Emploi public et finances publiques
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Titre 1. Les réformes destinées à obtenir une meilleure maîtrise de l’emploi public
p. 373-537
Extrait
530. Les réformes influencées par des considérations financières sont identifiables, selon ce premier angle, d’approche dans la mesure où la volonté de mieux maîtriser l’emploi public traduit la prise en compte évidente des aspects financiers qui entourent ce dernier. Elles sont à comprendre dans l’optique selon laquelle une meilleure maîtrise du personnel est la condition nécessaire, voire indispensable, à la maîtrise des dépenses publiques en général.
531. Nous sommes ici au cœur d’une problématique que nous avons déjà rencontrée puisqu’il s’agit de la capacité de l’employeur public de connaître et de contrôler au plus près les effectifs et les dépenses qu’il consacre (ou est tenu de consacrer) aux personnels. Une double perspective sera ici retenue en fonction des individus concernés : il convient en effet d’étudier différemment des personnes placées dans des situations différentes. A ce titre, une distinction entre les personnels en activité et les anciens personnels, c’est
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L'œuvre canonique d'Antoine Dadine d'Auteserre (1602-1682)
L'érudition au service de la juridiction ecclésiastique
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2013
Les chercheurs saisis par la norme
Contribution à l'étude des droits et devoirs des chercheurs
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Emploi public et finances publiques
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Normes, justice et gouvernement dans l'œuvre de Pierre Rebuffe (1487-1557)
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1030 Le terme « pensionné » sera ici retenu pour désigner les personnes bénéficiant du versement d’une pension de retraite à la suite de la cessation de leur fonction dans la fonction publique. Elles se voient donc attribuer une pension. Il est synonyme de « retraité »
1031 Ces crédits sont inscrits au titre 2 (dans le cadre de la consolidation voulue par la LOLF) puis isolés dans un compte d’affectation spéciale. De ce fait, ces crédits seront rapidement signalés dans ce chapitre, mais l’ensemble des enjeux les concernant seront appréhendés et explicités aux paragraphes 676 et suivants.
1032 Sur l’exigence démocratique de justification des dépenses publiques que doivent permettre les nouvelles dispositions de la LOLF, voir Benoît CHEVAUCHEZ, « La dépense publique, au cœur de nos systèmes de finances publiques », RFFP, no 77, 2002, p. 27.
1033 AMICIE-MAUCOUR Amélie, La rénovation des pouvoirs budgétaires du Parlement sous la Vème République, Dalloz, Paris, 2005, pp. 281 et s.
1034 MAROIS William, « La gestion des ressources humaines dans le cadre de la LOLF », RDT, no 7, 2006, p. 556.
1035 Ces articles sont notamment explicités par Loïc PHILIP et Céline VIESSANT, La loi organique de 2001 relative aux lois de finances, Documents d’étude, La documentation française, Paris, no 5.01, 2007, pp. 10 et s.
1036 Identifié ainsi dans la mesure où l’article 5 I de la loi organique regroupe les « charges budgétaires » au sein de sept titres. Le 2o est consacré aux dépenses de personnel.
1037 Assemblée nationale, rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, en conclusion des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur la soutenabilité de l’évolution de la masse salariale de la fonction publique, par Bernard DEROSIER, Marc FRANCINA et Charles de La VERPILLIERE, sous la présidence d’Olivier CARRE et de David HABIB, no 3797, 12 octobre 2011, p. 160.
1038 Selon l’expression retenue par David AUTISSIER et Blandine SIMONIN dans Mesurer la performance des ressources humaines, Les Baromètres de la performance, Eyrolles, Paris, 2009, p. 11.
1039 AUTISSIER David et SIMONIN Blandine, Op. cit., p. 12.
1040 Elles se composent des dépenses relatives à la rémunération d’activité, aux cotisations et prestations sociales à la charge de l’Etat, aux pensions civiles et militaires de retraite, aux pensions militaires d’invalidité et de victimes de guerre, des subventions aux établissements d’enseignement privé ainsi que de dépenses diverses, comme les frais de déplacement par exemple.
1041 Voir les paragraphes 702 et suivants. Ce mécanisme concerne la contribution au programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations diverses ».
1042 Cela pose d’ailleurs une difficulté spécifique lorsqu’il s’agit d’évaluer le montant des contributions dues par les opérateurs au titre du financement des pensions de retraite, puisque une bascule d’assiette se produit du titre 2 vers le titre 3.
1043 Indemnités de résidence, complément familial et éventuelles heures supplémentaires.
1044 Données présentées par la Cour des comptes dans la Communication à la Commission des finances de l’Assemblée nationale (en vertu de l’article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances) sur les conditions d’une stabilisation en valeur de la masse salariale de l’État, 5 octobre 2010, pp. 8 et s.
1045 Voir les paragraphes 679 et suivants.
1046 Voir les paragraphes 198 et suivants.
1047 L’article 15 de la LOLF limite également, dans son second aliéna du II les reports de crédits relatifs aux dépenses de personnel.
1048 En vertu du quatrième alinéa de l’article 8 de la LOLF.
1049 Article 18 II alinéa 3.
1050 Article 18 II alinéa 1er.
1051 Article 18 aliéna 2, 3° de la LOLF. Voir les paragraphes 584 et suivants.
1052 Sur le régime juridique des budgets annexes, voir le manuel de Michel BOUVIER et al., Finances publiques, 12ème édition, Manuel, LGDJ, Paris, 2013, pp. 249 et s.
1053 Article 18 II alinéa 1er.
1054 Article 18 II alinéa 2.
1055 Voir les propos de Philippe DAUTRY in Jean-Pierre CAMBY, et al., La réforme du budget de l’Etat, La loi organique relative aux lois de finances, 3ème édition, Collection Systèmes Droit, LGDJ, Paris, 2011, p. 139.
1056 Article 20 I de la LOLF.
1057 Voir les paragraphes 685 et suivants.
1058 Le Conseil constitutionnel a notamment reconnu la valeur législative de certains documents budgétaires dans la décision no 83-164 DC du 29 décembre 1983, Loi de finances pour 1984, Rec. p. 67 ; La semaine juridique Edition générale, no 2, 1984, 20160, note A. DECOCQ et R. DRAGO ; AJDA, no 2, 1984, p. 97, note L. PHILIP.
1059 MAITRE Christine, La mise à disposition des crédits budgétaires, Thèse, LGDJ, Paris, 1989, p. 82.
1060 MAITRE Christine, Op. cit., p. 83.
1061 CC, décision no 2001-455 DC du 12 janvier 2002 Loi de modernisation sociale, Rec. p. 49 ; Droit social, no 3, 2002, p. 254, note G. CARCASSONNE ; LPA, no 191, 2002, p. 15, note B. MATHIEU ; RFDC, 2002, p. 608, note D. RIBES.
1062 CC, décision no 2002-460 DC du 22 août 2002 Loi d’orientation et de programme pour la sécurité antérieure, Rec. p. 198, RDP, 2002, p. 1252, note J.-P. CAMBY et S. GUY ; LPA, no 4, 2003, p. 8, note M. VERPEAUX. Voir aussi CC, décision no 2002-461 DC du 29 août 2002 Loi d’orientation et de programmation pour la justice, Rec. p. 204 ; RDP, 2002, p. 1252, note J.-P. CAMBY et S. GUY ; RDP, 2002, p. 1619, note F. LUCHAIRE ; LPA, no 178, 2002, p. 4, note J.-E. SCHOETTL.
1063 CAMBY Jean-Pierre et GUY Stéphane, « Deux points de vue sur les annexes législatives », RDP, 2002, p. 1251.
1064 CE, 20 mars 2002, Masquelet, no 223623 ; Droit administratif, no 11, 2002, comm. 181, note A. TAILLEFAIT.
1065 « Considérant qu’aux termes du cinquième alinéa de l’article 1er de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances "les créations et transformations d’emplois ne peuvent résulter que de dispositions prévues par une loi de finances" ; qu’aux termes de l’article 32 de cette ordonnance "le projet de loi de finances de l’année est accompagné d’annexes explicatives faisant connaître notamment : 1° par chapitre les mesures nouvelles qui justifient les modifications proposées au montant antérieur des services votés et notamment les crédits afférents aux créations, suppressions et transformations d’emplois" ; qu’enfin le dernier alinéa de l’article 43 de l’ordonnance dispose : "les créations, suppressions et transformations d’emplois résultent des modifications de crédits correspondantes, dûment explicitées par les annexes" » (Considérant 17).
1066 CE, Ass., 5 mars 1999 Monsieur Rouquette et autres, Rec. p. 37 ; AJDA, no 5, 1999, p. 420, chr. F. RAYNAUD et P. FOMBEUR ; RFDA, no 2, 1999, p. 372, note D. DE BECHILLON et P. TERNEYRE ; RDP 1999, p. 1223, obs. CAMBY.
1067 CE, Ass. 5 mars 1999 Confédération générale des groupes autonomes de l’enseignement public, Rec. p. 40.
1068 La suite de l’explication donnée par le Conseil d’Etat est trop splendide pour ne pas être citée : « Le Conseil d’Etat a voulu clairement distinguer la loi elle-même qui, comme l’indiquait Portalis, “ordonne, permet ou interdit”, et les documents de toute sorte qui accompagnent, de plus en plus souvent, la loi ; ces derniers peuvent avoir un rôle important à jouer dans la mesure où ils éclairent le travail du législateur, indiquent les objectifs à atteindre, et constituent, le cas échéant, un engagement politique du Gouvernement à l’égard des élus de la Nation. Mais ils ne sont pas revêtus de la valeur juridique qui s’attache aux seules dispositions de la loi. Ce faisant, le Conseil d’Etat s’est efforcé de faire prévaloir une solution simple et d’un usage facile à la fois pour le Parlement et le Gouvernement et pour l’ensemble des citoyens. »
1069 CE, Ass. 6 juillet 1973 Ministre du Travail c/ Sieur Gauthier, no 81649.
1070 Cette répartition est fixée dans états annexés au décret de répartition annuel, sous forme de tableaux. Ces données, qui ne pourraient être incluses dans le corps même du texte, ont la même valeur juridique que celui-ci. Voir par exemple le décret de répartition pour 2013 : décret no 2012-1553 du 29 décembre 2012 portant répartition des crédits et découverts autorisés par la loi no 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.
1071 Aux 5° et 6° de l’article 51 plus précisément et au 2° de l’article 53.
1072 Le Conseil constitutionnel l’a d’ailleurs confirmé dans la décision no 83-164 DC précitée.
1073 CE, Sect, 2 avril 2004 Ministre de l’Economie, des finances et de l’industrie, no 246143.
1074 Voir les paragraphes 214 et suivants.
1075 Comme l’a fait le Conseil constitutionnel dans la décision no 83-164 DC précitée.
1076 Il convient de noter que depuis le projet de loi de finances pour 2012, une nouvelle annexe de couleur jaune regroupe les informations relatives aux personnels affectés dans les cabinets ministériels : la répartition des effectifs physiques et les modalités de rémunération sont notamment décrites. « La présente annexe au projet de loi de finances pour 2014 vise à rendre compte au Parlement de la composition des cabinets ministériels et de la rémunération des collaborateurs des cabinets » précise l’annexe au projet de loi de finances pour 2014, p. 7.
1077 Voir la décision CC, décision no 90-285 DC du 28 décembre 1990 Loi de finances pour 1991. Considérants 11 à 17, Rec. p. 95 ; LPA, no 17, 1991, p. 15, note J.-P. CHAUMONT ; Droit social, no 4, 1991, p. 338, note X. PRETOT.
1078 Loi organique no 2005-579 du 12 juillet 2005 modifiant la loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
1079 Le Conseil constitutionnel a validé la création de ce nouveau document par l’article 9 de la loi organique précitée. Voir la décision no 2005-517 DC du 7 juillet 2005 Loi organique modifiant la loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. « Considérant, en ce qui concerne l’article 9, qu’il est loisible au Gouvernement d’envisager, dès le dépôt du projet de loi de finances de l’année, la mise en réserve d’une faible fraction des crédits ouverts afin de prévenir une détérioration éventuelle de l’équilibre budgétaire ; que, toutefois, les nouvelles dispositions prévues par cet article ne sauraient être entendues comme imposant au Gouvernement de mettre des crédits en réserve ; qu’elles ne sauraient davantage porter atteinte aux prérogatives qu’il tient des articles 20 et 21 de la Constitution en matière d’exécution des lois de finances » (Considérant 7). Rec. p. 108 ; RFDC, 2006, p. 146, note L. PHILIP ; « La modification de la LOLF est-elle conforme à la Constitution ? », LPA, no 161-162, 2005, p. 23, note J.-E. SCHOETTL.
1080 MORDACQ Frank et al., La LOLF : un nouveau cadre budgétaire pour réformer l’Etat, Collection Systèmes Finances publiques, LGDJ, Paris, 2006, p. 50.
1081 L’avancée de la LOLF par rapport à l’ordonnance de 1959 est la suivante : elle isole en titre spécifique une partie de la classe 6 – charges – du plan comptable de l’Etat.
1082 Cour des comptes, Communication à la Commission des finances de l’Assemblée nationale (en vertu de l’article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances) sur les conditions d’une stabilisation en valeur de la masse salariale de l’État, 5 octobre 2010, p. 8.
1083 Sénat, rapport d’information fait au nom de la commission des finances sur le compte d’affectation spéciale « Pensions », par Francis DELATTRE, no 652, 10 juillet 2012, p. 25.
1084 Op. cit., p. 26.
1085 Voir par exemple sur ce point l’ouvrage de Frank MORDACQ et al., La LOLF : un nouveau cadre budgétaire pour réformer l’Etat, Collection Systèmes Finances publiques, LGDJ, Paris, 2006, p. 703.
1086 Par la conversion de certains crédits, afin de les affecter à d’autres titres, en utilisant le mécanisme de la fongibilité asymétrique.
1087 Il est notamment possible de modifier la destination d’une dépense au sein même des crédits inscrits au titre 2 d’un programme. Il est par exemple possible d’affecter certains crédits au financement des cotisations et contributions sociales alors qu’ils devaient au départ être utilisés pour financer les rémunérations d’activité.
1088 MORDACQ Frank et al., Op. cit. p. 54.
1089 MORDACQ Frank et al., Op. cit., p. 159.
1090 Parfois à près de 80 %.
1091 Pour plus de précisions sur les budgets opérationnels de programme, voir le paragraphe 852.
1092 Il semble cependant que lesdits gestionnaires privilégient la gestion de la masse salariale dans une optique de court et de moyen terme, c’est-à-dire en considérant les conséquences de leurs décisions sur les personnels en activité. Autrement dit, les effets des choix effectués sur les dépenses de pension (ou dit autrement sur les recettes du CAS Pensions qui dépendent en partie de la masse salariale) seront moins pris en considération.
1093 Cependant, l’exécution budgétaire est complexifiée par le fait que certains personnels ne consomment pas les plafonds d’emplois du titre 2 des ministères. Leur défraiement ne peut pas être considéré comme une rémunération accordée à un agent dont l’Etat serait l’employeur (c’est le cas par exemple des experts judiciaires). Il s’agit également de personnes rémunérées dans des situations spécifiques, comme les agents recrutés pour un acte déterminé ou encore des personnes extérieures à l’Etat indemnisées en raison de leur participation à un jury de concours. Pour plus de précisions, voir l’annexe no 5 du Manuel « Macro-processus 8 : pilotage de la masse salariale et des emplois », p. 95.
1094 MORDACQ Frank et al., Op. cit., pp. 162 et s.
1095 INGLEBERT Xavier, Manager avec la LOLF, 1ère édition, Groupe Revue fiduciaire, Paris, 2005, pp. 108 - 109.
1096 Rapport sur la fonction publique, présenté par Bernard PECHEUR et remis au premier ministre, octobre 2013, p. 54. Sur le renforcement des outils de contrôle, voir les paragraphes 570, 589 et 596.
1097 Dans la communication à la Commission des finances de l’Assemblée nationale (en vertu de l’article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances) sur les conditions d’une stabilisation en valeur de la masse salariale de l’État, 5 octobre 2010, p. 6.
1098 Nous n’oublions pas ici la masse salariale des pouvoirs publics constitutionnels. Le total des crédits de la mission « Pouvoirs publics » est estimé à 989,9 millions d’euros pour 2014, en baisse de 1,5 millions d’euros, soit de 0,1 % par rapport à 2013. Néanmoins, les questionnements soulevés apparaissent très spécifiques et nécessiteraient des développements particuliers afin de comprendre l’autonomie financière dont bénéficient les pouvoirs publics, de même que la manière dont ils présentent leur masse salariale. Voir la thèse de Vincent DUSSART, L’autonomie financière des pouvoirs publics constitutionnels, CNRS Droit, CNRS Editions, Paris, 2000, pages 7 et suivantes. Pour l’exercice 2014, se reporter également à l’annexe 36 « Pouvoirs publics » du rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 2014 (no 1428) par Marc LE FUR, 10 octobre 2013.
1099 Cette question comporte bien sûr des aspects purement politiques. Il est évident que la LOLF, pas plus que tout autre texte encadrant les dépenses de l’Etat, ne peut, et c’est heureux, limiter la hausse des dépenses de personnel décidée par le pouvoir politique. Si la LOLF se situe effectivement dans une logique de maîtrise de la dépense publique, ses mécanismes ne l’obligent en rien. Nous évoquons donc ici les difficultés opérationnelles, c’est-à-dire les faiblesses du dispositif visant à appréhender et à contenir la masse salariale en exécution.
1100 Nous nous concentrerons ici sur les déterminants de la hausse des rémunérations d’activité, étant entendu que certaines mesures (la progression des effectifs par exemple) ont un impact sur le niveau des crédits consacrés aux rémunérations d’activité, mais également sur les cotisations et contributions sociales.
1101 Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2013, p. 163.
1102 Selon la définition retenue par la Cour des comptes dans la communication à la Commission des finances de l’Assemblée nationale (en vertu de l’article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances) sur les conditions d’une stabilisation en valeur de la masse salariale de l’État, 5 octobre 2010, p. 19.
1103 A ce titre, la circulaire no 5513/SG du 22 février 2011 relative au renforcement du pilotage et du contrôle de la masse salariale et des emplois de l’Etat a créé les documents prévisionnels de gestion ministériels (DPGM) actualisés chaque mois, afin de suivre la mise en œuvre du schéma d’emplois, d’obtenir des prévisions détaillées d’entrées et de sorties ainsi que des prévisions mensuelles de consommation du plafond d’emplois.
1104 Dans plusieurs recommandations, la Cour des comptes a cependant avancé cette possibilité afin de maîtriser la progression des dépenses de personnel. Sur l’action de freinage du GVT positif voir par exemple le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2013, p. 171. Elle propose par exemple de réduire le ratio promus/promouvables ou de suspendre pour quelques mois toutes les mesures individuelles de changement d’échelon ou de grade.
1105 La hausse de la valeur du point représente un faible gain pour les personnels, mais représente un coût macro économique énorme pour l’Etat : une hausse de un point correspond à 800 – 900 millions d’euros. De plus, une certaine relativité doit être ici observée : la hausse de la valeur du point a des incidences selon la part respective des primes et de la rémunération fixe (ex : les professeurs ont peu de primes).
1106 Tous ces éléments sont d’ailleurs pris en compte dans la « Justification au premier euro » des crédits de chaque programme, puisque celle-ci retrace les éléments salariaux, le schéma d’emplois, les « coûts entrée-sortie », ainsi que les mesures générales, catégorielles et individuelles qui impactent les crédits en cours d’exécution. Voir les projets annuels de performance (PAP) de chaque programme.
1107 Voir les paragraphes 253 et suivants et les paragraphes 285 et suivants.
1108 TAIEB Jean-Pierre et LE HUEROU Françoise, Op. cit. pp. 74 à 101.
1109 A ce titre, on constate régulièrement des écarts entre les plafonds d’autorisations d’emplois et les emplois effectivement consommés par ministère. Voir l’annexe no 15 Consommation des emplois par ministère en 2012.
1110 Décret no 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Articles 68 et 91 I et 92. Ce document était déjà prévu par la circulaire no 5513/SG du 22 février 2011 relative au renforcement du pilotage et du contrôle de la masse salariale et des emplois de l’Etat.
1111 Voir l’ouvrage de Farhana AKHOUNE, La réforme de la gestion budgétaire et comptable publique, Commentaire du décret du 7 novembre 2012, LGDJ, Paris, 2013, p. 91.
1112 Rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, en conclusion des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur la soutenabilité de l’évolution de la masse salariale de la fonction publique, Op. cit. p. 34.
1113 L’emploi est-il vacant ? A-t-on assez de crédits afin d’engager quelqu’un ? A quel statut sera soumise la personne embauchée ?
1114 Le rapport sur la fonction publique, présenté par Bernard PECHEUR et remis au premier ministre en octobre 2013 dénonce une telle utilisation du ratio promus/promouvables et propose la mise en place d’un taux d’avancement de sauvegarde afin que les avancements ne soient pas excessivement freinés. Voir les pages 136 et suivantes.
1115 Dans son rapport La situation et les perspectives des finances publiques de juillet 2012, la Cour des comptes préconise précisément : « Pour stabiliser la masse salariale en valeur, il faut donc agir sur la politique salariale et les déroulements de carrière en gelant la valeur du point et en réduisant les mesures catégorielles ainsi que les avancements » (pp. 137-138).
1116 Notamment en vertu du décret du 7 novembre 2012 précité.
1117 HERTZOG Robert, « Quelques aspects de la loi organique relative aux lois de finances dans ses rapports avec le système administratif », AJDA, no 10, 2006, p. 531.
1118 Article 7 II alinéa 3.
1119 Selon l’ancien ministre de l’Economie, des finances et de l’industrie, Thierry BRETON, le 5 juillet 2010.
1120 Malgré la faible déconcentration des actes de gestion du personnel, cette situation a également des conséquences au niveau déconcentré. Voir Marc LEROY, « La mise en œuvre de la LOLF au niveau déconcentré de l’Etat : un point de vue de sociologue financière », Actes du colloque de la Société française de finances publiques (SFFP) : Services déconcentrés de l’Etat et LOLF : entre bureaucratie et performance. Colloque organisé à l’Ecole nationale d’administration (ENA) de Strasbourg, les 5 et 6 novembre 2009. Actes publiés dans la revue Gestion et finances publiques, no 8-9, 2011, p. 681.
1121 Rapport de la Cour des comptes La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : un bilan pour de nouvelles perspectives, novembre 2011, p. 116.
1122 Voir les conclusions du rapport Cour des comptes précité, pp. 114 et s.
1123 Michel BOUVIER et Marie-Christine ESCLASSAN évoque également le nombre élevé de budgets opérationnels de programmes (et donc le fait que ces derniers n’atteignent pas la masse salariale critique nécessaire) ainsi que la problématique du fléchage des crédits par les responsables de programme pour expliquer l’impossibilité d’utiliser la fongibilité. Voir leur contribution « La gestion du budget de l’Etat saisie par la logique de contractualisation », in A propos des contrats des personnes publiques, Mélanges en l’honneur du Professeur Laurent Richer, LGDJ, Paris, 2013, p. 37. Sur ces deux questions, voir respectivement les paragraphes 852 et suivants et le paragraphe 867.
1124 Il est impossible de réduire les crédits destinés au financement des contributions ou cotisations sociales, étant donné que leur évolution ne dépend pas des décisions des gestionnaires. La réduction de leur volume peut être obtenue uniquement par le biais d’une diminution des effectifs.
1125 Sur tous ces aspects, les députés membres de la Mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 parlent de l’« évaporation de la fongibilité asymétrique ». Voir le rapport d’information fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 de l’Assemblée nationale, Les décisions d’attribution des moyens budgétaires (préparation des projets de loi de finances, appropriation de la LOLF par le Parlement), par Michel BOUVARD, Jean-Pierre BRARD, Thierry CACENAC et Charles DE COURSON, no 3644, 12 juillet 2011, pp. 64-65.
1126 Pour des données chiffrées sur la fongibilité asymétrique, se reporter à l’annexe no 16 Bilan de la fongibilité asymétrique entre 2006 et 2009.
1127 Rapport de la Cour des comptes précité, p. 115.
1128 SINE Alexandre, L’ordre budgétaire, L’économie politique des dépenses de l’Etat, Collection Etudes politiques, Economica, Paris, 2006, pp. 58 et s.
1129 SINE Alexandre, Op. cit. p. 157.
1130 BARILARI André, « Les opérateurs de l’Etat : difficulté et ambiguïté d’une définition », RFFP, no 105, 2009, p. 31.
1131 Décret no 2005-54 du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations de l’Etat.
1132 Décret no 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
1133 Cour des comptes, Les effectifs de l’Etat 1980-2008. L’état des lieux, décembre 2009, p. 65.
1134 Circulaire no 2MPAP-11-3074 précitée. Cette circulaire a été précédée par bien d’autres depuis 2006. Chaque année, une circulaire de la Direction du Budget a décliné la présentation, l’adoption et le suivi des budgets des opérateurs. Elle a veillé à ce que les consignes posées répondent aux principes établis par la LOLF pour l’Etat.
1135 Les organismes appartenant aux deux catégories appliquent simultanément les dispositions relatives aux uns et aux autres.
1136 Titre 3, catégorie 32 dans la nomenclature d’exécution du budget de l’Etat.
1137 Cela renvoie aux propos relatifs à la présentation de l’autonomie des opérateurs développés dans les paragraphes 464 et suivants.
1138 Cette ventilation n’est pas limitative et peut être modifiée par l’ordonnateur.
1139 Décret no 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
1140 Depuis 2009, le taux de contribution au financement des pensions des fonctionnaires civils et militaires de l’Etat versé par les opérateurs est aligné sur celui des personnels civils de l’Etat et le montant de cette contribution est identifié au sein de leurs dépenses de personnel.
1141 L’article 181 du décret du 7 novembre 2012 précité nous indique que – tout comme pour l’Etat – le montant des autorisations d’engagement est égal à celui des crédits de paiement pour les dépenses de personnel. Cette solution est logique dans la mesure où la période pendant laquelle elles devront être payées ne peut être définie avec précision.
1142 Circulaire no 5454 SG du 26 mars 2010 relative au pilotage des opérateurs de l’Etat qui impose une baisse de 1,5 % de leur plafond.
1143 Projet de loi no 1395 de finances pour 2014, déposé à l’Assemblée nationale le 25 septembre 2013. Exposé des motifs, p. 12.
1144 MESSNER-WOLFF, « Les services de l’Etat avec un opérateur autonome : l’Université », Actes du colloque de la Société française de finances publiques (SFFP) : Services déconcentrés de l’Etat et LOLF : entre bureaucratie et performance. Colloque organisé à l’Ecole nationale d’administration (ENA) de Strasbourg, les 5 et 6 novembre 2009. Actes publiés dans la revue Gestion et finances publiques, no 8-9, 2011, p. 669.
1145 A la suite de l’entrée en vigueur de la loi no 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités.
1146 Sénat, rapport d’information fait au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois sur la mise en œuvre de la loi no 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, par Dominique GILLOT et Ambroise DUPONT, no 446, 26 mars 2013, p. 83.
1147 Rapport d’information précité, p. 84.
1148 Décret no 2008-618 du 27 juin 2008 relatif au budget et au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel bénéficiant des responsabilités et compétences élargies.
1149 MILOT Jean-Pierre, « Le périmètre des opérateurs », RFFP, no 105, 2009, p. 43.
1150 Très précisément l’article 64 de la loi no 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.
1151 Une difficulté demeure néanmoins s’agissant des collaborateurs des cabinets ministériels dont le nombre est estimé à 3036 effectifs physiques au 1er août 2013 (dernier décompte connu) en incluant les membres des cabinets ministériels (au nombre de 565) et les personnels responsables des fonctions supports qui concourent au fonctionnement des ministères (au nombre de 2471). Le jaune budgétaire relatif aux personnels affectés dans les cabinets ministériels précise que « Les nominations des collaborateurs des ministres et ministres délégués au sein des cabinets ministériels ne sont pas soumises à des règles statutaires ; ainsi leurs origines sont diverses et il peut s’agir de personnes ayant ou non la qualité d’agent public et, parmi les agents publics, de fonctionnaires ou de contractuels de l’une des trois fonctions publiques. Afin de tenir compte de cette diversité, le recensement des personnels concourant à l’activité des cabinets ministériels s’effectue non seulement selon la fonction qu’ils occupent mais aussi selon leur origine professionnelle ». Voir l’annexe au projet de loi de finances pour 2014, p. 9. Ainsi, quatre situations coexistent : il peut s’agir de personnels déjà affectés dans le ministère en qualité de fonctionnaire ou de non-titulaires, de fonctionnaires de l’une des trois fonctions publiques mis à disposition, de personnels recrutés par la voie du détachement dans un corps de la fonction publique ou détachés sur contrat ou de personnels recrutés sur contrat car ne faisant pas partie au préalable de l’une des trois fonctions publiques. Seuls les agents qui ne sont pas recrutés sur la base d’un contrat consomment du plafond d’emplois ministériels. Voir à ce sujet l’annexe no 6 du Manuel « Macro-processus 8 : pilotage de la masse salariale et des emplois », p. 100.
1152 Ce que confirme l’article 63 du décret no 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « Au sens du présent décret, on entend par ministère l’ensemble des programmes dont les crédits sont mis à la disposition du même ministre ainsi que, le cas échéant, le plafond d’autorisations d’emplois qui lui est attribué ».
1153 AKHOUNE Farhana, La réforme de la gestion budgétaire et comptable publique, Commentaire du décret du 7 novembre 2012, LGDJ, Paris, 2013, p. 85.
1154 MORDACQ Frank et al., La LOLF : un nouveau cadre budgétaire pour réformer l’Etat, Collection Systèmes Finances publiques, LGDJ, Paris, 2006, pp. 55-56.
1155 CHAFFARDON Guillaume et JOYE Jean-François, « La LOLF a dix ans : un rendez-vous (déjà) manqué ? », RDP, 2012, p. 303.
1156 Décret no 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
1157 Certaines sont rapidement évoquées par Guillaume CHAFFARDON et Jean-François JOYE dans leur article « La LOLF a dix ans : un rendez-vous (déjà) manqué ? », RDP, 2012, p. 303.
1158 Cette hypothèse est juridiquement et concrètement hypothétique, comme nous l’avons vu aux paragraphes 507 et suivants.
1159 L’ensemble de ces problématiques peut également concerner les services déconcentrés de l’Etat puisque le vote des emplois en équivalents temps plein travaillé constitue une autorisation d’emplois maximale par ministère. Or, certains ministères répartissent, au sein de leurs services, des effectifs inférieurs aux plafonds d’emplois et créent ainsi des postes vacants, puisqu’aucun agent ne pourra être affecté à ceux-ci. Pour plus de précisions, voir Cour des comptes, L’organisation territoriale de l’Etat, juillet 2013, pp. 165 et s.
1160 Un document est ensuite établi par ministère afin de présenter la répartition initiale des crédits et des emplois pour chaque programme. Il indique la répartition du plafond d’emplois par programme en vertu de l’article 67 du décret du 7 novembre 2012 précité. Voir le paragraphe 589.
1161 En application des articles 7 IV alinéa 3 et 12 II de la LOLF.
1162 Les dispositions de ce dernier concernant le recrutement des non-titulaires ne sont cependant pas toujours respectées.
1163 Décret no 2005-1090 du 1 septembre 2005 relatif à l’avancement de grade dans les corps des administrations de l’Etat : « I.-A compter du 1er janvier 2006, nonobstant toute disposition statutaire contraire, le nombre maximum des fonctionnaires appartenant à l’un des corps des administrations de l’Etat, à l’exclusion des corps propres des établissements publics, pouvant être promus à l’un des grades d’avancement de ce corps est déterminé par application d’un taux de promotion à l’effectif des fonctionnaires remplissant les conditions pour cet avancement de grade. Cet effectif s’apprécie au 31 décembre de l’année précédant celle au titre de laquelle sont prononcées les promotions. II.-Le taux de promotion mentionné au I est fixé par un arrêté du ministre intéressé. »
1164 L’établissement de ces avancements est également à mettre en relation avec les autres dispositions introduites ces dernières années, notamment la procédure d’évaluation des fonctionnaires.
1165 Article 7, IV, alinéa 3. Voir les propos d’Arnault LECLERC, « La gestion publique performante : perspectives critiques », Actes du colloque de la Société française de finances publiques (SFFP) : Services déconcentrés de l’Etat et LOLF : entre bureaucratie et performance. Colloque organisé à l’Ecole nationale d’administration (ENA) de Strasbourg, les 5 et 6 novembre 2009. Actes publiés dans la revue Gestion et finances publiques, no 8-9, 2011, p. 675.
1166 Voir les paragraphes 933 et suivants.
1167 Voir l’annexe 36 « Pouvoirs publics » du rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, sur le projet de loi de finances pour 2014 (no 1428) par Marc LE FUR, 10 octobre 2013, p. 20.
1168 Loi no 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008. Il est à noter que cette loi n’a pas été soumise à la censure du Conseil constitutionnel.
1169 Décision no 2011-638 DC du 28 juillet 2011 Loi de finances rectificative pour 2011 (Considérant 35). JO du 30 juillet 2011, p. 13001 ; « Plafonnement en loi de finances des emplois des autorités administratives indépendantes et compétence du législateur organique », Les petites affiches, no 230, 18 novembre 2011, p. 8, note G. SUTTER ; « Validation de la loi de finances rectificative pour 2011 », Constitutions, 2011, no 4, p. 449, note A. BARILARI.
1170 Le décompte des emplois en équivalent temps plein prend en compte la quotité de travail, mais pas la durée d’activité de l’année. Concrètement, cela signifie donc qu’il présente les effectifs présents à une date donnée corrigée de la quotité de travail. L’équivalent temps plein travaillé quant à lui est proportionnel à l’activité des agents prise en compte par leur quotité de temps de travail et leur période d’activité sur l’année.
1171 MANTEL Sophie et MILLARD Emmanuel, « Le nouveau cadre budgétaire et comptable des organismes soumis aux dispositions du décret GBCP », Gestion et finances publiques, no 2-3, 2013, p. 101.
1172 Loi organique no 2005-779 du 12 juillet 2005 modifiant la loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
1173 Voir par exemple sur ce point l’article d’Arnauld LECLERC, « La gestion publique performante : perspectives critiques », Actes du colloque de la Société française de finances publiques (SFFP) : Services déconcentrés de l’Etat et LOLF : entre bureaucratie et performance. Colloque organisé à l’Ecole nationale d’administration (ENA) de Strasbourg, les 5 et 6 novembre 2009. Actes publiés dans la revue Gestion et finances publiques, no 8-9, 2011, p. 675.
1174 Article 51, 5° f) très précisément.
1175 Article 54, 4°, d) de la LOLF.
1176 Il est possible de citer la circulaire no 2MPAP-08-1024 du 25 avril 2008, relative à la construction du plafond d’emplois des opérateurs, celle du 18 juillet 2008 visant à mettre en place et à assurer le suivi du plafond d’emplois des opérateurs pour le PLF 2009 (donc à appliquer l’article 64 de la loi de finances initiale pour 2008), celle du 11 juin 2010 relative aux modalités de fixation du plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’Etat dans le cadre de l’élaboration du budget triennal 2011-2013.
1177 Circulaire NOR : BUDB1316091C du 17 juillet 2013 relative au projet de loi de finances pour 2014 – Rédaction des documents budgétaires (projets annuels de performance). Annexe no 6.
1178 Jaune budgétaire « Opérateurs de l’Etat », Annexe au projet de loi de finances pour 2014, p. 11.
1179 La Direction des ressources humaines du ministère n’est pas représentée au Conseil d’administration de l’opérateur, seul le responsable de programme de tutelle de l’établissement est présent.
1180 BOUET Jean-Baptiste, « Autonomie des opérateurs de l’Etat et association à la performance budgétaire », Gestion et finances publiques, no 3-4, 2009, p. 298.
1181 MORDACQ Frank et al., La LOLF : un nouveau cadre budgétaire pour réformer l’Etat, Collection Systèmes Finances publiques, LGDJ, Paris, 2006, p. 234.
1182 LECLERC Arnauld, « La gestion publique performante : perspectives critiques », Actes du colloque de la Société française de finances publiques (SFFP) : Services déconcentrés de l’Etat et LOLF : entre bureaucratie et performance. Colloque organisé à l’Ecole nationale d’administration (ENA) de Strasbourg, les 5 et 6 novembre 2009. Actes publiés dans la revue Gestion et finances publiques, no 8-9, 2011, p. 675. L’autonomie limitée, consubstantielle à l’existence même des opérateurs, permet de prendre en considération certaines contraintes, notamment d’imposer aux opérateurs certains choix en matière d’emploi public. Voir les paragraphes 475 et suivants.
1183 Jaune budgétaire « Opérateurs de l’Etat », Annexe au projet de loi de finances pour 2012, p. 12.
1184 MORDACQ Frank, « En quoi un opérateur apporte-t-il un plus à la gestion des politiques publiques ? », Gestion et finances publiques, no 3-4, 2009, p. 235.
1185 Sénat, rapport fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2012, par Nicole BRICQ, Tome III Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales, no 107, 17 novembre 2011, p. 21.
1186 Assemblée nationale, rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, en conclusion des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur la soutenabilité de l’évolution de la masse salariale de la fonction publique, par Bernard DEROSIER, Marc FRANCINA et Charles de La VERPILLIERE, sous la présidence d’Olivier CARRE et de David HABIB, no 3797, 12 octobre 2011, p. 67.
1187 Charte annexée à la loi no 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.
1188 De 265 millions d’euros en 2014 et de 465 millions d’euros en 2015.
1189 Il convient à ce titre de signaler que l’article 72 de la loi de finances pour 2012 a plafonné pour la première fois les autorisations d’emplois des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale et des autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’Etat. Ce plafonnement peut intervenir dans chacune des lois de finances, mais une loi de finances ne peut pas modifier le contenu des dispositions qui doivent chaque année être incluses dans les lois de finances, seule la loi organique peut en effet procéder ainsi : voir la décision du Conseil constitutionnel no 2011-638 DC du 28 juillet 2011 Loi de finances rectificative pour 2011 précitée. JO du 30 juillet 2011, p. 13001.
1190 Nos propos concerneront plus particulièrement ici les fonctionnaires, étant donné que les modalités d’évolution des rémunérations des non-titulaires obéissent dans certaines hypothèses aux mêmes règles que pour les fonctionnaires, alors que dans d’autres hypothèses la rémunération de l’agent recruté sur un contrat à durée déterminée sera fixe (elle sera prévue par le contrat ou plus exactement par un texte réglementaire auquel renverra l’une des clauses du contrat). S’agissant des contrats à durée indéterminée, une clause de « rendez-vous » doit prévoir le réexamen de la rémunération tous les trois ans, en fonction de l’entretien d’évaluation obligatoire auquel doit se soumettre l’agent.
1191 SINE Alexandre, L’ordre budgétaire, L’économie politique des dépenses de l’Etat, Collection Etudes politiques, Economica, Paris, 2006, pp. 150 et s.
1192 Comme la politique du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux qui atteint l’âge de la retraite, en contrepartie de la réaffectation, pour moitié, des économies réalisées dans le cadre de la RGPP. Ce dispositif est connu sous le nom de « retour catégoriel ».
1193 Cette logique est même imposée aux gestionnaires déconcentrés, titulaires de budgets opérationnels de programme. Voir le paragraphe 852 sur les prérogatives des responsables de budgets opérationnels de programme.
1194 Voir sur ce point les propos de Philippe BEZES, « Rationalisation salariale dans l’administration française. Un instrument discret », Chapitre 2, in LASCOUMES Pierre et LE GALES Patrick, Gouverner par les instruments, Presses de Sciences Po, Paris, 2004, pp. 71 et s.
1195 Voir sur ce point les propos de Philippe BEZES, Op. cit., pp. 71 et s.
1196 Protocole d’accord conclu le 9 février 1990 sur la rénovation de la grille des classifications et des rémunérations des trois fonctions publiques.
1197 ALBERT Jean-Luc, « La LOLF et ses conséquences sur la politique de rémunération », La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales, no 4, 2009, 2014.
1198 Pour un bilan plus complet sur les évolutions de la valeur du point d’indice, voir l’annexe no 17 Bilan de la valeur du point d’indice dans les fonctions publiques.
1199 Circulaire no 2MPAP-11-3074 (NOR : BCRB1116089C) du 21 juillet 2011 relative au cadre budgétaire et comptable des opérateurs de l’Etat et des établissements publics nationaux pour 2012.
1200 Ce faisant, Marylise LEBRANCHU constate les conséquences budgétaires trop lourdes que pourrait entraîner une telle hausse et l’excluait au profit de mesures moins coûteuses.
1201 Cour des comptes, Communication à la Commission des finances de l’Assemblée nationale (en vertu de l’article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances) sur les conditions d’une stabilisation en valeur de la masse salariale de l’État, 5 octobre 2010, pp. 27 et s.
1202 Garantie individuelle de pouvoir d’achat que nous étudierons dans les paragraphes 616 et suivants.
1203 Communication de la Cour des comptes précitée p. 29.
1204 Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juillet 2012, p. 136.
1205 Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2013, pp. 168 et s. La Cour examine le maintien de la progression de la masse salariale à 300 millions d’euros par an, conformément aux dispositions de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.
1206 Projet de loi no 1395 de finances pour 2014, déposé à l’Assemblée nationale le 25 septembre 2013.
1207 Voir l’exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2014, p. 11.
1208 MONIOLLE Carole, « Vers une nouvelle architecture des rémunérations dans la fonction publique ? », AJFP, no 4, 2013, p. 189.
1209 Nous laissons la question des « retours catégoriels » qui sont intervenus dans le cadre de la mise en œuvre de la RGPP, ces retours ayant pris fin en 2012, l’unique questionnement à retenir est celui de la portée de cette mesure qui consistait théoriquement à faire progresser les rémunérations des agents en poste en contrepartie du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Pour un bilan complet, voir le rapport d’information déposé par le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale sur l’évaluation de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), par François CORNUT-GENTILLE et Christian ECKERT, no 4019, 1er décembre 2011, pp. 239 et suivantes ou encore le Bilan de la RGPP et condition de réussite d’une nouvelle politique de réforme de l’Etat rédigé conjointement par l’Inspection générale de l’administration, l’Inspection générale des affaires sociales et l’Inspection générale des finances, septembre 2012, pp. 21 et s.
1210 CE, 18 décembre 2009, Fédération CFTC des postes et des télécommunications, no 318965.
1211 Il concerne, comme l’indice, l’ensemble des fonctionnaires des trois versants de la fonction publique. La situation des non-titulaires sera examinée, lorsqu’ils sont embauchés de manière continue sur la période et ont une rémunération déterminée par référence à une grille indiciaire.
1212 Décret no 2008-539 du 6 juin 2008 relatif à l’instauration d’une indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d’achat.
1213 Sachant que le TIB de l’année pris en compte correspond à l’indice majoré détenu au 31 décembre de chacune des deux années bornant la période de référence multiplié par la valeur moyenne annuelle du point pour chacune de ces deux années. Sont exclus de la détermination du montant de la garantie l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement, la nouvelle bonification indiciaire et toutes les autres primes et indemnités pouvant être servies aux agents. Les majorations et indexations relatives à l’outre-mer et applicables aux traitements ne sont pas prises en compte pour l’application de cette formule.
1214 Pour la mise en œuvre de la garantie en 2008, l’article 4 du décret précité précise l’inflation à prendre en considération et la valeur moyenne du point aux 31 décembre 2003 et 2007.
1215 Indice des prix à la consommation.
1216 Arrêté du 18 avril 2013 NOR : RDFF1309849A fixant au titre de l’année 2013 les éléments à prendre en compte pour le calcul de l’indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d’achat.
1217 CE, 2 mars 2010, Région Rhône-Alpes, no 322781 ; La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales, no 11, 2010, act. 203.
1218 Il s’agit plus précisément des indices majorés, ce qui a des conséquences financières qui doivent être analysées au regard de la comparaison entre les indices bruts et les indices majorés qui résultent du décret no 82-1105 du 23 décembre 1982 relatif aux indices de la fonction publique.
1219 Cette situation est favorable aux agents, puisque la détermination du montant de la garantie ne sera pas impactée par le montant des primes et des indemnités dont ils peuvent être bénéficiaires.
1220 Le décret précise d’autres conditions pour être éligibles à cette indemnité ainsi que sa non-soumission à un certain nombre d’indexations et de majoration. Deux circulaires budgétaires mettent en œuvre ce décret : circulaire no 2164 du 13 juin 2008 relative à la mise en œuvre du décret no 2008-539 du 6 juin 2008 ; circulaire no 2BPSS-08-2241 30 octobre 2008 relative l’instauration d’une indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d’achat.
1221 Modifié sur ce point par le décret no 2009-567 du 20 mai 2009 modifiant le décret no 2008-539 du 6 juin 2008 relatif à l’instauration d’une indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d’achat.
1222 Modifié sur ce point par le décret no 2009-567 du 20 mai 2009 modifiant le décret no 2008-539 du 6 juin 2008 relatif à l’instauration d’une indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d’achat.
1223 Le montant attribué est soumis au régime social et fiscal des primes et indemnités et sera pris en compte au titre du régime de retraite additionnel de la fonction publique. A titre dérogatoire, la cotisation au régime de retraite additionnel de la fonction publique sera calculée sur l’intégralité de la GIPA, sans que le plafond de 20 % du traitement indiciaire brut ne soit opposable.
1224 CE, 2 mars 2010, Région Rhône-Alpes, no 322781 précité : « Considérant que l’indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d’achat, qui a l’objet mentionné ci-dessus et dont les modalités de calcul sont fonction de l’évolution du traitement indiciaire des agents concernés, présente le caractère d’un complément de traitement et non d’un régime indemnitaire ».
1225 Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juillet 2012, p. 137.
1226 Rapport sur l’état de la fonction publique et des rémunérations, Annexe au projet de loi de finances pour 2014, pp. 142 et s.
1227 Par la loi no 2012-958 de finances rectificative pour 2012 du 16 août 2012.
1228 Loi no 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat.
1229 Voir en ce sens le rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du plan de l’Assemblée nationale sur le projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, par Gilles CARREZ, no 62, 5 juillet 2007, pp. 44 et s.
1230 Décret no 2007-1430 portant application aux agents publics de l’article 1er de la loi no 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat.
1231 L’application de ces dispositifs aux opérateurs produira des conséquences analogues sur le budget de l’Etat, celui-ci assurant le coût de fonctionnement des opérateurs.
1232 Il faut noter que la loi TEPA ne prévoyait pas d’exonérations de cotisations patronales au bénéfice des employeurs publics. Le manque à gagner que nous allons évoquer ne concernait donc que les obligations fiscales pesant sur les agents. Voir la circulaire no 6BRS-07-3434 du 21 décembre 2007 relative aux modalités de mise en œuvre de la réduction de cotisations salariales de sécurité sociale prévue à l’article 3 du décret no 2007-1430 du 4 octobre 2007 portant application de la loi no 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, fixant les éléments de rémunérations versées aux agents publics au titre des heures supplémentaires réalisées et le taux de réduction des cotisations salariales de sécurité sociale. - Dispositions applicables à l’ensemble des personnels de l’État.
1233 Il est à noter que, pour les agents en place, l’intérêt financier se retrouve dans le premier scénario qui leur permet, s’ils le souhaitent, d’accroître leur temps de travail et leur rémunération. L’intérêt des postulants à la fonction publique est de voir des recrutements ouverts et non pas limités.
1234 Circulaire no 2BPSS-10-3139 du 22 février 2010 relative à l’outil de budgétisation pluriannuelle des dépenses de personnel (version actualisée).
1235 Elles sont principalement effectuées par les enseignants. En 2009, elles représentaient en moyenne 36 % du montant total des primes et indemnités versées aux cadres enseignants employés à temps complet, sachant qu’elles ne concernaient qu’un agent sur deux environ dans cette population.
1236 Cour des comptes, Communication à la Commission des finances de l’Assemblée nationale (en vertu de l’article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances) sur les conditions d’une stabilisation en valeur de la masse salariale de l’État, 5 octobre 2010, p. 123.
1237 Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juillet 2012, p. 78.
1238 Données issues du rapport sur l’état de la fonction publique et les rémunérations annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 109.
1239 Exception faite des secteurs de la sécurité, de la justice et de l’éducation, présentés comme des priorités par François HOLLANDE en début de mandat.
1240 Le règlement général sur la comptabilité publique du 29 décembre 1962 n’a lui-même été modifié en profondeur que par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique précité.
1241 La politique de prévision en matière d’effectifs publics remonte aux années 1930. Marceau LONG et Laurent BLANC remarque à ce titre que la politique des effectifs de l’Etat a toujours été dominée par la recherche des économies. Voir L’économie de la fonction publique, Collection Que sais-je ?, Presses universitaires de France, Paris, 1969, pp. 16 et s.
1242 Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, La formation continue des agents de la fonction publique de l’Etat, janvier 2007, p. 47.
1243 Rapport La formation continue des agents de la fonction publique de l’Etat précité, p. 44.
1244 MONIOLLE Carole, « Droit de la fonction publique et gestion des ressources humaines : entre complémentarité et opposition », AJFP, no 5, 2010, p. 234.
1245 Voir sur ce point le rapport de l’Inspection générale de l’administration, de l’Inspection générale des affaires sociales et de l’Inspection générale des finances, Affectation et mobilité des fonctionnaires sur le territoire, rapport rédigé par Jérôme FOURNEL et al., septembre 2013, pp. 38 et s.
1246 OCDE, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique en France, Une perspective internationale sur la Révision générale des politiques publiques, février 2012, p. 191.
1247 Rapport La Gestion dynamique de la fonction publique : une méthode, Rapport du groupe thématique « Gestion prévisionnelle des emplois : outils et structures », Serge VALLEMONT et Bertrand DU MARAIS, Commissariat général au plan, décembre 2000, 173 pages.
1248 Rapport du groupe thématique « Gestion prévisionnelle des emplois : outils et structures » précité, p. 87.
1249 Rapport du groupe thématique « Gestion prévisionnelle des emplois : outils et structures » précité pp. 88-89.
1250 Ce guide n’a certes pas de valeur juridique contraignante mais sa lecture démontre l’état d’esprit dans lequel cette gestion prévisionnelle doit être effectuée, le sens et la portée donnés par la DGAFP à cette composante de la gestion des personnels dans la fonction publique. Ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, Guide méthodologique La gestion prévisionnelle des ressources humaines dans les services de l’Etat, pp. 40-55.
1251 Voir les paragraphes 859 et suivants.
1252 Par exemple la formation ou le recrutement que nous étudierons dans le paragraphe suivant.
1253 La fusion des corps aidera ici le niveau déconcentré face à la diversité des grades et des corps, structurés selon une logique verticale.
1254 Décret no 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (article 68).
1255 Et ce d’autant plus que la GPEEC est toujours aujourd’hui présentée comme une modalité de gestion autour de laquelle doit être organisée toute la gestion des ressources humaines de l’Etat, aux dépens de la gestion purement statutaire. Voir par exemple le rapport de l’Inspection générale de l’administration, de l’Inspection générale des affaires sociales et de l’Inspection générale des finances, Bilan de la RGPP et condition de réussite d’une nouvelle politique de réforme de l’Etat, septembre 2012, pp. 63 et s.
1256 DELAGE Patrick et SIMMONY Marc, « Le contrôle budgétaire des administrations de l’Etat », Gestion et finances publiques, no 2-3, 2013, p. 75.
1257 Les outils de la démarche de gestion prévisionnelle sont décrits avec précisions dans le rapport du Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, Coût et organisation de la GRH dans l’administration, janvier 2006, pp. 43 et s.
1258 PENY Paul, « La performance de la GRH : un enjeu pour les services de l’Etat », RFFP, no 104, 2008, p. 19.
1259 Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, La formation continue des agents de la fonction publique de l’Etat, janvier 2007, p. 82.
1260 PENY Paul, Art. cit., p. 19.
1261 Mission présidée par Raymond-François LE BRIS, Propositions pour une réforme de la formation des agents de l’Etat, Rapport au ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique et au secrétaire d’Etat chargé de la fonction publique, La documentation française, février 2009, p. 87.
1262 Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, La formation continue des agents de la fonction publique de l’Etat, janvier 2007, p. 45.
1263 Pour davantage de précisions, voir le rapport du Ministère de la fonction publique, Les usages du Répertoire interministériel des métiers de l’Etat », novembre 2006, p. 2.
1264 DEROSIER Bernard, « GRH versus LOLF », « La performance de la GRH : un enjeu pour les services de l’Etat », RFFP, no 104, 2008, p. 33.
1265 ESPAGNO Delphine, « La formation professionnelle, enjeu de la modernisation de la fonction publique », AJFP, no 3, 2007, p. 116.
1266 Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, janvier 2007, La formation continue des agents de la fonction publique de l’Etat, p. 77.
1267 Cour des comptes, L’organisation territoriale de l’Etat, juillet 2013, p. 173.
1268 MONIOLLE Carole, « Droit de la fonction publique et gestion des ressources humaines : entre complémentarité et opposition », AJFP, no 5, 2010, p. 234.
1269 Loi no 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.
1270 Pour faire le point, voir l’article de Dominique VOLUT, « Le remplacement de la notation par l’entretien individuel : un coup d’épée dans l’eau ? », AJFP, no 6, 2013, p. 307.
1271 Le Conseil d’Etat a précisé que l’entretien professionnel devait être conduit par le supérieur hiérarchique direct du fonctionnaire : CE, 6 décembre 2006, Corinne A., no 287453 ; La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales, no 51, 2006, act. 1092.
1272 Voir les paragraphes 974 et suivants.
1273 AUBIN Emmanuel, « Flexibilité et performance dans le déroulement de carrière des fonctionnaires », Actes du colloque Performance et droit administratif, organisé par le Laboratoire d’étude des réformes administratives et de la décentralisation (LERAD) les 29 et 30 janvier 2009, Université François Rabelais de Tours, Colloques et débats, Litec, 2010, p. 191.
1274 AUBIN Emmanuel, Art.. cit. p. 191.
1275 Loi no 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique.
1276 Loi no 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat.
1277 La loi du 2 février 2007 a ouvert l’expérimentation de l’entretien professionnel au titre des années 2007 à 2009, avant que la loi du 3 août 2009 ne l’étende jusqu’en 2011. Entre temps, le décret no 2007-1365 du 17 septembre 2007 avait fixé les modalités d’application de l’entretien professionnel. Le Conseil d’Etat a, à ce titre, reconnu la légalité de l’arrêté interministériel du 15 avril 2010 prolongeant l’expérimentation de l’entretien professionnel jusqu’en 2011, même si ce dernier avait été adopté sur le fondement du décret de 2007. Le juge a estimé que l’intervention de la loi du 3 août 2009 « constituait une habilitation suffisante pour permettre aux ministres concernés de prolonger l’expérimentation ». CE, 28 mars 2013, Syndicat national CGT des personnels des services extérieurs du ministère du travail, no 340431 ; AJDA, no 86, 2013, p. 1488.
1278 AUBIN Emmanuel, Art. cit. p. 191.
1279 Loi no 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat.
1280 Décret no 2010-888 du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l’Etat. Ce décret est venu modifier le décret du 17 septembre 2007.
1281 Voir par exemple sur ce point l’article de Sabine BAZILE, « La loi relative à la mobilité et aux parcours professionnels : entre modernisation et banalisation de la fonction publique », AJFP, no 3, 2010, p. 116.
1282 A condition de respecter les conditions fixées aux articles 8 à 11 du décret précité.
1283 Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, L’évaluation et la notation des fonctionnaires de l’Etat, juillet 2008, pp. 17 et s.
1284 Le Conseil d’Etat a d’ailleurs estimé que lesdits chefs de service ont été « désignés à un niveau permettant d’établir une comparaison de la valeur professionnelle des agents de chaque corps », dans la décision CE, 19 juillet 2011, M. Marc A., no 324596.
1285 Voir sur ce point l’article de Dominique VOLUT, « Le remplacement de la notation par l’entretien individuel : un coup d’épée dans l’eau ? », AJFP, no 6, 2013, p. 307.
1286 En effet, selon les proportions prévues par les statuts particuliers des différents corps, trois modalités d’avancement sont prévues : soit par inscription au tableau d’avancement établi par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l’expérience professionnelle des agents ; soit par voie d’inscription à un tableau annuel d’avancement, établi après avis de la commission administrative paritaire, après une sélection par voie d’examen professionnel ; soit par sélection opérée exclusivement par voie de concours professionnel. L’inscription au tableau se fait par ordre de mérite et les promotions doivent avoir lieu dans l’ordre de classement.
1287 Cela renvoie directement aux dispositions relatives à la prime de fonctions et de résultats. Voir les paragraphes 984 et suivants.
1288 BAZILE Sabine, « La loi relative à la mobilité et aux parcours professionnels : entre modernisation et banalisation de la fonction publique », AJFP, no 3, 2010, p. 116.
1289 Ministère de la fonction publique, Brochure LOLF et GRH : les nouvelles règles de gestion des ressources humaines dans la fonction publique réalisée par la Direction générale de l’administration et de la fonction publique, 1er janvier 2006. Nous nous référons aux pages 26 et suivantes de la brochure en question.
1290 Il convient de noter que la formation continue peut faire l’objet de quelques difficultés de définition. Il est évident qu’elle ne comprend pas la formation statutaire, c’est-à-dire la formation suivie avant la titularisation (appelée couramment formation initiale) pour les agents accédant à un emploi. En revanche, les actions de formation continue sont incluses dans un ensemble beaucoup plus large qualifié de « formation professionnelle » depuis 2008. Il regroupe aussi la préparation aux concours, les congés de formation, la validation des acquis de l’expérience, les bilans de compétences et les formations dans le cadre de périodes de professionnalisation. Les deux dénominations peuvent cependant être utilisées afin de décrire les différents dispositifs qui nous intéressent.
1291 AUBIN Emmanuel, « Les dispositions relatives à la formation professionnelle des fonctionnaires tout au long de la vie », AJDA, no 10, 2007, p. 511.
1292 Ils sont explicités dans les propositions effectuées par la Mission présidée par Raymond-François LE BRIS, Propositions pour une réforme de la formation des agents de l’Etat, Rapport au ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique et au secrétaire d’Etat chargé de la fonction publique, La documentation française, février 2009, pp. 86 et s.
1293 Sur ce débat récurent, ces obligations et plus généralement sur la formation professionnelle appréhendée au niveau interne, européen et international, au profit des salariés du public comme du privé, voir l’article de Delphine ESPAGNO, « La formation professionnelle, enjeu de la modernisation de la fonction publique », AJFP, no 3, 2007, p. 116. Voir aussi l’article de Dominique ANTOINE, « La formation permanente dans la fonction publique en France », RFAP, no 103, 2002, p. 601.
1294 Le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 dispose dans son alinéa 13 que « la Nation garantit l’égal accès de l’enfant et de l’adulte à l’instruction, à la formation professionnelle et la culture. L’organisation de l’enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l’Etat ».
1295 Loi no 71-575 portant organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de l’éducation permanente.
1296 L’article 41 de cette loi dispose en effet que « l’Etat met en œuvre au bénéfice de ses agents une politique coordonnée de formation professionnelle et de promotion sociale semblable par sa portée et par les moyens employés à celle visée à l’article 2 de la présente loi. Cette politique tient compte du caractère spécifique de la fonction publique. Après consultation du conseil supérieur de la fonction publique, un décret en Conseil d’Etat fixe les conditions dans lesquelles les actions de formation et de perfectionnement intéressant les agents de l’Etat seront définies, animées et coordonnées ».
1297 Article 42 de la loi précitée.
1298 Loi no 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.
1299 Articles 34 et 58 de la loi du 4 mai 2004 précitée.
1300 Décret no 85-607 du 14 juin 1985 relatif à la formation professionnelle des fonctionnaires de l’Etat.
1301 ANTOINE Dominique, « La formation permanente dans la fonction publique en France », RFAP, no 103, 2002, p. 601.
1302 SPILIOPOULOS Epaminondas, « Les techniques de recrutement dans les systèmes de carrière et d’emplois », RFAP no 49, 1989, p. 67.
1303 Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, La formation continue des agents de la fonction publique de l’Etat, janvier 2007, p. 66.
1304 Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, rapport précité, p. 67.
1305 ESPAGNO Delphine, « La formation professionnelle, enjeu de la modernisation de la fonction publique », AJFP, no 3, 2007, p. 116.
1306 Voir les paragraphes 937 et suivants.
1307 TAILLEFAIT Anthony, « La mobilité des agents publics après les lois de février 2007 relatives à la fonction publique », Droit administratif, no 6, 2007, étude 9.
1308 Au sein de l’article 22 du Titre I du statut général.
1309 Issu de la loi no 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.
1310 AUBIN Emmanuel, « Les dispositions relatives à la formation professionnelle des fonctionnaires tout au long de la vie », AJDA, no 10, 2007, p. 511.
1311 Sur la reconnaissance de ce droit subjectif, Nathalie ALBERT, à la suite de Jean-Bernard AUBY, estime que nous sommes en plein mouvement de subjectivisation du droit administratif, c’est-à-dire au passage d’un droit principalement objectif (ne tenant pas compte de leur attitude morale) à un droit prenant de plus en plus en considération les intérêts personnels des administrés ou des agents. Voir « La privatisation du droit administratif le rend-elle plus performant ? », Actes du colloque Performance et droit administratif, organisé par le Laboratoire d’étude des réformes administratives et de la décentralisation (LERAD) les 29 et 30 janvier 2009, Université François Rabelais de Tours, Colloques et débats, Litec, 2010, p. 53.
1312 AUBIN Emmanuel, « Les dispositions relatives à la formation professionnelle des fonctionnaires tout au long de la vie », AJDA, no 10, 2007, p. 511.
1313 L’article 4 de la loi no 2007-148 du 2 février 2007 prévoit en effet que le financement des actions de formation est assuré par l’employeur public.
1314 TAILLEFAIT Anthony, « Mobilité professionnelle et fonction publique », La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales, no 29, 2013, 2216.
1315 Ainsi, les actions d’adaptation au poste de travail ne seront pas éligibles au DIF, car elles relèvent de l’obligation de l’employeur.
1316 Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, La formation continue des agents de la fonction publique de l’Etat, janvier 2007, p. 87.
1317 Que nous n’étudions pas en détail ici, car elles nous amèneraient à quitter notre démonstration.
1318 Décret no 2007-1470 du 15 octobre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des fonctionnaires de l’Etat. Le décret no 2007-1942 du 26 décembre 2007 a quant à lui régi la formation professionnelle des agents non-titulaires de l’Etat et de ses établissements publics, ainsi que des ouvriers de l’Etat.
1319 Il convient de signaler que, pour chaque année, une circulaire d’orientation sur les priorités interministérielles fixées à la formation professionnelle tout au long de la vie des fonctionnaires de l’Etat est adoptée par la DGAFP. En guise d’exemple, les priorités fixées pour l’année 2011 manifestent pleinement les objectifs poursuivis en matière de modification de l’organisation et du fonctionnement des administrations : construire de nouveaux collectifs de travail en administrations centrales et déconcentrées, poursuivre la professionnalisation des gestionnaires « ressources humaines » dans un contexte de mutation des services et poursuivre le développement des compétences en matière de gestion publique. Les réformes de structure sont citées dans l’annexe de la circulaire comme impactant les thèmes prioritaires de la formation continue. Exemple : le renforcement du rôle managérial des cadres en raison de l’entretien professionnel, de la prime de fonctions et de résultats ou du Répertoire interministériel des métiers de l’Etat.
1320 L’article 3 du décret précise que « les actions de formation professionnelle peuvent être entreprises soit à l’initiative de l’administration, soit à celle du fonctionnaire ».
1321 Qui existe au ministère de l’Ecologie (l’appellation du ministère peut varier selon les redécoupages effectuées à la suite des changements de gouvernement).
1322 Dans cette dernière hypothèse, il apparaît délicat de prendre en considération le coût de l’agent remplaçant le personnel en formation, dans la mesure où ce dernier n’est que très rarement remplacé.
1323 Voir sur ce point les articles L. 77, L. 84 à L. 86-1, R. 91 et R. 92 du code des pensions civiles et militaires de retraite, ainsi que la circulaire no 2009/45 du 10 février 2009 relative aux règles applicables en matière de cumul emploi retraite.
1324 Sénat, rapport d’information fait au nom de la commission des finances sur le compte d’affectation spéciale « Pensions », par Francis DELATTRE, no 652, 10 juillet 2012, p. 13.
1325 Article 23 de l’ordonnance du 2 janvier 1959.
1326 CC, décision no 2001-448 DC du 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances. Considérant 51. Rec. p. 99 ; « La nouvelle constitution financière de la France », LPA, no 183, 2001, p. 3, note J.-E. SCHOETTL ; « La loi organique devant le Conseil constitutionnel : une conformité sous réserves », RFFP, no 76, 2001, p. 167, note J. LAUZE ; « Le Conseil constitutionnel et la nouvelle loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances », AJDA, no 1, 2002, p. 59, note P. JAN ; « Réformer la constitution financière : pour de nouveaux principes budgétaires », RDP, 2002, p. 313, note R. PELLET.
1327 Selon les propos de Michel BERMOND dans l’ouvrage coordonné par Jean-Pierre CAMBY, La réforme du budget de l’Etat, La loi organique relative aux lois de finances, 3ème édition, Collection Systèmes Droit, LGDJ, Paris, 2011, pp. 161 - 162.
1328 L’article 19 de la LOLF énumère seulement les différentes catégories de comptes spéciaux. Il est possible de les définir très généralement comme des comptes ouverts en vue d’affecter certaines recettes à certaines dépenses. Ils sont aussi utilisés afin de faire apparaître des bilans entre plusieurs opérations qui sont en corrélation.
1329 Ainsi que le souligne Michel BERMOND dans l’ouvrage coordonné par Jean-Pierre CAMBY, La réforme du budget de l’Etat, La loi organique relative aux lois de finances, 3ème édition, Collection Systèmes Droit, LGDJ, Paris, 2011, pp. 144-145.
1330 Les autres catégories sont constituées par les comptes de commerce, les comptes d’opérations monétaires et les comptes de concours financiers.
1331 Loi no 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
1332 Sont en revanche retracées les affiliations rétroactives au régime général et à l’IRCANTEC pour les fonctionnaires radiés des cadres avant quinze années de service.
1333 Cour des comptes, Les pensions des fonctionnaires civils de l’Etat, avril 2003, p. 64.
1334 Cour des comptes, rapport précité, p. 64.
1335 Article 21 II alinéa 2.
1336 L’article 20 I alinéa 2 de la LOLF prévoit en effet que, sauf si une loi de finances en dispose autrement, le solde des comptes spéciaux est reporté sur l’année suivante, à la différence des crédits du budget général.
1337 Il convient également de noter que si les recettes effectives sont supérieures aux évaluations établies dans la loi de finances, un arrêté du ministre des finances peut ouvrir des crédits supplémentaires dans la limite de l’excédent constaté, après la clôture de l’exercice.
1338 Voir par exemple, l’article de Carole MONIOLLE et de Francis KESSLER, « L’avenir des retraites des fonctionnaires », La semaine juridique Edition générale, no 14, 2003, I 123.
1339 Voir notamment sur ce point le rapport d’information fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le compte d’affectation spéciale « Pensions », par Francis DELATTRE, no 652, 10 juillet 2012, p. 11.
1340 Service des pensions rattaché au ministère des finances, centres régionaux de paiement dépendant de la direction générale de la comptabilité publique, services de pensions des différents ministères.
1341 Cour des comptes, Les pensions des fonctionnaires civils de l’Etat, avril 2003, p. 65.
1342 Ce compte d’affectation spéciale correspond à une mission dont l’ordonnateur principal est le ministre chargé du budget.
1343 Cour des comptes, Les pensions des fonctionnaires civils de l’Etat, avril 2003, p. 65.
1344 SIMONOT Jean-François, « Le régime de retraite des fonctionnaires de l’Etat », RDT, no 8-9, 2008, p. 631.
1345 Explications recueillies dans le rapport sur les pensions de retraite dans la fonction publique, Annexe au projet de loi de finances pour 2012, p. 21.
1346 Ministère de la fonction publique, Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, 2010-2011, Politiques et pratiques des ressources humaines, Faits et chiffres, décembre 2011, p. 472.
1347 Par exemple, les recettes du programme « Pensions civiles et militaires de retraite de l’Etat (PCMR) et allocations temporaires d’invalidité (ATI) » proviennent des équivalents cotisations employeurs calculées et imputées sur les programmes du budget général en même temps que sont versées les rémunérations sur lesquelles ces cotisations s’appliquent. Les ressources proviennent, notamment, de la catégorie 2 « Cotisations et contributions sociales » des programmes mettant en œuvre une politique publique, par le biais de dépenses de personnel. Ainsi, la cotisation employeur vient abonder les recettes du programme retraçant les crédits des pensions au sein du CAS. Lesdites cotisations seront complétées, en autres, par les cotisations salariales, prélevées par le biais de retenues sur la rémunération des agents.
1348 Le taux de la contribution employeur étant fixé chaque année en loi de finances, et s’analysant donc comme une prévision du taux nécessaire afin d’éviter tout déséquilibre du CAS, les besoins de financement réel en cours d’exercice peuvent sensiblement différer. Les contributions exceptionnelles versées depuis le budget général ont été utilisées en 2011 et 2012 par exemple. Voir le rapport d’information fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le compte d’affectation spéciale « Pensions », par Francis DELATTRE, no 652, 10 juillet 2012, pp. 72 et s. Le sénateur remarque que les abondements exceptionnels réalisés depuis le budget général méconnaissent les règles de transfert de crédits (ils servent à financer des dépenses de nature différente de celles du programme d’origine).
1349 A ce titre, la loi de finances initiale pour 2006 a doté le CAS Pensions d’un milliard d’euros de recette exceptionnelle. Son solde cumulé était égal à 1 253 M€ en fin d’exercice 2010.
1350 Sénat, rapport d’information fait au nom de la commission des finances sur le compte d’affectation spéciale « Pensions », par Francis DELATTRE, no 652, 10 juillet 2012, p. 70.
1351 Le projet annuel de performance du programme 741 comporte d’ailleurs un indicateur qui vise à optimiser l’écart entre la prévision et l’exécution des recettes. Voir l’annexe no 18 Indicateur du Projet annuel de performance du CAS « Pensions » afférent à l’objectif no 3 « Optimiser la prévision de dépenses et recettes des pensions » du programme 741.
1352 Voir les paragraphes 214 et suivants.
1353 Voir les paragraphes 765 et suivants.
1354 Pour un bilan des recettes et des dépenses du programme 741, il est possible de se reporter à l’annexe no 19 Recettes et dépenses du programme 741 du CAS « Pensions ».
1355 Cour des comptes, Le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan de l’Etat, communication à la commission des finances du Sénat, mai 2013, p. 7.
1356 CAMBY Jean-Pierre, et al., La réforme du budget de l’Etat, La loi organique relative aux lois de finances, 3ème édition, Collection Systèmes Droit, LGDJ, Paris, 2011, p. 194.
1357 Question notamment soulevée par Jacques BICHOT, « Les retraites de la fonction publique : vers une clarification ? », Revue française de comptabilité publique, no 453, avril 2012, p. 22.
1358 Cour des comptes, Le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan de l’Etat, communication à la commission des finances du Sénat, mai 2013, p. 44.
1359 La Cour rappelle ces modalités de financement dans le rapport précité, aux pages 47 et 48.
1360 Le poids de chacun des programmes de la mission s’analyse comme suit : les pensions civiles et militaires et allocations temporaires d’invalidité représentent plus de 90 % des crédits de la mission, les ouvriers des établissements industriels de l’Etat environ 4 % et les pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions seulement 6 %.
1361 Il s’agit des pensions qui sont inscrites au sein du CAS « Pensions », plus spécifiquement au sein du programme 741 nommé « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité ».
1362 TAURAN Thierry, « Les réformes de 2008 des régimes spéciaux de sécurité sociale : un coup d’épée dans l’eau ? », Revue de droit sanitaire et social, 2008, p. 748.
1363 Cet équilibre s’apprécie en outre programme par programme au sein du CAS, c’est-à-dire qu’il existe un double niveau d’équilibre. Nous verrons dans le paragraphe suivant le régime juridique complet du compte d’affectation spéciale « Pensions ». Il s’agit simplement ici de comprendre les enjeux du financement des pensions de retraite publique, qui peuvent quantitativement être appréhendés au travers des modalités de financement desdites pensions.
1364 C’est ce que précise le rapport sur l’état de la fonction publique et les rémunérations, Annexe au projet de loi de finances pour 2012, p. 22.
1365 A travers ce que l’on appelle la « retenue pour pension ».
1366 Les contributions des autres employeurs de fonctionnaires de l’État, prévues à l’article 46 de la loi no 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État et à l’article L. 4138-8 du code de la défense, sont alignées depuis 2009 sur le taux « civils » à la charge de l’État.
1367 Fixée par l’article L. 61 du Code des pensions civiles et militaires de retraite. Il convient de préciser que la loi de finances rectificative pour 2012 du 16 août 2012 a modifié la contribution de France télécom à l’Etat pour la prise en charge des retraites de ses fonctionnaires à la suite d’une décision de la Commission européenne rendue sur une plainte des concurrents de l’opérateur historique. Elle a estimé que les modalités de calcul de la « cotisation patronale » versée par l’entreprise doivent prendre en compte les risques non communs aux salariés de droit privé et aux fonctionnaires, c’est-à-dire le risque chômage et les versements au régime de garantie des salaires. Le dispositif précédent se concentrait sur la couverture du risque vieillesse. Le champ de cette cotisation doit donc être identique à celui des concurrents de France télécom pour ne pas avantager ce dernier. La France a formé un recours en annulation de la décision de la Commission devant la CJUE : une décision favorable à la France obligerait l’Etat à rembourser France télécom des sommes versées en vertu des modalités de calcul retenues par la décision de la Commission. Il faut également préciser que les pensions versées aux anciens fonctionnaires de La Poste et de France Télécom sont incluses dans la notion de « dépenses induites » de la fonction publique.
1368 Pour connaître l’évolution du taux de la contribution des différents contributeurs au programme 741, voir l’annexe no 20 Evolution du taux de contribution employeur au programme 741 du CAS « Pensions » (taux implicite jusqu’à 2005 puis historique et prévisionnel).
1369 Son taux est fixé par un arrêté du ministère du Budget.
1370 Voir sa contribution à l’ouvrage coordonné par Jean-Pierre CAMBY, La réforme du budget de l’Etat, La loi organique relative aux lois de finances, 3ème édition, Collection Systèmes Droit, LGDJ, Paris, 2011, p. 161.
1371 Conseil d’orientation des retraites, Document no 4 « Comparaison des structures de financement des régimes de retraite », séance plénière du 26 novembre 2013, p. 8.
1372 Le taux de la retenue pour pension, qui s’élevait à 7,85 % du traitement brut indiciaire des fonctionnaires de 1991 à 2010, fait l’objet depuis 2011 d’une mesure de relèvement dans le cadre de la loi no 2010 - 1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites (article 42). Le décret no 2010-1749 du 30 décembre 2010 portant relèvement du taux de cotisation des fonctionnaires, des militaires et des ouvriers des établissements industriels de l’Etat prévoit en effet un relèvement de 0,27 point par an jusqu’à atteindre en 2020 le niveau de 10,55 % actuellement en vigueur dans les régimes de droit commun (régime général et régimes complémentaires).
1373 Afin de connaître l’évolution de ce taux à l’horizon 2020, il convient de se reporter au tableau présenté à l’article 1 du décret no 2010-1749 du 30 décembre 2010 portant relèvement du taux de cotisation des fonctionnaires, des militaires et des ouvriers des établissements industriels de l’Etat.
1374 Comme nous l’avons vu, les conditions de liquidation des retraites servies aux personnels militaires, qui résultent de choix spécifiques en matière de gestion des ressources humaines et de carrière de ces personnels, conduisent à un coût sensiblement différent de celui des personnels civils. Cet écart explique la mise en place de taux de contribution employeur différenciés entre les deux catégories de personnels. Voir la circulaire NOR : BUDB1318548C du 5 août 2013 relative aux taux de contributions employeurs au CAS « Pensions » pour 2014.
1375 A titre indicatif, les taux de contribution patronale en vigueur au régime général ont été assez stables : les taux de 8,2 % sur le salaire limité au plafond de la Sécurité sociale et 1,6 % sur la totalité du salaire ont été en vigueur de 1991 à 2005. En 2006, le taux principal de 8,2 % a été porté à 8,3 %. Mais cette analyse serait partielle et peu probante sans prendre en considération les taux en vigueur dans les régimes complémentaires de droit commun (l’ARRCO et l’AGIRC). Ces taux ont beaucoup progressé puisque les deux régimes complémentaires pratiquent une politique d’ajustement de leur rendement de façon à préserver leurs réserves. S’agissant de l’IRCANTEC, le taux de cotisation patronale sous plafond de la sécurité sociale est de 3,38 % depuis 1992. Dans une logique similaire à celle de l’AGIRC-ARRCO, il augmentera progressivement jusqu’à 4,20 % entre 2011 et 2017 (Comme l’explique le rapport sur l’état de la fonction publique et les rémunérations, Annexe au projet de loi de finances pour 2012, p. 17).
1376 Loi no 2003-775 précitée.
1377 Comme le précise la Cour des comptes dans sa communication à la Commission des finances de l’Assemblée nationale (en vertu de l’article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances) sur les conditions d’une stabilisation en valeur de la masse salariale de l’État, 5 octobre 2010, 33 pages. p. 8.
1378 Sénat, rapport d’information fait au nom de la commission des finances sur le compte d’affectation spéciale « Pensions », par Francis DELATTRE, no 652, 10 juillet 2012, p. 24.
1379 Nos retraites demain : équilibre financier et justice, rapport au premier ministre, juin 2013, p. 133. Nous n’adhérons pas à l’utilisation de l’expression « subvention d’équilibre » de manière générale, mais le constat effectué n’en demeure pas moins exact. S’agissant du programme 741, il convient, à l’image de Michel BERMOND de parler de la contribution employeur qui est effectivement déterminée afin d’équilibrer le programme. L’expression « subvention d’équilibre » doit être employée en revanche pour les programmes 742 et 743.
1380 Cour des comptes, Rapport public annuel 2006, 7 février 2006, pp. 561 et s.
1381 Le taux de la retenue pour pension des ouvriers d’État évolue de la même manière que celle des fonctionnaires civils et militaires. Le taux de contribution patronale, fixé en 1991 à 10,34 %, a ensuite été porté à 24,00 % en 1999, puis 27,00 %, 30,00 % et 33,00 % entre 2009 et 2011. Voir le décret no 2008-1328 du 15 décembre 2008 relatif au taux des cotisations du régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’Etat.
1382 Cette subvention est versée par les différents ministères, selon des proportions et le calendrier suivants : 60 % au 20 janvier de l’exercice et les 40 % restants au 20 juin de l’exercice.
1383 Ce chiffre provient du projet annuel de performances de la mission « Pensions », Annexe au projet de loi de finances pour 2013, p. 10.
1384 Décret no 2004-1056 du 5 octobre 2004 relatif au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’Etat (article 2).
1385 Rapport annuel du Fonds Spécial des Pensions des Ouvriers des Etablissements Industriels de l’Etat, Caisse des Dépôts – Direction des retraites, 2009, p. 3.
1386 Il s’agit de l’application de la jurisprudence CE, 21 décembre 1934 Delmas, Rec. p. 1218. Voir le paragraphe 217.
1387 L’une des sources essentielles d’information sur les déterminants de l’évolution est constituée par le rapport annuel sur l’état de la fonction publique, édité par le Ministère de la fonction publique. Voir aussi les développements que Francis DELATTRE consacre à cette question dans son rapport d’information fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le compte d’affectation spéciale « Pensions » no 652, 10 juillet 2012, pp. 27 et s.
1388 Le nombre de « sortants », c’est-à-dire de décès pose aussi des difficultés d’établissement. Ils sont aujourd’hui évalués par rapport aux taux de sortie définitifs de 2009.
1389 Pour des données chiffrées très précises, voir l’annexe no 21 Evolution du nombre de pensions en paiement au 31 décembre de chaque année depuis 2000.
1390 Loi no 48-1450 portant réforme du régime des pensions civiles et militaires et ouverture de crédits pour la mise en application de cette réforme.
1391 Rapport sur l’état de la fonction publique et les rémunérations, Annexe au projet de loi de finances pour 2012, p. 54.
1392 Critiqué dans le rapport de la Cour des comptes, Les pensions des fonctionnaires civils de l’État, rapport public particulier, avril 2003, pp. 111-130.
1393 Cela créait des différences de traitement entre les membres de corps différents, mais aussi entre les membres d’un même corps.
1394 Cour des comptes, Les pensions des fonctionnaires civils de l’État, rapport public particulier, avril 2003, p. 112.
1395 Rapport de la Cour des comptes précité, p. 123.
1396 La loi no 2003-775 du 23 août 2003 portant réforme des retraites permet ainsi de faire converger les modalités d’indexation des pensions des fonctionnaires sur le régime général et les régimes alignés. Concernant ces derniers, le principe de l’indexation sur les prix a été posé par la loi no 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale.
1397 Donc de l’évolution des prix calculée par l’INSEE. Sur la détermination des prix à prendre en considération et la portée d’une telle indexation en général, voir l’ouvrage de Jean-François DE MARTEL, Les instruments du pilotage salarial, Editions Liaison, Paris, 2003, pp. 71 et s.
1398 Des dérogations sont prévues par les autres dispositions du même article du code de la sécurité sociale.
1399 Loi no 2008-1330 de financement de la sécurité sociale pour 2009 du 17 décembre 2008.
1400 Auparavant, le montant des pensions progressait de la manière suivante : la loi no 48-1450 du 20 septembre 1948 portant réforme du régime des pensions civiles et militaires et ouverture de crédits pour la mise en application de cette réforme établissait un rapport entre les pensions de retraite et les traitements d’activité une fois la double condition d’âge et d’activité remplie. Son article 1er précisait que cette loi était applicable aux « fonctionnaires civils, titularisés dans les cadres permanents d’une administration centrale de l’Etat, des services extérieurs en dépendant et des établissements publics de l’Etat ne présentant pas un caractère industriel et commercial, y compris les magistrats de l’ordre judiciaire ». Cela correspondait donc aux personnels soumis au statut général de 1946, auxquels on avait ajouté les magistrats. Les militaires étaient concernés en vertu de l’alinéa 2 du même article. Cela garantissait le pouvoir d’achat des retraités par l’évolution régulière de leur pension qui suivait la progression des traitements indiciaires. Pour plus de précision il est possible de se reporter aux propos d’André TIANO, Les traitements des fonctionnaires et leur détermination 1930-1955, Génin, Librairie de Médicis, Paris, 1957, p. 108 ou aux développements Pierre CARCELLE et Georges MAS, « Les pensions et le budget », RA, no 29, 1952, p. 461.
1401 Il convient également de noter ici la présence d’un montant de pension minimum. En effet, « ce minimum garanti, qui dépend du nombre d’années travaillées, correspond à une fraction du traitement calculé sur un indice de référence qui passe de 217 à 227 entre 2004 et 2013. Ce montant est revalorisé dans les mêmes conditions que les pensions […] La loi portant réforme des retraites de novembre 2010 fait évoluer les conditions permettant d’y avoir droit. Désormais, ce sont les mêmes conditions que pour avoir droit au minimum contributif dans le secteur privé qui s’appliquent : pour bénéficier du minimum garanti, un fonctionnaire doit avoir validé tous ses trimestres ou atteindre l’âge d’annulation de la décote. Les conditions sont celles de la date de liquidation de la pension », ainsi que l’explique Christiane MASSOT-CAZAUX dans son ouvrage La retraite des agents du secteur public. Comprendre, calculer, améliorer, 3ème édition, Gereso Editons, Paris, 2011, p. 59.
1402 Loi no 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Cette loi a par exemple procédé à des modifications en matière de durée de cotisation ou de revalorisation des pensions des fonctionnaires sur l’inflation.
1403 Loi no 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.
1404 Projet de loi portant réforme des retraites, no 2760, déposé le 13 juillet 2010 à l’Assemblée nationale.
1405 Assemblée nationale, rapport fait au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi portant réforme des retraites, par Denis JACQUAT, no 2270, 23 juillet 2010, pp. 15 et 56.
1406 Sénat, rapport d’information fait au nom de la commission des finances sur le compte d’affectation spéciale « Pensions », par Francis DELATTRE, no 652, 10 juillet 2012, p. 84.
1407 Nos retraites demain : équilibre financier et justice, rapport au premier ministre, juin 2013, p. 81.
1408 Sur les régimes spéciaux existants au sein de l’emploi public, voir les paragraphes 294 et suivants.
1409 Voir par exemple la loi no 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale. Elle a concerné le régime général et les régimes alignés, c’est-à-dire ceux des salariés agricoles, des artisans, des industriels et des commerçants.
1410 Loi no 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Elle comprenait un titre applicable au régime général et aux régimes alignés, ainsi qu’un titre applicable aux régimes de la fonction publique, dont certaines des dispositions sont applicables « aux ouvriers régis par le régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’Etat, dans des conditions déterminées, en tant que de besoin, par décret en Conseil d’Etat ».
1411 De nombreux décrets sont intervenus dans le courant de l’année 2008 pour réformer les régimes spéciaux de retraite. Il est ici possible de retenir : le décret no 2008-639 du 30 juin 2008 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) et le décret no 2008-48 du 15 janvier 2008 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la Régie autonome des transports parisiens (RATP).
1412 Loi no 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites. Le nouveau projet de réforme de loi de réforme des retraites (projet de loi no 1376 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites) a été déposé à l’Assemblée nationale le 18 septembre 2013. Les députés ont commencé à l’examiner le 7 octobre dernier.
1413 A ce titre, il est possible de se reporter par exemple au rapport fait au nom de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale sur le projet de loi portant réforme des retraites, par Denis JACQUAT, no 2270, 23 juillet 2010, pp. 28 et s.
1414 Nous laisserons également de côté la problématique de la comparaison des différents régimes de retraite qui devrait appeler de longs développements sortant du champ de notre étude. Néanmoins, une première approche des interrogations posées par cette comparaison est fournie par le Conseil d’Etat dans son rapport Perspectives pour la fonction publique, pp. 329 et s. Pour une approche « moins académique », voir notamment Y. M., « Le guêpier des retraites », RA, no 288, 1995, p. 612.
1415 Ce constat est effectué au niveau européen par Jacques BICHOT dans son article « Retraites : les points de vue de la Commission européenne et de l’OCDE », Gestion et finances publiques, no 8-9, 2012, p. 7.
1416 Même si les projections démographiques, et du même coup les besoins accrus de financement, reposant notamment sur les rapports du Conseil d’Orientation des Retraites (COR), sont très souvent contestées.
1417 Voir les paragraphes 135 et suivants.
1418 Ces définitions sont communément admises et peuvent notamment être consultées dans le glossaire du rapport sur les pensions de retraite dans la fonction publique. Annexe au projet de loi de finances pour 2012, pp. 190 et s.
1419 DUPUIS Jean-Marc et EL MOUDDEN Claire, Economie des retraites, Paris Economica, septembre 2002, p. 33.
1420 Ces arguments sont notamment précisés par Jean-Marc DUPUIS et Claire EL MOUDDEN, Economie des retraites, Paris Economica, septembre 2002, pp. 24 et s. Il convient cependant de noter, à l’image des deux auteurs, qu’il est très difficile de comparer les efforts de contributions que sont obligés de consentir les affiliés des différents régimes. En effet, les assiettes ont des champs et des définitions qui ne sont pas uniformes, de même que les périmètres des régimes peuvent être distincts. L’exemple classique qui vient à l’esprit est le fait que le taux de cotisation employeur de l’Etat est estimé à partir d’un taux de cotisation implicite, rapport entre la subvention de l’équilibre de l’Etat et la masse de traitement des fonctionnaires. Voir p. 163.
1421 Pour un dernier bilan complet sur ce point, voir rapport Nos retraites demain : équilibre financier et justice, rapport au premier ministre, juin 2013, pp. 40 et s.
1422 BICHOT Jacques, « La raison du plus fort : analyse de la loi du 21 août 2003 », Droit social, no 11, 2003, p. 939.
1423 Pour une analyse des principales dispositions de la loi du 9 novembre 2010, voir Didier JEAN-PIERRE, « Les conséquences de la réforme des retraites sur la fonction publique dans la loi du 9 novembre 2010 », La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales no 48, 2010, 2354.
1424 On parle aussi des « mesures d’âge » ou bien encore du relèvement des « bornes d’âge ». Le projet de loi no 1376 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites concerne plusieurs instruments que nous allons évoquer ici.
1425 Le « rapport Moreau » de 2013 va dans le même sens puisqu’il « considère que les mesures de durée constituent la réponse la plus pertinente pour adapter le système de retraite au progrès social que constitue l’allongement de l’espérance de vie. En outre, dans un contexte où les âges d’entrée dans la vie active augmentent pour les générations les plus jeunes, les mesures de durée ont un effet probablement plus efficace à long terme sur l’évolution des âges effectifs de départ ». Nos retraites demain : équilibre financier et justice, rapport au premier ministre, juin 2013, p. 103.
1426 La loi du 21 août 2003 a aligné progressivement la durée des services et bonifications nécessaire pour obtenir le pourcentage maximum d’une pension civile ou militaire de retraite sur la durée d’assurance exigée des salariés pour liquider une retraite à taux plein dans le régime général.
1427 Nous apprend le rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, Annexe au projet de loi de finances pour 2012, p. 52.
1428 Des conditions de nature semblable existent pour les non titulaires mais, comme expliqué précédemment, elles font l’objet de modifications législatives dans le cadre des réformes du régime général de la Sécurité sociale.
1429 Loi no 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.
1430 L’article 88 de la loi no 2011-1096 de financement de la sécurité sociale pour 2012.
1431 Loi no 84-834 relative à la limite d’âge dans la fonction publique et le secteur public.
1432 Pour les fonctionnaires appartenant à la catégorie active, c’est-à-dire appartenant à un corps dont l’âge d’ouverture des droits était, avant l’entrée en vigueur de la loi du 9 novembre 2010, inférieur à 60 ans, l’âge d’ouverture des droits est décalé de deux ans dans les mêmes conditions que les fonctionnaires de la catégorie sédentaire. Les fonctionnaires dont l’âge d’ouverture des droits à la retraite était fixé à 50 ans verront cet âge porté en 2018 à 52 ans ; ceux dont l’âge d’ouverture des droits était fixé à 55 ans verront cet âge repoussé en 2018 à 57 ans. La mise en place de telles limites d’âge a été jugé compatible avec le principe de non-discrimination en fonction de l’âge posé par l’article 6 de la directive 2000/78/CE du 27 novembre 2000 portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail. Voir CE, 22 mai 2013, M. Kiss, no 351183 ; « De la conventionnalité des limites d’âge dans la fonction publique française », AJDA, no 31, 2013, p. 815, note G. ALBERTON.
1433 La condition d’assurance nécessaire afin d’obtenir une pension à taux plein constitue d’ailleurs, avec l’atteinte de l’âge de l’annulation de la décote, la condition du versement du minimum garanti. En effet, la retraite d’un fonctionnaire ne peut pas être inférieure à un certain seuil. L’article L. 17 du code des pensions civiles et militaires décrit en effet plusieurs hypothèses en fonction de la durée de service que la pension servie rémunère dans lesquelles le montant de la pension servie ne peut être inférieur à différents minima fixés par le texte lui-même.
1434 Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs précisé « qu’il était loisible au législateur, sans méconnaître l’étendue de sa compétence, de prévoir d’augmenter, à raison d’un trimestre par année entre 2009 et 2012, les durées d’assurance et de services nécessaires pour bénéficier d’une pension au taux plein […] » dans sa décision no 2003-483 DC du 14 août 2003 Loi portant réforme des retraites, Rec. p. 430 (Considérant 15) ; « L’examen par le Conseil constitutionnel de la loi portant réforme des retraites », LPA, no 184, 2003, p. 3, note J.-E. SCHOETTL ; « La réforme des retraites du 21 aout 2003 et les fonctionnaires », La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales, no 42, 2003, p. 1329, note P. TIFINE.
1435 Pour eux, la durée d’assurance est fixée par décret, pris après avis technique du Conseil d’orientation des retraites, publié avant le 31 décembre de l’année au cours de laquelle ces assurés atteignent l’âge de 56 ans. Compte tenu des gains d’espérance de vie constatés et conformément aux dispositions introduites par la loi du 9 novembre 2010 précitée, le décret no 2011-916 du 1er août 2011 porte la durée d’assurance nécessaire pour obtenir le taux plein pour les assurés nés en 1955 à 166 trimestres, soit 41,5 annuités.
1436 Rapport sur les pensions de retraite dans la fonction publique, Annexe au projet de loi de finances pour 2012, p. 53.
1437 Projet de loi no 1376 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites
1438 Voir l’exposé des motifs du projet de loi précité.
1439 La situation retenue ici est celle d’un agent fonctionnaire, mais un raisonnement par analogie permet de tirer des conclusions allant dans le même sens pour l’ensemble des personnels relevant de notre définition de l’emploi public.
1440 En vertu de la loi du 9 novembre 2010, dont l’article 54 a abrogé les ordonnances no 82-2197 et no 82-298 du 31 mars 1982 relatives à la cessation progressive d’activité (CPA) des fonctionnaires et des agents nontitulaires des trois fonctions publiques.
1441 Ici, le rapport sur les pensions de retraite dans la fonction publique, Annexe au projet de loi de finances pour 2011, p. 71.
1442 Toutefois, les personnels admis au bénéfice de la CPA avant le 1er janvier 2011 conservent, à titre personnel, ce dispositif. Le III de l’article 54 précité prévoit que les agents admis au bénéfice de la CPA peuvent, à tout moment et sous réserve d’un délai de prévenance de trois mois, demander à renoncer à son bénéfice.
1443 Cette inscription se justifie par le fait que les cotisations versées par l’agent et la contribution de l’Etat ont été inscrites dans le CAS pendant sa période d’activité en tant que fonctionnaire, dans la mesure où l’agent dont il est question avait vocation à recevoir une pension financée sur les crédits du CAS.
1444 Décret no 2010-1740 du 30 décembre 2010 portant application de diverses dispositions de la loi no 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites aux fonctionnaires, aux militaires et aux ouvriers des établissements industriels de l’Etat.
1445 Rapport sur les pensions de retraite dans la fonction publique, Annexe au projet de loi de finances pour 2011, p. 67.
1446 Ce dispositif se définit comme une possibilité laissée au fonctionnaire de l’État, au magistrat ou au militaire, d’obtenir la prise en compte, pour la constitution de ses droits à pension, des services accomplis en qualité d’agents non-titulaires. La loi du 9 novembre 2010 précitée a modifié l’avant dernier alinéa de l’article L. 5 du code des pensions, qui est désormais rédigé de la sorte : « Pour les fonctionnaires titularisés au plus tard le 1er janvier 2013, peuvent également être pris en compte pour la constitution du droit à pension les services d’auxiliaire, de temporaire, d’aide ou de contractuel, y compris les périodes de congé régulier pour longue maladie, accomplis dans les administrations centrales de l’Etat, les services extérieurs en dépendant et les établissements publics de l’Etat ne présentant pas un caractère industriel et commercial, si la validation des services de cette nature a été autorisée pour cette administration par un arrêté conjoint du ministre intéressé et du ministre des finances et si elle est demandée dans les deux années qui suivent la date de la titularisation ou d’entrée en service pour les militaires sous contrat ».
1447 Il est fermé pour les parents ne réunissant pas, au 1er janvier 2012, ces conditions d’ancienneté et de parentalité. Les effets de la réforme seront cependant lissés par divers dispositifs législatifs.
1448 Les conséquences de toutes ces évolutions législatives (principalement s’agissant des fonctionnaires de l’Etat) peuvent être appréciées à partir des annexes qui offrent des informations sur l’âge d’admission à la retraite.
1449 Ce mécanisme est précisément détaillé par Christiane MASSOT-CAZAUX, La retraite des agents du secteur public. Comprendre, calculer, améliorer, 3ème édition, Gereso Editons, Paris, 2011, pp. 53 et s.
1450 Ces bonifications doivent se comprendre comme des périodes non cotisées pouvant d’ajouter à la durée des services réellement accomplis et pris en compte pour le calcul de la pension. La loi no 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites a limité leur portée : le droit à bonification a été réduit par l’intégration d’une condition de 15 ans pour le bénéfice de certaines bonifications (sauf pour les fonctionnaires radiés des cadres pour invalidité) et la neutralisation des bonifications pour l’attribution de la surcote (respectivement aux articles 53 et 50 de la loi).
1451 Il faut noter que, dans le cadre de ce calcul, les services à temps partiel sont décomptés comme des services à temps complet.
1452 La convergence intégrale est prévue pour 2020.
1453 Cela concerne les carrières très courtes pour lesquelles il est prévu un âge auquel la retraite est automatiquement accordée à taux plein et sans décote. Cela vaut aussi, dans certaines hypothèses pour les fonctionnaires handicapés. Un mécanisme spécifique est aussi prévu pour les carrières militaires. Voir article L. 14 du code des pensions.
1454 Entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2008, le taux de majoration par trimestre supplémentaire cotisé était de 0,75 %. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a porté ce coefficient à 1,25 % par trimestre supplémentaire travaillé pour l’ensemble des régimes, à compter du 1er janvier 2009. Le plafonnement à 20 trimestres de la surcote a par ailleurs été supprimé par la loi du 9 novembre 2010. Le régime de la surcote dans les régimes de la fonction publique est donc aujourd’hui parfaitement aligné sur celui du régime général. Il est à noter que ce mécanisme de surcote ne concerne que les fonctionnaires civils et non les militaires eu égard à leurs limites d’âges plus basses que celles des fonctionnaires civils.
1455 Pour plus de précisions sur le fonctionnement des mécanismes de surcote et de décote, voir le rapport sur les pensions de retraite dans la fonction publique, Annexe au projet de loi de finances pour 2014, pp. 165 et s.
1456 Cour des comptes, Les pensions des fonctionnaires civils de l’Etat, avril 2003, p. 72.
1457 Débat relancé pour la énième fois par le « Rapport Moreau » sus évoqué qui préconise la meilleure prise en considération des primes dans le calcul de la pension servie au fonctionnaire retraité (en contrepartie d’une augmentation de la durée de référence retenue pour calculer le montant de la pension). Il recommande même un moment de concertation triennal afin que « l’évolution de la politique salariale (parts indiciaire et indemnitaire) [soit] davantage mise en perspective avec des orientations de politiques de retraite ». Nos retraites demain : équilibre financier et justice, rapport au premier ministre précité, p. 133.
1458 Nous laissons pour l’instant de côté la question de la retraite additionnelle de la fonction publique. En effet, le calcul de cette retraite additionnelle n’est pas fondé sur les mêmes déterminants que le calcul de la pension principale : les effets de la prise en compte des primes ne peuvent donc pas être appréhendés de la même manière.
1459 Voir le rapport Nos retraites demain : équilibre financier et justice, rapport au premier ministre, juin 2013, pp. 132-134. Il convient de préciser que la prise en compte des meilleures années en termes de rémunération correspond souvent aux dernières années d’activité de l’agent, même si un changement d’emploi peut contribuer à perturber cette automaticité, en fonction de l’importance des primes nouvellement prises en compte dans le calcul de la pension au sein des rémunérations des différents emplois successivement occupés.
1460 La Cour des comptes constate même actuellement l’exacte situation inverse. Elle estime que « le CAS est confronté à une érosion de son assiette, imputable en particulier aux effets de la politique de rémunération qui […] privilégie les mesures indemnitaires non soumises à retenue pour pension, au détriment de mesures plus générales affectant le traitement indiciaire […] Il en résulte une moindre dépense sur le budget général au titre des pensions » mais se traduit par la dégradation de la situation du compte spécial qui devra puiser dans son fond de roulement pour faire face à ses charges. Voir le rapport de la Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juillet 2012, p. 80.
1461 Rapport de la Cour des comptes, Nos retraites demain : équilibre financier et justice précité p. 134.
1462 Le Conseil d’orientation des retraites fournit des éléments d’information qui éclairent les conséquences de telles évolutions. En effet, dans le document no 4 « Comparaison des structures de financement des régimes de retraite », issu de la séance plénière du 26 novembre 2013, il décrit les taux de cotisation retraites normalisés, c’est-à-dire à assiettes de cotisation comparables prenant en considération la masse des rémunérations brutes perçues par les personnels du secteur privé et les personnels fonctionnaires. Voir les pages 19 et suivantes du document.
1463 Voir les paragraphes 308 et suivants.
1464 Décret no 2008-996 modifiant le décret no 70-1277 du 23 décembre 1970 portant création d’un régime de retraite complémentaire des assurances sociales en faveur des agents non-titulaires de l’Etat et des collectivités publiques.
1465 Qui sont clairement et brièvement exposés sur le site internet du régime, à la rubrique « Présentation de l’IRCANTEC ».
1466 Article 5 du décret de septembre 2008 précité.
1467 Article 18 de la loi de novembre 2010 précitée.
1468 Article 20 de la loi de novembre 2010 précitée.
1469 Article 79 de la loi de novembre 2010 précitée. Il s’agit en réalité d’un taux d’incapacité constaté par des professionnels de santé.
1470 Loi no 2003-775 du 21 août 2003 précitée.
1471 Ce nouveau régime est géré par un établissement public administratif - l’Établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP) – qui est doté d’un organe délibérant, le Conseil d’administration, et est dirigé par un directeur qui en constitue donc l’exécutif.
1472 Il s’agit du décret no 2004-569 du 18 juin 2004 relatif à la retraite additionnelle de la fonction publique, pris pour l’application de l’article 76 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Il a depuis été complété par deux autres textes réglementaires : le décret no 2008-327 du 7 avril 2008 modifiant le décret no 2004-569 du 18 juin 2004 relatif à la retraite additionnelle de la fonction publique et le décret no 2008-964 du 16 septembre 2008 relatif aux modalités de prise en compte dans la retraite additionnelle de la fonction publique de l’indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d’achat.
1473 La retraite additionnelle est ainsi définie par le rapport sur l’administration et la gestion du Régime de retraite additionnelle de la fonction publique, rapport public annuel pour l’année 2010, Etablissement de retraite additionnelle de la fonction publique, septembre 2011, p. 12.
1474 Les éléments de rémunération actuellement pris en compte pour le calcul de la pension, ou d’un supplément de pension, et faisant l’objet d’un prélèvement à cette fin, sont le traitement indiciaire, les bonifications ou nouvelles bonifications indiciaires et certaines primes de sujétions versées à certains corps de fonctionnaires (comme le corps de la police nationale).
1475 Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, Annexe au projet de loi de finances pour 2011, p. 74.
1476 Nos retraites demain : équilibre financier et justice, rapport au premier ministre, juin 2013, p. 35.
1477 Référé no 65639 du 3 janvier 2013 relatif au régime de retraite additionnelle de la fonction publique.
1478 Très concrètement, l’agent acquiert des points en contrepartie des cotisations versées, la valeur d’acquisition du point étant fixée par le conseil d’administration de l’ERAFP chaque année. Le montant de la pension versée chaque année est ensuite égal au produit du nombre de points par la valeur du point. C’est la revalorisation de la valeur du point qui déterminera la revalorisation de la pension servie.
1479 Pour plus de précisions sur ce point, il est possible de se reporter à l’article de Philippe DESFOSSES, « Le régime de retraite additionnelle de la fonction publique : quelle place au sein du régime de retraite des fonctionnaires ? », Gestion et finances publiques, no 8-9, 2010, p. 595.
1480 Voir le référé de la Cour des comptes du 3 janvier 2013 précité.
1481 Arrêté NOR : FPPA0400145A du 26 novembre 2004 portant application du décret no 2004-569 du 18 juin 2004 relatif à la retraite additionnelle de la fonction publique.
1482 L’article 17 du même arrêté précise d’ailleurs que « le paiement des cotisations est effectué par virement interbancaire au compte courant de l’établissement au plus tard le 15 du mois suivant le versement de la paie ».
1483 Les bénéficiaires qui ont acquis un nombre de points limité (inférieur à 5 125 points), cette retraite est servie sous la forme d’un capital.
Emploi public et finances publiques
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