi la Solidarité”11. D’autres encore ont pu dégager de nouvelles traces de la solidarité, de nouvelles formes de la solidarité à travers par exemple la Charte de l’environnement12. Dans cette perspective élargie peuvent également être recherchées dans la jurisprudence diverses illustrations implicites de la solidarité, que ce soit à travers la jurisprudence relative aux discriminations positives13 ou encore à travers l’existence d’un droit constitutionnel pour les victimes à compensation de leur préjudice14.

4Il s’agit cependant ici d’une approche très extensive et qui ne permet pas de rendre compte de la constitutionnalisation réelle ou non de ce principe. En soi la réponse est pourtant très simple. Dans la mesure où le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle du Préambule de la Constitution de 1946 dans sa décision IVG du 15 janvier 1975, les différentes dispositions de ce texte et donc l’alinéa 12 ont valeur constitutionnelle. Ce point ne peut cependant qu’être un tout premier élément de réponse car il laisse en suspens de nombreuses questions relatives à la place de la solidarité au sein des autres normes constitutionnelles, à la façon dont le juge l’utilise, à la portée qu’il lui donne… Il s’agit donc de savoir quelle est exactement la place de la solidarité en droit constitutionnel et si sa constitutionnalisation a permis de lui donner une portée plus importante que celle qui semblait devoir être la sienne au départ. Il convient tout d’abord de s’intéresser à la manière dont le juge a procédé pour constitutionnaliser cette notion ce qui permettra de constater que la solidarité nationale possède différentes sources (I). Il s’agira ensuite d’analyser la place de cette notion au sein du bloc de constitutionnalité afin de cerner les spécificités qui s’en dégagent et témoignent de son rôle singulier (II).

I – Une constitutionnalisation aux sources multiples de la solidarite nationale

5La reconnaissance de la valeur constitutionnelle de la solidarité s’est faite de manière complexe et en deux étapes. Dans un premier temps a été reconnue l’existence d’un principe à valeur constitutionnelle de solidarité nationale puis dans un second temps cette consécration s’est doublée de celle d’exigences de solidarité liées aux alinéas 10, 11 et 13 du Préambule de 1946. Si celle-ci peut toujours être rattachée au Préambule de la Constitution de 1946, elle possède ainsi différentes sources.

A – La consécration initiale d’un principe de solidarité nationale

6La consécration d’un principe de solidarité nationale à valeur constitutionnelle a été admise sans difficulté véritable et donc sans réserve par le juge constitutionnel. Par la suite, et malgré la réticence initiale du Conseil d’Etat, le juge administratif a à son tour admis, quoique plus timidement, cette consécration.

  • 15 Décision no 74-54 DC du 15 janvier 1975, IVG, RJC I-30.
  • 16 Décision no 85-200 DC du 16 janvier 1986, Cumul emploi-retraite, RJC I-245, cons. 7.
  • 17 Décision no 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986, Privatisations, RJC I-257, cons. 19.
  • 18 Décision no 87-237 DC du 30 décembre 1987, Loi de finances 1988, RJC I-327, cons. 22.

7La position retenue par le juge constitutionnel n’est guère surprenante. La constitutionnalisation de la solidarité nationale était en quelque sorte attendue en raison de la décision Interruption volontaire de grossesse du 15 janvier 197515 qui a reconnu la constitutionnalité du Préambule de la Constitution de 1946. Il n’y avait en effet aucune raison de ne pas faire référence à ce principe, dans la mesure où le juge admettait l’application des autres dispositions du Préambule. Il faut toutefois constater que cette reconnaissance d’un principe de solidarité nationale s’est faite sans que soit évoqué le fameux alinéa 12 du Préambule de la Constitution de 1946. Une référence à la solidarité apparaît pour la première fois dans la décision 85-200 DC du 16 janvier 1986 selon laquelle “en vertu de l’article 34 de la Constitution, la loi définit les principes fondamentaux du droit du travail et de la Sécurité sociale ; [à] ce titre il lui revient d’organiser la solidarité entre personnes en activité, personnes sans emploi et retraités”16. Dans la décision 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986 la solidarité apparaît également, mais seulement au titre du rappel des griefs formulés par les requérants et sans que soit expressément cité l’alinéa 12, alors même que le contenu de ce dernier est partiellement repris17. C’est seulement avec la décision 87-237 DC du 30 décembre 1987 que sera véritablement consacré ce principe, le Conseil constitutionnel affirmant “qu'il incombe au législateur, lorsqu'il met en œuvre le principe de solidarité nationale, de veiller à ce que la diversité des régimes d'indemnisation institués par lui n'entraîne pas de rupture caractérisée de l'égalité de tous devant les charges publiques”18.

  • 19 Il en va ainsi par exemple pour le principe constitutionnel d’égalité des usagers devant la loi et (...)
  • 20 Il a en effet dégagé un principe général du droit selon lequel le silence de l’administration vaut (...)
  • 21 Décision no 2001-453 DC du 18 décembre 2001, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, (...)
  • 22 L. FAVOREU et al., Droit des libertés fondamentales, Paris, Dalloz, 2007, 4e éd., p. 303, no 350 ; (...)
  • 23 Décision 98-401 DC du 10 juin 1998, Loi d’orientation et d’incitation relative à la réduction du t (...)
  • 24 Décision 200-437 DC du 19 décembre 2000, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, Rec. (...)
  • 25 Voir infra 2e partie.

8Cette première référence se fait toutefois sans précision sur la valeur de ce principe même si sa valeur constitutionnelle ne fait aucun doute. Dans certains cas le Conseil constitutionnel a précisé directement la valeur constitutionnelle d’un principe19 pour éviter toute ambiguïté puisqu’il a la possibilité par ailleurs de faire référence à de simples principes généraux du droit que le législateur peut écarter20. Il n’y a néanmoins aucun doute à avoir sur la valeur de ce principe, même s’il a, par la suite, été évoqué à plusieurs reprises sans guère plus de précisions. Il est en effet très clair qu’il s’agit d’un principe qui s’impose au législateur comme le prouve par exemple la décision 2001-453 DC du 18 décembre 2001 dans laquelle le juge vérifie l’absence de méconnaissance de ce principe par la loi soumise à son examen21. Quant à l’absence de référence explicite à l’alinéa 12 lors de la consécration de ce principe elle n’empêche pas certains de considérer que le Haut Conseil s’est fondé implicitement sur cette disposition22 et il est probable qu’il se soit inspiré de cet alinéa car il est courant de le voir s’appuyer sur des dispositions constitutionnelles pour en déduire de nouveaux droits et libertés, comme il l’a fait par exemple pour la liberté d’entreprendre23 ou encore pour la liberté contractuelle24. L’attitude adoptée ici présente cependant un intérêt majeur à travers la dissociation qui en résulte entre la solidarité nationale et les calamités nationales25.

  • 26 Voir notamment CE Ass., 7 juillet 1950, Dehaene, Rec. p. 426.
  • 27 CE, 10 décembre 1962, Sté indochinoise de constructions électriques et mécaniques, Rec., 676.
  • 28 CE, 29 novembre 1968, Sieur Tallagrand, Rec. 606 ; RDP, 1969, p. 686, note M. WALINE ; D., 1969, p (...)
  • 29 CE, 22 janvier 1997, Société hôtelière de l’anse heureuse, req. no 175215.

9Contrairement à la jurisprudence constitutionnelle qui a facilement reconnu la valeur constitutionnelle du principe de solidarité nationale, la jurisprudence administrative a fait preuve d’une certaine réticence, et ce, malgré la reconnaissance de la juridicité du Préambule de la Constitution de 194626. Le Conseil d’Etat a en effet eu l’occasion à quelques reprises de faire référence à l’alinéa 12 du Préambule de la Constitution de 1946 mais il a initialement considéré que celui-ci n’était pas directement applicable en l’absence de loi permettant sa mise en œuvre. Cette position, indiquant une application limitée de la solidarité dans la jurisprudence administrative, est apparue avec l’arrêt du 10 décembre 1962, Société indochinoise de constructions électriques et mécaniques27 et a été réaffirmée peu après avec un arrêt Tallagrand du 29 novembre 196828 dans lequel le Conseil d’Etat a déclaré –à propos de la demande formulée par un rapatrié d’Algérie d’annuler la décision implicite de refus du ministre chargé des affaires algériennes de lui accorder une indemnité pour le préjudice lié à l’appropriation par l’Algérie de son école d’enseignement privé–, en évoquant expressément l’alinéa 12 du Préambule de la Constitution de 1946 que “le principe ainsi posé, en l’absence de disposition législative précise en assurant l’application, ne peut servir de base à une action contentieuse en indemnité”. Cette solution a encore été confirmée relativement récemment dans un arrêt du 22 janvier 1997, Société hôtelière de l’anse heureuse qui est venu indiquer que : “si, en vertu du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 auquel se réfère la Constitution du 4 octobre 1958, "la nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges résultant de calamités nationales”, le principe ainsi posé ne s'impose au pouvoir réglementaire que dans les conditions et limites fixées par les dispositions législatives prises pour en assurer l’application”29.

  • 30 CE, 8 juillet 1994, Sté Moore Paragon, req. no 96257.
  • 31 CE, 27 novembre 2000, M. et Mme Robert Y., req. no 211088

10Au terme de différentes évolutions la jurisprudence administrative a toutefois fini par se rapprocher de celle du Conseil constitutionnel. De fait, le juge administratif n’éprouve plus lui non plus le besoin de faire systématiquement référence au Préambule de la Constitution de 1946 pour évoquer la solidarité nationale. Il se réfère parfois directement à un principe législatif tel que par exemple le “principe de solidarité nationale énoncé à l'article L. 1 du code de la sécurité sociale”30. Il semble par ailleurs avoir également dégagé un principe général de solidarité nationale31. Ainsi dans un arrêt du 27 novembre 2000 il vérifie, à propos de la mise en place par un décret du 4 juin 1999 d’un dispositif de désendettement au profit de certaines catégories de rapatriés, que le “Premier ministre pouvait, dans l'exercice de son pouvoir réglementaire, sans méconnaître les principes de solidarité nationale et d'égalité devant les charges publiques, subordonner […], le versement de l'aide instituée à la régularité de la situation fiscale du demandeur”. Il paraît bien s’agir ici d’un simple principe général du droit puisque le Conseil d’Etat n’emploie pas l’expression principe constitutionnel. Cet arrêt n’est d’ailleurs pas un arrêt isolé et il faut également constater que le Conseil d’Etat semble admettre la possibilité d’invoquer ce principe à l’encontre d’un acte administratif. Toute autre interprétation ne paraît d’ailleurs guère pertinente car en admettant que cette absence de méconnaissance soit due au fait qu’il ne s’agit pas de la création d’un régime d’indemnisation relevant du législateur et que par conséquent ce principe serait inapplicable, le Conseil d’Etat aurait dans cette hypothèse tout simplement dit que ce principe était inopérant.

  • 32 Voir par exemple CAA Marseille, 22 juin 2004, req. no 04MA00096 ; CAA Marseille, 6 juillet 2004, r (...)
  • 33 CAA Nantes, 22 juin 2006, req. no 05NT00632.
  • 34 CAA Bordeaux, 3 juin 2008, req. no 07BX00567.
  • 35 CAA Marseille, 7 juillet 2005, req. no 04MA01849.
  • 36 Une possible reconnaissance par le juge administratif de la valeur constitutionnelle de ce princip (...)

11Cette position ainsi que l’absence de référence au Préambule de 1946 pour évoquer le principe de solidarité nationale ont été confirmées par plusieurs arrêts de Cours administratives d’appel qui sont, elles, allées encore plus loin en se référant directement à un principe constitutionnel de solidarité nationale à propos d’un décret de 1999 relatif à un dispositif de désendettement de certaines catégories de rapatriés. Les Cours administratives d’appel de Marseille32, de Nantes33 ou encore de Bordeaux34 se sont notamment prononcées en ce sens. La jurisprudence du juge du fond semble bien traduire une évolution car il accepte dorénavant d’examiner les dispositions d’un décret par rapport au principe constitutionnel de solidarité nationale. La position du juge est d’ailleurs très claire car le juge a précisé que le pouvoir réglementaire est parfaitement compétent au regard de l’article 34 de la Constitution pour instaurer un régime d’aide financière aux rapatriés, distinct de ceux mis en place par le législateur, puis contrôlé ce décret par rapport au principe de solidarité nationale et il a estimé que le délai de présentation des demandes d’aide au désendettement –au demeurant validé par la loi du 10 avril 2002– ne violait pas ce principe35. Il y a donc bien eu un revirement de jurisprudence qui n’a pas de quoi véritablement surprendre la doctrine étant donné que le juge n’a jamais dénié toute juridicité à ce principe36. La reconnaissance de ce principe de solidarité nationale s’est aussi accompagnée de la consécration, plus surprenante elle, d’exigences constitutionnelles de solidarité par le Conseil constitutionnel.

B – La consécration ultérieure d’exigences de solidarité liées aux alinéas 10 et 11 et 13 du Préambule de 1946

  • 37 Décision 96-387 DC du 21 janvier 1997, Prestation dépendance, RJC I-700, cons. 11.
  • 38 Voir notamment B. MATHIEU, Contentieux constitutionnel des droits fondamentaux, Paris, LGDJ, 2002, (...)
  • 39 J.-P. HOUNIEU, op. cit., p. 297.
  • 40 Décision 97-393 DC du 18 décembre 1997, Allocations familiales, RJC I-726, cons. 41.
  • 41 Décision 98-405 DC du 29 décembre 1998, Loi de finances rectificative pour 1998, Rec. p. 340, cons (...)
  • 42 Idem.
  • 43 Décision 2007-553 DC du 3 mars 2007, Loi relative à la prévention de la délinquance, JO du 7 mars (...)

12De manière inattendue le Conseil constitutionnel, quelques années après avoir dégagé un principe de solidarité nationale non expressément rattaché à l’alinéa 12 du Préambule de 1946, a consacré des exigences de solidarité qu’il fait découler d’autres alinéas de ce même texte. De fait, à partir de la décision 96-387 DC du 21 janvier 1997 relative à la prestation d’autonomie pour les personnes âgées dépendantes37, le Conseil constitutionnel commence à utiliser l’expression “exigence de solidarité nationale”. Si la doctrine n’y voit pas forcément pour autant le rattachement du principe de solidarité à l’alinéa 11 qui était invoqué par les requérants dans la décision en question, il est évident que le juge établit clairement un lien entre la solidarité et cette disposition38. Cette référence à une exigence de solidarité nationale traduit un “approfondissement dans la juridicisation de la solidarité nationale par une démarche constructive et hardie”39, que va préciser la jurisprudence ultérieure car apparaît expressément dans la décision 97-393 DC du 18 décembre 1997 l’expression “exigence constitutionnelle de solidarité nationale”40. Cette expression sera ensuite reprise à l’identique dans la décision 98-405 DC du 29 décembre 199841. A cette date là il est encore permis de douter du lien exact entre la solidarité nationale et ces dispositions du Préambule parce que le juge se contente d’affirmer que “l’exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 implique la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale envers la famille”42. Cela n’est plus le cas aujourd'hui car, par une sorte de raccourcissement des deux expressions, le Conseil constitutionnel, en est finalement venu à évoquer tout simplement “les exigences de solidarité découlant des dixième et onzième alinéas du Préambule de 1946” dans sa décision 2007-553 DC du 3 mars 200743, lesquelles constituent pleinement des exigences constitutionnelles puisqu’il est question en l’espèce de la conciliation qui doit être opérée entre ces dernières et le respect de la vie privée.

  • 44 Décision 2004-507 DC 9 décembre 2004, Loi portant diverses dispositions relatives au sport profess (...)
  • 45 J.-P. HOUNIEU, op. cit., p. 306.
  • 46 J. RIVERO et G. VEDEL, Les problèmes économiques et sociaux et la Constitution du 27 octobre 1946, (...)

13Le Conseil constitutionnel a également parachevé cette démarche audacieuse en étendant cette jurisprudence à l’alinéa 13 du Préambule de la Constitution de 1946 relatif notamment à l’égal accès de l’enfant et de l’adulte à l’instruction, à la formation professionnelle et à la culture. Une telle extension avait d’ailleurs été invoquée par les requérants dans le cadre du contrôle de la loi portant diverses dispositions relatives au sport professionnel44. Ceux-ci faisaient simplement référence dans leur saisine à l’égalité d’accès à la formation professionnelle et à l’effort de solidarité de la Nation prévu par le Préambule de 1946 dans leur mémoire en réplique mais le Conseil constitutionnel a choisi d’utiliser exactement la même formule que celle concernant les alinéas 10 et 11 pour rejeter les griefs invoqués. Cette extension n’a toutefois rien d’étonnant et d’aucuns avaient même pu estimer que “le principe proclamé au treizième alinéa est en attente d’une jurisprudence constitutionnelle rendant compte, là encore d’une exigence de solidarité nationale”45. Elle ne fait en réalité que traduire l’unité qui existe entre ces différentes dispositions du Préambule de 1946, ce lien entre les alinéas 10, 11, 12 et 13 ayant été souligné dès l’origine par Rivero et Vedel46. Une véritable unité rédactionnelle existe aussi du fait que c’est sur la Nation que pèsent les différentes garanties ainsi énoncées. Ces trois alinéas (10, 11 et 13) se trouvent ainsi dotés d’un statut similaire et il n’aurait pas été logique et compréhensible que le juge fasse des différences.

14La solidarité nationale a par conséquent fait l’objet d’une véritable constitutionnalisation mais ses nombreuses sources et son rattachement à différents alinéas du Préambule de 1946 ne font que souligner le rôle particulier de la solidarité nationale.

II – Une constitutionnalisation traduisant le role particulier de la solidarite nationale

15La solidarité nationale, en tant qu’elle s’interprète comme un droit à la solidarité nationale, a logiquement conduit le juge constitutionnel à lui reconnaître un régime similaire à celui des autres droits-créances issus du Préambule de la Constitution de 1946. Malgré tout elle conserve certaines particularités qui lui confèrent une place à part par rapport aux droits-créances et aux autres droits fondamentaux tout simplement.

A – L’alignement du régime de la solidarité nationale sur celui des droits-créances

  • 47 Voir par exemple L. FAVOREU et al., op. cit., p. 303, no 350 ; F. MELIN-SOUCRAMANIEN, op. cit., p. (...)
  • 48 Cela n’exclut cependant pas le fait que la solidarité puisse jouer au sein d’autres entités territ (...)
  • 49 Th. RENOUX, op. cit., spéc. p. 294.

16La solidarité nationale ou plutôt le droit à la solidarité nationale est généralement expressément qualifié de droit-créance par la doctrine47, tant il est vrai que ce dernier possède bien les différentes caractéristiques des droits-créances. En effet, il s’agit d’un droit qui comme tout droit-créance a besoin pour se concrétiser d’être mis en œuvre par le législateur par opposition aux droits-libertés qui, eux, ne nécessitent pas, tout au contraire, d’intervention de l’Etat. Cet aspect se manifeste très clairement ici dans la mesure où ce principe de solidarité nationale constitue un fondement de l’intervention législative, et ce, avec d’autant plus de force que la formulation retenue fait référence au rôle de la Nation entière48, excluant ainsi logiquement toute possibilité d’effet horizontal. Son champ d’application en tant que principe d’action pour le législateur est particulièrement large en raison de la façon dont il a été constitutionnalisé. En effet, ce principe bénéficie d’une certaine autonomie car il repose sur un fondement élargi par rapport au seul alinéa 12 du Préambule de la Constitution de 1946. Cet élargissement se matérialise de deux façons. D’une part, parce que ce principe ne joue plus seulement en matière de calamités nationales mais fait au contraire l’objet d’une conception très élargie, d’autre part, parce qu’il ne concerne plus uniquement les seuls nationaux alors que l’alinéa 12 fait seulement référence aux Français. De fait, contrairement à autrefois où l’application de la solidarité nationale se faisait, sauf exception, au profit des seuls nationaux, celle-ci ne doit plus aujourd'hui être considérée comme nationale49.

  • 50 Décision 87-237 DC du 30 décembre 1987, Loi de finances 1988, RJC I-324, cons. 22.
  • 51 Décision 91-291 DC du 6 mai 1991, Fonds de solidarité des communes, cons. 22.
  • 52 Décision 99-425 DC du 29 décembre 1999, Loi de finances rectificative pour 1999, Rec., p. 168, con (...)
  • 53 Décision 90-285 DC du 28 décembre 1990, Contribution sociale généralisée, RJC I-426, cons. 29.
  • 54 Décision 2003-483 DC, 14 août 2003, Loi portant réforme des retraites, Rec. p. 430, cons. 7.
  • 55 Décision 97-393 DC, précitée, cons. 41.
  • 56 Cela résulte des décisions Maîtrise de l’immigration du 13 août 1993 (décision 93-325 DC, RJC I-53 (...)

17Ces éléments traduisent bien un affranchissement très net par rapport à l’alinéa 12 et plusieurs illustrations peuvent en témoigner, même si ce principe peut bien sûr toujours continuer à jouer lorsqu’il s’agit de calamités nationales ou assimilées. Ainsi par exemple dans sa décision 87-237 DC du 30 décembre 1987 le juge, à l’occasion du contrôle de l’article 100 de la loi de finances relatif à l’indemnisation des rapatriés des Nouvelles-Hébrides, fait expressément référence à la mise en œuvre du principe de solidarité nationale par le législateur50. Il faut également souligner que de nombreux textes de loi viennent indiquer qu’ils ont pour but de mettre en œuvre la solidarité nationale, l’exemple le plus marquant étant sans doute celui de la loi du 26 décembre 1961 relative aux rapatriés d’Algérie qui affirme mettre en œuvre le Préambule de 1946. Et l’on pourrait encore évoquer la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain du 13 décembre 2000 ou la loi instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France du 13 mai 1991. De même, le juge constitutionnel a pu souligner la mise en place par le législateur de mécanismes de solidarité. Tel est le cas avec sa décision 91-291 DC du 6 mai 199151 relative à la loi précitée du 13 mai 1991 qui évoque “l’institution par la loi d’un mécanisme de solidarité entre les habitants d’une même région”. De la même manière encore le juge a pu faire référence à l’objectif de solidarité que s’est fixé le législateur52. L’absence de lien avec des calamités nationales apparaît aussi clairement avec la décision 90-285 du 28 décembre 1990 dans laquelle le juge considère que des contributions instituées par le législateur “ont pour finalité […] la mise en œuvre du principe de solidarité nationale”53. Ce principe intervient également en matière sociale, qu’il s’agisse par exemple de la politique familiale ou des vieux travailleurs, comme le montre par exemple la décision 2003-483 DC du 14 août 2003 qui indique que “l’exigence constitutionnelle de solidarité résultant des dispositions précitées [al. 11] implique la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités”54. Quant à la situation des étrangers, il est possible d’évoquer par exemple la décision 97-393 DC du 18 décembre 1997 qui indique que “le régime des allocations familiales répond à l’exigence constitutionnelle de la solidarité nationale en faveur de la famille”55, en rappelant qu’il est justement admis qu’ils bénéficient, lorsqu’ils résident de manière stable et régulière en France, des droits-créances constitutionnellement garantis tels que le droit à une vie familiale normale ou le droit à la protection sociale56. Il en va donc ainsi s’agissant des prestations familiales.

  • 57 L’expression “exigence constitutionnelle” est d’ailleurs fréquemment employée y compris à propos d (...)
  • 58 Décision 89-269 DC du 22 janvier 1990, “Egalité entre Français et étrangers”, RJC I-392.
  • 59 L. GAY, Les “droits-créances” constitutionnels, Bruxelles, Bruylant, 2007, pp. 188-189.

18La solidarité nationale fait par conséquent l’objet d’un traitement tout à fait normal s’agissant d’un droit-créance et il reste à savoir si une censure législative est possible sur le fondement du principe de solidarité nationale. Cela ne s’est jamais produit pour l’instant mais une telle censure ne paraît pas totalement à exclure, le Conseil constitutionnel prenant de soin de vérifier l’absence de violation sur ce point. La consécration d’exigences constitutionnelles57 découlant de certaines dispositions du Préambule de 1946 semble par ailleurs renforcer l’obligation de mise en œuvre faite au législateur. Une sanction de l’omission législative quoique exceptionnelle dans le domaine des droits-créances n’est cependant pas impossible : la décision 89-269 DC du 22 janvier 1990, Egalité entre Français et étrangers qui sanctionne, pour violation du principe d’égalité, la disposition excluant du bénéfice de l’allocation supplémentaire du fonds national de solidarité accordé aux personnes âgées les étrangers résidant régulièrement en France mais ne pouvant se prévaloir d’engagements internationaux ou de règlements communautaires prévoyant la réciprocité58, a ainsi pu être interprétée comme un moyen de sanctionner l’omission législative59.

  • 60 Décision 2007-553 DC, précitée.
  • 61 A.-L. VALEMBOIS, “Chronique de jurisprudence constitutionnelle”, LPA, 2007, no 216, p. 9.

19D’autres éléments viennent encore conforter cet alignement du régime de la solidarité nationale sur celui des droits-créances. Le juge administratif admet dorénavant, comme pour les autres droits-créances, l’invocabilité de la solidarité nationale à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir. A cela il faut ajouter qu’est aussi admise aujourd'hui la possibilité de limiter d’autres droits du fait des exigences de solidarité, tout comme cela se fait depuis longtemps pour d’autres droits-créances tels que le droit à la protection de la santé. Ainsi dans la décision 2007-553 DC du 3 mars 200760, le Conseil constitutionnel effectue une conciliation avec le droit au respect de la vie privée. Celle-ci se fait d’ailleurs au profit de la solidarité nationale, alors même que ces exigences de solidarité découlant des alinéas 10 et 11 du Préambule de la Constitution de 1946 avaient pu être considérées par la doctrine comme des exigences de second rang61. De fait le juge a estimé, qu’en vue de renforcer l’efficacité de l’action sociale, le législateur pouvait autoriser le partage d’informations confidentielles entre les acteurs de l’action sociale ou leur transmission au maire ou au président du conseil général. Ce cas de figure n’est certes pas forcément appelé à se renouveler fréquemment mais il souligne bien que la solidarité nationale ne fait plus l’objet d’un traitement à part par rapport aux autres droits-créances, tout en conservant, il est vrai, des rapports complexes avec les autres normes.

B – Le maintien de spécificités lié aux rapports complexes avec les autres normes

  • 62 J.-P. HOUNIEU, op. cit, p. 319.
  • 63 Sur ce soutien nécessaire de la solidarité nationale par le principe d’égalité voir F. MELIN-SOUCR (...)
  • 64 Voir par exemple la décision 97-393 DC, précitée, dans laquelle le juge vérifie qu’en matière fisc (...)

20La solidarité nationale est aujourd’hui devenue un élément utilisé pour la mise en œuvre d’autres droits en vertu de la jurisprudence qui fait découler des exigences de solidarité des alinéas 10, 11 et 13 du Préambule de 1946. Cette situation conduit à considérer la référence à une exigence constitutionnelle de solidarité comme un moyen de mettre “à la charge du législateur une véritable obligation d’intervention afin de garantir in fine l’effectivité” de certains principes constitutionnels, en l’occurrence ceux issus des alinéas 10, 11 et 13 du Préambule de 194662. Ces droits ne seraient ainsi garantis que s’il y a bien respect de cette exigence de solidarité laquelle implique la mise en place de différentes politiques publiques. Dès lors, la perspective semble bien être inversée par rapport à celle que certains ont pu évoquer précédemment et selon laquelle la solidarité nationale, trop fragile en elle-même, aurait nécessairement besoin du soutien d’un autre principe et en particulier du principe d’égalité63. Les liens entre solidarité nationale et égalité sont certes très nets dans la jurisprudence constitutionnelle, dans la mesure où le juge veille à ce que la mise en œuvre du principe de solidarité ne se traduise pas par une rupture de l’égalité devant les charges publiques64. Cependant, la problématique n’est plus celle de la mise en œuvre de la solidarité nationale par le biais d’autres droits mais doit au contraire être renversée. Ce qui prédomine finalement est alors le caractère médiat de cette norme, en tant qu’elle sert à atteindre expressément d’autres objectifs, à satisfaire d’autres droits.

  • 65 Certains estiment qu’il s’agit davantage d’un objectif vers lequel doit tendre le législateur que (...)
  • 66 Voir supra.

21On peut par-là même s’interroger sur la teneur exacte d’un tel droit ainsi que sur sa qualification de droit-créance opérée par la doctrine65. De fait, contrairement aux autres droits-créances la solidarité ne paraît pas constituer en soi une finalité, ce n’est jamais la solidarité en tant que telle qui est poursuivie, sauf à imaginer que le but est l’établissement d’une société qui serait en quelque sorte par nature solidaire et dont la solidarité serait donc l’une des valeurs, un peu par exemple au sens où la Constitution portugaise prévoit l’établissement d’une société solidaire66. La solidarité apparaît bien plutôt comme un moyen. Quand bien même elle est utilisée pour permettre la mise en œuvre efficace de certaines dispositions du Préambule, l’idée reste au final de permettre à tous d’avoir accès à la santé ou à la formation professionnelle ou encore à la protection sociale ce qui signifie qu’il y a la recherche d’une égalité de fait. La solidarité reste ainsi bien étroitement liée à l’idée d’égalité, mais une égalité qui ne serait pas seulement théorique, une véritable égalité de fait. La solidarité apparaît ainsi destinée à permettre de corriger les inégalités existantes par la mise en place précisément de politiques spéciales. Elle reste ainsi, au travers de la jurisprudence constitutionnelle, une notion complexe qui navigue entre autonomie et interdépendance à d’autres normes.

Notes

1 L’article 50 de la Constitution de 1958 témoigne de ce lien entre solidarité gouvernementale et régime parlementaire.

2 Voir notamment O. DUHAMEL et Y. MENY, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, p. 985 et s. voir aussi P. AVRIL et J. GICQUEL, Lexique. Droit constitutionnel, Paris, PUF, 1995, p. 124.

3 J.-M. PONTIER, “De la solidarité nationale”, R.D.P., 1983, p. 899.

4 On pourrait également évoquer la notion de responsabilité in solidum devant le juge administratif et la présence de la solidarité en matière civile.

5 L. BOURGEOIS, Solidarité, Paris, A. Colin, 1925, 294 p.

6 Selon cet article “Les secours publics sont une dette sacrée. La société doit la subsistance aux citoyens malheureux, soit en leur procurant du travail, soit en assurant les moyens d’exister à ceux qui sont hors d’état de travailler”.

7 Sur ce point voir B. MATHIEU, “La supra-constitutionnalité existe-t-elle ? Réflexions sur un mythe et quelques réalités”, LPA, 1995, no 29, p. 12

8 Traductions issues C. de GREWE et H. OBERDORFF, Les Constitutions des Etats de l’Union européenne, Paris, la Doc. Fr., 1999, 511p.

9 On peut s’interroger toutefois sur la pertinence du découpage car certains éléments inclus dans l’égalité pourraient très bien avoir leur place dans le cadre de la solidarité

10 B. MATHIEU, “La république sociale”, B. MATHIEU et M. VERPEAUX (sous la dir. de), La République en droit français, Paris, Economica, 1996, p. 183.

11 S. ARNE, “Existe-t-il des normes supra-constitutionnelles ? Contribution à l’étude des droits fondamentaux et de la constitutionnalité”, RDP, 1993, p. 475.

12 En ce sens voir par exemple Pierre-Henri PRELOT, Droit des libertés fondamentales, Paris, Hachette, 2007, p. 59, no 131. Il déclare, à propos du considérant qui précède les articles de la charte de l’environnement, que : “Le principe de solidarité de tous les Français devant les charges résultant des calamités nationales se complète ainsi d’une solidarité environnementale des générations et des peuples”

13 F. MELIN-SOUCRAMANIEN, “Solidarité, égalité et constitutionnalité”, La solidarité en droit public, Paris, L’Harmattan, 2005, pp. 285-294.

14 Th. RENOUX et M. de VILLIERS, Code constitutionnel, Paris, Litec, 2005, p. 291 et s.

15 Décision no 74-54 DC du 15 janvier 1975, IVG, RJC I-30.

16 Décision no 85-200 DC du 16 janvier 1986, Cumul emploi-retraite, RJC I-245, cons. 7.

17 Décision no 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986, Privatisations, RJC I-257, cons. 19.

18 Décision no 87-237 DC du 30 décembre 1987, Loi de finances 1988, RJC I-327, cons. 22.

19 Il en va ainsi par exemple pour le principe constitutionnel d’égalité des usagers devant la loi et le service public (décision 2001-446 DC du 27 juin 2001, Loi relative à l’interruption volontaire de grossesse et à la contraception, Rec. p. 74).

20 Il a en effet dégagé un principe général du droit selon lequel le silence de l’administration vaut rejet. Voir la décision 69-55 L du 26 juin 1969, Protection des sites, RJC II-36 et la décision 94-352 DC du 18 janvier 1995, Vidéosurveillance, RJC I-613, cons. 12.

21 Décision no 2001-453 DC du 18 décembre 2001, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, Rec. p. 164. La doctrine est d’ailleurs unanime sur ce point. Voir notamment J.-P. HOUNIEU, La solidarité nationale en droit public français, thèse Bordeaux 2003, microfichée, p. 283 et s.

22 L. FAVOREU et al., Droit des libertés fondamentales, Paris, Dalloz, 2007, 4e éd., p. 303, no 350 ; Ph. TERNEYRE, “Droit à la solidarité nationale”, O. DUHAMEL et Y. MENY, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, p. 318.

23 Décision 98-401 DC du 10 juin 1998, Loi d’orientation et d’incitation relative à la réduction du temps de travail, Rec. p. 258, cons. 26.

24 Décision 200-437 DC du 19 décembre 2000, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, Rec., p. 190, cons. 37.

25 Voir infra 2e partie.

26 Voir notamment CE Ass., 7 juillet 1950, Dehaene, Rec. p. 426.

27 CE, 10 décembre 1962, Sté indochinoise de constructions électriques et mécaniques, Rec., 676.

28 CE, 29 novembre 1968, Sieur Tallagrand, Rec. 606 ; RDP, 1969, p. 686, note M. WALINE ; D., 1969, p. 386, note V. SILVERA.

29 CE, 22 janvier 1997, Société hôtelière de l’anse heureuse, req. no 175215.

30 CE, 8 juillet 1994, Sté Moore Paragon, req. no 96257.

31 CE, 27 novembre 2000, M. et Mme Robert Y., req. no 211088

32 Voir par exemple CAA Marseille, 22 juin 2004, req. no 04MA00096 ; CAA Marseille, 6 juillet 2004, req. no 01MA01375 ; CAA Marseille, 14 septembre 2004, req. no 04MA00149 ; CAA Marseille, 7 juillet 2005, req. no 04MA01849 ; CAA Marseille, 19 mars 2007, req. no 05MA01276 ; CAA Marseille, 18 juin 2007, req. no 05MA03176 ; CAA Marseille, 17 janvier 2008, req. no 06MA00763 ; CAA Marseille, 17 janvier 2008, req. no 06MA00764 ; CAA Marseille, 8 janvier 2008, req. no 05MA0335.

33 CAA Nantes, 22 juin 2006, req. no 05NT00632.

34 CAA Bordeaux, 3 juin 2008, req. no 07BX00567.

35 CAA Marseille, 7 juillet 2005, req. no 04MA01849.

36 Une possible reconnaissance par le juge administratif de la valeur constitutionnelle de ce principe était ainsi jugée possible par Ph. TERNEYRE dès le début des années 1990 (cité par L. FAVOREU et al., op. cit., p. 304).

37 Décision 96-387 DC du 21 janvier 1997, Prestation dépendance, RJC I-700, cons. 11.

38 Voir notamment B. MATHIEU, Contentieux constitutionnel des droits fondamentaux, Paris, LGDJ, 2002, p. 666.

39 J.-P. HOUNIEU, op. cit., p. 297.

40 Décision 97-393 DC du 18 décembre 1997, Allocations familiales, RJC I-726, cons. 41.

41 Décision 98-405 DC du 29 décembre 1998, Loi de finances rectificative pour 1998, Rec. p. 340, cons. 12.

42 Idem.

43 Décision 2007-553 DC du 3 mars 2007, Loi relative à la prévention de la délinquance, JO du 7 mars 2007, p. 4356, cons. 5 et 7.

44 Décision 2004-507 DC 9 décembre 2004, Loi portant diverses dispositions relatives au sport professionnel, Rec. 219, cons. 17.

45 J.-P. HOUNIEU, op. cit., p. 306.

46 J. RIVERO et G. VEDEL, Les problèmes économiques et sociaux et la Constitution du 27 octobre 1946, Paris, Libraire économique et sociale, coll. Droit social, no 31, 1947, p. 30, cité par J.-P. HOUNIEU, op. cit., p. 306.

47 Voir par exemple L. FAVOREU et al., op. cit., p. 303, no 350 ; F. MELIN-SOUCRAMANIEN, op. cit., p. 286 ; B. MATHIEU, Contentieux constitutionnel des droits fondamentaux, op. cit., p. 641.

48 Cela n’exclut cependant pas le fait que la solidarité puisse jouer au sein d’autres entités territoriales ou groupes. Le Conseil constitutionnel a notamment validé des dispositifs de solidarité entre habitants d’une même région (décision 91-291 DC du 6 mai 1991, Fonds de solidarité des communes). Quant à la Constitution espagnole elle prévoit explicitement une solidarité entre régions.

49 Th. RENOUX, op. cit., spéc. p. 294.

50 Décision 87-237 DC du 30 décembre 1987, Loi de finances 1988, RJC I-324, cons. 22.

51 Décision 91-291 DC du 6 mai 1991, Fonds de solidarité des communes, cons. 22.

52 Décision 99-425 DC du 29 décembre 1999, Loi de finances rectificative pour 1999, Rec., p. 168, cons. 23.

53 Décision 90-285 DC du 28 décembre 1990, Contribution sociale généralisée, RJC I-426, cons. 29.

54 Décision 2003-483 DC, 14 août 2003, Loi portant réforme des retraites, Rec. p. 430, cons. 7.

55 Décision 97-393 DC, précitée, cons. 41.

56 Cela résulte des décisions Maîtrise de l’immigration du 13 août 1993 (décision 93-325 DC, RJC I-539) et Certificats d’hébergement du 22 avril 1997 (97-389 DC, RJC I-707).

57 L’expression “exigence constitutionnelle” est d’ailleurs fréquemment employée y compris à propos d’autres dispositions du Préambule, par exemple à propos de l’alinéa 5 relatif au droit d’obtenir un emploi (décision 2001-455 DC du 12 janvier 2002, Loi de modernisation sociale, Rec. p. 49, cons. 46).

58 Décision 89-269 DC du 22 janvier 1990, “Egalité entre Français et étrangers”, RJC I-392.

59 L. GAY, Les “droits-créances” constitutionnels, Bruxelles, Bruylant, 2007, pp. 188-189.

60 Décision 2007-553 DC, précitée.

61 A.-L. VALEMBOIS, “Chronique de jurisprudence constitutionnelle”, LPA, 2007, no 216, p. 9.

62 J.-P. HOUNIEU, op. cit, p. 319.

63 Sur ce soutien nécessaire de la solidarité nationale par le principe d’égalité voir F. MELIN-SOUCRAMANIEN, op. cit., p. 287.

64 Voir par exemple la décision 97-393 DC, précitée, dans laquelle le juge vérifie qu’en matière fiscale, des impositions, dans le cadre de la mise en œuvre du principe de solidarité nationale, ne doivent pas aboutir s’agissant de la détermination de leurs redevables à une rupture caractérisée de l’égalité des citoyens devant les charges publiques (cons. 10). Voir également la décision 90-285 DC qui va exactement dans le même sens, précitée, cons. 29. Le lien entre deux notions est donc très fort et a pu être jugé indissoluble tout en admettant que la solidarité modifie la portée du principe d’égalité ; B. MATHIEU, Contentieux constitutionnel des droits fondamentaux, op. cit., p. 666.

65 Certains estiment qu’il s’agit davantage d’un objectif vers lequel doit tendre le législateur que d’un véritable droit fondamental. En ce sens voir F. MELIN-SOUCRAMANIEN, op. cit., p. 286.

66 Voir supra.

Auteur

Professeure à l’Université Toulouse 1 Sciences Sociales (Faculté de Droit, TACIP, UT1)

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2009

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