Emploi public et finances publiques
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Titre 2. Une identification à travers les choix politiques effectués dans le champ de l’emploi public
p. 225-368
Extrait
323. Le cadre juridique dans lequel s’est inséré l’emploi public depuis l’Ancien Régime jusqu’à aujourd’hui a été abordé autour du questionnement suivant : de quelle manière le personnel public était-il pris en considération et selon quels objectifs ? Ce faisant, il s’agissait avant tout de démontrer l’évolution du personnel public, de présenter les différentes catégories d’agents qui offrent leur savoir-faire et leurs compétences à l’Etat ainsi bien sûr que de comprendre l’essentiel des dispositions qui leur sont applicables et les conséquences de celles-ci, notamment financières, pour l’Etat employeur.
324. Nous nous proposons maintenant de nous attarder sur les choix politiques, c’est-à-dire sur les décisions adoptées dans le champ de l’emploi public depuis plusieurs décennies, afin de mettre en lumière leur impact sur la progression des dépenses de personnel, phénomène tout aussi prégnant que controversé et, en tout cas, sujet à de nombreux débats. Nous retiendrons un angle
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L'œuvre canonique d'Antoine Dadine d'Auteserre (1602-1682)
L'érudition au service de la juridiction ecclésiastique
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2013
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Emploi public et finances publiques
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Édition imprimée
611 JEZE Gaston, Les principes généraux du droit administratif, Sirey, 1926, repr. Dalloz, Paris, 2004, p. 467.
612 Il n’est pas utile de citer l’ensemble des dispositions qui ont traduit ce premier mouvement qui a abouti à l’écrasement de la grille indiciaire, mais seulement les éléments les plus symptomatiques. Voir sur ce point les propos de Victor SILVERA, « Vie de la Présidence et des Ministères », RA, no 126, 1968, p. 729.
613 COMERRE, Dominique, L’évolution récente de la politique du personnel dans la fonction publique et les entreprises publiques, Thèse, dactyl., Paris I, 1992, p. 484.
614 Il est possible de retrouver toutes ces données dans le rapport Réflexions sur le devenir de la fonction publique, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République de l’Assemblée nationale, par Gérard LONGUET, Annexe au projet de loi de finances pour 1980, no 1296, 2 octobre 1979. Le rapporteur n’hésite pas à parler d’un « monument en ruines » pour évoquer la grille des traitements. Voir les pages 24 à 30.
615 NEGRIN Jean-Paul, « Rémunération de la fonction publique française », RFAP, no 28, 1983, p. 155.
616 Cour des comptes, La fonction publique de l’Etat : rapport public particulier, décembre 1999, p. 67.
617 Ce dédoublement a été opéré par l’arrêté du 29 août 1957 portant fixation des traitements et soldes à compter du 1er novembre 1957 aux emplois supérieurs de l’Etat classes hors-échelles.
618 Elles sont utilisées afin de rémunérer les titulaires d’emplois les plus élevés de la hiérarchie et ont été créées au départ afin d’offrir des rémunérations plus importantes aux titulaires d’emplois fonctionnels.
619 Victor SILVERA évoque à cette occasion un véritable « tourbillon indiciaire » puisque le Gouvernement a toujours procédé à des révisions plus vastes que celles qui étaient prévues en raison des mouvements revendicatifs qui apparaissaient à l’occasion de mesures réservées à un seul corps à l’origine. Op. cit., p. 729.
620 MONIOLLE Carole, « Vers une nouvelle architecture des rémunérations dans la fonction publique ? », AJFP, no 4, 2013, p. 189.
621 Aucune réflexion globale sur la réforme de la grille indiciaire n’est d’ailleurs intervenue depuis 1982. De plus, le gouvernement a annoncé le 20 septembre 2013 que les fonctionnaires bénéficiant des rémunérations les moins élevées, c’est-à-dire les agents de catégorie C, pourraient bénéficier de l’attribution de un à dix points d’indice supplémentaires au 1er janvier 2014.
622 CARCELLE Pierre et MAS Georges, « Les indemnités dans la rémunération des agents de l’Etat », RA, no 50, 1956, p. 141.
623 La dénonciation horrifiée venant traditionnellement plus tard, à la suite du constat du capharnaüm créé, par la multiplication de textes et d’indemnités, ce qui n’empêche d’ailleurs pas de commettre plus tard les mêmes erreurs.
624 MONIOLLE Carole, Art. cit., p. 189.
625 L’employeur fera ainsi une « économie » au niveau de la cotisation qu’il doit verser pour financer les crédits destinés à payer les pensions des anciens agents.
626 Avant 2003, seuls les fonctionnaires à la retraite avaient donc à pâtir de l’instauration d’une prime à la place de la progression de la rémunération indiciaire dans la mesure où les pensions étaient revalorisées en fonction de la progression des traitements.
627 Cour des comptes, La fonction publique de l’Etat : rapport public particulier, décembre 1999, p. 17.
628 Sur ce point, se reporter à l’avis fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi de finances pour 1983, par Georges LABAZEE, no 1169. Annexe au rapport fait au nom de la commission des finances no 1165. 11 octobre 1982.
629 L’écrasement des rémunérations – motivant les décisions prises afin de lutter contre cette situation – et les causes de cet écrasement sont notamment expliqués dans un article de 1977 : J. C., « Sur l’écrasement de la hiérarchie », RA, no 180, 1977, p. 583.
630 BRAS Jean-Philippe, Les approches théoriques de la fonction publique, Thèse, ANRT, Lille, 1985, p. 192.
631 Il est possible de citer les primes de rendement mises en place antérieurement ou dans les premières années d’application du statut général de 1946. Voir le décret no 45-1753 du 6 août 1945 relatif aux primes de rendement pouvant être attribuées aux fonctionnaires des finances et le décret no 50-196 du 6 février 1950 relatif à certaines indemnités dans les administrations centrales. Ces deux textes, modifiés depuis, sont toujours en application aujourd’hui.
632 L’article 2 du décret de 1945 précité dispose pourtant que « ces primes, essentiellement variables et personnelles, sont attribuées par décision du ministre des finances, compte tenu de la valeur et de l’action de chacun des agents appelés à en bénéficier, dans la limite de maxima fixés pour chaque catégorie d’agents ». Voir sur ce point l’article de Jean-Philippe BRAS, « Les coûts de la fonction publique : morphologie et problèmes d’évaluation », RFAP, no 27, 1983, p. 570.
633 Les caractéristiques de la NBI sont explicitées par la Cour des comptes dans le rapport La fonction publique de l’Etat : deuxième rapport public particulier, avril 2001, pp. 63 et s.
634 Le décret no 93-522 du 26 mars 1993 relatif aux conditions de mise en œuvre de la nouvelle bonification indiciaire dans la fonction publique de l’Etat exprime clairement le caractère indiciaire de la NBI, qu’il s’agisse du calcul de l’indemnité de résidence, du supplément familial ou de celui d’indemnités fixées en fonction du traitement.
635 Protocole d’accord conclu le 9 février 1990 sur la rénovation de la grille de classification et des rémunérations dans les trois fonctions publiques. Accord retranscrit ensuite dans le décret no 93-522 du 26 mars 1993 relatif aux conditions de mise en œuvre de la nouvelle bonification indiciaire dans la fonction publique de l’Etat.
636 ROUBAN Luc, La fonction publique, 2ème édition, Repères, Édition La découverte, Paris, 2009, p. 90.
637 COMERRE Dominique, Op. cit, p. 491. Les critères d’octroi sont l’exercice d’une responsabilité particulière ou la détention d’une fonction d’une technicité particulière.
638 CE, 16 juin 2003, Union professionnelle des cadres administratifs supérieurs des services extérieurs du ministère de l’Equipement (UPCASSE), no 242921. Le Conseil d’Etat estime dans cet arrêt que l’attribution de la NBI est liée « à certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulières » et que de la sorte elle « a nécessairement entendu que soit pris en compte le contenu des fonctions attachées à ces emplois ». Le juge a rappelé plus récemment cette solution dans l’arrêt CE, 12 décembre 2012 Ministre de la Défense c/ Madame Dalot, no 340802 ; AJFP, no 4, 2013, p. 217, concl. M. VIALETTES. Le Conseil d’Etat a estimé que « le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire […] est lié à l’emploi occupé […] compte tenu de la nature des fonctions attachées à cet emploi ; que ce bénéfice, qui ne constitue pas un avantage statutaire, a un caractère temporaire qui cesse avec la cessation des fonctions y ouvrant droit ».
639 Loi no 91-73 du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales. Il convient d’ailleurs de préciser que la NBI est soumise à cotisation pour constitution de pension de retraite et est donc prise en compte pour le calcul de la future pension.
640 Cet accord ne concernait pas les agents de catégories A (à l’exception des attachés d’administration centrale et des inspecteurs), ce qui peut être préjudiciable par rapport à la position de l’encadrement.
641 CE, 06 novembre 2002, Madame Soulier, Rec. p. 369 ; RFDA, no 2, 2003, p. 225, concl. AUSTRUY, note P. DELVOLVE; AJFP, no 2, 2003, p. 20, note FUCHS ; RDP 2003, p. 408, note GUETTIER.
642 Dans le cadre du contrôle assuré par le juge administratif : CE, 23 novembre 1996, Monsieur Bernard. Il est par exemple interdit d’accorder la NBI à des agents exerçant une fonction et pas à d’autre exerçant des fonctions similaires, cette bonification étant précisément liée à la fonction occupée : CE, 10 juillet 1996 Mordelet, no 141291.
643 La fixation du montant de la NBI peut d’ailleurs résulter d’un arrêté conjoint des ministres chargés du budget, de la fonction publique et du département ministériel concerné, de même que le nombre d’emplois susceptibles d’être concernés. Voir l’arrêt UPCASSE précité. A titre d’exemple, se reporter à l’arrêté NOR : PRMG1315305A du 16 septembre 2013 modifiant l’arrêté du 14 octobre 1991 fixant les conditions d’attribution de la nouvelle bonification indiciaire dans les services du Premier ministre.
644 BORNARD Cédric, Le statut des fonctionnaires face aux enjeux de la réforme de l’Etat, Thèse dactyl., Lyon III, 2003, p. 796.
645 CE, 05 décembre 1994, Destrom, Rec. tables, p. 793. Les critères géographiques, dépourvus de tout lien avec les responsabilités détenues et les technicités des emplois concernés, ne sont pas admis par le juge.
646 Voir le rapport de l’Inspection générale de l’administration, de l’Inspection générale des affaires sociales et de l’Inspection générale des finances, Affectation et mobilité des fonctionnaires sur le territoire, rapport rédigé par Jérôme FOURNEL et al., septembre 2013, p. 27.
647 Cour des comptes, La fonction publique de l’Etat : deuxième rapport public particulier, avril 2001, p. 68.
648 Rapport sur la fonction publique, présenté par Bernard PECHEUR et remis au premier ministre, octobre 2013, p. 46.
649 Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique : faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France rapport au premier ministre, rédigé par Jean-Ludovic SILICANI, avril 2008, p. 129.
650 Les GRAF ont été créés par l’article 39 de la loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique. Il s’agit de grades particuliers placés au dessus des corps et des cadres d’emplois et accessibles par la voie de la sélection au choix aux agents ayant été détachés sur un statut d’emploi ou ayant exercé des fonctions à un niveau de responsabilité élevé. Pour plus de précisions, voir l’article d’Emmanuelle MARC, « Les statuts d’emplois », Dossier « Cinq années de réforme de la fonction publique », AJDA, no 42, 2011, p. 2411.
651 Comme en témoigne l’article de Jean-Marc DANIEL, « La politique salariale de l’Etat », Revue de l’OFCE, no 42, octobre 1992, p. 77.
652 Il est d’ailleurs important de souligner que si les politiques rémunératoires sont devenues plus restrictives au fil du temps, il n’est pas possible de constater d’importantes ruptures suivant les majorités politiques qui se sont succédé au pouvoir.
653 Elles sont devenues d’une importance capitale dans les années 1980, après des années 1970 marquées par une forte croissance du pouvoir d’achat des fonctionnaires. Voir l’article de Jean-Claude MARCHETTI, « Les grandes étapes de la politique de rémunération de la fonction publique », AJFP, no 4, 1998, p. 35.
654 Telle que le constate la Cour des comptes dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2013, p. 171.
655 Sur ce point, voir Jean-Pierre TAIEB et Françoise LE HUEROU, La masse salariale, Dunod, Paris, 2008, pp. 47 et s.
656 Ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’Etat Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, Faits et chiffres 2009-2010, Volume 1, p. 349.
657 Il s’agit ici des autorités étatiques compétentes et plus particulièrement de la Direction du Budget.
658 Depuis plusieurs années, le moyen privilégié pour réduire les conséquences budgétaires de la progression des rémunérations est constitué par le gel du point d’indice (mesure qui pose par ailleurs d’autres problèmes et d’autres questions). Voir les paragraphes 609 et suivants.
659 Il est notamment rappelé par Olivier GARNIER, « La rémunération des fonctionnaires », Les cahiers français, no 240, avril-mai 1989, p. 83.
660 L’article 8 du Titre 1er du statut général précise que les organisations syndicales de fonctionnaires ont qualité pour conduire au niveau national des négociations préalables à l’évolution des rémunérations.
661 Pour un exemple d’incidence sur la masse salariale de l’évolution de la « rémunération des agents en place » datant des années 1980, il est possible de se reporter à l’annexe no 4 Incidence sur la masse salariale de l’évolution de la rémunération des agents en place.
662 DE MARTEL Jean-François, Les instruments du pilotage salarial, Editions Liaison, Paris, 2003, pp. 51-52.
663 DA COSTA Stéphanie, La rémunération des fonctionnaires : contribution à l’étude du droit des rémunérations publiques en France, Thèse dactyl., Lyon III, 2007, p. 436.
664 C’est-à-dire les mesures indiciaires qui concernent l’ensemble des agents.
665 C’est-à-dire celles correspondant aux évolutions de la carrière, donc au GVT positif. Il convient de préciser que la requalification des emplois peut également avoir des conséquences sur le montant des rémunérations.
666 Ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’Etat, Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, Faits et chiffres 2009-2010, Volume 1, p. 349.
667 Assemblée nationale, rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, en conclusion des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur la soutenabilité de l’évolution de la masse salariale de la fonction publique, par Bernard DEROSIER, Marc FRANCINA et Charles de La VERPILLIERE, sous la présidence d’Olivier CARRE et de David HABIB, no 3797, 12 octobre 2011, p. 39.
668 Rapport sur l’état de la fonction publique et les rémunérations, Annexe au projet de loi de finances pour 2013, p. 138.
669 Voir l’annexe no 5 Evolution des prix et des rémunérations (en euros constants) dans la fonction publique de l’Etat de 1995 à 2009.
670 Pour un exemple de l’évolution des rémunérations entre 1995 et 2009, voir l’annexe no 6 Facteurs d’évolutions du salaire moyen par tête (SMPT) et de la rémunération moyenne des personnels en place (RMPP) depuis 1998 (en %).
671 Intervention de Philippe BEZES dans l’ouvrage dirigé par Pierre LASCOUMES et Patrick LE GALES, Gouverner par les instruments, Presses de Sciences Po, Paris, 2004, pp. 72 et s.
672 C’est-à-dire au moment de la rupture intervenue dans la politique menée par le président MITTERRAND, manifestée politiquement par le départ de Pierre MAUROY de Matignon, et son remplacement par Laurent FABIUS. Ce moment a été analysé comme un tournant dans la mise en œuvre du programme d’Union de la gauche de 1981.
673 Voir l’article de Jean-Claude MARCHETTI, « Les grandes étapes de la politique de rémunération de la fonction publique », AJFP, no 4, 1998, p. 35.
674 DANIEL Jean-Marc, « La politique salariale de l’Etat », Revue de l’OFCE, no 42, octobre 1992, p. 77.
675 Qui semblent donc transcender les clivages politiques traditionnels, bien que les dispositions des différents plans de titularisation soient relativement différentes selon les majorités politiques au pouvoir.
676 Il est possible de rapprocher cette appréciation de celle formulée par Marc LEROY. Il estime que le clivage politique traditionnel, c’est-à-dire entre la gauche et la droite, ne doit pas être surestimé lorsqu’il s’agit d’expliquer les causes d’une décision, qui aura donc un impact sur les finances de la personne publique. Voir la contribution de Marc LEROY, « La décision à l’aune de la sociologie des finances publiques », in La décision financière publique, sous la direction de Corinne DELON-DESMOULIN et Gil DESMOULIN Gil, Collection Systèmes, LGDJ, 2013, p. 81.
677 BORNARD Cédric, Le statut des fonctionnaires face aux enjeux de la réforme de l’Etat, Thèse dactyl., Lyon III, 2003, p. 450.
678 Nous laisserons ici, volontairement, de côté le cas des emplois reposant sur des contrats conclus intuitu personae, c’est-à-dire des emplois politisés, pour lesquels « un lien spécial de loyauté » peut être exigé de la part de l’employeur public (CEDH, 8 décembre 1999, Pellegrin c/ France, no 28541/95). Ces emplois sont précaires au sens où les personnes qui en sont titulaires peuvent être plus facilement écartées, en cas de perte de confiance. Ce sont des emplois qui exigent des compétences importantes et pour lesquels les rémunérations sont élevées et n’ont rien de comparables avec celles de l’immense majorité des non-titulaires.
679 Il s’agit des agents des services publics industriels et commerciaux, de certains agents de services publics administratifs qui sont soumis au code du travail en vertu d’une disposition législative ou de personnels recrutés pour exécuter un acte déterminé.
680 LAMARQUE Jean, « La situation du personnel non fonctionnaire de l’Etat », Droit social, no 7, 1963, p. 406.
681 Voir les paragraphes 285 et suivants.
682 GREGOIRE Roger, La fonction publique, réed. Dalloz, Paris, 2005, p. 75.
683 Affirmée clairement qu’à partir du statut général de 1946.
684 La situation de « réorientation professionnelle, que nous étudierons aux paragraphes 691 et suivants, atténue néanmoins quelque peu cette affirmation.
685 Le terme « catégorie » apparaît impropre, en raison de la multitude de situations dans laquelle des personnels peuvent être qualifiés de « non-titulaires ».
686 Comme Yves GAUDEMET dans son article « Existe-t-il une « catégorie » d’agents publics contractuels de l’administration ? », AJDA, no 12, 1977, p. 614.
687 Il est aussi possible de procéder à leur identification par la recherche d’une définition de l’agent public non-statutaire. Une telle définition permet alors d’appréhender les agents contractuels soumis au droit public. Voir par exemple l’article de Jean-François LACHAUME, « Evolution et permanence dans l’identification de l’agent public non statutaire », CJEG, février 1997, p. 35.
688 Sous l’empire de l’ordonnance de 1959, des crédits autres que ceux destinés spécifiquement au financement des emplois budgétaires étaient parfois utilisés afin de financer les rémunérations des agents non-titulaires.
689 Cour des comptes, La fonction publique de l’Etat : deuxième rapport public particulier, avril 2001, p. 87.
690 Hélène DAIOGLOU emploie ce terme dès l’intitulé de sa thèse La gestion de l’emploi précaire dans la fonction publique, Thèse, Presses universitaires d’Aix Marseille, Aix-en Provence, 2009, 885 pages.
691 DAIOGLOU Hélène, Op. cit., p. 32.
692 Distinctions très intéressantes et historiquement datées. Voir notamment le manuel de Roger GREGOIRE La fonction publique, réed. Dalloz, Paris, 2005, pp. 79 et s.
693 Quel que soit l’employeur public, Etat, collectivités territoriales ou même établissements hospitaliers.
694 Statut du 14 septembre 1941, abrogé à la Libération.
695 GAUDEMET Yves, « Existe-t-il une « catégorie » d’agents publics contractuels de l’administration ? », AJDA, no 12, 1977, p. 614.
696 Même si le Conseil d’Etat estime qu’« il n’existe aucun principe général du droit imposant de faire bénéficier les agents non-titulaires de règles équivalentes à celles applicables aux fonctionnaires. CE, avis, 30 janvier 1997, Avis sur le régime juridique des agents non-titulaires de l’Etat, no 359964 précité.
697 RICHER Laurent, Droit des contrats administratifs, 8ème édition, LGDJ, Paris, 2012, p. 735.
698 Conclusions sur l’arrêt CE, 25 mai 1979, Rabut, Rec., p. 231 ; D. 1979, IR, p. 388, obs. P. D.
699 CE, Sect. 31 décembre 2008, M. Cavallo, no 283256, RFDA, no 1, 2009, p. 89, concl. GLASER ; « Le retour du fonctionnaire contractuel ? », AJDA, no 3, 2009, p. 142, chr. LIEBER et BOTTEGHI ; « Que faire du contrat irrégulier de recrutement d’un agent public ? », La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales, no 11, 2009, p. 2062, note D. JEAN-PIERRE ; « Nouvelle illustration de la situation « quasi-réglementaire » des agents publics contractuels », Droit administratif, no 3, 2009, p. 29, note F. MELLERAY. Cette jurisprudence a été confirmée par un arrêt de 2009 : CE, 24 juillet 2009 Mademoiselle Ragot, Rec. tables, p. 813 ; AJDA, no 28, 2009, p. 1520.
700 MELLERAY Fabrice, « Nouvelle illustration de la situation « quasi-réglementaire » des agents publics contractuels », Droit administratif, no 3, 2009, comm. 41.
701 MONIOLLE Carole, « L’effet attractif du fonctionnariat sur la situation des agents non-titulaires », Dossier « Cinq années de réforme de la fonction publique », AJDA, no 42, 2011, p. 2395.
702 Dans ses conclusions sur l’arrêt CE, Ass., 8 juin 1973 Dame Peynet, Rec. p. 406, concl. S. GREVISSE ; AJDA, no 12, 1973, p. 587, chr. FRANC et BOYON ; La semaine juridique Edition générale, no 2, 1975, 17957, note Y. SAINT-JOURS.
703 JEAN-PIERRE Didier, « Que faire du contrat irrégulier de recrutement d’un agent public ? », La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales no 11, 2009, 2062.
704 MELLERAY Fabrice, Art. cit.
705 Cependant, les parties ne peuvent déroger à des obligations réglementaires, par exemple prévoir des modalités de fixation de l’indemnité de licenciement autres que celles fixées par un texte réglementaire. Voir CE, 14 juin 2004 Fédération nationale des associations régionales des directeurs d’OPHLM, Rec. p. 252 ; AJDA, no 40, 2004, p. 2225, note E. AUBIN.
706 CE, avis de la Section des finances, 30 janvier 1997, Avis sur le régime juridique des agents non-titulaires de l’Etat, no 359964 précité.
707 MOREAU Jean-Louis, « Faut-il abroger le statut général des fonctionnaires ? », AJDA, no 9, 1986, p. 491.
708 Se traduisant le plus souvent par des protocoles d’accord puis l’adoption de dispositions législatives.
709 Le rapport sur la fonction publique, présenté par Bernard PECHEUR et remis au premier ministre, daté d’octobre 2013, rappelle les 17 plans qui se sont succédé depuis 1950. Voir les pages 56 et suivantes.
710 Voir sur ce point la thèse de Cédric BORNARD, Le statut des fonctionnaires face aux enjeux de la réforme de l’Etat, Thèse dactyl., Lyon III, 2003, p. 190.
711 Ordonnance no 45-1006 du 21 mai 1945 relative à la titularisation des employés auxiliaires temporaires de l’Etat.
712 L’article 2 de l’ordonnance disposait en effet que « l’effectif du personnel de chaque cadre complémentaire sera fixé annuellement par la loi de finances » et ajoute que « l’annulation des crédits affectés au payement des rémunérations des auxiliaires titularisés pourra être effectué par décret ».
713 Que l’on peut rapprocher du « bon usage des deniers publics », consacré par le Conseil constitutionnel tel que nous le verrons aux paragraphes 514 et suivants.
714 Les personnels devaient répondre à la triple condition de dix années de service civil susceptibles d’être validés pour la retraite et de services militaires non rémunérés par une pension, dont au moins cinq années de services civils continus au sein d’une même administration permanente, et d’au moins trente cinq ans d’âge.
715 Loi no 50-400 du 3 avril 1950 portant autorisation de transformation d’emplois et réforme de l’auxiliariat.
716 Le lien avec l’aspect financier est évident dans la mesure où le législateur détermine le nombre d’emplois budgétaires à créer afin de tenir compte des spécificités professionnelles exigées par la mise en œuvre du plan.
717 Il était également prévu – à l’encontre de la logique propre du plan lui-même – que les agents ne remplissant pas les conditions d’ancienneté pourront bénéficier de la titularisation une fois l’ancienneté demandée requise s’ils étaient maintenu en poste. Cela risque de remettre en question l’objectif de limitation des hypothèses de recours aux non-titulaires, les agents en poste pouvant être maintenu en vue précisément de bénéficier du plan de titularisations, bien que ne remplissant pas les conditions requises.
718 En effet, les crédits globaux se définissent comme des autorisations de dépenses dont la destination n’est pas connue au moment du vote de la loi de finances et que le gouvernement est autorisé à affecter en cours de gestion (décision no 76-73 DC du 28 décembre 1976 Loi de finances pour 1977). Pratique peu conforme, mais pas incompatible, avec l’article 7 de l’ordonnance de 1959 sur l’affectation des crédits ouverts par le Parlement.
719 Rapport Les agents non-titulaires de l’Etat, par Francis HAMON, rapport au ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives, La documentation française, Paris, juin 1983, pp. 31 et s.
720 Plan de limitation des non-titulaires, qui a permis la titularisation de 250 000 auxiliaires à temps complet, lancé à l’automne 1975, par le secrétaire d’Etat à la fonction publique de Jacques CHIRAC.
721 Rapport Les agents non-titulaires de l’Etat précité, p. 18.
722 Loi no 83-481 du 11 juin 1983 définissant les conditions dans lesquelles doivent être pourvus les emplois civils permanents de l’Etat et de ses établissements publics et autorisant l’intégration des agents non-titulaires occupant de tels emplois. Francis HAMON a également précisé le dispositif retenu par la loi dans son article « Loi du 11 juin 1983 relative à l’intégration des agents non-titulaires », AJDA, no 9, 1983, p. 471.
723 Loi no 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
724 La jurisprudence CE, Sect. 31 décembre 2008, M. Cavallo précitée souligne par exemple que « dans le cas où l’administration fait valoir à bon droit que l’agent occupait un emploi auquel un fonctionnaire pouvait seul être affecté [il] se trouvait ainsi dans une situation irrégulière ».
725 CE, Sect. 30 octobre 1998 Ville de Lisieux, Rec. p. 375 ; AJDA, no 12, 1998, p. 969, chr. RAYNAUD et FOMBEUR ; La semaine juridique Edition générale, no 2, 1999, 10045, note V. HAIM.
726 Les actes de nomination des fonctionnaires peuvent naturellement être attaqués par le biais d’un recours pour excès de pouvoir puisque ce sont des actes unilatéraux.
727 Toutes les conditions ne seront pas nécessairement à respecter pour chacune des situations qui sont définies par les articles 9 à 14 cependant.
728 Ordonnance no 59-244 du 4 février 1959 relative au statut général des fonctionnaires. Son article 16 précise les conditions sine qua none afin de pouvoir accéder à un emploi public, comme la nationalité française, la jouissance des droits civiques. Le Conseil d’Etat a d’ailleurs limité l’exigence de nationalité française aux seuls titulaires : CE, avis, assemblée générale, 17 mai 1973, req. no 310715 ; GACE, Dalloz, 1ère édition, no 10, comm. B STIRN.
729 Article 14 de la loi.
730 Loi no 84-16 précitée.
731 Cette dernière précision est importante dans la mesure où elle est à rapprocher la possibilité beaucoup plus récente d’avoir recours à du personnel intérimaire. Voir les paragraphes 899 et suivants.
732 Il faut noter qu’est intervenue la loi no 87-588 du 30 juillet 1987 portant diverses dispositions d’ordre social précitée dont l’article 76 a modifié l’article 4 du titre 2 du statut général. Il visait également à limiter le recrutement de non-titulaires : « Les agents ainsi recrutés sont engagés par des contrats d’une durée maximale de trois ans qui ne peuvent être renouvelés que par reconduction expresse. ». Voir notamment CE, avis, 16 mai 2001 Padroza et Joly, Rec. p. 237 ; AJFP, no 6, 2001, p. 10, note P. BOUTELET.
733 Loi no 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire.
734 Chiffres issus du rapport fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi relatif à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, par Catherine TASCA, no 160, 17 janvier 2012, p. 166.
735 Le député rapporteur de la loi no 96-1093, relative à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire du 16 décembre 1996.
736 Assemblée nationale, rapport sur le projet de loi relatif à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, par Dominique BUSSEREAU, no 3179, 27 novembre 1996, p. 9.
737 Protocole d’accord signé le 14 mai 1996 relatif à la résorption de l’emploi précaire.
738 Rapport de Dominique BUSSEREAU précité, p. 13.
739 Loi no 2001-2, relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique.
740 Il a été signé par six des sept organisations représentatives des fonctionnaires et concernait les trois fonctions publiques. Sa durée d’application était fixée à 5 ans.
741 Procédé prévu par l’article 1er de la loi et organisé par le décret no 2001-834 du 12 septembre 2001 relatif à la reconnaissance de l’expérience professionnelle en équivalence des conditions de titres ou de diplômes requises pour se présenter aux concours et examens professionnels réservés organisés en application de l’article 1er de la loi no 2001-2 du 3 janvier 2001.
742 Chiffres issus du rapport de Catherine TASCA précité, p. 167.
743 Loi no 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.
744 Au cours du Conseil des ministres du 7 septembre 2011, sous la forme d’un projet de loi.
745 Loi no 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
746 Cet article de loi est complété par le décret no 2012-631 du 3 mai 2012 relatif aux conditions d’éligibilité des candidats aux recrutements réservés pour l’accès aux corps de fonctionnaires de l’Etat A, B et C et fixant les conditions d’organisation de ces recrutements. Par principe, les agents concernés ne pourront se présenter qu’aux recrutements réservés de leur ministère ou établissement public.
747 Acquis qui tendent à être valorisés également dans le recrutement des fonctionnaires, par le biais de la modification de certaines épreuves des concours de recrutement.
748 Le décret en question est le décret no 84-38 du 18 janvier 1984 fixant la liste des établissements publics de l’Etat à caractère administratif prévue au 2° de l’article 3 de la loi no 84-16 du 11 janvier 1984 (appelé couramment « décret liste »). Il s’agit d’un texte qui prévoit des dérogations à la règle selon laquelle seuls les fonctionnaires peuvent occuper des emplois permanents au bénéfice de certains établissements publics administratifs.
749 Respectivement aux articles 4 et 5 de la loi.
750 Ce dispositif est précisé par décret no 2012-631 cité plus haut. Les candidatures sont examinées par une commission qui est chargée d’établir une liste d’aptitude par ordre de mérite.
751 Il s’agit pour les titulaires de contrat à durée déterminée. En vertu de l’article 6 alinéa 1er de la loi, des corps « dont les missions, définies par leurs statuts particuliers, relèvent d’une catégorie hiérarchique […] équivalente à celle des fonctions qu’ils ont exercées pendant une durée de quatre ans en équivalent temps plein dans l’administration auprès de laquelle ils sont éligibles. L’ancienneté de quatre ans s’apprécie dans les conditions fixées aux cinquième et sixième alinéas du I de l’article 4 de la présente loi ». Les agents titulaires d’un contrat à durée indéterminée ne « peuvent accéder qu’aux corps de fonctionnaires dont les missions, définies par leurs statuts particuliers, relèvent d’une catégorie hiérarchique, […] équivalente à celle des fonctions qu’ils exercent à cette date ».
752 Il dispose que « tous les Citoyens étant égaux à ses yeux [aux yeux de la loi] sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ».
753 Voir par exemple la décision no 85-204 DC du 16 janvier 1986, Loi portant diverses dispositions d’ordre social, Rec. p. 18 (Considérant 7) ; RDP, 1986, p. 395, note L. FAVOREU.
754 CC, décision no 85-204 DC du 16 janvier 1986, Loi portant diverses dispositions d’ordre social précitée (Considérant 9).
755 La Cour des comptes invite d’ailleurs l’Etat à prendre en considération les effets des plans de titularisations. Le dernier exemple en date se trouve dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, daté de juin 2013, p. 174. Elle souligne que « la réflexion sur l’évolution globale des effectifs et la maîtrise de la masse salariale aura […] à anticiper les conséquences que pourraient avoir sur l’évolution des effectifs et des rémunérations l’application de la loi de titularisation ». La loi évoquée est celle du 12 mars 2012.
756 Voir notamment l’article de Carole MONIOLLE, « Le « non-titulariat » dans la fonction publique de l’Etat : un phénomène contrôlé ? », AJFP, no 3, 1998, p. 49.
757 C’est notamment l’opinion de Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES « Le modèle français de fonction publique a-t-il un avenir ? », RA, no 288, 1995, p. 584.
758 Il s’agit donc d’un impact sur les perspectives d’avancement. La notion de pyramidage correspondait à celle d’emplois budgétaires retenue par l’ordonnance de 1959. L’adoption de la loi organique du 1er août 2001 a entrainé la suppression du pyramidage : le décret no 2005-1090 du 1er septembre 2005 relatif à l’avancement de grade dans les corps des administrations de l’Etat a mis en place le système dit du ratio promus/promouvables. Voir le paragraphe 592.
759 Rapport Les agents non-titulaires de l’Etat par Francis HAMON, rapport au ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives, La documentation française, Paris, juin 1983, pp. 55 et s. Les estimations sur les coûts engendrés par le plan de titularisations vont donc être délicates à fournir, au point que le rapport raisonne par « fourchettes » détaillant à plusieurs reprises une « hypothèse basse » et une « hypothèse haute ».
760 Selon les prévisions de ce rapport, la moitié des personnels était concernée par la loi, 28 % exclus, 18 % faisaient partie de la catégorie sur le sort duquel il convenait encore de se prononcer. Il restait moins de 1 % de non-titularisables, parmi les personnels civils de l’Etat hors PTT. Les ouvriers de l’Etat n’étaient ici pas concernés. Le total des personnes concernées par le projet loi était estimé à 270 000 agents publics.
761 Une estimation de la dépense pour l’Etat de la mise en œuvre de ce plan de titularisation est d’ailleurs fourni par dans le rapport rédigé par Francis HAMON. Voir l’annexe no 7 Estimation des coûts du projet de loi relatif à la résorption des non-titulaires. Une appréciation sur plusieurs années est également fournie par le rapport, à travers une hypothèse basse et une hypothèse haute.
762 Loi no 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
763 Etude d’impact au projet de loi relatif à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, no 784, déposé le 7 septembre 2011. Voir notamment le Chapitre IV de la Partie 1 de l’étude d’impact, pp. 31 et s.
764 Ce sont les conséquences à plus long terme, compte tenu des modalités classiques d’augmentation des dépenses de personnel qui se trouveront amplifiées d’autant par le nombre de nouveaux agents susceptibles d’en bénéficier, y compris en matière de pensions de retraite.
765 Décret no 70-1277 du 23 décembre 1970 portant création d’un régime de retraites complémentaire des assurances sociales en faveur des agents non-titulaires de l’Etat et des collectivités publiques.
766 Le site « Service-public.fr » présente de la sorte ce dispositif : « Le fonctionnaire, qui a travaillé en tant qu’agent non-titulaire avant de devenir fonctionnaire, peut demander à ce que les périodes accomplies comme agent non-titulaire soient prises en compte par la caisse de retraite dont il dépend en tant que fonctionnaire. C’est ce que l’on appelle le rachat de trimestres ou la validation de services. La possibilité de valider les services antérieurs accomplis en tant qu’agent non-titulaire ne sera plus possible pour les fonctionnaires titularisés après le 1er janvier 2013 ». La suppression de la procédure de validation est prévue par l’article 53 de la loi no 2010-1330 portant réforme des retraites. Elle concerne également les services effectués en tant qu’auxiliaire. En devenant fonctionnaire, l’agent peut demander à ce que soient prises en compte les services effectués comme non-titulaire. La demande de validation doit porter sur la totalité des services validables.
767 Loi no 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, pp. 37-38.
768 Etude d’impact du projet de loi no 784 déposé à l’Assemblée nationale le 7 septembre 2011, pp. 31 et s.
769 Voir les paragraphes 702 et suivants.
770 Etude d’impact du projet de loi no 784 déposé à l’Assemblée nationale le 7 septembre 2011, p. 37.
771 Le rapport de 1983 précité évoque d’ailleurs, à propos des recettes et dépenses liées aux plans de titularisations, la suppression de la cotisation employeur et le paiement des pensions civiles complémentaires (donc un effet sur le paiement des pensions par l’Etat).
772 Nos remarques devront nous conduire à comprendre les causes profondes de cette dérive, qui sont bien plus complexes que l’absence d’application des textes par les administrations. La mauvaise volonté des administrations à appliquer les textes relatifs aux titularisations, notamment le plan de 1950, a parfois été évoquée, en raison de la protection des intérêts des personnels en place. Ce qui d’ailleurs serait assez ubuesque dans un système où l’application des règles, la gestion par la norme, sont les maitres-mots.
773 Voir les paragraphes 965 et suivants.
774 Voir le tableau présenté dans le rapport sur le projet de loi définissant les conditions dans lesquelles doivent être pourvus les emplois civils permanents de l’Etat et de ses établissements publics et autorisant l’intégration des agents non-titulaires occupant de tels emplois, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, par Michel SAPIN, no 1278, 8 décembre 1982, p. 7.
775 Loi no 50-400 du 3 avril 1950. Le début de la rédaction de l’article 2 de la loi démontre clairement la volonté du législateur de lutter contre le non-titulariat : « A compter du 1er janvier 1950, il ne pourra être fait appel dans les établissements, offices, services et établissements permanents de l’Etat à des agents non-titulaires […] ». La suite de l’article liste les exceptions à ce principe.
776 BORNARD Cédric, Le statut des fonctionnaires face aux enjeux de la réforme de l’Etat, Thèse dactyl., Lyon III, 2003, p. 191.
777 Seuls les agents des établissements publics à caractère scientifique et technique furent intégrés, comme au CNRS ou à l’INRA.
778 Les conditions rigides de recrutement des fonctionnaires, la complexité des procédures à mettre en œuvre, leur durée, expliquent également, déjà, pourquoi les chefs de service ont été conduits à ne pas appliquer totalement les volontés du Parlement.
779 Les agents de la catégorie B ont dû attendre le protocole Durafour (appelé officiellement Protocole d’accord conclu le 9 février 1990 sur la rénovation de la grille des classifications et des rémunérations des trois fonctions publiques) et le milieu des années 1990 pour que les effets du plan se concrétisent, alors que les agents de catégorie A ont bénéficié de plans particuliers, sans vision d’ensemble. Concernant ces derniers, cela témoigne de la volonté politique de s’intéresser, d’abord, au sort des moins favorisés des agents.
780 A ce titre, il convient de préciser qu’hormis la loi du 16 décembre 1996, la loi no 96-452 du 28 mai 1996, portant diverses mesures d’ordre sanitaire, social et statutaire est intervenue. Elle prévoyait que les mesures de titularisation ne pourront intervenir au sein des corps concernés par le protocole Durafour au bénéfice d’agents cités aux articles 73, 74 et 76 de la loi du 11 janvier 1984, c’est-à-dire qui répondent aux conditions de l’article 3 de la loi du 11 juillet 1983 et qui ont « vocation » à être titularisés.
781 Assemblée nationale, rapport sur le projet de loi relatif à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, par Dominique BUSSEREAU, no 3179, 27 novembre 1996, p. 9.
782 Leur nombre était passé de 300 485 à 278 128, soit -7,55 % entre 1990 et 1999.
783 A ce titre, le Conseil d’Etat reconnaît la possibilité pour un fonctionnaire de contester devant le juge les nominations qui peuvent porter atteinte aux droits et prérogatives de son corps, notamment s’agissant du repyramidage qui existait antérieurement à l’entrée en vigueur de la LOLF. CE, Ass. 5 mars 1948 Willaume et autres, Rec. p. 117.
784 BERNARD STEINDECKER Claire, « Le demi échec de la réforme des agents non-titulaires de la fonction publique en France », RFSP, 1990, p. 230.
785 130 000 sur les 270 000 prévues.
786 D’après les estimations du rapport de Francis HAMON, dans l’hypothèse la plus « coûteuse » calculée par le rapporteur. Cela correspond à environ 381 millions d’euros. Voir le rapport du ministère de la Fonction publique et des Réformes administratives, Les agents non-titulaires de l’Etat, rapport rédigé par Francis HAMON, La documentation française, Paris, juin 1983, Annexe IV, pp. 105 et s.
787 Soit 76 millions d’euros.
788 BERNARD STEINDECKER Claire, Art. cit., p. 230.
789 MONIOLLE Carole, « Le « non-titulariat » dans la fonction publique de l’Etat : un phénomène inéluctable », AJFP, no 2, 1998, p. 45.
790 La circulaire NOR ; RDFF1314245C du 22 juillet 2013 relative aux cas de recours au contrat dans la fonction publique de l’Etat rappelle une nouvelle fois les différentes hypothèses dans lesquelles l’Etat peut recourir à un agent contractuel. Elle reprend l’essentiel des dispositions législatives applicables ainsi que la jurisprudence.
791 Article 8 alinéa 4 de la LOLF.
792 BERNARD STEINDECKER Claire, « Le demi échec de la réforme des agents non-titulaires de la fonction publique en France », RFSP, 1990, p. 230.
793 Conseil d’Etat, Perspectives pour la fonction publique, Etudes et documents, 2003, pp. 329 et s.
794 Ce qui cependant possible depuis la loi no 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.
795 Cour des comptes, Les effectifs de l’Etat 1980-2008. L’état des lieux, décembre 2009, Introduction, p. 3.
796 Comme l’émergence de l’administration électronique ou encore de nouvelles préoccupations, telles les préoccupations environnementales.
797 Nous laissons ici de côté les hypothèses de privatisations.
798 Rapport public thématique précité, Introduction, p. 3.
799 Loi constitutionnelle no 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.
800 Rapport public thématique précité, p. 34. Nous retiendrons, pour la suite de nos propos, l’expression « adaptation de l’organisation territoriale et fonctionnelle » dans le sens retenu de la Cour des comptes, afin de désigner les mouvements de décentralisation et d’externalisation.
801 CHEVALLIER Jacques, Science administrative, Thémis droit, Presses universitaires de France, Paris, 2013, p. 406.
802 Compétences définies par le législateur dans le respect des normes constitutionnelles.
803 Tous les projets de loi en la matière sont présentés comme tendant à améliorer la décentralisation. A tire d’exemple, voir le projet de loi de Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles no 495 du 10 avril 2013. L’exposé des motifs n’hésite pas à évoquer un texte qui « qui vise à retrouver l’esprit du processus de décentralisation initié en 1982 ». Le projet de loi a été adopté en deuxième lecture par le Sénat le 7 octobre 2013 et transmis à l’Assemblée nationale le 8 octobre 2013.
804 A partir de la première loi « Deferre », c’est-à-dire la loi no 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.
805 Même si cela n’entre pas dans le cadre de notre sujet, voir le bilan effectué par la Cour des comptes dans son rapport La conduite par l’Etat de la décentralisation, octobre 2009, pp. 51 et s.
806 La Cour détaille dans son rapport les domaines d’action les plus significatifs qui ont fait l’objet de mesures de décentralisation, pp. 34 à 37.
807 Article 7 de la loi no 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat.
808 Loi no 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
809 Il s’agissait donc d’emplois budgétaires votés en loi de finances mais non pourvus.
810 KADA Nicolas, « Emploi public et transferts de personnel », RDP, 2002, p. 847.
811 Rapport d’information fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur le bilan du transfert de personnels vers les collectivités territoriales, par Eric DOLIGE et Claude JEANNEROT, no 117, 18 novembre 2010, p. 16.
812 Cour des comptes, La conduite par l’Etat de la décentralisation, octobre 2009, p. 108. Voir les propos sur la Révision générale des politiques publiques aux paragraphes 800 et suivants.
813 Notamment au travers de la dotation générale de fonctionnement, principale dotation étatique, dont le montant pour 2014 est fixé à 40, 123 milliards d’euros. Voir l’article 24 du projet de loi no 1395 de finances pour 2014, déposé à l’Assemblée nationale le 25 septembre 2013.
814 C’est-à-dire à la loi no 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et à la loi no 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
815 BARILARI André, « Les opérateurs de l’Etat : difficulté et ambiguïté d’une définition », RFFP, no 105, 2009, p. 31.
816 Formule employée par la Cour des comptes dans le rapport thématique précité, p. 40.
817 Il convient de préciser que nous laisserons ici de côté une situation spécifique qui peut, par certains aspects, être assimilée, aux transferts de compétences aux opérateurs de l’Etat : il s’agit de la délégation d’une activité prise en charge en régie sous la forme d’une délégation de service public. Elle pose des questions allant au-delà de notre sujet, notamment en matière de droit de la commande publique. La situation des agents lors d’une externalisation de ce type est régie par différents dispositifs législatifs. Pour plus de précisions, il est possible de se reporter à l’article d’Emmanuelle MARC, « Délégation de service public et fonction publique », AJDA, no 25, 2013, p. 1456.
818 Cette volonté se manifeste par le fait de confier des missions à des autorités administratives indépendantes, dont l’une des missions principales est de réguler d’anciens secteurs antérieurement soumis au monopole étatique. La première autorité expressément qualifiée ainsi par le législateur fut la CNIL, Commission nationale Informatique et Libertés, dans la loi no 78-17 du 6 janvier 1978, relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.
819 MORDACQ Frank, « En quoi un opérateur apporte-t-il un plus à la gestion des politiques publiques ? », Gestion et finances publiques, no 3-4, 2009, p. 235.
820 Sur les différents statuts juridiques des opérateurs, voir l’annexe no 8 Répartition des opérateurs qui composent le périmètre 2014 des opérateurs en fonction de leur statut juridique.
821 Il convient de noter que d’autres modalités d’externalisation sont identifiables, au-delà des opérateurs extérieurs de l’Etat. Certains transferts ont eu lieu vers le secteur concurrentiel comme par exemple certaines activités industrielles et commerciales, la plus célèbre étant celle des postes et des télécommunications.
822 Ci-après dénommé jaune budgétaire « Opérateurs de l’Etat ».
823 Cour des comptes, La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : un bilan pour de nouvelles perspectives, novembre 2011, p. 37.
824 A propos de la manière l’Etat tente de maîtriser les effectifs et les dépenses de personnel des organismes qualifiés d’opérateurs extérieurs, voir les paragraphes 579 et suivants ainsi que les paragraphes 595 et suivants.
825 Ces ressources affectées sont prévues directement dans un article de la loi de finances annuelle, intitulé pour l’exercice 2013 « Fixation des plafonds 2013 des taxes affectées aux opérateurs et à divers organismes chargés de missions de service public ». De plus, en vertu de l’article 34 de la LOLF les impôts affectés sont évalués dans l’« Evaluation des voies et moyens » annexée chaque année à la loi de finances.
826 Voir le recueil des normes comptables de l’Etat édité par le Ministère de l’Economie et des Finances en 2004, pp. 107-108.
827 Comme le rappelle la circulaire no DF-2MPAP-13-3104 relative au cadre budgétaire et comptable des opérateurs de l’Etat et des établissements publics nationaux pour l’année 2014.
828 La circulaire précitée évoque le cas de l’audiovisuel public qui bénéficie d’une indépendance éditoriale ou encore les établissements publics de la sphère sociale, du fait de l’application du paritarisme.
829 MILOT Jean-Pierre, « Le périmètre des opérateurs », RFFP, no 105, 2009, p. 43.
830 Article 5 I de la loi organique du 1er août 2001.
831 Article 5 II alinéa 2.
832 Une telle affectation était possible en présence d’une mission de service public uniquement en vertu de la jurisprudence constitutionnelle : aucun « principe fondamental reconnu par les lois de la République n’interdit que le produit d’une imposition soit attribué à un établissement public ou à une personne privée chargée d’une mission de service public » (CC, décision no 98-405 DC du 29 décembre 1998 Loi de finances pour 1999, Rec. p. 236 ; « L’examen par le Conseil constitutionnel de la loi de finances pour 1999 », LPA, no 2, 1999, p. 4, note du service juridique du Conseil constitutionnel ; « La décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1998 », La semaine juridique Edition générale, no 2, 1999, 10028, note J.-C. ZARKA ; « La loi de finances pour 1999 », RFFP, no 65, 1999, p. 171 note B. PLAGNET).
833 En effet, la LOLF n’utilise nullement le terme « Opérateurs », elle identifie simplement « les organismes bénéficiaires d’une subvention pour charge de service public » au sein de ses articles 51 et 54, qui concernent les documents d’information joints aux projets de loi de finances de l’année et aux projets de loi de règlement. Il faut noter que, selon l’avis no 2011-02 du 15 mars 2011 relatif à la suppression de la notion d’opérateur des politiques de l’État et à des modifications mineures de la norme 7 « Les immobilisations financières » du Recueil des normes comptables de l’État, la subvention pour charges de service public répond désormais à la définition suivante : « Versements effectués à des entités contrôlées afin de couvrir leurs charges de fonctionnement engendrées par l’exécution de politiques publiques relevant de la compétence directe de l’Etat mais que ce dernier leur a confiées, et dont il conserve le contrôle. Ces versements ont pour contrepartie la réalisation des missions confiées par l’Etat ».
834 Dans la décision no 2001-448 DC du 25 juillet 2001 Loi organique relative aux lois de finances, le Conseil a précisé les conditions de cette affectation : « Considérant qu’il ressort du second alinéa de l’article 2, combiné avec les dispositions des articles 34, 36 et 51, que la loi ne peut affecter directement à un tiers des impositions de toutes natures "qu’à raison des missions de service public confiées à lui", sous la triple condition que la perception de ces impositions soit autorisée par la loi de finances de l’année, que, lorsque l’imposition concernée a été établie au profit de l’Etat, ce soit une loi de finances qui procède à cette affectation et qu’enfin le projet de loi de finances de l’année soit accompagné d’une annexe explicative concernant la liste et l’évaluation de ces impositions ; que ces dispositions respectent à la fois les articles 13 et 14 de la Déclaration de 1789 et le premier alinéa de l’article 47 de la Constitution, lequel habilite la loi organique à prévoir de telles conditions ; » (Considérant 10). Rec. p. 99 ; « La nouvelle constitution financière de la France », LPA, no 183, 2001, p. 3, note J.-E. SCHOETTL ; « La loi organique devant le Conseil constitutionnel : une conformité sous réserves », RFFP, no 76, 2001, p. 167, note J. LAUZE ; « Le Conseil constitutionnel et la nouvelle loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances », AJDA, no 1, 2002, p. 59, note P. JAN ; « Réformer la constitution financière : pour de nouveaux principes budgétaires », RDP, 2002, p. 313, note R. PELLET.
835 La loi de finances fixe chaque année le montant des ressources fiscales affectées aux opérateurs. Voir le paragraphe suivant.
836 PELLAS Jean-Raphaël, « Les impôts affectés : quelle légitimité ? », RFFP, no 123, 2013, p. 115.
837 CC, décision no 97-395 DC du 30 décembre 1997, Loi de finances pour 1998, considérants 10 à 14, Rec. p. 333 ; « Loi de finances pour 1998 », AJDA, no 2, 1998, p. 118, note J.-E. SCHOETTL ; « Loi de finances pour 1998, RFDC, 1998, p. 160, note L. PHILIP ; « La décision du Conseil constitutionnel du 30 décembre 1997 relative à la loi de finances pour 1998 », La Semaine juridique Edition générale, no 2, 1998, Act. 261, note J.-C. ZARKA. Plus précisément encore, il est possible de se reporter au considérant 6 de la décision no 94-351 DC du 29 décembre 1994 Loi de finances pour 1995 qui précise : « que le respect des règles d’unité et d’universalité budgétaires ainsi énoncées s’impose au législateur ; que ces règles fondamentales font obstacle à ce que des dépenses qui, s’agissant des agents de l’État, présentent pour lui par nature un caractère permanent ne soient pas prises en charge par le budget ou soient financées par des ressources que celui-ci ne détermine pas ». Rec. p. 140; AJDA, no 4, 1995, p. 336, note J.-P. CAMBY; LPA, no 68, 1995, p. 5, note B. MATHIEU; RFDC, 1995, p. 170, note L. PHILIP. A l’image du Conseil des prélèvements obligatoires, nous retiendrons, pour définir la ressource affectée, les quatre critères cumulatifs suivants : une contribution rendue obligatoire par un acte législatif ou réglementaire, l’affectation à une entité et non au budget général de l’Etat, le financement d’une mission d’intérêt général, la possibilité de la supprimer ou de la remplacer par une dotation budgétaire sans qu’aucune norme constitutionnelle ne puisse s’y opposer. Voir le rapport La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes, Conseil des prélèvements obligatoires, juillet 2013, p. 38.
838 BARILARI André, « Les opérateurs de l’Etat : difficulté et ambiguïté d’une définition », RFFP, no 105, 2009, p. 31.
839 MILOT Jean-Pierre, « Le périmètre des opérateurs », RFFP, no 105, 2009, p. 43.
840 MILOT Jean-Pierre, Art. cit., p. 43.
841 Arrêté NOR : BCRZ 1129178 A du 16 décembre 2011 portant modification des règles relatives à la comptabilité générale de l’Etat.
842 A la suite de l’avis no 2011-02 du 15 mars 2011 relatif à la suppression de la notion d’opérateur des politiques de l’État et à des modifications mineures de la norme 7 « Les immobilisations financières » du Recueil des normes comptables de l’État a précisément proposé de supprimer la référence à la notion d’« opérateur ».
843 Il est possible de constater un mouvement de déconcentration avant 1992, notamment en 1964 avec la création des préfets de région. Il n’est pas nécessaire pour nous de retracer toute l’histoire de la déconcentration qui remonte bien au-delà. Nous laisserons ici de côté la problématique relative à l’articulation entre les opérateurs de l’Etat qui sont présents sur le territoire (Pôle Emploi, Agences régionales de santé ou encore Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie) et les services déconcentrés de l’Etat, notamment les prérogatives des agents déconcentrés de l’Etat vis-à-vis de ces opérateurs. Un panorama complet et le bilan actualisé de ces problématiques est fourni par la Cour des comptes dans son rapport L’organisation territoriale de l’Etat, juillet 2013, pp. 123 et s.
844 A titre d’exemple, la déconcentration est présentée comme le « fer de lance de la modernisation interne de l’administration » par le rapport du ministère de la Fonction publique, La fonction publique de l’Etat, mars 1992 – mars 1993, rapport annuel, La documentation française, Paris, avril 1993, pp. 17 et s.
845 KADA Nicolas, « La réforme de l’Etat territorial », RFAP, no 141, 2001, p. 109. On note effectivement un parallélisme entre décentralisation et déconcentration. L’image retenue par Nicolas KADA est frappante : par analogie avec la fable de La Fontaine, la déconcentration serait la tortue, au rythme lent mais régulier, alors que la décentralisation se rapproche du lièvre, à l’allure saccadée mais aux vifs progrès.
846 BEZES Philippe, Réinventer l’Etat, Le lien social, Presses universitaires de France, Paris, 2009, pp. 350-351.
847 Décret no 64-260 du 14 mars 1964 portant statut des sous-préfets et décret no 64-250 du 14 mars 1964 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation des services de l’Etat dans les départements et à la déconcentration administrative.
848 Loi no 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République.
849 Décret no 92-604 du 1er juillet 1992 portant Charte de la déconcentration.
850 Voir CHEVALIER Yves, « La GRH dans le contexte de la LOLF », Les cahiers de la fonction publique et de l’administration, avril 2006, p. 8-12. Caroline PILONE remarque néanmoins qu’il existe une volonté de gérer de manière déconcentrée le personnel. Voir sa thèse Déconcentration financière et réforme de l’Etat, Montpellier I, 2004, pp. 285 et s.
851 La Cour des comptes constatait, dès 2003, la manière dont les administrations centrales parvenaient à s’adapter à la déconcentration. Elle soulignait les principales difficultés suivantes : l’absence de réduction du nombre de directions ministérielles centrales ; une baisse des effectifs des administrations centrales difficile à évaluer et moindre que les objectifs que les gouvernements s’étaient fixées ; le faible renforcement en personnel pour effectuer les missions de « pilotage » dévolus aux services centraux. Voir Cour des comptes, La déconcentration des administrations et la réforme de l’Etat, rapport au président de la République, suivi des réponses des administrations intéressées, novembre 2003, pp. 75 et s.
852 La décision du Conseil constitutionnel no 64-29 L. du 12 mai 1964 Nature juridique de certaines dispositions relatives à l’administration départementale et à l’administration communale et figurant dans les ordonnances no 58-937 du 11 octobre 1958, no 59-29 du 5 janvier 1959, no 59-30 du 5 janvier 1959, no 59-33 du 5 janvier 1959 et no 59-150 du 7 janvier 1959 et dans la loi no 62-873 du 31 juillet 1962 rappelle que le règlement doit intervenir pour déterminer les attributions des diverses autorités qui agissent au nom de l’Etat, Rec. p. 37 ; S. 1964, J, p. 334, note F. HAMON.
853 En vertu respectivement des alinéas 2 et 14 de l’article 34 de la Constitution.
854 Loi no 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République.
855 Pour plus de précisions sur ce point, se reporter aux rapports annuels de la Direction générale de l’administration et de la fonction publique sur l’état de la fonction publique, notamment s’agissant les recrutements ou la mise en œuvre des actions de formation au niveau des services déconcentrés.
856 Conseil d’Etat, Perspectives pour la fonction publique, 2003, pp. 257 et 362 notamment.
857 La déconcentration ne sera pas abordée ici, dans la mesure où elle ne se traduit pas par le transfert de compétences à des entités extérieures à l’Etat.
858 Voir Cour des comptes, La déconcentration des administrations et la réforme de l’Etat, rapport au président de la République, suivi des réponses des administrations intéressées, novembre 2003, pp. 37 et s.
859 Voir le rapport de la Cour des comptes précité, pp. 110 et s. La Cour note des problèmes de connaissance d’effectifs (en raison de l’utilisation de la notion d’« emplois budgétaires ») et une mauvaise corrélation avec les missions des services déconcentrés.
860 Afin d’apprécier les évolutions de la part respective de chacune des fonctions publiques au sein de l’emploi public total, voir l’annexe no 9 Evolution de la répartition de l’emploi public entre les trois fonctions publiques. Voir aussi de se reporter à l’annexe no 10 Effectifs physiques en équivalents temps plein pour les trois fonctions publiques au 31 décembre 2011.
861 Le fait que le pouvoir constituant est inscrit dans la Constitution, par la révision du 28 mars 2003, la notion de « collectivité chef-de-file » est d’ailleurs au mieux une remise en cause, au pire l’aveu d’un échec, du transfert de compétences selon la logique de blocs.
862 La compensation des charges transférées par les moyens nécessaires à leur prise en charge est aujourd’hui une obligation constitutionnelle (article 72-2 alinéa 4).
863 MARIE Etienne, « La répartition des effectifs au sein de l’administration française : pour un référentiel équitable et efficace », RFFP, no 111, 2010, p. 205.
864 Cour des comptes, La conduite par l’Etat de la décentralisation, octobre 2009, pp. 84-85.
865 Cour des comptes, La conduite par l’Etat de la décentralisation, octobre 2009, p. 85.
866 PONTIER Jean-Marie, « Le financement des transferts de compétences », RA, no 357, 2007, p. 284.
867 Projet de loi no 495 de Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, déposé au Sénat le 13 avril 2013. Le projet de loi a été adopté en deuxième lecture par le Sénat le 7 octobre 2013 et transmis à l’Assemblée nationale le 8 octobre 2013.
868 Deux dispositions doivent être plus spécifiquement signalées : la mise à disposition à titre individuel et gratuit des agents fonctionnaires et non-titulaires lorsqu’un service est mis à la disposition d’une collectivité ou d’un établissement ; le droit d’option ouvert aux fonctionnaires de l’Etat de choisir pour le statut de fonctionnaire territorial ou pour le maintien du statut de fonctionnaire de l’Etat. L’étude d’impact du projet de loi indique que les agents disposent de deux ans pour effectuer leur choix et que « ceux qui ont opté pour la fonction publique de l’Etat, ou qui n’ont pas opté, sont détachés auprès de la collectivité sans limitation de durée. Pour les fonctionnaires intégrant la fonction publique territoriale, les services accomplis dans le corps d’origine sont assimilés à des services accomplis dans le cadre d’emplois d’accueil. Les avantages individuellement acquis sont garantis. Les agents non titulaires conservent quant à eux le bénéfice de leurs contrats et de leur ancienneté » (p. 66). Elle prévoit également que la loi doit fixer une procédure d’évaluation des effectifs transférés.
869 Cour des comptes, Les effectifs de l’Etat 1980-2008. L’état des lieux, décembre 2009, p. 44.
870 Voir les constats chiffrés effectués par l’Inspection générale des finances, L’Etat et ses agences, rapport rédigé par Jean-François JUERY et al., mars 2012, pp. 11 à 14.
871 L’exemple classique est celui du ministère de la Culture, de nombreux musées relevant de ce ministère constituent en effet des opérateurs extérieurs, ou encore celui de l’Enseignement supérieur. Voir l’annexe no 11 Répartition par mission des crédits inscrits en crédits de paiement au titre des subventions pour charges de service public.
872 Voir paragraphes 469 et suivants.
873 Situations identifiées à partir des données fournies par le jaune budgétaire « Opérateurs de l’Etat » pour l’année 2013, p. 15.
874 Ils sont définis par l’article L. 711-1 du code de l’éducation de la manière suivante : « établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel ».
875 L’article L. 321-1 du code de la recherche les définit comme des personnes morales de droit public dotées de l’autonomie administrative et financière. L’article précise également que leur objet principal n’est ni industriel ni commercial.
876 Concernant les GIP, aucune systématisation n’est possible, dans la mesure où une multitude de situations peuvent se rencontrer. En vertu du chapitre 2 la loi no 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, la convention constitutive des GIP prévoit le régime des relations de travail applicables à leurs personnels, les personnels peuvent aussi être mis à disposition (au sens large) par les membres du groupement ou des personnels provenant d’autres personnes publiques non membres. Surtout, le choix d’appliquer le code du travail ou le droit public (qui se comprend ici comme un régime spécifique prévu par un décret en Conseil d’Etat) est limité par les dispositions relatives aux mises à disposition fixées par le statut de la fonction publique.
877 TC, 25 mars 1996 Préfet de la Région Rhône-Alpes, Rec. p. 535 ; RFDA, no 4, 1996, p. 819, concl. MARTIN ; AJDA, no 5, 1996, p. 354, chr. STAHL et CHAUVAUX, La semaine juridique Edition générale, no 2, 1996, 22664, note P. MOUDOUDOU.
878 CE, Sect., 8 mars 1957, Jalenques de Labeau, Rec. p. 157 ; AJDA, 1957, no 2, p. 184, chr. FOURNIER ET BRAIBANT.
879 Il fera donc application des critères dégagés dans l’arrêt « USIA », bien que ces derniers aient fait l’objet d’aménagements au fil des jurisprudences qui se sont succédé.
880 TC, 29 décembre 2004 Epoux Blanckeman c/ Voies navigables de France, Rec. p. 526 ; Droit administratif, no 5, 2005, comm. 73, note F. NAUD.
881 TC, 16 octobre 2006 Caisse centrale de réassurance c/ Mutuelle des architectes français, Rec. p. 640 ; AJDA, no 43, 2006, p. 2382, chr. C. LANDAIS et F. LENICA ; « L’établissement public industriel et commercial au cœur des mutations du droit administratif », La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales, no 13, 2007, 2077, note B. PLESSIX.
882 Décret no 84-38 du 18 janvier 1984 fixant la liste des établissements publics de l’Etat à caractère administratif prévue au 2° de l’article 3 de la loi no 84-16 du 11 janvier 1984. Ce décret est donc un décret d’application du statut général, il cite notamment les lois du 13 juillet 1983 et du 11 janvier 1984 dans ses visas. Certains opérateurs (qui sont des établissements publics administratifs) ont donc la possibilité de recruter des personnels contractuels dans des hypothèses plus larges que celles dont bénéficient les administrations de l’Etat.
883 Cour des comptes, Les effectifs de l’Etat 1980-2008. L’état des lieux, décembre 2009, pp. 66 - 67.
884 Comme le démontrent également les chiffres du rapport de l’Inspection générale des finances précité, p. 14.
885 MARIE Etienne, « La répartition des effectifs au sein de l’administration française : pour un référentiel équitable et efficace », RFFP, no 111, 2010, p. 205.
886 MARIE Etienne, Art. cit., p. 205.
887 Cette logique peut apparaître implacable, elle ne semble pas pour autant avoir dominé la répartition des effectifs au sein des administrations étatiques.
888 Il faut néanmoins préciser que les relations financières qui naissent entre l’Etat et les destinataires de compétences, collectivités ou opérateurs, concernent les crédits consacrés au paiement des pensions de retraite. S’agissant des opérateurs, les transferts de personnel n’ont que peu de conséquences sur les montants que l’Etat consacre au financement des pensions, dans la mesure où depuis 2009, le taux de la contribution employeur qu’ils versent est alignée sur celle des fonctionnaires civils de l’Etat et que leur liberté en matière de recrutement est réduite (par le contrôle que l’Etat effectue sur lesdits opérateurs, notamment par le biais des dispositions des lois de finances et par les mécanismes de contractualisation). Concernant les collectivités territoriales, la loi du 13 août 2004 a permis à 130 000 fonctionnaires de l’Etat d’intégrer la fonction publique territoriale. C’est ensuite l’article 59 de la loi no 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 qui a introduit différents mécanismes financiers entre l’Etat et la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL). A ce sujet, il est possible de se reporter au rapport d’information fait au nom de la commission des finances sur le compte d’affectation spéciale « Pensions », par Francis DELATTRE, no 652, 10 juillet 2012, pp. 78 et s. Voir également l’annexe no 12 Les conséquences de la décentralisation en matière de pensions de retraite. Transferts financiers entre l’Etat et la CNRACL au titre du groupe fermé des agents décentralisés.
889 Sur la répartition entre ces différentes modalités de financement, voir l’annexe no 13 La composition des crédits du budget général de l’Etat versés aux opérateurs. Les emplois financés par les opérateurs sur leurs ressources propres sont situés hors des plafonds des opérateurs votés en loi de finances. Voir les paragraphes 595 et suivants.
890 Les organismes bénéficiaires d’une subvention pour charges de service public ici.
891 Dans son article « Linéament d’une théorie des subventions », RFFP, no 23, 1988, p. 5, dans lequel il propose une esquisse d’une théorie les concernant. Il distingue notamment les subventions économiques, destinées à des particuliers ou des entreprises, dans le but d’agir sur la conjoncture économiques, des subventions publiques, que les personnes publiques consentent à des personnes publiques ou à des personnes privées, poursuivant des missions d’intérêt général. Ces dernières entrent dans le cadre de notre sujet. Les subventions ne doivent pas être confondues avec d’autres aides publiques : ce ne sont pas des taxes fiscales, qui constituent des avantages fiscaux et non des aides directes ; ce ne sont ni des garanties d’emprunt, qui ne constituent pas une dépense et ne sont pas inscrites dans le budget, ni des prêts et avances, dans la mesure où ceux-ci ne sont pas accordés à titre gratuit, bien qu’ils puissent être consentis sans intérêts. Il convient aussi de préciser que ces subventions sont soumises au droit européen, afin de ne pas être constitutives d’une aide d’Etat, que celui-ci prohibe. Sans entrer dans le détail de leur régime juridique, il convient de signaler que les subventions pour charges de service public ne doivent pas excéder le montant de la prise en charge de l’activité de service public, par l’opérateur qui en est le bénéficiaire. Les atteintes portées ainsi à la concurrence sur certains secteurs d’activités (certains secteurs dans lesquels les opérateurs interviennent ne sont pas des secteurs marchands) doivent donc être nécessaires à l’accomplissement de la mission particulière confiée à l’opérateur.
892 Voir par exemple le jaune budgétaire « Opérateurs », Annexe au projet de loi de finances pour 2014, p. 10.
893 JEZE Gaston, Cours élémentaire de science des finances et de législation financière française, Giard, Paris, 1909, pp. 316 et s.
894 HERTZOG Robert, Art. cit., p. 5.
895 CC, décision no 94-351 DC 29 décembre 1994, Loi de finances pour 1995 précitée, Rec. p. 140 (Considérant 6).
896 Conseil des prélèvements obligatoires, La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes, juillet 2013, pp. 121-122. L’exposé des motifs du projet de loi no 1395 de finances pour 2014, déposé à l’Assemblée nationale le 25 septembre 2013, indique que le gouvernement souhaite parvenir à une meilleure maîtrise de la fiscalité affectée aux opérateurs, dans le sillage des conclusions du rapport du Conseil des prélèvements obligatoires. Le champ des taxes plafonnées est stabilisé à 5,3 milliards d’euros (pour 57 taxes plafonnées).
897 Depuis la loi no 2007-1622 du 27 décembre 2007 de finances pour 2008. Le périmètre la norme « zéro valeur » fait l’objet d’un plafond limitatif (sous la forme d’un tableau) inscrit pour la première fois à l’article 46 de la loi no 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012. L’article 39 de la loi no 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 reproduit la même disposition.
898 Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires précité, pp. 127-128. Cependant, ce même rapport fait un constat nuancé de la maîtrise des taxes affectées, notamment parce que les plafonnements mis en place ne concernent pas l’ensemble des taxes affectées, mais seulement un périmètre restreint. Voir pp. 130 et s. Il est notamment proposé de faire voter chaque année au Parlement une autorisation pour l’ensemble des taxes affectées, mais aussi d’enrichir les annexes budgétaires annuelles, notamment le Tome 1 des « Voies et moyens » consacré aux recettes. En outre, le Conseil demande que la logique fiscale « fondée sur l’absence de contrepartie au prélèvement » soit respectée, de même que « la logique budgétaire, fondée sur le principe d’universalité » qui implique que les affectations soient des dérogations justifiées, notamment lorsque cette affectation est économe en deniers publics et permet de mettre l’usager à contribution. Les pages 141 et suivantes du rapport indiquent les critères qui pourraient être retenus afin d’appréhender le caractère justifié ou non d’une ressource affectée.
899 DOUAT Etienne, « La transparence relatives aux opérateurs de l’Etat, question de méthode », Gestion et finances publiques, no 3-4, 2009, p. 281.
900 Conseil d’Etat, Les agences : une nouvelle gestion publique ?, septembre 2012, p. 99-100.
901 Même si la portée de cette disposition sera limitée par la reconduction d’année en année de ce plafonnement.
902 D’après l’exposé des motifs de l’amendement no I-431 rectifié déposé par le gouvernement sur le projet no 3775 de loi de finances pour 2012, déposé à l’Assemblée nationale le 28 septembre 2011.
903 BOUVARD Michel, « La nécessaire intégration des opérateurs de l’Etat dans la démarche de performance de la LOLF », RFFP, no 105, 2009, p. 13.
904 Cela s’avère d’autant plus exact depuis que le Parlement dispose de mécanismes destinés à contrôler – donc à maîtriser – la masse salariale des opérateurs, ainsi que les plafonds d’emplois qui leur sont attribués.
905 Cour des comptes, La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : un bilan pour de nouvelles perspectives, novembre 2011, p. 85.
906 Assemblée nationale, rapport d’information fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, Du débat parlementaire aux services déconcentrés de l’Etat : les conditions de réussite de la LOLF, par Michel BOUVARD, Jean-Pierre BRARD, Didier MIGAUD et Charles DE COURSON, no 3165, 15 juin 2006, pp. 29 et s.
907 Rapport de la Cour des comptes précité, p. 86.
908 Rapport d’information Du débat parlementaire aux services déconcentrés de l’Etat : les conditions de réussite de la LOLF précité, p. 29.
909 BOUVARD Michel, « La nécessaire intégration des opérateurs de l’Etat dans la démarche de performance de la LOLF », RFFP, no 105, 2009, p. 13.
910 La portée de la contractualisation est posée par le Conseil d’Etat lui-même dans son rapport sur les établissements publics de 2009, pp. 34 et s.
911 CE, 29 avril 1970 Société Unipain, Rec. p. 280, AJDA, no 7-8, 1970, p. 340, concl. G. BRAIBANT ; RDP, 1970, p. 423, note M. WALINE. En l’espèce, le juge estime que l’Etat a satisfait, par ses propres moyens, aux besoins de ses services » en faisant appel aux services de l’intendance militaire afin de livrer du pain à divers établissements pénitentiaires. Les conclusions de Guy BRAIBANT explicitent cet élément.
912 On pourrait aussi citer les contrats de programme et des contrats d’entreprises conclus entre l’Etat et les entreprises publiques à la suite du rapport Nora de 1967.
913 CE, Ass. 8 janvier 1988 Ministre chargé du plan et de l’aménagement du territoire c/Communauté urbaine de Strasbourg, Rec. p. 2, RFDA, no 2, 1988, p. 25, concl. S. DAEL ; La semaine juridique Edition générale, no 2, 1988, 21084, note R. DRAGO ; RA 1988, p. 141, note P. TERNEYRE.
914 CE, 25 octobre 1996 Association Estuaire-écologie, Rec. p. 415, D. 1997, p. 441, note C. LE NOAN, RFDA, no 2, 1997, p. 339 concl. J.-H. STAHL, note Y. MADIOT.
915 WALINE Jean, « Les contrats entre personnes publiques », RFDA, no 2, 2006 p. 229.
916 Selon le constat effectué par Elise UNTERMAIER-KERLEO, « Les « contrats » entre personnes publiques sont-ils des contrats ? », AJDA, no 15, 2013, p. 843.
917 CE, 21 décembre 2007, Régions Centre, Limousin et Midi Pyrénées, Rec. p. 534, BJCP 2008, no 57, p. 138 ; RJEP, avril 2008, p. 17, concl. E. PRADA-BORDENAVE ; AJDA, no 9, 2008, p. 481, note J.-D. DREYFUS, « La responsabilité contractuelle de l’État dans ses relations avec les collectivités territoriales », La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales, no 9, 2008, 2050, note J.-M. PONTIER. Les propos du juge sont les suivants : « Considérant […] que si le protocole d’accord du 21 février 2001, qui ne fixe qu’un objectif et prévoit sa concrétisation par des conventions ultérieures, constitue une simple déclaration commune d’intention sans portée juridique, les trois conventions signées les 13 novembre 2001 et 12 septembre 2002 présentent en revanche le caractère de contrats susceptibles de mettre en jeu la responsabilité contractuelle de l’Etat ».
918 WALINE Jean, Art. cit., p. 229.
919 Voir POULET-GIBOT LECLERC Nadine, « La contractualisation des relations entre les personnes publiques », RFDA, no 3, 1999, p. 551.
920 POULET-GIBOT LECLERC Nadine, Art. cit., p. 551.
921 Même s’il peut exercer des activités marchandes à titre subsidiaire.
922 Henri-Michel CRUCIS précise très justement, en retenant l’exemple des universités, que le contrat conclu entre l’établissement public et l’Etat fixe le montant limitatif des crédits affectés à la masse salariale et le plafond des emplois que l’établissement est autorisé à rémunérer. Il évoque également la loi de finances annuelle qui comporte le plafond d’emplois des opérateurs. Nous nous permettons de rajouter que ce dernier l’emporte au détriment du mécanisme de contractualisation. Voir Henry-Michel CRUCIS, « LOLF v. LRU : le clair-obscur des nouvelles tutelles », Actes du colloque de la Société française de finances publiques (SFFP) : Services déconcentrés de l’Etat et LOLF : entre bureaucratie et performance. Colloque organisé à l’Ecole nationale d’administration (ENA) de Strasbourg, les 5 et 6 novembre 2009. Actes publiés dans la revue Gestion et finances publiques, no 8-9, 2011, p. 663.
923 Cet exemple est particulièrement valable au ministère de la Défense. Voir par exemple le rapport relatif au décret no 2011-1695 du 30 novembre 2011 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance.
924 Il est possible d’ajouter que certains déterminants de la progression des dépenses de personnel des opérateurs ne peuvent être contractualisés, ni même maitrisé par l’opérateur lui-même. L’exemple le plus emblématique demeure celui de la progression de la rémunération des fonctionnaires – notamment par le biais de la hausse de la valeur du point d’indice – qui a un impact financier immédiat sur le budget de l’opérateur.
925 Circulaire no 5454/SG du 26 mars 2010 relative au pilotage stratégique des opérateurs de l’État.
926 Au mois de mars 2012, 40 % des opérateurs disposent d’un contrat de performance. Ce taux s’élève à 75 % sur le périmètre des principaux opérateurs concentrant les enjeux les plus importants en termes de financement par l’État, d’emplois ou de pilotage stratégique.
927 Cette circulaire évoque les conventions pluriannuelles d’objectifs et de moyens (les CPOM).
928 A ce titre, les objectifs de non-remplacement d’agents partant à la retraite ou l’intégration de dispositifs de rémunération à la performance au bénéfice des dirigeants dans la lignée des options retenues par l’Etat au sein de sa propre administration sont évoqués.
929 Sur ces aspects, se reporter au témoignage d’Emmanuel MILLARD de la Direction du budget. Témoignage qui porte notamment sur la contractualisation avec les opérateurs et les lettres de cadrage qui sont destinées à maîtriser les dépenses, c’est-à-dire à faire participer les opérateurs aux efforts financiers auxquels l’Etat s’astreint lui-même. Voir l’article d’Emmanuel MILLARD, « La nouvelle gouvernance des opérateurs de l’Etat : mise en œuvre d’un pilotage renforcé », RFAP, no 136, 2010, p. 1003.
930 Dans le cadre de cette exécution, les équilibres et de l’ensemble des dispositions contenues dans la loi de finances doivent être respectés par les opérateurs. Cela limite de facto l’autonomie des opérateurs.
931 Jaune budgétaire « Opérateurs de l’Etat », Annexe au projet de loi de finances pour 2012, p. 13.
932 Cependant, en 2012, la moitié des opérateurs seulement des opérateurs avaient des COP. Chiffre issu du rapport de l’Inspection générale des finances, L’Etat et ses agences, mars 2012, p. 20.
933 Op. cit. p. 36.
934 Conseil d’Etat, Les agences : une nouvelle gestion publique ?, septembre 2012, pp. 140-141.
935 Concernant les objectifs, la contractualisation peut porter sur : tout ou partie des objectifs nationaux définis pour les programmes dont ils reçoivent des financements ou à la performance desquels ils concourent, sur des objectifs opérationnels conçus pour leur permettre d’atteindre les objectifs du programme, ou encore des objectifs propres, nécessaires à leur pilotage ou à l’exercice du contrôle de gestion. Ce dernier se définit comme « un système de pilotage mis en œuvre par un responsable dans son champ d’attribution en vue d’améliorer le rapport entre les moyens engagés - y compris les ressources humaines - et soit l’activité développée, soit les résultats obtenus dans le cadre déterminé par une démarche stratégique préalable ayant fixé des orientations » (Circulaire du 21 juin 2001 relative au développement du contrôle de gestion dans les administrations). Voir également l’ouvrage de Xavier INGLEBERT, Manager avec la LOLF, 1ère édition, Groupe Revue fiduciaire, Paris, 2005, pp. 127 et s.
936 MORDACQ Frank, « En quoi un opérateur apporte-t-il un plus à la gestion des politiques publiques ? », Gestion et finances publiques, no 3-4, 2009, p. 235.
937 BLOCH Gilles et CYTERMANN Jean-Richard, « Du pilotage du programme au pilotage des opérateurs », Gestion et finances publiques, no 3-4, 2009, p. 305.
938 Circulaire no 2MPAP-11-3074 relative au cadre budgétaire et comptable des opérateurs de l’État et des établissements publics nationaux pour 2012.
939 Conseil d’Etat, Les établissements publics, 2009, p. 57.
940 Circulaire NOR : BUDB1228128C relative au cadre budgétaire et comptable des opérateurs de l’Etat et des établissements publics nationaux pour 2013.
941 GARNIER Laurent, « Les opérateurs de l’Etat : un enjeu de soutenabilité pour les finances publiques », Gestion et finances publiques, no 3-4, 2009, p. 295.
942 MANTEL Sophie et MILLARD Emmanuel, « Le nouveau cadre budgétaire et comptable des organismes soumis aux dispositions du décret GBCP », Gestion et finances publiques, no 2-3, 2013, p. 101.
943 Ces remarques valent principalement pour les opérateurs financés par le biais d’une subvention pour charges de service public, qui sont les plus nombreux. Par exemple, la loi no 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 inclut les opérateurs extérieurs dans le champ de la réduction des effectifs.
944 ESCLASSAN Marie-Christine, « Les opérateurs de l’Etat : apport et limites d’un nouveau concept dans le champ des finances publiques », in Mélanges en l’honneur de Jean-Pierre LASSALE, Gabriel MONTAGNIER et Luc SAIDJ, Figures lyonnaises des finances publiques, sous la direction de Jean-Luc ALBERT, L’Harmattan, Paris, 2012, p. 113.
945 Décret no 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Il convient de préciser le champ d’application de ce décret qui recouvre la notion d’administration publique (APU), c’est-à-dire qu’il englobe un périmètre important qui est habituellement celui retenu pour évoquer et apprécier le pilotage des finances publiques, notamment au niveau européen. De plus, il fait ainsi écho à l’article 47-2 de la Constitution qui précise que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ». Pour plus de précision sur ce champ d’application, voir les précisions de François TANGUY et d’Anne DUCLOS-GRISIER, « Le champ d’application du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique » Gestion et finances publiques, no 2-3, 2013, p. 57.
946 Voir Marc SIMMONY et Patrick DE GUERRE, « Le contrôle budgétaire des organismes relevant du titre III du décret no 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique », Gestion et finances publiques, no 2-3, 2013, p. 107.
947 Ce document a pour objet de décrire les entrées et sorties de personnel dans le courant de l’année, les prévisions de consommation du plafond d’autorisations d’emplois et des dépenses de personnel.
948 On remarque d’ailleurs que si un délai de trois années s’est écoulé entre le lancement de la Révision générale des politiques publiques (13 juillet 2007) et la circulaire no 5454/SG du 26 mars 2010, la première circulaire sur la Modernisation de l’action publique (Circulaire NOR : PRMX1301487C relative à la Modernisation de l’action publique) est applicable aux opérateurs. Elle comprend en annexe les conclusions du Comité interministériel pour la Modernisation de l’action publique du 18 décembre 2012. Ce dernier prévoit d’« intégrer les agences et les opérateurs dans la Modernisation de l’action publique », avec comme principales mesures la clarification des hypothèses de recours aux opérateurs (décision no 42), la clarification de la fixation des règles de rémunération des dirigeants des opérateurs (décision no 48) et la mise en œuvre au sein des opérateurs du décret du 7 novembre 2012 précité (décision no 50).
949 Conseil d’Etat, Les agences : une nouvelle gestion publique ?, septembre 2012, pp. 133 et s.
950 BOUET Jean-Baptiste, « Autonomie des opérateurs de l’Etat et association à la performance budgétaire », Gestion et finances publiques, no 3-4, 2009, p. 298.
951 Expression retenue et constat effectué par le Conseil des prélèvements obligatoires. Voir le rapport La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes, juillet 2013, pp. 68 et s.
952 BERTIN Gilles, « Peut-on parler d’une politique autonome des dépenses publiques ? », Revue de sciences financières, 1964, p. 25.
953 Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’alinéa 21 de l’article 34 dispose que « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ».
954 Traité européen sur la stabilité, la coordination et la gouvernance.
955 SINE Alexandre, L’ordre budgétaire, L’économie politique des dépenses de l’Etat, Collection Etudes politiques, Economica, Paris, 2006, p. 24. Il est évident que des ressources de nature exceptionnelles peuvent se faire jour, comme les revenus tirés des privatisations.
956 SINE Alexandre, Op. cit., pp. 25 et s.
957 BERTIN Gilles, « Peut-on parler d’une politique autonome des dépenses publiques ? », Revue de sciences financières, 1964, p. 25. Cette question est également évoquée par Paul AMSELEK dans son article « Peut-il y avoir un état sans finances ? », RDP, 1983, p. 267. Il estime que l’autonomie des finances de l’Etat se mesure également au fait que ces dernières soient clairement distinctes des finances personnelles des dirigeants de l’Etat.
958 Loi no 83-634 du 11 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
959 Le II de l’article 8 bis prévoit aussi des négociations sur le déroulement des carrières et la promotion professionnelle (2°) ou encore sur la formation continue (3°).
960 L’autonomie par rapport aux recettes est assez simple à déterminer. S’il n’est aujourd’hui plus possible de dire que les recettes conditionnent entièrement les dépenses, il ne faut néanmoins pas que la pression fiscale augmente au-delà d’un niveau acceptable pour les contribuables. Les dépenses peuvent donc être autonomes par rapport aux recettes en tenant compte de cette situation mais aussi du recours possible à l’emprunt.
961 Explications fournies par Gilles BERTIN, Art. cit., p. 25.
962 Dans son ouvrage L’ordre budgétaire, L’économie politique des dépenses de l’Etat, Collection Etudes politiques, Economica, Paris, 2006, pp. 23 et s.
963 Voir les propos d’André ROUX, Finances publiques, 3ème édition, Les notices, La documentation française, Paris, 2011, pp. 104 et s.
964 Le mouvement d’externalisation de certaines activités étatiques précédemment évoqué se traduit par exemple par un changement de la nature de la dépense que l’Etat aura à supporter : la rémunération d’un personnel pourra ainsi basculer du titre des dépenses de personnel vers la catégorie des subventions pour charge de service public ou être financée par le biais de ressources affectées, sans pour autant qu’un allégement financier ne soit perceptible pour l’Etat.
965 La modification des conditions requises afin d’obtenir le paiement d’une pension influe donc sur la charge financière que l’agent représente pour l’Etat, dans la mesure où un fonctionnaire en fin de carrière représente un coût plus important qu’un ancien fonctionnaire admis à faire valoir ses droits à la retraite.
966 L’article 28 alinéa 1 2° dispose en effet que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées par les comptables assignataires. Toutes les dépenses doivent être imputées sur les crédits de l’année considérée, quelle que soit la date de la créance ».
967 Selon les mots d’Alexandre SINE, Op. cit, p. 37.
968 HERTZOG Robert, « Les ressources publiques sous tension : victimes ou causes de la crise des finances publiques ? », RFAP, no 144, 2012, p. 915.
969 C’est le cas notamment de Franck BAUMGARTNER, Martial FOUCAULT et Abel FRANCOIS, qui proposent de mettre en perspective les ponctions budgétaires en France et la théorie de l’incrémentalisme, dans leur contribution à l’ouvrage Gouverner par les finances publiques, élaboré sous la direction de Philippe BEZES et d’Alexandre SINE, Presses de Sciences Po, Paris, 2011, pp. 299 et s.
970 BAUMGARTNER Franck, FOUCAULT Martial et FRANCOIS Abel, Op. cit., p. 307.
971 Les engagements en matière de dépenses de personnel semblent ici particulièrement concernés, comme le démontrent, par exemple, les choix effectués en matière d’externalisation de compétences ou encore d’intégration dans la sphère statutaire des personnels non-titulaires.
972 Loi no 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat.
973 LEROY Marc, Sociologie des finances publiques, Collection « Repères », La découverte, Paris, 2007, p. 5.
974 Sur la répartition des dépenses de l’Etat par titre (donc par nature de dépenses), voir l’annexe no 14 Part des dépenses de personnel dans le budget de l’Etat en 2012.
975 Qui représentent en 2011 un total de plus de 40 % du budget de l’Etat. Données tirées du rapport sur l’état de la fonction publique et les rémunérations, Annexe au projet de loi de finances pour 2013, p. 168.
976 Article 33 de l’ordonnance 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
977 André ROUX parle à cette occasion du « phénomène de rigidité budgétaire », voir Finances publiques, 3ème édition, Les notices, La documentation française, Paris, 2011, p. 104.
978 BERTIN Gilles, « Peut-on parler d’une politique autonome des dépenses publiques ? », Revue de sciences financières, 1964, p. 25.
979 BERTIN Gilles, Art. cit., p. 25.
980 L’article 64 du Titre II du statut général dispose que « les fonctionnaires régis par le présent titre ont droit, après service fait, à une rémunération fixée conformément aux dispositions de l’article 20 du titre Ier du statut général ». De son côté, l’article L. 1 du code des pensions civiles et militaires de retraite précise que « la pension est une allocation pécuniaire personnelle et viagère accordée aux fonctionnaires civils et militaires et, après leur décès, à leurs ayants cause désignés par la loi, en rémunération des services qu’ils ont accomplis jusqu’à la cessation régulière de leurs fonctions ».
981 A titre d’exemple, voir les articles 94 et 95 du décret no 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, qui évoquent plus spécifiquement le rôle du contrôleur budgétaire dans le cadre de la gestion budgétaire et comptable de l’Etat. L’avis motivé que doit rendre le contrôleur budgétaire permet de mesurer le degré de rigidité du budget du ministère, c’est-à-dire les dépenses qu’il est juridiquement tenu de supporter. L’arrêté NOR : BUDB1240855A du 11 décembre 2012 relatif au cadre de la gestion budgétaire pris en application de l’article 105 du décret no 2012-1246 du 7 novembre 2012 utilise aussi ces termes. Pour plus de précisions, voir l’ouvrage de Farhana AKHOUNE, La réforme de la gestion budgétaire et comptable publique, Commentaire du décret du 7 novembre 2012, LGDJ, Paris, 2013, pp. 119 - 120.
982 Il est possible de signaler que les cotisations sociales, notamment la contribution de l’Etat employeur au financement des pensions des anciens fonctionnaires retracées depuis 2006 au sein du compte d’affectation spéciale (CAS) « Pensions » constituent des dépenses obligatoires. Voir les paragraphes 700 et suivants.
983 Se référer aux propos tenus par les rapporteurs généraux des budgets annuels à l’Assemblée nationale et au Sénat.
984 L’article 35 de la LOLF précise d’ailleurs que seules les lois de finances rectificatives peuvent en cours d’année modifier ces dispositions sauf exceptions.
985 Sur ces aspects, il est possible de se reporter à l’article de François-Xavier FORT, « Le licenciement des agents publics, une mesure singulière », RDP, 2006, p. 1524.
986 Il s’agit pourtant d’un licenciement pour suppression d’emploi mais il suppose un reclassement des agents ou leur indemnisation.
987 Des évolutions jurisprudentielles récentes tendent tout de même à reconnaître le droit au reclassement des agents contractuels faisant l’objet de licenciement économique. Pour faire le point, voir l’article de Thomas BERTONCINI, « Le droit au reclassement des agents contractuels des Greta faisant l’objet d’un licenciement économique », AJFP, no 21, 2013, p. 34.
988 Il est en effet tenu de contrôler la disponibilité des crédits (article 19 2° c) du décret du 7 novembre 2012) et ne sera pas tenu de déférer à un éventuel ordre de réquisition émis par l’ordonnateur (Articles 136 alinéa 2 1° du même décret).
989 Dans la mesure où l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires disposent qu’ils ont droit à ces indemnités, après service fait.
990 Le Conseil constitutionnel ne censure jamais une loi de finances pour insincérité, notamment en raison de la définition qu’il retient de la sincérité budgétaire, à savoir l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances, ou de l’utilisation de la technique de l’erreur manifeste d’appréciation.
991 HERTZOG Robert, « Les ressources publiques sous tension : victimes ou causes de la crise des finances publiques ? », RFAP, no 144, 2012, p. 915.
992 AMSELEK Paul, Le budget de l’Etat sous la Vème République, LGDJ, Paris, 1966, p. 360.
993 Voir les propos de Michel BERMOND au sein de l’ouvrage dirigé par Jean-Pierre CAMBY, et al., La réforme du budget de l’Etat, La loi organique relative aux lois de finances, 3ème édition, Collection Systèmes Droit, LGDJ, Paris, 2011, p. 81.
994 Il ne faut pas omettre l’article 7 de la LOLF qui détaille la nouvelle architecture budgétaire et qui prévoit dans son I 2° une « dotation pour mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits ». Sur le régime des crédits globaux sous l’empire de l’ordonnance de 1959, voir les propos de Paul AMSELEK, Op. cit., pp. 348-349.
995 Extraits tirés de la « Justification au premier euro » de la dotation Provisions relatives aux rémunérations publiques, projet de loi de finances pour 2011.
996 Le montant des crédits inscrits sur la dotation « Provision relative aux rémunérations publiques » était de 150 millions d’euros au sein des lois de finances pour 2008 et pour 2009. Voir les Projets annuels de performance de la Mission « Provisions », Annexes aux projets de loi de finances pour 2008 et 2009, p. 12 pour les deux documents.
997 Voir sur ce point le manuel de Michel BOUVIER et al., Finances publiques, 12ème édition, Manuel, LGDJ, Paris, 2013, pp. 428 et s.
998 Article 7 IV alinéa 2 de la loi organique.
999 Afin de connaître les conditions d’intervention d’un décret d’avance, il convient de faire un examen in concreto de la situation financière, afin d’appréhender si l’on se situe dans l’hypothèse d’urgence ou d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national. La condition d’urgence semble difficile à remplir s’agissant des dépenses de personnel, sauf peut être s’agissant des rémunérations complémentaires entrainées par la présence de nos forces armées à l’étranger dans le cadre des OPEX (opérations extérieures). Les autres conditions concernent l’information ou les demandes d’avis que le gouvernement doit opérer auprès des commissions des finances des deux chambres du Parlement et les éventuelles annulations de crédits ou constat de recettes supplémentaires qui doivent être effectués.
1000 ALLIEZ Timothy, « Quel bilan de la responsabilité managériale au sein de l’Etat, clef de la nouvelle gestion publique ? », RFFP, no 123, 2013, p. 157.
1001 Les transferts et virements de crédits seront également évoqués au sujet des mécanismes de mobilité et notamment des modifications de la répartition des emplois autorisés entre les ministères concernés par des transferts de crédits. Voir les paragraphes 933 et suivants.
1002 Sans anticiper sur les propos relatifs au financement des retraites des fonctionnaires, il faut remarquer que la question de la légalité de certains transferts se pose lorsque certains crédits sont exceptionnellement transférés du budget général vers le compte d’affectation spéciale « Pensions », dans la mesure où l’objet de la dépense est modifié. Pour davantage de développements sur ce point, il est possible de se reporter au rapport d’information fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le compte d’affectation spéciale « Pensions », par Francis DELATTRE, no 652, 10 juillet 2012, pp. 72 et s.
1003 Article 7 IV alinéa 3.
1004 S’agissant des dépenses de personnel, l’article 15 II 1° de la LOLF autorise les reports de crédits sous des conditions très strictes. Il dispose en effet que « les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés ».
1005 L’article 15 II alinéa 1er précise également que les reports d’autorisations d’engagement disponibles à la fin de l’année sur un programme ne peuvent majorer les crédits destinés aux dépenses de personnel.
1006 Qui dispose des mêmes prérogatives que lors de l’adoption des lois de finances initiale.
1007 Les lois de finances rectificatives sont également utilisées pour ratifier les décrets d’avance éventuellement adoptés en cours d’exercice.
1008 Selon les formules empruntées à David BOITEUX, « Le bon usage des deniers publics », RDP, 2011, p. 1099.
1009 Les expressions « bon usage » et « bonne utilisation » des deniers publics sont aussi utilisées par le juge constitutionnel.
1010 Sur ce point, voir par exemple l’article de Philippe SEGUIN, « Les juridictions financières dans la modernisation de la gestion publique », RFDA, no 3, 2007, p. 437. La définition proposée par Philippe Seguin, c’est-à-dire eu égard au contrôle de l’emploi des deniers publics que doit effectuer la Cour des comptes (autrement dit un contrôle de régularité budgétaire et une appréciation d’opportunité de la dépense) ne peut être intégralement retenue pour expliquer la jurisprudence constitutionnelle.
1011 Depuis la décision du Conseil constitutionnel no 2006-545 DC du 28 décembre 2006 Loi pour le développement de la participation et de l’actionnariat salarié et portant diverses dispositions d’ordre économique et social : « Considérant, par ailleurs, que l’article 37 de la Constitution, selon lequel : "Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire", n’a pas pour effet de dispenser le pouvoir réglementaire du respect des exigences constitutionnelles ; qu’en l’espèce, il lui appartient, sous le contrôle du juge administratif, de fixer les modalités d’indemnisation des conseillers prud’hommes dans l’intérêt du bon emploi des deniers publics et d’une bonne administration de la justice, qui découlent des articles 14 et 15 de la Déclaration de 1789, sans porter atteinte à l’impartialité et à l’indépendance de la juridiction garanties par son article 16 » (Considérant 24). Il s’agit donc d’un objectif à valeur constitutionnelle découlant des articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Rec. p. 138 ; note sous décision no 2006-545 DC du 28 décembre 2006, Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 2007 (22), p. 38 ; « Droit constitutionnel de participation et délimitation des collectivités de travail, Revue de droit du travail, 2007 (2), p. 84, note Antoine LYON-CAEN.
1012 CC, décision no 2003-473 DC du 26 juin 2003 Loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit : « Considérant, en quatrième lieu, qu’aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle n’impose de confier à des personnes distinctes la conception, la réalisation, la transformation, l’exploitation et le financement d’équipements publics, ou la gestion et le financement de services ; qu’aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle n’interdit non plus qu’en cas d’allotissement, les offres portant simultanément sur plusieurs lots fassent l’objet d’un jugement commun en vue de déterminer l’offre la plus satisfaisante du point de vue de son équilibre global ; que le recours au crédit-bail ou à l’option d’achat anticipé pour préfinancer un ouvrage public ne se heurte, dans son principe, à aucun impératif constitutionnel ; que, toutefois, la généralisation de telles dérogations au droit commun de la commande publique ou de la domanialité publique serait susceptible de priver de garanties légales les exigences constitutionnelles inhérentes à l’égalité devant la commande publique, à la protection des propriétés publiques et au bon usage des deniers publics » (Considérant 18). Rec. p. 382 ; AJDA, no 26, 2003, p. 1404, note E. FATOME ; « Le conseil constitutionnel limite le champ des nouveaux contrats de partenariat public-privé », Droit administratif, no 10, 2003, comm. 183, note A. MENEMENIS ; « La "commande publique" et le domaine public devant le Conseil constitutionnel », RFDC, 2003, p. 772, note E. FATOME et L. RICHER.
1013 CC, décision no 2006-545 DC du 28 décembre 2006 précitée.
1014 CC, décision no 2010-624 DC du 20 janvier 2011 Loi portant réforme de la représentation devant les cours d’appel, JO du 26 janvier 2011, p. 1550 ; « Avoués : le boomerang du Conseil constitutionnel », Gazette du palais, 23-25 janvier 2011, p. 10, note E. BOCCARRA ; Procédures, no 3, mars 2011, p. 3, note C. NOURISSAT.
1015 CC, décision no 2011-631 DC du 9 juin 2011 Loi relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité : « Considérant, en premier lieu, qu’en permettant que des audiences puissent se tenir au moyen d’une communication audiovisuelle, le législateur a entendu contribuer à la bonne administration de la justice et au bon usage des deniers publics » (Considérant 93). JO du 17 juin 2011, p. 10306 ; « Une seule annulation et deux petites réserves sur la loi "Besson" », Dictionnaire Permanent Droit des étrangers, juillet 2011, no 202, p. 1 ; « Une réforme qui n’a épargné aucune question du droit des étrangers », La semaine juridique Edition générale, no 29-34, 2011, 848, note V. TCHEN.
1016 BOITEUX David, « Le bon usage des deniers publics », RDP, 2011, p. 1099.
1017 CE, Sect. 19 mars 1971 Sieur Mergui, Rec. p. 235 ; RDP, 1972, p. 234, note M. WALINE. Le juge a érigé en principe général du droit le fait que « les personnes morales de droit public ne peuvent jamais être condamnées à une somme qu’elles ne doivent pas ; que cette interdiction est d’ordre public et doit être soulevée d’office par la juridiction à laquelle une telle condamnation est demandée ».
1018 Le droit à une rémunération après service fait étant une garantie fondamentale du fonctionnaire. La composition de la rémunération est d’ailleurs fixée à l’article 20 du Titre 1er du statut général de la fonction publique.
1019 Formule utilisée notamment, s’agissant de l’emploi public, dans la décision no 2003-483 DC du 14 août 2003 Loi portant réforme des retraites, Rec. p. 430 ; « L’examen par le Conseil constitutionnel de la loi portant réforme des retraites », LPA, no 184, 2003, p. 3, note J.-E. SCHOETTL ; « La réforme des retraites du 21 aout 2003 et les fonctionnaires », La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales, no 42, 2003, 1329, note P. TIFINE.
1020 Il estime que « qu’il appartient également au législateur de définir les conséquences pécuniaires aussi bien de l’absence de service fait ou de travail résultant d’une cessation concertée du travail que de l’exécution partielle du travail ou du service, en prenant en considération notamment les règles comptables de liquidation de la rémunération des intéressés ainsi que les contraintes d’ordre pratique inhérentes tant aux modalités de détermination de la cessation du travail qu’au décompte de la durée de la grève, ainsi que l’incidence des grèves d’une durée inférieure à une journée sur le fonctionnement des services publics ». CC, décision no 87-230 DC du 28 juillet 1987, Loi portant diverses mesures d’ordre social, Rec. p. 48 (Considérant 8) ; RFDA, no 5, 1987, p. 807, note B. GENEVOIS; RA, no 245, 1988, p. 437, note M.-L. PAVIA; RDP, 1988, p. 1315, note H.-M. CRUCIS.
1021 La jurisprudence constitutionnelle n’a jamais, à notre connaissance, clairement proclamé au rang de principe constitutionnel le droit à une rémunération, qu’il s’agisse d’un salaire ou d’un traitement.
1022 La jurisprudence du Conseil d’Etat considère simplement sur ce point qu’il revient au législateur de délimiter le droit de percevoir une rémunération après service fait et au pouvoir réglementaire de fixer les modalités de revalorisation de la rémunération après service fait. Voir CE, Ass., 11 juillet 1984, Union des groupements des cadres supérieurs de la fonction publique, Rec. p. 258 ; AJDA, no 11, 1984, p. 627, concl. D. LABETOULLE.
1023 La loi de programmation des finances publiques définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques ont été incluses dans la Constitution lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, alors que le droit européen, notamment le traité du 2 mars 2012 précité, a reproduit cette logique de pluriannualité. Sur les relations entre les normes nationales et européennes, il est possible de se reporter à l’article d’Eric OLIVA, « Le pacte de stabilité devant les juridictions constitutionnelles », RFDA, no 6, 2012, p. 1043.
1024 Ratifié par le Parlement français par le biais de la loi no 2012-1171 du 22 octobre 2012 autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire.
1025 CC, décision no 2012-653 DC du 9 août 2012 Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, JO du 11 août 2012, p. 13283 ; « La décision du Conseil constitutionnel du 9 août 2012 », RFDA, no 6, 2012, p. 1043, note E. OLIVA ; « La ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l’Union économique et monétaire (TSCG) peut ne pas exiger de révision constitutionnelle préalable », RFDC, 2012, p. 854, note X. MAGNON ; « Le futur rôle de régulateur financier du Conseil constitutionnel », AJDA, no 31, 2012, p. 1717, note M. LOMBARD.
1026 CC, décision no 2012-658 DC du 13 décembre 2012 Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, JO du 18 décembre 2012, p. 19856 ; « La séparation des pouvoirs une nouvelle fois dénaturée », AJDA, no 3, 2013, p. 137, tribune O. BEAUD ; « Censures limitées de la loi organique sur les finances publiques », AJDA, no 44, 2012, p. 2411.
1027 Ce faisant, le juge reprend une jurisprudence classique qui peut se résumer à travers la formule suivante : « ce que le législateur fait, le législateur peut le défaire ». Autrement dit, et plus juridiquement une loi de programmation, qui demeure une loi ordinaire, ne peut en aucun cas être opposée à une loi de finances qui a exactement la même valeur juridique. Voir sur ce point le considérant 8 de la décision no 82-142 DC du 27 juillet 1982 Loi portant réforme de la planification, Rec. p. 52 ; La semaine juridique Edition générale, no 1,1989, 3390, note F. QUEROL. Le juge constitutionnel affirmait dans cette décision « que le législateur ne peut lui-même se lier ; qu’une loi peut toujours et sans condition, fût-ce implicitement, abroger ou modifier une loi antérieure ou y déroger ; qu’ainsi les dispositions de l’article 4, dernier alinéa, de la loi présentement examinée sont dépourvues de tout effet juridique et ne peuvent limiter en rien le droit d’initiative du Gouvernement et des membres du Parlement ; qu’elles ne sauraient pas davantage empêcher le vote dans l’avenir de lois contraires auxdites dispositions ; que, dès lors, en raison même de leur caractère inopérant, il n’y a pas lieu d’en faire l’objet d’une déclaration de non-conformité à la Constitution ».
Emploi public et finances publiques
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