Emploi public et finances publiques
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Titre 1. Une identification à travers le cadre juridique de l’emploi public
p. 59-224
Extrait
46. Depuis que l’Etat dispose d’agents afin d’assurer la prise en charge des missions qui lui incombent, c’est-à-dire depuis le moment même où il est né, tant l’existence d’un personnel public apparaît consubstantielle à l’existence et au maintien de l’Etat lui-même, des dépenses de personnel ont dû être engagées afin de rémunérer et de pensionner les agents qui ont choisi d’effectuer leur carrière professionnelle au service de la collectivité. Plus largement, un cadre juridique régissant l’ensemble des relations entre l’Etat et ses agents a dû être instauré, assurant à celui-ci comme au personnel placé à son service l’application de dispositions juridiques préétablies. Ainsi, les différentes manières dont l’Etat va faire évoluer le cadre juridique dans lequel l’emploi public s’inscrit mettent en valeur la conception même que celui-ci retient des agents placés à son service. Surtout, plusieurs évolutions concomitantes sont à relever : elles concernent les textes juridiques enc
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Édition imprimée
119 Comme en témoigne notamment Roland MOUSNIER, « La fonction publique en France du début du seizième siècle à la fin du dix-huitième siècle », Revue historique, 1979, p. 321.
120 MOUSNIER Roland, Art. cit., p. 321.
121 KAFTANI Catherine, La formation du concept de fonction publique en France, Thèse, LGDJ, Paris, 1998, p. 20.
122 Dictionnaire de TREVOUX, cité par Catherine KAFTANI, Ibid, p. 21.
123 Dictionnaire de FERRIERE, cité par Catherine KAFTANI, Ibid, p. 22.
124 KUBLER Jacques, Recherches sur la fonction publique d’Ancien Régime, Thèse, Société d’impressions typographiques, Nancy, 1958, p. 43.
125 MOUSNIER Roland, « La fonction publique en France du début du seizième siècle à la fin du dix-huitième siècle », Revue historique, 1979, p. 321.
126 Voir les paragraphes 57 et suivants.
127 Cette vénalité bénéficiait aux grands officiers de la couronne et aux favoris, qui tiraient donc profit d’une forme de vénalité particulière. Voir Robert DESCRIMON, « La vénalité des offices comme dette publique sous l’Ancien Régime français. Le bien commun au pays des intérêts privés » in La dette publique dans l’histoire : les journées du Centre de recherches historiques des 26, 27 et 28 novembre 2001, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2006, p. 177.
128 Il s’agissait d’un Bureau mis en place par François Ier en 1522 pour tirer partie de la vénalité des offices. Voir l’article de Gérard PAGES, « La vénalité des offices de l’ancienne France », Revue historique, janvier-février 1932, p. 476.
129 DOMAT Jean, « Le droit public, suite des lois civiles… », in Œuvres, Leclerc, Paris, 1697, vol. V, p. 149 et s, cité par Robert DESCRIMON, « La vénalité des offices comme dette publique sous l’Ancien Régime français. Le bien commun au pays des intérêts privés », in La dette publique dans l’histoire : les journées du Centre de recherches historiques des 26, 27 et 28 novembre 2001, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2006, p. 282.
130 Charges militaires et gouvernement des provinces et des villes.
131 Les charges de la maison du Roi.
132 MOLLE Frédéric, Généalogie de l’ascèse bureaucratique, Presses universitaires de Rennes, Rennes, 2006, p. 49.
133 Termes utilisés dans de nombreux actes royaux, notamment dans l’édit du 31 juillet 1620 instaurant le droit annuel, la « Paulette ».
134 KUBLER Jacques, Recherches sur la fonction publique d’Ancien Régime, Thèse, Société d’impressions typographiques, Nancy, 1958, p. 267.
135 Expression de Catherine KAFTANI dans sa thèse La formation du concept de fonction publique en France, LGDJ, Paris, 1998, p. 26.
136 KAFTANI Catherine, Ibid, p. 27.
137 KUBLER Jacques, Op. cit., p. 268.
138 HOMAIS Maurice, De la vénalité des offices sous l’Ancien Régime, Thèse, L. Larose, Paris, 1903, p. 28.
139 BRAS Jean Philippe, Les approches théoriques de la fonction publique, Thèse, ANRT, Lille, 1985, p. 173.
140 HOMAIS Maurice, Op. cit., p. 33.
141 Sur l’évolution de la résignation par transmission, voir l’article de Georges PAGES, « La vénalité des offices de l’ancienne France », Revue historique, janvier-février 1932, p. 476.
142 Surtout, la paulette permettait de recenser les offices et de contrôler leur transmission puisque ce contrôle était confié à un fermier général qui avait tout intérêt à ne laisser échapper aucune source de profit. Sur les conditions de réussite de la paulette appréhendée dans ce sens là, voir les développements de Georges PAGES dans son article « La vénalité des offices de l’ancienne France », Revue historique, janvier-février 1932, p. 476.
143 DESCRIMON Robert, « La vénalité des offices comme dette publique sous l’Ancien Régime français. Le bien commun au pays des intérêts privés », La dette publique dans l’histoire : les journées du Centre de recherches historiques des 26, 27 et 28 novembre 2001, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2006, p. 182.
144 Expression empruntée à Alain GUERY, « Le roi dépensier. Le don, la contrainte, et l’origine du système financier de la monarchie française d’Ancien Régime ». Annales ESC, 39/6, 1984, p. 1241.
145 BRAS Jean-Philippe, Les approches théoriques de la fonction publique, Thèse, ANRT, Lille, 1985, p. 176.
146 BRAS Jean-Philippe, Op. cit., p. 177.
147 HOMAIS Maurice, De la vénalité des offices sous l’Ancien Régime, Thèse, L. Larose, Paris, 1903, p. 89.
148 HOMAIS Maurice, Op. cit., p. 146.
149 Chiffres consultables dans la contribution de Robert DESCRIMON, « La vénalité des offices comme dette publique sous l’Ancien Régime français. Le bien commun au pays des intérêts privés », in La dette publique dans l’histoire : les journées du Centre de recherches historiques des 26, 27 et 28 novembre 2001, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2006, p. 182.
150 Voir les paragraphes 72 et suivants.
151 KAFTANI Catherine, La formation du concept de fonction publique en France, Thèse, LGDJ, Paris, 1998, p. 28.
152 DESCRIMON Robert, « La vénalité des offices comme dette publique sous l’Ancien Régime français. Le bien commun au pays des intérêts privés », in La dette publique dans l’histoire : les journées du Centre de recherches historiques des 26, 27 et 28 novembre 2001, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2006, p. 182.
153 MOLLE Frédéric, Généalogie de l’ascèse bureaucratique, Presses universitaires de Rennes, Rennes, 2006, p. 54.
154 HOMAIS Maurice, De la vénalité des offices sous l’Ancien Régime, Thèse, L. Larose, Paris, 1903, p. 142.
155 DESCRIMON Robert, « La vénalité des offices comme dette publique sous l’Ancien Régime français. Le bien commun au pays des intérêts privés », in La dette publique dans l’histoire : les journées du Centre de recherches historiques des 26, 27 et 28 novembre 2001, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2006, p. 182.
156 BRAS Jean Philippe, Les approches théoriques de la fonction publique, Thèse, ANRT, Lille, 1985, p. 175.
157 C’est tout l’esprit révolutionnaire d’égalité et de méritocratie, consacré à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
158 MOLLE Frédéric, Généalogie de l’ascèse bureaucratique, Presses universitaires de Rennes, Rennes, 2006, p. 142.
159 Le sacerdoce administratif était néanmoins compensé par une économie administrative symbolique, afin de rendre les charges plus attrayantes, sans que cela ne coûte de l’argent à l’Etat. Il s’agissait de marques d’honneurs, de gratifications, qui apparaissaient cependant en dehors de toute logique de réciprocité. Pourtant, il s’agissait bel et bien de récompenser l’investissement au travail des agents publics.
160 KAFTANI Catherine, La formation du concept de fonction publique en France, Thèse, LGDJ, Paris, 1998, p. 54.
161 Décret des 7 et 12 septembre 1790.
162 KAFTANI Catherine, La formation du concept de fonction publique en France, Thèse, LGDJ, Paris, 1998, p. 26.
163 Dont l’apparition correspond à une hausse des travaux des bureaux, des correspondances, des archives notamment.
164 Cette précision est apportée par le Dictionnaire étymologique de la langue française (Robert). La première utilisation de ce mot avec cette signification serait le fait d’Anne Robert Jacques TURGOT en 1770.
165 Conseil d’Etat, Perspectives pour la fonction publique, 2003, p. 271.
166 MOUSNIER Roland, Les institutions de la France sous la Monarchie absolue 1598-1789, Thèse, Presses universitaires de France, Paris, 1974, p. 80.
167 Selon les propos de Roland MOUSNIER, « La fonction publique en France du début du seizième siècle à la fin du dix-huitième siècle », Revue historique, 1979, p. 321.
168 MOUSNIER Roland, Art. cit., p. 321.
169 Ils ne constituent donc pas des agents publics à proprement parler, du moins pas dans le sens où nous l’entendons aujourd’hui, mais le risque d’anachronisme est ici important.
170 FERRER André, « Les rémunérations des employés des fermes du Roi au XVIIIème siècle », in Modalités de paiement de l’Etat moderne, adaptation et blocage d’un système comptable, Journée d’études, 2004, Comité pour l’histoire économique de la France, p. 65. Les fermes ont été instituées par Colbert en 1680 et installées définitivement en 1726.
171 On peut citer par exemple l’affermage des gabelles, des impôts sur les denrées ou boissons ou encore la taille. Le Roi affermait aussi les revenus du domaine : rentes foncières, vente de bois, droit sur les forges et les mines, monopole sur les tabacs…
172 MOUSNIER Roland, Les institutions de la France sous la Monarchie absolue 1598-1789, Thèse, Presses universitaires de France, Paris, 1974, p. 71.
173 NEURISSE André, « L’affermage de l’impôt et la fin tragique des fermiers généraux », RDT, no 2, 2003, p. 100.
174 On parle d’à peu près 23900 personnes sur 29000. Ces personnels sont composés des receveurs et des contrôleurs et inspecteurs de nombreux impôts.
175 FERRER André, « Les rémunérations des employés des fermes du Roi au XVIIIème siècle », in Modalités de paiement de l’Etat moderne, adaptation et blocage d’un système comptable, Journée d’études, 2004, Comité pour l’histoire économique de la France, p. 71.
176 Les modalités de fonctionnement des caisses de retraite seront d’ailleurs un enjeu important tout au long du XIXème siècle, notamment autour de la question du financement des pensions.
177 NEURISSE André, Art. cit., p. 100.
178 Dès le Consulat, instauré le 18 brumaire an VIII puis lors du Ier Empire, instauré lui le 18 mai 1804.
179 Comme le rappelle Jean-Ludovic SILICANI, Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique : faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France rapport au premier ministre avril 2008, p. 191.
180 KAFTANI Catherine, La formation du concept de fonction publique en France, Thèse, LGDJ, Paris, 1998, p. 67.
181 Préambule de la Constitution de 1791.
182 KAFTANI Catherine, Op. cit., p. 70.
183 KAFTANI Catherine, Op. cit., p. 77.
184 Cédric BORNARD, Le statut des fonctionnaires face aux enjeux de la réforme de l’Etat, Thèse dactyl., Lyon III, 2003, p. 37.
185 Justice, Marine, Guerre, Contributions et revenus publics, Affaires étrangères, Intérieur.
186 Qui constituaient de simples prolongements du Comité de Salut public.
187 BURDEAU François, Histoire de l’administration française du XVIIIème au XXème siècle, 2ème édition, Montchrestien, 1994, pp. 72 et s.
188 Par exemple, les Ponts et Chaussées, les Mines, les Eaux et Forêts.
189 KAFTANI Catherine, La formation du concept de fonction publique en France, Thèse, LGDJ, Paris, 1998, p. 113.
190 Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique : faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France rapport au premier ministre, rédigé par Jean-Ludovic SILICANI, avril 2008, p. 192.
191 VIVIEN Alexandre, Etudes administratives, 2ème édition, Guillaumin et compagnie, Paris, 1852, pp. 230 et s.
192 Nous souscrivons pleinement à ces propos dans le cadre de nos travaux. Les droits octroyés aux agents sont de plus en plus souvent appréhendés par rapport aux bénéfices que peut en retirer l’employeur public. Il est ici possible de citer la stabilité de l’emploi, la protection de son titulaire, de même que le droit au versement d’une rémunération. VIVIEN Alexandre, Etudes administratives, 2ème édition, Paris, Guillaumin et compagnie, 1852, p. 262.
193 KAFTANI Catherine, Op. cit., p. 117.
194 AZIMI Vida, « Heur et malheur des « salariés publics » sous la Révolution », Actes du colloque Etat, finances et économie pendant la Révolution française, 12, 13, 14 octobre 1989, Paris, mai 1991, p. 159.
195 Archives nationales AD IX 495Adresse au corps législatif par les juges composant le tribunal civil du Département de la Seine.
196 Comme certains documents de l’époque le suggèrent, Art. cit., p. 179.
197 Telle la résolution de la commission des finances du 3 germinal an IV au sujet des paiements par le Trésor public qui assimile les engagements de la République envers les agents à des obligations entre particuliers.
198 Résolution du 2 floréal an V.
199 AZIMI Vida, « Heur et malheur des « salariés publics » sous la Révolution », Actes du colloque Etat, finances et économie pendant la Révolution française, 12, 13, 14 octobre 1989, Paris, mai 1991, p. 176.
200 Les administrateurs des directoires de districts ou de départements ou les procureurs syndics étaient par exemple rémunérés.
201 Comme le fait remarquer Jean-Pierre BRAS dans sa thèse Les approches théoriques de la fonction publique, ANRT, Lille, 1985, p. 99.
202 Archives parlementaires, 1ère série, tome 17, Rapport de Louis DE NOAILLES, cité par Vida AZIMI, « Heur et malheur des « salariés publics » sous la Révolution », Actes du colloque Etat, finances et économie pendant la Révolution française, 12, 13, 14 octobre 1989, Paris, mai 1991, p. 176.
203 Cette partie de notre réflexion repose essentiellement sur l’article de Jean-Pierre JOURDAN, « Pour une histoire des traitements des fonctionnaires de l’Administration au XIXème siècle : l’apport du Bulletin des Lois à travers les années 1789-1814 », in Histoire, économie et société, 10ème année, no 2, 1991, p. 227. Le Bulletin des Lois est une source essentielle pour apprécier les traitements et leur évolution au cours de cette période.
204 JOURDAN Jean-Pierre, « Pour une histoire des traitements des fonctionnaires de l’Administration au XIXème siècle : l’apport du Bulletin des Lois à travers les années 1789-1814 », in Histoire, économie et société, 10ème année, no 2, 1991, p. 227. On peut par exemple ici citer la distribution de gratifications en fonction des « bons services des employés » dans l’administration de l’enregistrement en vertu d’un décret du 18 mai 1791, alors que les bénéfices d’amendes ont été supprimés dans la gendarmerie en février 1791.
205 Du quart à la moitié.
206 Il s’agissait du « droit d’assistance ».
207 AZIMI Vida, « Heur et malheur des « salariés publics » sous la Révolution », Actes du colloque Etat, finances et économie pendant la Révolution française, 12, 13, 14 octobre 1989, Paris, mai 1991, p. 184.
208 En vertu d’un décret du 7 aout 1790.
209 Par exemple aux archives nationales, décret du 7 septembre 1790.
210 Malgré l’instauration d’un système de « classe personnelle » destiné à réduire les écarts de rémunération.
211 JOURDAN Jean-Pierre, « Pour une histoire des traitements des fonctionnaires de l’Administration au XIXème siècle : l’apport du Bulletin des Lois à travers les années 1789-1814 », in Histoire, économie et société, 10ème année, no 2, 1991, p. 227.
212 Les agents de niveau inférieur n’ont pas été victimes de la Révolution parce que le décret des 11 et 12 juin 1790 a assuré la reconversion des administrations défuntes vers les administrations réformées et ainsi assuré une continuité du personnel subalterne entre la Monarchie et la Révolution.
213 JOURDAN Jean-Pierre, Art. cit., p. 227.
214 Au début de la Révolution, la dépréciation monétaire n’avait pas été prise en considération par les autorités, la première revalorisation des traitements date de 1795 (L du 4 pluviôse an III qui a procédé à un rééchelonnement des traitements). Cette revalorisation a permis de diviser les traitements en 10 classes afin de les faire profiter d’une augmentation dégressive, à titre d’indemnité provisoire. Cette mesure n’a toutefois pas permis de rattraper la hausse des prix constatée entre 1790 et 1795.
215 Loi no 46-2294 du 19 octobre 1946 portant statut général des fonctionnaires.
216 Cette définition laisse de côté le fond des règles juridiques et même la forme des textes qui les contiennent. PERROUX François, Les traitements des fonctionnaires en France, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1933, p. 65.
217 Exception faite de l’Alsace et de la Moselle, où les fonctionnaires furent dotés d’un statut dès le XIXème siècle, en 1873.
218 Pour une approche plus large de l’administration publique au début du XIXème siècle, se reporter à l’article de Sébastien KOTT, « La conception administrative d’un « système financier » sous la Restauration », RDT, no 2, 2007, p. 144.
219 JEZE Gaston, Cours élémentaire de science des finances et de législation financière française, Giard, Paris, 1909, p. 399.
220 On peut notamment penser au cours de cette période à la loi du 9 décembre 1905 sur la séparation des Eglises et de l’Etat interdisant la reconnaissance et le financement des cultes par l’Etat.
221 Ordonnance du Roi concernant la comptabilité et la justification des dépenses publiques, du 14 septembre 1822, œuvre du marquis d’AUDIFFRET que de VILLELE fit promulguer. Voir l’ouvrage d’Henri ISAIA et de Jacques SPINDLER, Histoire du droit des finances publiques, Volume 1, Les grands textes commentés du droit budgétaire et de la comptabilité publique, Collection Finances publiques, Economica, Paris, 1986, pp. 76-77.
222 Ordonnance portant règlement général sur la comptabilité publique du 31 mai 1838.
223 Décret impérial signé par Napoléon III, portant Règlement général de la comptabilité publique du 31 mai 1862.
224 Article 66 du décret impérial précité.
225 Les cumuls sont également possibles s’agissant des traitements de la Légion d’honneur, des rentes attribuées à la médaille militaire, des pensions de donataires et celles qui sont accordées à titre de récompense nationale.
226 Sur ce point, lire l’ouvrage de François PERROUX, Les traitements des fonctionnaires en France, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1933, pp. 30 et s. Il retrace parfaitement et avec beaucoup de précisions les différentes étapes qu’ont connues les rémunérations publiques après la 1ère guerre mondiale.
227 Intervenue à la suite des travaux de la commission HEBRARD DE VILLENEUVE.
228 BIDOUZE René, « Les modalités de détermination des traitements des fonctionnaires : évolution du début du XXème siècle à nos jours », RFAP, no 28, 1983, p. 703.
229 Constituée par un arrêté ministériel du 5 avril 1919.
230 René BIDOUZE décrit dans l’article précité la manière de calculer ce traitement minimum : la commission a considéré que le traitement minimum d’avant guerre est représenté par le chiffre 1800 F. Se référant à l’indice du coût de la vie 200, elle multiplie par deux le chiffre de 1800. En ajoutant les retenues pour la retraite on aboutit ainsi
231 Une loi du 6 octobre 1919 est venue concrétiser les décisions de la commission.
232 L’administration des postes bénéficiait à l’époque d’une autonomie budgétaire et avait tendance à régler ses problèmes à part.
233 Créée par le décret du 14 avril 1926.
234 Décret no 48-1108 du 10 juillet 1948 portant classement hiérarchique des grades et emplois des personnels civils et militaires de l’Etat relevant du régime général des retraites, modifié à de nombreuses reprises.
235 TIANO André, « L’évolution et la détermination des traitements des fonctionnaires depuis 1930 », RA, no 63, 1958, p. 232.
236 TIANO André, Art. cit, p. 232.
237 BIDOUZE René, « Les modalités de détermination des traitements des fonctionnaires : évolution du début du XXème siècle à nos jours », RFAP, no 28, 1983, p. 703.
238 Cette distinction en fonction des agents concernés est opérée par François PERROUX dans son ouvrage Les traitements des fonctionnaires en France, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1933, pp. 78 et s.
239 PERROUX François, Op. cit., pp. 91 et s.
240 TIANO André, Les traitements des fonctionnaires et leur détermination 1930-1955, Génin, Librairie de Médicis, Paris, 1957, pp. 118 et s.
241 Voir les paragraphes 185 et 264.
242 Loi des 3 et 22 août 1790.
243 Loi du 9 juin 1853 sur les pensions civiles.
244 Concernant d’abord les officiers militaires.
245 AZIMI Vida, « Les pensions de retraite sous l’Ancien Régime », in Mémoires de la société pour l’histoire du droit et des institutions des anciens pays bourguignons, Dijon, 1986, 43ème fascicule, p. 77.
246 AZIMI Vida, Art. cit., p. 77.
247 Pour davantage de précisions sur ce point, voir l’article précité de Vida AZIMI.
248 Expression utilisée par Guy THUILLIER dans son ouvrage Les pensions de retraite des fonctionnaires au XIXème siècle, Comité d’histoire de la sécurité sociale, La documentation française, Paris, 1994, p. 1.
249 De la loterie aux ponts et chaussées par exemple.
250 Plus concrètement, les éléments qui animaient les débats autour de la question des retraites, notamment publiques, étaient les conditions d’obtention de la retraite. Il s’agit de l’âge et de la durée minimale pour obtenir une pension de retraite, avec des minimums de carrière fixés dès le XVIIIème siècle, ainsi que de la date d’entrée en fonction.
251 AZIMI Vida, « Les pensions de retraite sous l’Ancien Régime », in Mémoires de la société pour l’histoire du droit et des institutions des anciens pays bourguignons, Dijon, 1986, 43ème fascicule, p. 77.
252 Loi des 3 et 22 août 1790.
253 THUILLIER Guy, Les pensions de retraite des fonctionnaires au XIXème siècle, Comité d’histoire de la sécurité sociale, La documentation française, Paris, 1994, p. 13.
254 DE TOCQUEVILLE Alexis, L’Ancien Régime et la Révolution, Calmann Levy, Paris, 1964, p. 78.
255 AZIMI Vida, « Les pensions de retraite sous l’Ancien Régime », in Mémoires de la société pour l’histoire du droit et des institutions des anciens pays bourguignons, Dijon, 1986, 43ème fascicule, p. 77.
256 HAURIOU Maurice, Précis de droit administratif et de droit public à l’usage des étudiants en licence et en doctorat, 11ème édition, Société anonyme du Recueil Sirey, 1927, p. 625.
257 JEZE Gaston, Les principes généraux du droit administratif, 3ème édition, Giard, Paris, 1930, p. 413.
258 VIVIEN Alexandre, Etudes administratives, 2ème édition, Guillaumin et compagnie, Paris, 1852, p. 294.
259 Arguments précisés plus longuement par Gaston JEZE, « Le régime des pensions de retraites des fonctionnaires publics en France », RSLF, 1929, p. 655.
260 JEZE Gaston, Cours élémentaire de science des finances et de législation financière française, Giard, Paris, 1909, p. 401.
261 Voir sur ce point Guy THUILLIER, « Une révolution administrative : les Caisses de retraites des fonctionnaires sous le Premier Empire », RA, no 264, 1991, p. 501.
262 Par exemple, Alexandre GOUIN, en 1853.
263 Notamment concernant l’âge de départ, le nombre d’années de cotisations, les montants maximum à octroyer.
264 En raison du plafond de 10 millions fixé concernant le montant des pensions autorisées et par la nécessité de recourir à un décret pour approuver les pensions qui peuvent être versées.
265 Ces trois thèses sont formulées par Guy THUILLIER, Les pensions de retraite des fonctionnaires au XIXème siècle, Comité d’histoire de la sécurité sociale, La documentation française, Paris, 1994, p. 31.
266 Loi du 8 juin 1853 unifiant les régimes de retraites des personnels civils et militaires des administrations centrales.
267 Il faut noter que durant toute la première moitié du XIXème siècle, plusieurs propositions sont intervenues afin de s’affranchir de la charge que représentaient les pensions. La proposition qui a recueilli le plus grand assentiment consistait à créer des caisses d’épargne exclusivement composées de retenues opérées sur les traitements et à ouvrir à chaque agent un compte distinct sur lequel seraient portées ces retenues, accrues de l’intérêt composé et d’une part proportionnelle dans le reliquat des comptes des agents qui décéderaient. Ce système est décrit en détail par Alexandre VIVIEN dans ses Etudes administratives, 2ème édition, Guillaumin et compagnie, Paris, 1852, pp. 300 et s.
268 Conseil d’Etat, avis des 14 et 15 mai 1851.
269 THUILLIER Guy, Les pensions de retraite des fonctionnaires au XIXème siècle, Comité d’histoire de la sécurité sociale, La documentation française, Paris, 1994, p. 73.
270 JEZE Gaston, « Le régime des pensions de retraites des fonctionnaires publics en France », RSLF, 1929, p. 669.
271 Loi du 14 avril 1924 portant réforme du régime des pensions civiles et des pensions militaires.
272 Article 1er de la loi de 1924 précitée : « Les dispositions de la présente loi s’appliquent aux fonctionnaires civils et aux employés appartenant au cadre permanent de l’administration ou des établissements de l’Etat, aux militaires et marins de tous grades des armées de terre et de mer, au personnel civil admis au bénéfice de la législation des pensions militaires, ainsi qu’à leurs veuves et leurs orphelins ».
273 MOLLE Frédéric, Généalogie de l’ascèse bureaucratique, Presses universitaires de Rennes, Rennes, 2006, p. 167.
274 JEZE Gaston, Cours élémentaire de science des finances et de législation financière française, Giard, Paris, 1909, p. 406.
275 THUILLIER Guy, Les pensions de retraite des fonctionnaires au XIXème siècle, Comité d’histoire de la sécurité sociale, La documentation française, Paris, 1994, p. 30.
276 THUILLIER Guy, « Une révolution administrative : les Caisses de retraites des fonctionnaires sous le Premier Empire », RA, no 264, 1991, p. 507.
277 Les personnels concernés par cette loi étaient répondaient aux définitions et conditions suivantes : les militaires, les marins et les fonctionnaires et employés civils appartenant aux cadres permanents de l’administration ou des établissements de l’Etat et qui touchent un traitement soumis à retenue. Cela signifie donc, financièrement, être rétribué par l’Etat et verser des retenues qui entrent dans son budget. Ces limitations sont les suivantes : une retenue de 5 %, la règle des soixante ans et des trente années de services, le calcul sur les six dernières années de traitement, des maximums de pensions, des limites aux pensions de réversion.
278 JEZE Gaston, Op. cit., p. 407.
279 JEZE Gaston, « Le régime des pensions de retraites des fonctionnaires publics en France », RSLF, 1929, p. 659.
280 VIVIEN Alexandre, Etudes administratives, 2ème édition, Guillaumin et compagnie, Paris, 1852, pp. 302-303.
281 L’idée de taxe sur le traitement évoquée plus haut n’est pas pour autant déconsidérée par Alexandre VIVIEN puisqu’un système de retenues nécessiterait dans toutes les hypothèses que la quotité de la pension dépende strictement du produit des retenues.
282 COURCELLE-SENEUIL dans La société moderne. Etudes morales et politiques, 1892, p. 408, repris par Guy THUILLIER dans son article « La réforme administrative vue par Courcelle-Seneuil », RA, no 260, 1991, p. 104.
283 Conseil d’Etat, avis délibéré entre le 19 juillet et le 25 novembre 1876. L’avis a été reproduit dans l’ouvrage Les pensions de retraite des fonctionnaires au XIXème siècle de Guy THUILLIER, pp. 268 et s.
284 Rapport du député Alexandre GOUIN au nom de la commission du Corps législatif, à propos de la loi du 8 juin unifiant les pensions civiles et militaires des fonctionnaires d’administration centrale 1853, 10 mai 1853.
285 Conseil d’Etat, avis précité de 1876.
286 THUILLIER Guy, Les pensions de retraite des fonctionnaires au XIXème siècle, Comité d’histoire de la sécurité sociale, La documentation française, Paris, 1994, p. 130.
287 Notamment l’interprétation des articles 9 et 19.
288 C’est-à-dire 60 ans d’âge et 30 années de service. La loi du 31 décembre 1903 vint d’ailleurs rappeler que ce que les administrations prenaient pour une obligation n’était en réalité qu’une faculté.
289 Loi du 30 décembre 1913 sur les pensions.
290 Loi du 14 avril 1924 portant réforme du régime des pensions civiles et des pensions militaires.
291 La question posée fut celle de la prise en compte des traitements versés entre 1919 et 1925, puisque le calcul des retraites s’effectuait sur la moyenne des six dernières années de service. On décida d’une prise en compte spécifique de cette période pour les pensionnés qui devaient faire valoir leurs droits en prenant en compte cette période.
292 Article 85 de la loi du 14 avril 1924.
293 Article 90 de la loi précitée.
294 Article 90 de la loi de la loi précitée.
295 Pour plus de précisions, voir l’ouvrage de François PERROUX, Les traitements des fonctionnaires en France, Librairie du recueil Sirey, Paris, 1933, pp. 53-55.
296 Qui ont été financées grâce à des crédits ouverts par la loi du 3 août 1926 portant ouverture de crédits supplémentaires au titre du budget général de l’exercice 1926 et création de nouvelles ressources fiscales pour la couverture de ces dépenses et dotation d’une caisse d’amortissement.
297 Respectivement par les lois du 16 juillet 1927 et du 27 décembre 1927 portant budget général pour 1928.
298 Loi portant fixation du budget général pour l’exercice 1930-1931.
299 PERROUX François, Les traitements des fonctionnaires en France, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1933, p. 55.
300 Projet de loi déposé à la Chambre des députés le 12 mars 1931. Ce projet de loi comprenait trois titres. Pour des raisons contingentes à la situation politique de l’époque, le Titre Ier fut disjoint.
301 L’impossibilité de faire des projections fiables est ici tristement illustré : le projet de loi de 1931 prévoyait des chiffres à l’horizon 1950, qui se sont avérés erronés ne serait ce que par les circonstances politiques et historiques.
302 Les données sont disponibles dans un article de Lucien MARCH publié au Bulletin de la statistique générale de la France, octobre 1931, p. 80.
303 Toutes ces données sont issues de l’article de Lucien MARCH publié au Bulletin de la statistique générale de la France, octobre 1931, p. 80.
304 Mis en place par l’ordonnance du 4 octobre 1945.
305 La loi no 46-2294 portant statut général des fonctionnaires édicte le premier statut de la fonction publique de l’Etat.
306 Elodie SAILLANT identifie le statut de 1946, comme les lois de 1983-1984, comme le porteur de certaines valeurs de la fonction publique, habituellement qualifiées de « principes » de la fonction publique. Voir son article « Les valeurs de la fonction publique dans la loi du 13 juillet 1983 », AJDA, no 21, 2013, p. 1207. Le projet de loi no 1278 relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires est d’ailleurs présenté comme la réaffirmation des valeurs et des principes sur lesquels repose la fonction publique. En réalité la première rédaction de règles communes a été l’œuvre du régime de Vichy à travers la loi du 14 septembre 1941 (Loi fixant le statut des fonctionnaires civils de l’Etat et des établissements publics de l’Etat), mais elle ne fut jamais appliquée et fut abrogée par l’ordonnance du 9 août 1944 (Ordonnance portant rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire continental).
307 L’ensemble des principes de la fonction publique est explicité par Eliane AYOUB, La fonction publique en vingt principes, 2ème édition, Frison-Roche, Paris, 1998, 295 pages.
308 Ordonnance no 59-2 portant loi organique relative aux lois de finances Ci-après dénommée « Ordonnance de 1959 ».
309 L’association de ces deux textes, même si treize années les séparent va constituer notre angle d’approche. Cela suppose deux remarques préalables. Premièrement, d’un point de vue méthodologique, il convient de rappeler que le statut de la fonction publique de l’Etat ne concerne pas tous les personnels que nous avons retenus sous l’expression « emploi public », tout du moins pas sur l’ensemble de la période que nous allons appréhender. Secondement, les statuts successifs (l’ordonnance no 59-244 du 4 février 1959 relative au statut général des fonctionnaires qui tire principalement les conséquences de la nouvelle répartition des compétences entre le législateur et le pouvoir réglementaire ; la loi no 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « Loi LE PORS », le premier élément du nouveau statut des fonctionnaires qui s’applique aux personnels des collectivités et des établissements publics hospitaliers ; ainsi que les différentes lois de résorption de l’emploi précaire ou d’adaptation des modalités de rémunération) et l’ensemble des textes concernant la fonction publique et l’emploi public plus globalement seront évoqués ici, puisque plusieurs dispositions qui ne présentent pas de caractère statutaire ont eu des incidences en termes de gestion du personnel et de dépenses de personnel. Le cas de la grille indiciaire, non incluse dans le statut législatif de 1946, mais adoptée par décret est l’exemple le plus frappant. Bien que non intégrée dans les dispositions législatives, elle est la conséquence directe du statut et fait partie de la situation réglementaire des fonctionnaires.
310 Loi no 48-1450 portant réforme du régime des pensions civiles et militaires et ouverture de crédits pour la mise en application de cette réforme. Son article 1er précise que cette loi s’applique aux « fonctionnaires civils, titularisés dans les cadres permanent d’une administration centrale de l’Etat, des services extérieurs en dépendant et des établissements publics de l’Etat ne présentant pas un caractère industriel et commercial, y compris les magistrats de l’ordre judiciaire ». Cela correspond donc aux personnels soumis au statut général de 1946, auxquels on a ajouté les magistrats. Les militaires sont aussi concernés en vertu de l’alinéa 2 du même article.
311 GREGOIRE Roger, La fonction publique, réed. Dalloz, Paris, 2005, p. 10.
312 JEAN-PIERRE Didier, « Que faire du contrat irrégulier de recrutement d’un agent public ? », La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales, no 11, 2009, 2062.
313 Loi no 46-2294 du 19 octobre 1946 portant statut général des fonctionnaires.
314 Expressions employées par Jacques CHEVALLIER, « Le statut général des fonctionnaires de 1946 : un compromis durable », RA, numéro spécial 1996 « Colloque du cinquantenaire du statut de la fonction publique », p. 7.
315 Ce statut sera d’ailleurs modifié en 1959 et surtout en 1983, année durant laquelle il sera étendu aux trois fonctions publiques.
316 Loi no 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
317 Sur la « longue genèse du statut général », il est possible de se reporter au Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique : faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France rapport au premier ministre, rédigé par Jean-Ludovic SILICANI, avril 2008, p. 191.
318 Conseil d’Etat, Perspectives pour la fonction publique, 2003, 425 pages.
319 Articles 6 et 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen.
320 Dès la fin du XVIIIème siècle, il est possible de trouver des promoteurs de la mise en place d’un statut. Voir par exemple les propos de Guy THUILLIER, « Aux origines du statut des fonctionnaires : les idées de Michel-Louis Lamy, député de Caen en 1790 », RA, no 242, 1988, p. 116.
321 Sur les questions relatives à l’opportunité d’un statut, il est possible de se reporter aux deux articles de Georges DEMARTIAL, « De l’opportunité d’une loi sur l’état des fonctionnaires », RDP, 1907, p. 5 et « Le statut des fonctionnaires », Revue politique et parlementaire, juin 1907, no 52, p. 536.
322 BIDOUZE René, « Du serment de fidélité à l’empereur au statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales », RFAP, no 25, 1983, p. 9.
323 CHEVALLIER Jacques, « Le statut général des fonctionnaires de 1946 : un compromis durable », RA, numéro spécial 1996 « Colloque du cinquantenaire du statut de la fonction publique », p. 7.
324 Loi du 21 mars 1884 relative à la création de syndicats professionnels, dite Loi « Waldeck-Rousseau » du nom du ministre de l’Intérieur de l’époque.
325 Georges CLEMENCEAU a présenté un projet le 25 mai 1909 et Alexandre MILLERAND le sien le 1er juin 1920.
326 On peut en effet constater qu’une forme de solidarité « de la base » est née entre les fonctionnaires et les travailleurs du secteur privé, autour d’une communauté d’intérêts et de luttes communes.
327 Expressions utilisées par Jeanne SIWEK POUYDESSEAU, « A propos de la Fédération des fonctionnaires : les projets de retraites (1906) et de contrat collectif (1920), RA, no 320, 2001, p. 193. Les « statutistes » désiraient l’adoption d’un statut alors que les « syndicalistes » revendiquaient l’application de la loi de 1884 aux fonctionnaires. Si les premiers n’étaient pas pour autant opposés au droit syndical, les seconds redoutaient que l’instauration d’un statut ne bloque la reconnaissance des droits syndicaux.
328 Circulaire du 27 septembre 1924 du ministre de l’intérieur Camille CHAUTEMPS.
329 Accords signés le 7 juin 1936 sous l’autorité de Léon BLUM entre la Confédération générale de la production française (CGPF), la Confédération générale du travail (CGT) et l’État. Ils prévoyaient notamment une représentation des ouvriers par des délégués, la liberté d’exercice du droit syndical ainsi que deux semaines de congés payés.
330 BIDOUZE René, « Du serment de fidélité à l’empereur au statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales », RFAP, no 25, 1983, p. 9.
331 Loi du 14 septembre 1941 précitée.
332 RIVERO Jean, « Vers la fin du droit de la fonction publique ? », Dalloz, 1947, Chronique, p. 149.
333 L’article 5 du statut général de 1946 dispose en effet, de manière non ambiguë, que « Le fonctionnaire est vis-à-vis de l’administration dans une situation statutaire et réglementaire » (repris par l’article 4 de la loi no 83-634 du 13 juillet 1983).
334 Formule employée par Cédric BORNARD, Le statut des fonctionnaires face aux enjeux de la réforme de l’Etat, Thèse dactyl., Lyon III, 2003, p. 142.
335 Sur « le développement de la source statutaire », voir l’article de Jean-Marie AUBY, « L’évolution des sources du droit de la fonction publique », AJDA, no 4, 1984, p. 246.
336 Nous laisserons de côté la question des agents bénéficiant de statut d’emplois : il ne s’agit pas de les exclure de l’ensemble de nos raisonnements, mais de considérer que leur situation est spécifique, limitée dans le temps, la fin des fonctions de l’agent entraînant une soumission au statut du corps auquel l’agent appartient. Pour plus de précisions sur les statuts d’emplois, voir l’article d’Emmanuelle MARC, « Les statuts d’emplois », Dossier « Cinq années de réforme de la fonction publique », AJDA, no 42, 2011, p. 2411.
337 Loi no 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat.
338 Article 64 alinéa 3 de la Constitution : « Une loi organique porte statut des magistrats ».
339 Loi no 2005-270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires.
340 Ordonnance no 2007-465 du 29 mars 2007 relative au personnel militaire, modifiant et complétant la partie législative du code de la défense et le code civil.
341 Réformée par l’ordonnance no 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
342 Loi sur l’état des officiers.
343 On distingue ainsi les statuts particuliers ordinaires des statuts particuliers dérogatoires. L’article 2 alinéa 1er du statut général de 1946 dispose d’ailleurs que « des règlements d’administration publique portant statuts particuliers préciseront, pour le personnel de chaque administration ou service, ainsi que le cas échéant pour le personnel appelé à être affecté dans plusieurs administrations ou services, les modalités d’application des dispositions de la présente loi ».
344 GAZIER François, « Majesté et vanité de l’édifice statutaire dans la fonction publique française », Annuaire international de la fonction publique, 1971-1972, p. 15.
345 On peut citer par exemple l’article 6 bis actuel de la loi du 13 juillet 1983 sur la non discrimination ou encore l’article 11 sur la responsabilité pénale des agents publics.
346 Voir les paragraphes 372 et suivants.
347 Loi no 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste et des télécommunications.
348 Termes utilisés par la loi no 90-568 relative à l’organisation du service public de la Poste et des télécommunications du 2 juillet 1990.
349 Loi no 96-659 de réglementation des télécommunications.
350 Comme l’exige le Conseil constitutionnel dans sa décision no 96-380 DC du 23 juillet 1996 Loi relative à l’entreprise nationale France télécom, en estimant que le législateur avait respecté les exigences de l’alinéa 9 du Préambule de 1946. Rec. p. 107 ; RFDA, no 5, 1996, p. 909, note J. CHEVALLIER ; RFDA, no 6, 1996, p. 1125, note C. LAVIALLE ; RFDC, 1996, p. 832, note F. MELIN-SOUCRAMANIEN.
351 Loi no 2003-1365 relative aux obligations de service public des télécommunications et à France télécom.
352 Cette disposition particulière est longuement explicitée dans le rapport sur le projet de loi relatif aux obligations de service public des télécommunications et à France télécom, fait au nom de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, par Alfred TRASSY-PAILLOGUES, no 1248, 26 novembre 2003, pp. 57 et s.
353 Voir sur ce point l’article de Fabrice MELLERAY, « Fonction publique et service public : le cas de France télécom », AJDA, no 39, 2003, p. 2078.
354 En vertu de l’article 3 de la loi du 30 décembre 2003 précitée.
355 Ce qui pourrait doublement interroger au regard du principe d’égalité : égalité entre les fonctionnaires de France télécom et les autres au regard du service de l’intérêt général et égalité entre les agents fonctionnaires et les contractuels de droit privé pour des personnels exerçant les mêmes fonctions au sein de la même entreprise. Cette question n’a pas été traitée par le Conseil constitutionnel lorsqu’il a eu à se prononcer sur la loi de 2003 dans une décision a posteriori : CC, décision no 2012-281 QPC du 12 octobre 2012 Syndicat de défense des fonctionnaires. JO du 13 octobre 2012, p. 16034 ; « La Constitution, le service public et le fonctionnaire », AJDA, no 10, 2013, p. 584, note A. ROBLOT-TROIZIER ; « D’un avis du Conseil d’État à une décision du Conseil constitutionnel : la disparition d’un principe constitutionnel relatif aux missions de service public des corps de fonctionnaires », RFDA, no 2, 2013, p. 407, note A. GOUTNER-DIALLO.
356 Les agents de droit privé quant à eux seront régis par les dispositions de droit commun du code du travail.
357 Comme le fait Charles FORTIER dans son article « « La consolidation juridique du lien fonction publique – service public : élément pour une définition matérielle de l’agent public », AJDA, no 4, 1999, p. 291.
358 CE, avis, 18 novembre 1993, France Télécom, no 355/255 ; Les grands avis du Conseil d’Etat, 3ème édition, Dalloz, Paris, 2008, no 25, comm. L. RICHER.
359 Cet avis n’a pas été publié. Il est évoqué par Stéphane, BUFFAT dans son article « La vocation du fonctionnaire au service public n’est pas un principe constitutionnel », AJFP, no 1, 2013, p. 5.
360 BUFFA Stéphane, « La vocation du fonctionnaire au service public n’est pas un principe constitutionnel », AJFP, no 1, 2013, p. 5.
361 CC, décision no 2012-281 QPC du 12 octobre 2012 Syndicat de défense des fonctionnaires précitée. Pour davantage de précision, voir le rapport sur le projet de loi relatif aux obligations de service public des télécommunications et à France télécom, fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, par Gérard LARCHER, no 21, 15 octobre 2003, pp. 17 et s.
362 Pour davantage de précisions, voir le rapport fait au nom de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale sur le projet de loi relatif à l’entreprise publique La Poste et aux activités postales, par Jean PRORIOL, no 2138, 3 décembre 2009, pp. 9 et s.
363 Loi no 2010-123 du 9 février 2010 relative à l’entreprise publique La Poste et aux activités postales.
364 Pour des raisons de visibilité commerciale, la société France télécom s’appelle Orange depuis le 1er juillet 2013.
365 Voir le paragraphe 704.
366 Voir les paragraphes 414 et suivants. Le terme « Opérateur » fait partie du vocabulaire né il y a quelques années lors de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, bien que celle-ci ne l’utilise pas.
367 Comme la Caisse nationale d’assurance maladie ou l’Agence française des produits de santé.
368 Loi no 2000-321 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Son article 34 évoque « I- Les agents non-titulaires de l’Etat et de ses établissements publics à caractère administratif, en fonctions à la date de publication de la présente loi et qui n’ont pas été recrutés en application des articles 3, 4, 6 et 27 de la loi no 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat » et qui bénéficient dans certaines hypothèses d’un contrat à durée indéterminée. Ils disposent de la faculté de demander que ce contrat de recrutement soit soumis au droit privé.
369 Voir les paragraphes 426 et suivants.
370 Face aux difficultés d’identification, des personnels ouvriers des établissements industriels de l’Etat, il est possible de se reporter à l’article annexe du décret no 2004-1056 du 5 octobre 2004 relatif au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’Etat. Cette annexe détaille les « personnels ouvriers bénéficiaires du régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’Etat » et permet donc de circonscrire le champ des ouvriers concernés.
371 VIVIEN Alexandre, Etudes administratives, 2ème édition, Guillaumin et compagnie, Paris, 1852, p. 270.
372 Sur cet ensemble de considérations, voir notamment les ouvrages de Michel BOUVIER, Marie-Christine ESCLASSAN et Jean-Pierre LASSALE, Finances publiques, LGDJ, Paris, 1993, pp. 134 et s. ou l’ouvrage de Paul-Marie GAUDEMET et Joël MOLINIER, Finances publiques, Tome I, 7ème édition, Domat droit public, Montchrestien, Paris, 1996, pp. 277 et s. Les explications fournies par Loïc PHILIP dans son Commentaire de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, La documentation française, Paris, Document d’étude no 5.01, 1996 sont aussi éclairantes.
373 BOUVIER Michel et al., Op. cit., p. 182.
374 Les services votés ne comprenaient en revanche jamais de crédits relatifs au fonctionnement de nouveaux services.
375 CC, décision no 83-164 DC du 29 décembre 1983 Loi de finances pour 1984. Rec. p. 67 ; La semaine juridique Edition générale, no 2, 1984, 20160, note A. DECOCQ et R. DRAGO ; AJDA, no 2, 1984, p. 97, note L. PHILIP.
376 Le juge constitutionnel a précisé que la rémunération des agents employés par l’Etat devait être effectuée par le budget de l’Etat en vertu du principe d’unité budgétaire : CC, décision no 94-351 DC 29 décembre 1994, Loi de finances pour 1995, Rec. p. 140 ; AJDA, no 4, 1995, p. 336, note J.-P. CAMBY ; LPA, no 68, 1995, p. 5, note B. MATHIEU ; RFDC, 1995, p. 170, note L. PHILIP.
377 Titre IV « Interventions publiques » par exemple.
378 Comme les dépenses de personnel et les dépenses de matériel.
379 Rapport d’Yves FREVILLE, rapport général no 87, Tome III, Annexe 7 : Charges communes. Commission des finances du Sénat sur la loi de finances pour 2002, p. 38.
380 Rapport d’Yves FREVILLE, rapport général no 73, Charges communes, Commission des finances du Sénat sur la loi de finances pour 2004, 20 novembre 2003, p. 23.
381 Loi no 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de La Poste et à France Télécom.
382 Au taux fixé par l’article L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite.
383 Les charges résultant de l’application aux agents de La Poste et de France Télécom des dispositions de l’article L. 134-1 du code de la sécurité sociale incombent en leur totalité aux exploitants publics. Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions d’application des présentes dispositions.
384 Sénat, rapport au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan et du groupe d’études « Poste et Télécommunications » par Gérard LARCHER sur la situation de La Poste dans la perspective du contrat de plan en cours d’élaboration et sur les mesures à prendre pour lui permettre de relever les défis qu’elle a à affronter, 11 juin 2003, p. 146.
385 Sénat, rapport d’information fait au nom de la commission des finances sur le compte d’affectation spéciale « Pensions », par Francis DELATTRE, no 652, 10 juillet 2012, p. 11.
386 Sur ce point, se reporter aux propos de Loïc PHILIP et Céline VIESSANT, L’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relatives aux lois de finances, Documents d’étude, La documentation française, Paris, no 5.01, 2000, pp. 14 et s.
387 La même disposition prévoyait néanmoins que des transformations pouvaient être opérées par décrets pris en conseil des ministres après avis du Conseil d’Etat.
388 CONAN Matthieu, La non obligation de dépenser, Thèse, LGDJ, Paris, 2004, pp. 258 et s.
389 Les crédits globaux se définissent comme des crédits servant à financer des dépenses éventuelles ou accidentelles, ou des dépenses dont la répartition par chapitre ne peut être déterminée au moment du vote (article 7 de l’ordonnance). Les crédits limitatifs quant à eux sont ceux pour lesquels les dépenses ne peuvent pas dépasser le montant voté par le Parlement.
390 CONAN Matthieu, Op. cit., p. 259.
391 Voir notamment avec le rapport Les agents non-titulaires de l’Etat, par Francis HAMON, rapport au ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives, La documentation française, Paris, juin 1983, 136 pages. Voir les paragraphes 385 et suivants.
392 Pour un exemple sur le décalage entre les emplois budgétaires et les emplois réels, il est possible de se reporter à l’annexe no 1 Emplois non comptabilisés dans les effectifs budgétaires pour l’année 1985 ainsi qu’à l’annexe no 2 Evolution des emplois budgétaires et des effectifs réels des agents de l’Etat (Etablissements publics non compris) entre 1947 et 1993.
393 Le pouvoir réglementaire était lié par les informations figurant des les annexes : CC, décision no 99-424 DC du 29 décembre 1999 Loi de finances pour 2000, Rec. p. 156 ; RDP, 2000, p. 9, note J. BUISSON ; LPA, no 89, 2000, p. 4, note E. DOUAT ; RFDC, 2000, p. 132, note L. PHILIP.
394 Pour reprendre les termes et les arguments développés par Aurélie BRETONNEAU, « Les conséquences de la LOLF en matière de fonction publique : la notion d’emplois vacants », CFP, septembre 2008, p. 16.
395 CHEVALIER Yves, « La réforme budgétaire et la GRH, quelles conséquences pour la fonction publique ? », Dossier « La LOLF et la gestion de la réforme publique », AJDA, no 10, 2006, p. 523.
396 Cette disposition est aujourd’hui incluse à l’article 12 alinéa 3 de la loi du 13 juillet 1983, mais avait été consacrée par une très ancienne jurisprudence du Conseil d’Etat : CE, 11 février 1927, Stefanini, Rec. p. 180. Lorsque l’emploi n’est pas vacant, l’acte de nomination est donc entaché d’excès de pouvoir et la nomination est nulle.
397 Chiffres des années 1950.
398 TIANO André, Les traitements des fonctionnaires et leur détermination 1930-1955, Génin, Librairie de Médicis, Paris, 1957, p. 121.
399 Le détachement est la position du fonctionnaire placé hors de son corps d’origine et continuant à bénéficier dans ce corps de ses droits à avancement et retraite.
400 Sur ce point, le commissaire du gouvernement René MEYER a conclu sur l’affaire Jaurou : « la loi du budget n’est pas une loi comme les autres et les autorisations de dépenses qu’elle comporte, pour être des dispositions légales, ne sont pas des dispositions législatives proprement dites ». Voir ses conclusions sous l’arrêt CE, 28 mars 1924, Jaurou, Rec. p. 356.
401 ALLIX Edgar, Traité élémentaire de science des finances et de la législation financière française, A. Rousseau et compagnie, Paris, 1931, p. 350.
402 DAMAREY Stéphanie, Le juge administratif, juge financier, Thèse, Dalloz, Paris, 2001, pp. 278 s.
403 CE, 26 juillet 1946 Valent Falendry, Rec. p. 221. Dans cette décision, le Conseil d’Etat a estimé que « lorsque le texte même de la loi de finances ne contient aucune disposition spéciale, l’inscription de crédits afférents aux traitements des fonctionnaires dans les états annexés à la loi de finances ne saurait être constitutive de droits ».
404 CE, 19 février 1965 Bellec, Rec. p. 120.
405 CE, 26 novembre 1954 Lota, Rec. p. 622. Le juge affirme ici que la « réduction de crédit n’avait pas la valeur d’une disposition de loi portant suppression des emplois » de fonctionnaire, alors que les emplois de fonctionnaires ne peuvent être supprimés que par la loi ou un règlement pris conformément à la législation en vigueur. Voir aussi CE, 31 octobre 1962, Lanson, Rec. tables, p. 933.
406 CE, 4 juin 1920 Jardin et autres, Rec. tables, p. 552.
407 Une jurisprudence qui peut sembler contradictoire de la Cour administrative d’appel de Nancy ne doit pas tromper. Le juge affirme « qu’en raison du caractère budgétaire qui s’attache à la notion d’emploi dans la fonction publique, lequel comprend la charge de la rémunération qui doit légalement être versée à tout agent public après service fait, en ayant décidé, pour des raisons liées à un déficit financier important, de supprimer la rémunération attachée à l’emploi de directeur de la régie municipale des Thermes de Luxeuil-les-Bains, le conseil d’administration de cette régie doit être regardé comme ayant pris la décision de supprimer l’emploi de directeur » (CAA Nancy, 18 octobre 2001, Régie municipale Thermes Luxeuil-les-Bains, no 96NC02419). Il s’agit d’une décision qui avait été adoptée dans le cadre d’une régie, donc pas par le législateur, et qui visait spécifiquement la suppression des crédits afférents à la rémunération du directeur. Le juge annule ensuite la décision dans la mesure où l’emploi de directeur est obligatoire au sein des régies personnalisées en vertu de la loi.
408 CE, 21 décembre 1934 Delmas, Rec. p. 1218.
409 DAMAREY Stéphanie, Op. cit., p. 282.
410 Qui ne pouvaient donc résulter que de dispositions expresses d’une loi de finances et des modifications des crédits correspondants prévus par les annexes de la loi.
411 CE, Ass. 5 mars 1948 Willaume et autres, Rec. p. 117. Le Conseil d’Etat a estimé que « lesdites nominations équivalent à des créations d’emplois intervenues sans qu’aucun crédit budgétaire ait été préalablement ouvert […] que par suite les requérants sont fondés à soutenir qu’elles sont entachées d’excès de pouvoir ». Il est aussi possible de citer l’arrêt CE, 2 novembre 1956 Cotoni, Rec. p. 409. Le juge administratif a estimé que devaient être réputés avoir été créés ou supprimés les emplois pour lesquels la création ou la suppression avait été votée dans différentes lois qui procédaient à des modifications de crédits des services civils et militaires sur plusieurs exercices budgétaires.
412 L’article 3 de l’ordonnance no 45-14 du 6 janvier 1945 portant réforme des traitements des fonctionnaires de l’Etat et aménagement des pensions civiles et militaires disposait en effet que : « Aucune création de services ou d’emplois nouveaux ne peut être opérée qu’après ouverture préalable d’un crédit au chapitre budgétaire intéressé ».
413 CE, 17 avril 1970 Martin et autres, no 69688 : « Aux termes de […] l’ordonnance de 1959 […] les créations et transformations d’emplois ne peuvent résulter que de dispositions prévues par une loi de finances. Toutefois, des transformations d’emplois peuvent être opérées par décrets pris en conseil des ministres […] Ces transformations d’emplois, ainsi que les recrutements, les avancements et les modifications de rémunération ne peuvent être décidées s’ils sont de nature à provoquer un dépassement des crédits annuels préalablement ouverts ».
414 CE, Ass. 6 juillet 1973 Ministre du Travail c/ Sieur Gauthier, no 81649.
415 CE, 25 novembre 1931 Dame Baudoin, Rec. p. 1028. Dans cette affaire, il s’agissait du refus de la commune d’honorer une dette que le maire avait contracté sans autorisation du Conseil municipal et alors que le budget additionnel n’avait pas prévu assez de crédits.
416 CE, 20 octobre 1961 Ministre des travaux publics c/ Muffat, Rec. p. 577. Le juge a ici estimé que l’on ne peut pas demander l’annulation d’une décision de justice au prétexte que les crédits nécessaires à l’ordonnancement d’une indemnité n’ont pas été inscrits au budget de l’Etat.
417 Pour plus de précisions, voir l’article de Paul AMSELEK, « Sur le particularisme de la légalité budgétaire », RA, no 138, 1970, p. 653.
418 Il est ici possible de citer l’arrêt CE, 23 avril 1958 Syndicat CGT-FO de l’administration centrale du ministère de l’intérieur, Rec. p. 227. Ici, une irrégularité budgétaire et comptable a conduit à l’annulation des actes réglementaires créateurs de droits en cause sur le moyen du dépassement des crédits existants (la loi de finances du 31 janvier 1950 avait alors interdit toute mesure de nature à provoquer un dépassement de certains crédits).
419 OLIVA Eric, « Le contrôle de légalité des actes réglementaires en matière budgétaire », RFFP, no 47, 1994, p. 145. Voir aussi l’article de Jean-Marie COTTERET, « Le pouvoir réglementaire en matière budgétaire », RSLF, 1963, p. 372.
420 Sous réserve qu’une loi de finances ne soit pas intervenue pour « ratifier » les actes en question. Voir l’article d’Eric OLIVA précité.
421 S’agissant spécifiquement des décrets d’avance, l’article 13 de la LOLF actuellement applicable prévoit des annulations de crédits ou la constatation de recettes supplémentaires dans le cas des décrets adoptés en cas d’urgence. De telles limites ne sont pas prévues en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national.
422 Son article 9 disposait en effet que « les crédits évaluatifs servent à acquitter les dettes de l’Etat résultant de dispositions législatives spéciales ou de conventions permanentes approuvées par la loi. Ils s’appliquent à la dette publique, à la dette viagère, aux frais de justice et aux réparations civiles, aux remboursements, aux dégrèvements et aux restitutions, ainsi qu’aux dépenses imputables sur les chapitres dont l’énumération figure à un état spécial annexé à la loi de finances ».
423 WEBER Max, La domination légale à direction administrative bureaucratique. Il s’agit de textes publiés à l’origine à titre posthume dans Economie et société en 1921. Voir Max WEBER, Economie et société, Plon, Paris, 1971, 650 pages.
424 Rapport sur la fonction publique, présenté par Bernard PECHEUR et remis au premier ministre, octobre 2013, parfois simplement appelé « Rapport PECHEUR », pp. 66 et s.
425 Pour Simon BLANCHET, Les évolutions contemporaines du statut de la fonction publique : une institution à l’épreuve de la modernisation, Thèse dactyl., ANRT, Lille, 2009, pp. 62 et s.
426 Conseil d’Etat, Perspectives pour la fonction publique, 2003. Cette expression est utilisée à douze reprises dans le rapport, notamment aux pages 254 et suivantes, qui sont spécifiquement consacrées aux dominantes de la gestion des agents publics.
427 LOUVARIS Antoine, « La Constitutionnalisation du droit de la fonction publique », RDP, 1992, p. 1403.
428 CE, 07 février 1936, Jamart, Rec. p. 172, S. 1937.3, p. 113, note J. RIVERO.
429 MASSOT Jean, « Les ministres peuvent ils avoir une politique du personnel ? », AJDA, no 12, 1977, p. 603.
430 A ce titre, l’article 1er alinéa 2 du premier statut général ne saurait être plus clair : « Il ne s’applique ni aux magistrats de l’ordre judiciaire, ni aux personnels militaires, ni aux personnels des administrions, services et établissements publics de l’Etat qui présentent un caractère industriel ou commercial ». Aujourd’hui, l’article 2 de la loi no 83-634 dispose que « la présente loi s’applique aux fonctionnaires civils des administrations de l’Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics y compris les établissements mentionnés à l’article 2 du titre IV du statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales, à l’exclusion des fonctionnaires des assemblées parlementaires et des magistrats de l’ordre judiciaire. Dans les services et les établissements publics à caractère industriel ou commercial, elle ne s’applique qu’aux agents qui ont la qualité de fonctionnaire ».
431 Conseil d’Etat, Perspectives pour la fonction publique, 2003 p. 268.
432 Fondée sur la jurisprudence CE, 07 février 1936 Jamart précitée.
433 DAVID Carine, « Le pouvoir d’organisation du service : une jurisprudence toujours en mouvement », Droit administratif, no 2, 2006, Etude 4.
434 Ibid. Le Conseil constitutionnel rappelle également régulièrement que le législateur est seul compétent pour encadrer les « garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires. Voir par exemple CC, décision no 91-165 L. du 12 mars 1991 Nature juridique de certaines dispositions des articles 1er et 2 de la loi no 80-511 du 7 juillet 1980 relative au recrutement des membres des tribunaux administratifs, Rec. p. 36.
435 Ils ont la possibilité d’intervenir sur la mise en œuvre des rémunérations accessoires ou encore pour adopter des dispositions ponctuelles pour l’application des droits statutaires Par exemple, CE, 6 octobre 1976, Canone, Rec. p. 961. Dans cette affaire, le juge indique que la priorité fixée par différentes circulaires et fondée sur un barème de points en termes de mouvement de fonctionnaire n’est qu’indicative pour l’établissement des mutations, cette disposition n’étant pas prévue directement par le statut. Ces circulaires n’ont par ailleurs pas de caractère réglementaire. Voir Rapport du Conseil d’Etat, Perspectives pour la fonction publique, 2003, p. 269.
436 Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, Coût et organisation de la GRH dans l’administration, janvier 2006, p. 8.
437 L’évolution jurisprudentielle sur ce sujet est parfaitement retracée et explicitée dans par Jean MASSOT, Art. cit., p. 603.
438 Depuis la décision du CE, 16 juin 1972, Jeannin et autres, Rec. p. 449 : le juge a considéré qu’une circulaire qui a adopté des « dispositions régissant la nomination aux emplois de secrétaire général d’université […] a pris une décision de caractère réglementaire ».
439 CE, sect., 19 mars 1965 Sieur Antoine et Madame Galabru, Rec. p. 186 : « Considérant que […] la disposition attaquée ne porte aucune atteinte au statut des requérants ni aux prérogatives attachées à leurs fonctions ». C’est par cette formule que le juge délimite le champ des dispositions statutaires de celles qui ne le sont pas.
440 CE, sect. 24 juin 1961, Syndicat national indépendant et professionnel des CRS, Rec. p. 431.
441 CE, 17 juillet 2013, M. B., no 343554 et 344148, La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales, no 31, 2013, act. 675.
442 Le juge administratif a semblé assouplir sa jurisprudence dans l’arrêt CE, 16 juin 2000, Roth, no 143038. Cette décision est restée isolée, mais est tout de même citée dans le rapport du Conseil d’Etat, Perspectives pour la fonction publique, 2003, p. 269. Dans cette jurisprudence, le juge a estimé que lorsqu’une orientation de politique de gestion du personnel est définie par un ministre, elle ne revêt pas de caractère statutaire si elle prévoit expressément des exceptions ponctuelles fondées sur une appréciation, au cas par cas, des situations en cause. Il s’agissait de mesures en matière de mutation.
443 CE, 13 février 1976, Casanova, Rec. p. 97 : le juge estime que ce classement constitue « un élément du statut du personnel nommé à ces emplois qui ne peut être fixé que dans les formes prévues » par le statut de la fonction publique.
444 CHEVALLIER Jacques et LOCHAK Danièle, « rationalité juridique et rationalité managériale dans l’administration française », RFAP, no 24, 1982, p. 53.
445 Pour davantage de précisions, se reporter au rapport sur la fonction publique, présenté par Bernard PECHEUR et remis au premier ministre, octobre 2013, pp. 122 et s.
446 CHEVALLIER Jacques et LOCHAK Danièle, « rationalité juridique et rationalité managériale dans l’administration française », RFAP, no 24, 1982, p. 53.
447 Conseil d’Etat, Perspectives pour la fonction publique, 2003, p. 254.
448 Rapport du Conseil d’Etat précité, p. 254. Pourtant, dans deux arrêts de mars 2004, le Conseil d’Etat a rappelé que l’avancement dépend avant tout du mérite. CE, 10 mars 2004, Amslem, no 228933 et CE, 10 mars 2004, Bauzerand, no 250500 ; « Quand le Conseil d’Etat rappelle que l’avancement dépend avant tout du mérite et non de l’ancienneté », La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales, no 14, 2004, 1236, concl. Remi KELLER.
449 GREGOIRE Roger, La fonction publique, réed. Dalloz, Paris, 2005, pp. 71 et 84.
450 CHEVALLIER Jacques et LOCHAK Danièle, « rationalité juridique et rationalité managériale dans l’administration française », RFAP, no 24, 1982, p. 53.
451 C’est-à-dire la loi no 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
452 MELLERAY Fabrice, Droit de la fonction publique, 2ème édition, Corpus droit public, Economica, Paris, 2010, p. 190.
453 Cette contrainte ne saurait être absolue, puisque un agent peut occuper un emploi correspondant à un grade différent lorsqu’est en cause l’intérêt du service.
454 Voir les paragraphes 883 et suivants.
455 Dans la mesure où cette question est secondaire par rapport à nos développements, il convient simplement de signaler que les agents publics (fonctionnaires comme non-titulaires) ont droit au chômage en cas de perte d’emploi (dans les conditions fixées par l’article L. 5421-1 du Code du travail permet aux travailleurs involontairement privés d’emploi d’obtenir un revenu de remplacement c’est-à-dire une allocation chômage. Cependant, le risque pour l’employeur public que l’un de ses agents se retrouve au chômage est plus rare que pour les employeurs privés, ce qui explique le choix de certaines modalités de financement particulières du système d’assurance chômage des agents publics, notamment le recours au mécanisme dit d’« auto-assurance ». Voir sur ce point l’article de Julien THOMAS « L’employeur public et l’assurance chômage de ses anciens agents : de l’égalité devant le service public de l’emploi », AJDA, no 12, 2010, p. 649, les propos de Jean-Charles SAVIGNAC, « Les employeurs publics et le régime d’assurance chômage », CFP, no 308, février 2011, p. 28 ou encore l’article de Nicolas FONT, « Le chômage du fonctionnaire », AJFP, no 6, 2012, p. 336.
456 BORNARD Cédric, Le statut des fonctionnaires face aux enjeux de la réforme de l’Etat, Thèse dactyl., Lyon III, 2003, p. 121.
457 CE, 11 décembre 1903, Villenave, Rec. p. 767.
458 Loi du 3 septembre 1947 qui procéda à une réduction des effectifs de fonctionnaires, sous conditions strictement définies par le législateur.
459 Sur l’ensemble des débats qu’elle suscite, voir les propos de Jean-Louis MOREAU, « Faut-il abroger le statut général des fonctionnaires ? », AJDA, no 9, 1986, p. 491. Il évoque notamment de « montée des particularismes ».
460 Même si l’article 2 du statut ne comprend que l’énumération des corps et non leur définition.
461 GREGOIRE Roger, La fonction publique, réed. Dalloz, Paris, 2005, p. 136.
462 Selon la définition donnée par le décret no 47-1330 du 27 juillet 1947 portant règlement d’administration publique pour l’application de l’article 22 de la loi du 19 octobre 1946.
463 Selon l’appréciation d’Annie FITTE-DUVAL, « Mutation et paradoxes de l’égalité dans la fonction publique », AJFP, no 11, 2006, p. 4.
464 JEAN-PIERRE Didier, « Principe d’égalité entre les fonctionnaires : du corps à l’emploi », La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales, no 15, 2005, 1165.
465 CE, 24 octobre 1951, Fédération syndicale des travailleurs PTT, Rec. p. 495.
466 CE, 3 avril 1957, Milliard, Rec. p. 232.
467 CC, décision no 76-67 DC du 15 juillet 1976 Loi modifiant l’ordonnance no 59-244 du 4 février 1959 relative au statut général des fonctionnaires, Rec. p. 35 ; RDP, 1978, p. 814, note L. FAVOREU ; RDP 1977, p. 963, note L. PHILIP.
468 Comme le rappelle Alexis ZARCA, « L’inapplicabilité du principe d’égalité entre fonctionnaires de corps différents : une pétition de principe discutable », AJFP, no 1, 2005, p. 10.
469 Article 5 de la loi du 13 juillet 1983 précitée.
470 BORNARD Cédric, Le statut des fonctionnaires face aux enjeux de la réforme de l’Etat, Lyon III, 2003, p. 144.
471 CE, 4 juillet 1951, Sieur Rochefort et autres, Rec. p. 390 : « le corps préfectoral et celui des conseillers de préfecture constituent des carrières distinctes […] n’ouvrent pas droit aux fonctionnaires nommés […] le droit de bénéficier dans le corps des conseillers de préfecture des droits et avantages de carrières qu’ils ont acquis dans leur corps d’origine ».
472 CC, décision no 76-67 DC du 15 juillet 1976 Loi modifiant l’ordonnance no 59-244 du 4 février 1959 relative au statut général des fonctionnaires. Considérant 2. Rec. p. 35 ; RDP, 1978, p. 814, note L. FAVOREU ; RDP, 1977, p. 963, note L. PHILIP.
473 CE, Ass., 6 mars 1959 Syndicat général CGT de l’administration centrale du ministère des finances, Rec. p. 163 ou CE, 12 juillet 1995, Syndicat national des puéricultrices diplômées d’Etat, Rec. tables, p. 848. Le Conseil d’Etat estime que « le principe d’égalité de traitement dans le déroulement de la carrière des fonctionnaires n’est susceptible de s’appliquer qu’entre agents appartenant à un même corps ou à un même cadre d’emplois ».
474 ZARCA Alexis, « L’inapplicabilité du principe d’égalité entre fonctionnaires de corps différents : une pétition de principe discutable », AJFP, no 1, 2005, p. 10.
475 CE, Ass., 28 juin 2002 Chaumet, no 223212 ; Droit administratif, no 8, 2002, comm. 145.
476 On constate par exemple l’application du principe d’égalité au bénéfice d’agents non-titulaires. Voir par exemple CE, 25 juin 1982 Raveau et autres, Rec. p. 247 : « il appartient au gouvernement d’apprécier si les besoins du service national des examens du permis de conduire justifiaient que ce service soit assuré par des fonctionnaires titulaires ou des agents contractuels sans qu’y fassent obstacle les dispositions de l’ordonnance du 4 février 1959 relative au statut général des fonctionnaires qui, en vertu de son article 1er, s’applique non pas à l’ensemble des agents des services publics de l’Etat mais seulement à ceux d’entre eux qui ont été titularisés dans un grade de la hiérarchie des administrations centrales de l’Etat, des services extérieurs en dépendant et des établissements publics de l’Etat à caractère administratif ».
477 Il convient de signaler, en plus de la question des statuts particuliers, que certains dispositifs de la fonction publique font l’objet d’arrêtés ministériels. Pour un exemple récent, se reporter au décret no 2010-888 du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l’Etat.
478 Le statut général (ici les deux premiers titres) emploie d’ailleurs le terme « corps » cent trente trois fois, ce qui démontre l’importance de cette notion.
479 L’article 8 du titre II du statut général dispose en effet que « Des décrets en Conseil d’Etat portant statuts particuliers précisent, pour les corps de fonctionnaires, les modalités d’application des dispositions de la présente loi ».
480 Voir notamment FITTE-DUVAL Annie, « Mutation et paradoxes de l’égalité dans la fonction publique », AJFP, no 11, 2006, p. 4.
481 COMERRE Dominique, L’évolution récente de la politique du personnel dans la fonction publique et les entreprises publiques, Thèse dactyl., Paris I, 1992, p. 528.
482 Voir les paragraphes 907 et suivants.
483 COMERRE Dominique, Op. cit., p. 528.
484 PISIER Evelyne et BOURETZ Pierre, Le paradoxe du fonctionnaire, Calmann-Levy, Paris, 1988, p. 147.
485 Aujourd’hui, le Chapitre VII de la loi no 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat consacre explicitement quatre articles à cette question et renvoie à l’article 20 de la loi no 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires concernant les modalités de fixation de la rémunération.
486 Décret no 48-1108 du 10 juillet 1948 portant classement hiérarchique des grades et emplois des personnels civils et militaires de l’Etat relevant du régime général des retraites (Journal officiel du 11 juillet 1948) modifié à de nombreuses reprises.
487 GREGOIRE Roger, La fonction publique, réed. Dalloz, Paris, 2005, p. 247.
488 GREGOIRE Roger, Op. cit., p. 251.
489 CC, décision no 85-200 DC du 16 janvier 1986 Loi relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d’activité, Rec. p. 9 ; RDP 1986, p. 395, note L. FAVOREU ; Droit social, no 4, 1986, p. 372, note Y. GAUDEMET.
490 Il convient de préciser que les modalités de détermination des rémunérations des fonctionnaires parlementaires (de même que les règles applicables à leur pension de retraite) obéissent à des règles spécifiques fixées par les règlements intérieurs de chacune des assemblées. Concernant la rémunération, la règle du service fait s’applique aux fonctionnaires de l’Assemblée nationale et le traitement des fonctionnaires sénatoriaux est déterminé en fonction des indices qui résulte du statut de la fonction publique. Voir l’article 8 de l’Ordonnance no 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
491 Elle est destinée à compenser une éventuelle perte de rémunération lors d’un avancement de grade puisque, dans cette hypothèse, le fonctionnaire passera de l’échelon le plus élevé de son ancien grade au premier échelon de son nouveau grade.
492 Les composantes de la rémunération sont aujourd’hui fixées par l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 précitée : « Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. Les indemnités peuvent tenir compte des fonctions et des résultats professionnels des agents ainsi que de la performance collective des services. S’y ajoutent les prestations familiales obligatoires ».
493 Cette expression sera préférée à celle de « cumul de rémunération », renvoyant davantage à la possibilité de cumuler plusieurs rémunérations en raison de l’exercice de plusieurs fonctions, que ces dernières soient publiques ou publique et privée.
494 Loi no 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
495 Dans un arrêt récent, le Conseil d’Etat a rappelé que l’administration a compétence liée pour procéder à la suspension du traitement en cas d’absence de service fait, sauf si la décision d’affectation du fonctionnaire présente un caractère manifestement illégal et est de nature à compromettre gravement un intérêt public. Voir CE, 23 septembre 2013, M. B., no 350909 ; AJDA, no 40, 2013, p. 2324, note F. LERIQUE.
496 Ce droit à rémunération ne pourra donc être restreint que par la loi : CE, Ass., 11 juillet 1984 Union des groupements de cadres supérieurs de la fonction publique, Rec. p. 258.
497 CC, décision no 87-230 DC du 28 juillet 1987 Loi portant diverses mesures d’ordre social, Rec. p. 48 ; RFDA, no 5, 1987, p. 807, note B. GENEVOIS ; RA, no 245, 1988, p. 437, note M.-L. PAVIA ; RDP 1988, p. 1315, note H.-M. CRUCIS.
498 Cette obligation a été réaffirmée par l’article 20 1o du décret no 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Il dispose en effet que « le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : 1o La justification du service fait ».
499 AMSELEK Paul, « Une institution financière en clair obscur : la règle du service fait » in Mélanges en l’honneur de Monsieur le professeur Pierre-Marie GAUDEMET, sous la direction de Bernard BECK et Georges VEDEL, Economica, Paris, 1984, p. 40.
500 Dans la mesure où elle va entraîner l’application des droits et obligations fixés dans le statut.
501 A ce titre l’absence du fonctionnaire pourra entraîner des retenues sur traitement. D’ailleurs, le Conseil constitutionnel a expliqué ce que signifie l’absence de service fait dans la décision no 77-83 DC du 20 juillet 1977, Loi modifiant l’article 4 de la loi de finances rectificative pour 1961 (Obligation de service des fonctionnaires), Rec. p. 39 ; « L’exécution incomplète du service », AJDA, no 12, 1977, p. 598, note R. DENOIX-DE-SAINT-MARC ; RA, no 180, 1977, p. 586, note J.-Y. PLOUVIN. Il a estimé que l’absence de service fait devait s’entendre comme le fait que l’agent s’abstienne d’effectuer tout ou partie de ses heures de service ou lorsque, bien qu’effectuant ses heures de service, il n’exécute pas tout ou partie des obligations qui s’attachent à sa fonction dans le cadre des lois et règlements. Il a ensuite précisé que l’inexécution devait être suffisamment manifeste pour pouvoir être matériellement constatée « sans qu’il soit besoin de porter une appréciation sur le comportement de l’agent ; que, sous cette condition qui devra être observée dans les mesures individuelles d’application et pour le respect de laquelle le fonctionnaire dispose des voies de droit normales, la retenue sur traitement demeure une mesure de portée comptable et se trouve, dès lors, hors du champ d’application du principe des droits de la défense ».
502 JEZE Gaston, Les principes généraux du droit administratif, Giard, Paris, 1930, p. 12.
503 Cette limitation ne semble cependant pas de nature à empêcher le versement d’une rémunération légalement acquise.
504 NEGRIN Jean-Pierre, « Rémunération de la fonction publique française », RFAP, no 28, 1983, p. 155.
505 BOUSBIA Mahmoud, « Les systèmes de rémunérations dans la fonction publique », RFAP, no 28, 1983, p. 751.
506 Elle se compose de sept catégories d’indemnités différentes. Voir l’article de Pierre CARCELLE et de Georges MAS, deux hauts fonctionnaires qui ont beaucoup écrit à la Revue administrative autour des questions touchant à la fonction publique, et notamment à propos des rémunérations et des systèmes de retraite. Voir ici « Les indemnités dans la rémunération des agents de l’Etat », RA, no 50, 1956, p. 141.
507 Il convient ici de se référer à l’avis rendu par le Conseil d’Etat le 3 mai 2004 : CE, avis, F., no 262074 ; « « Des conditions du retrait d’une décision accordant un avantage financier, non formalisée mais révélée par des agissements ayant pour objet d’en assurer l’exécution », La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales, no 25, 2004, 1390, note M.-C. ROUAULT. Le juge administratif a estimé qu’« une décision administrative accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l’administration était tenue de refuser cet avantage », estimant ainsi que cette décision ne peut être retirée que dans le délai de 4 mois à compter de son adoption. Cependant, le Conseil d’Etat a précisé que « ces règles ne font obstacle ni à la possibilité, pour l’administration, de demander à tout moment, sous réserve des prescriptions éventuelles, le reversement des sommes attribuées par suite d’une erreur dans la procédure de liquidation ou de paiement ou d’un retard dans l’exécution d’une décision de l’ordonnateur, ni à celle de supprimer pour l’avenir un avantage dont le maintien est subordonné à une condition dès lors que celle-ci n’est plus remplie ».
508 En vertu de l’article 20 du titre I du statut général de la fonction publique. La circulaire NOR : FPPA9900156C du 1er octobre 1999 relative à l’élaboration et à la publicité des textes relatifs à la rémunération des fonctionnaires rappelle d’ailleurs que toute indemnité doit être prévue par un décret simple, rappelant le fondement réglementaire de cette règle : l’article 4 du décret no 74-845 du 11 octobre 1974 relatif à la procédure de fixation des indemnités des personnels civils et militaires de l’Etat relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite.
509 La Cour des comptes a eu l’occasion d’apporter ici une précision dans un arrêt de juin 2012 : CDC, 28 juin 2012, Institut national des hautes études de sécurité (INHES), no 64118 ; AJDA no 44, 2012, p. 2434, chron. C. MICHAUT et P. SITBON. Elle a en effet estimé que seuls la loi et le règlement pris par une autorité compétente – en vertu de l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 – peuvent édicter un texte instituant une indemnité. La Cour juge néanmoins que le conseil d’administration d’un établissement public doté de cette compétence par les textes peut également instituer une telle indemnité.
510 Voir le rapport de la Cour des comptes La fonction publique de l’Etat : rapport public particulier, décembre 1999, pp. 268 et s., à propos des rémunérations annexes au sein de cinq des plus grands ministères employeurs (Economie, Intérieur, Justice, Equipement, Agriculture).
511 Cour des comptes, La fonction publique de l’Etat : rapport public particulier, décembre 1999, pp. 70 et s.
512 Elle relevait également l’absence de publication des textes mettant en place certains régimes indemnitaires. Voir le rapport de la Cour des comptes précité, pp. 341 et s. Il faut noter que la circulaire du 1er octobre 1999 précitée avait toutefois rappelé la jurisprudence administrative en la matière (avec toutes les limites qui peuvent être retenues à l’encontre de la portée d’une simple circulaire) et fixé la règle selon laquelle les textes indemnitaires doivent être publiés : « En conséquence, les décrets indemnitaires et les arrêtés qui permettent leur application doivent faire l’objet d’une publication au Journal officiel, et aucun paiement ne doit intervenir avant que le respect de cette formalité substantielle n’ait été assuré. Toutefois, pour les arrêtés, l’insertion au Bulletin officiel d’un ministère est considérée comme suffisante par la jurisprudence lorsque le texte concerne seulement les agents de cette administration. Pour ce qui concerne les textes dont il est fait actuellement application en dépit de l’absence de publicité, il conviendra d’en prévoir la publication à l’occasion de la plus prochaine modification, notamment en cas de revalorisation de taux ou de révision des conditions ou modalités d’attribution ».
513 Voir par exemple le Bilan de la « refondation indemnitaire » dans la fonction publique civile de l’Etat inclus dans le rapport au Président de la République de 2004, la Cour des comptes a dressé le bilan détaillé des régularisations et des irrégularités persistantes au sein des régimes indemnitaires. La Cour relève notamment les effets limités des deux décrets (et de leurs treize arrêtés d’application !) du 14 janvier 2002 : décret no 2002-61 relatif à l’indemnité d’administration et de technicité, décret no 2002-62 relatif à l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires des administrations centrales, décret no 2002-63 relatif à l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires des services déconcentrés. Il est aussi possible de se reporter au rapport du ministère de la Fonction publique, La fonction publique de l’Etat, mars 1996 – mars 1997, rapport annuel », La documentation française, Paris, avril 1997, pp. 57 et s.
514 CARCELLE Pierre et MAS Georges, Art. cit., p. 141.
515 MARC Emmanuelle, « La diversité des régimes indemnitaires », Actes du colloque La rémunération des fonctionnaires, organisé le 5 décembre 2008 à l’université Lyon III publié à La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales, no 4, 2009, 2013.
516 La multiplicité des désignations, notamment l’utilisation des termes « primes » et « indemnités », bien que ne facilitant pas la visibilité ne pose pas de réelles difficultés en elle-même. Dans son rapport La fonction publique de l’Etat : deuxième rapport public particulier, avril 2001, pages 69 à 82, la Cour des comptes indique les différentes primes existantes ainsi que leur objet.
517 Décret no 2013-33 du 10 janvier 2013 portant relèvement du minimum de traitement dans la fonction publique et attribution de points d’indice majoré à certains personnels civils et militaires de l’Etat, personnels des collectivités territoriales et des établissements publics de santé.
518 A, B, C, D selon le niveau de recrutement et les qualifications des personnels. La catégorie D, regroupant les personnels les moins qualifiés, a disparu en 1988, il ne reste donc que les trois premières.
519 Décret no 48-1108 portant classement hiérarchique des grades et emplois des personnels de l’Etat relevant du régime général des retraites.
520 Qui sera analysée dans le paragraphe suivant, à part, afin d’en analyser les multiples enjeux et conséquences.
521 Article 33 du statut général de 1946.
522 Article 34 du statut général de 1946.
523 Selon les mots de Jean-Pierre NEGRIN, « Rémunération de la fonction publique française », RFAP, no 28, 1983, p. 155. Il est important de préciser dès à présent que « Les termes « primes » et « indemnités » sont utilisés indifféremment dans la mesure où la distinction initiale entre récompense (primes) et compensation de sujétions (indemnités) n’est plus opérationnelle », telle que l’a remarqué la Cour des comptes dans son deuxième rapport particulier, avril 2001, p. 69.
524 NEGRIN Jean-Pierre, Art. cit., p. 155.
525 BOUSBIA Mahmoud, « Les systèmes de rémunérations dans la fonction publique », RFAP, no 28, 1983, p. 751.
526 Dans son rapport La fonction publique de l’Etat : deuxième rapport public particulier d’avril 2001, la Cour des comptes recensait et classait les primes et indemnités en plusieurs catégories : les primes liées à l’exercice des fonctions (au sein desquelles figure notamment les primes de rendement, de sujétions spéciales, pour travaux supplémentaires) et les primes liées à l’affectation (pp. 70 et s.)
527 A la différence de la détermination de l’accomplissement du service fait. Voir la décision no 77-83 DC du 20 juillet 1977, Loi modifiant l’article 4 de la loi de finances rectificative pour 1961 (Obligation de service des fonctionnaires) précitée.
528 Les derniers articles du titre III « Rémunération » du statut général de 1946 évoquent « des primes de rendement qui peuvent être attribuées périodiquement à tout fonctionnaire ou groupe de fonctionnaires formant une équipe » (article 35) ou encore de « primes collectives de rendement » (article 36). L’article 20 alinéa 1er de la loi du 13 juillet 1983 précité dispose que « Les indemnités peuvent tenir compte des fonctions et des résultats professionnels des agents ainsi que de la performance collective des services ».
529 Comme nous le verrons dans les paragraphes 974 et suivants, la LOLF a été à l’origine de l’introduction de la notion de performance dans l’évaluation des politiques publiques et a eu un impact indirect sur l’avènement d’une forme de rémunération et de valorisation des carrières professionnelles à la performance. S’il n’est pas possible d’assimiler la performance et la manière de servir ou le mérite, les compléments de rémunération des agents en fonction de l’exercice de leur fonction n’est donc pas une nouveauté.
530 Ce qui renvoie aux conditions sus-évoquées à propos de la portée des dispositions budgétaires de la loi de finances.
531 A ce titre, Pierre CARCELLE et Georges MAS demandaient déjà que l’on arrête de s’offusquer de tels termes, « Les indemnités dans la rémunération des agents de l’Etat », RA, no 50, 1956, p. 141.
532 Ce point de vue est notamment développé par François PERROUX dans son ouvrage Les traitements des fonctionnaires en France, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1933, pp. 63 et s., Jean RIVERO dans son article « Vers la fin du droit de la fonction publique ? », Dalloz, 1947, Chronique, p. 149. Voir également l’article de Michel DRAN, « La rémunération principale : le traitement du fonctionnaire », AJFP, no 4, 1998, p. 4.
533 GREGOIRE Roger, La fonction publique, réed. Dalloz, Paris, 2005, p. 245.
534 PEUCHOT Eric, L’obligation de désintéressement des agents publics, Lille ANRT, 1988, p. 37.
535 RIVERO Jean, « Vers la fin du droit de la fonction publique ? », Dalloz, 1947, Chronique, p. 149.
536 Comme le soulignent Marcel LONG et Laurent BLANC, L’économie de la fonction publique, Collection Que sais-je ?, Presses universitaires de France, Paris, 1969, p. 165.
537 Expression retenue par Eric PEUCHOT, pour l’intitulé de sa thèse L’obligation de désintéressement des agents publics, Lille ANRT, 1988, 850 pages.
538 PEUCHOT Eric, Op. cit. p. 31.
539 Loi no 50-25 sur les conventions collectives, la liberté de négocier les salaires et les conditions de travail.
540 La grille Parodi va vite apparaître obsolète en raison de la multiplication des métiers et de la variété des compétences requises pour les exercer.
541 GREGOIRE Roger, La fonction publique, réed. Dalloz, Paris, 2005, p. 250.
542 Selon la définition de Jean-Marie PERETTI dans son Dictionnaire des ressources humaines, Vuibert, 6ème édition, Paris, 2011, p. 129.
543 Le décret no 48-1108 du 10 juillet 1948 portant classement hiérarchique des grades et emplois des personnels de l’Etat relevant du régime général des retraites comporte le premier visa suivant : « Vu les articles 31 et 53 de la loi du 19 octobre 1946 portant statut général des fonctionnaires ».
544 Les échelles de traitement étaient trop peu différenciées pour les petites et moyennes rémunérations et elles ne constituaient pas un véritable classement car une série d’indemnités qui bouleversaient la hiérarchie.
545 Créée par l’ordonnance no 45-2283 du 9 octobre 1945 relative à la formation, au recrutement et au statut de certaines catégories de fonctionnaires et instituant une direction de la fonction publique et un conseil permanent de l’administration civile (Titre V).
546 Voir par exemple l’article d’Yves ROULET, « La rémunération du fonctionnaire », Revue Esprit, no 1, 1970, p. 95.
547 Article 20 de la loi du 13 juillet 1983 précitée.
548 Présentée et expliquée par Michel DRAN, « « La rémunération principale : le traitement du fonctionnaire », AJFP, no 4, 1998, p. 4.
549 Décret du 10 juillet 1948 précité.
550 Cour des comptes, La fonction publique de l’Etat : rapport public particulier, décembre 1999, p. 16. La catégorie D a aujourd’hui disparu.
551 GREGOIRE Roger, La fonction publique, réed. Dalloz, Paris, 2005, p. 265.
552 TIANO André, Les traitements des fonctionnaires et leur détermination 1930-1955, Génin, Librairie de Médicis, Paris, 1957, p. 71.
553 La Commission Coÿne fut chargée d’étudier le reclassement des fonctionnaires en avril 1946. Voir sur ce point : SIWEK POUYDESSEAU Jeanne, « Les grèves des fonctionnaires sous la IVème République », RFAP, no 108, 2003, p. 533.
554 Face à la montée des revendications catégorielles, la commission ne s’accorda que sur un éventail des traitements de 1 à 8 et finit par ne plus se réunir car l’Union générale des fédérations de fonctionnaires-CGT et la Fédération générale des fonctionnaires CFTC avaient des revendications très supérieures à ce que le gouvernement était en mesure d’accepter.
555 Tous ces éléments contextuels sont précisés par Roger GREGOIRE, La fonction publique, réed. Dalloz, Paris, 2005, pp. 275 et s. ou encore par André TIANO, Les traitements des fonctionnaires et leur détermination 1930-1955, Génin, Librairie de Médicis, 1957, Paris, pp. 72 et s.
556 TIANO André, Op. cit. p. 57. Nous verrons cependant dans le paragraphe 970 que les rapprochements qui existent en matière de rémunérations entre les fonctionnaires et les non-titulaires comportent d’importantes limites. Voir l’article de Carole MONIOLLE, « L’effet attractif du fonctionnariat sur la situation des agents non-titulaires », Dossier « Cinq années de réforme de la fonction publique », AJDA, no 42, 2011, p. 2395.
557 Telle est la conclusion de Laurent RICHER lorsqu’il évoque les contrats d’engagement des non-titulaires au sein de la fonction publique, Droit des contrats administratifs, 8ème édition, LGDJ, Paris, 2012, p. 731.
558 CE, 3 décembre 1980 Syndicat national de l’enseignement supérieur, no 15026 : « le premier ministre [tient] de l’article 21 de la Constitution qui lui confère le pouvoir réglementaire compétence pour fixer le statut des personnels non-titulaires de l’Etat ». Cette position a été rappelée par le Conseil d’Etat dans un célèbre avis de 1997 : CE, avis, 30 janvier 1997, Avis sur le régime juridique des agents non-titulaires de l’Etat, no 359964 ; CE, rapport public 2003, p. 258 à 289 ; « Comment réglementer la situation des non-titulaires échappant au décret de 1986 ? », AJFP, 1997, p. 50. Le Conseil d’Etat estime qu’en « l’absence de disposition législative en décidant autrement, le Gouvernement est compétent, en vertu de son pouvoir réglementaire autonome, pour réglementer la situation des agents non-titulaires ».
559 CE sect., 24 avril 1964 Syndicat national des médecins des établissements pénitentiaires, Rec. p. 241 : « Considérant que l’autorité administrative compétente peut, dans le cadre des dispositions législatives et réglementaires applicables, fixer et modifier librement les dispositions statutaires qui régissent les agents des services publics, même contractuels, et notamment celles qui sont relatives aux conditions de leur rémunération ». Toutefois, l’avis du 30 janvier 1997 cité à la note précédente rappelle qu’en « l’absence d’un règlement du premier ministre et sauf texte législatif ou réglementaire en décidant autrement, l’autonomie qui découle de la personnalité juridique conférée aux établissements publics fait obstacle à ce que les ministres de tutelle réglementent la situation des personnels non-titulaires de ces établissements ».
560 LOUVARIS Antoine, « La Constitutionnalisation du droit de la fonction publique », RDP, 1992, p. 1403.
561 CE, Sect, 23 avril 1982 Ville de Toulouse C/Dame Aragnou, Rec. p. 152 ; AJDA, no 8, 1982, p. 440, chr. TIBERGHIEN et LASSERRE ; D. 1983. 8, note J.-B. AUBY.
562 Carole MONIOLLE consacre de longs développements à ces modalités de rémunération dans sa thèse Les agents non-titulaires de la fonction publique de l’Etat, LGDJ, Paris, 1999, pp. 130 et s.
563 En effet, selon l’avis du Conseil d’Etat du 30 janvier 1997, Avis sur le régime juridique des agents nontitulaires de l’Etat, no 359964 ; CE, rapport public 2003, p. 258 à 289 ; « Comment réglementer la situation des non-titulaires échappant au décret de 1986 ? », AJFP, 1997, p. 50. L’avis précise qu’« aucun principe n’impose au Gouvernement de fixer, par voie réglementaire, toutes les conditions de rémunération d’agents contractuels ainsi que les règles d’évolution de ces rémunérations […] Dans le silence des textes, certains éléments de la situation de ces agents [peuvent être] fixés par les stipulations de leurs contrats ».
564 DE SOTO Jean, « Les fonctionnaires contractuels », in Etudes en l’honneur d’Achille MESTRE, Evolution du droit public, Paris, 1956, p. 493.
565 Le Conseil d’Etat a reconnu que la rémunération ne peut être inférieure au SMIC. Il s’agit d’un principe général du droit : CE, sect. 23 avril 1982, Dame Aragnou c/Ville de Toulouse précitée. En cas de décalage entre la date de revalorisation du SMIC et la valeur du point de la fonction publique revalorisé, les agents percevront une indemnité différentielle égale à la différence entre le montant brut mensuel du SMIC et le montant brut mensuel du traitement indiciaire des bénéficiaires (article 1er décret no 91-769 du 2 août 1991 instituant une indemnité différentielle en faveur de certains personnels civils et militaires de l’Etat, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d’hospitalisation).
566 Article 2 du décret no 2007-338 du 12 mars 2007 portant modification du décret no 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents non-titulaires de l’Etat pris pour l’application de l’article 7 de la loi no 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat. La révision triennale du montant de la rémunération concerne les agents disposant d’un contrat à durée indéterminée.
567 Conseil d’Etat, Le contrat, mode d’action publique et de production de normes, 2008, p. 33.
568 Comme le décret no 93-412 du 19 mars 1993 à propos des contractuels de catégorie A dans le cadre de la formation continue des adultes.
569 Comme le décret du 11 mai 1937 portant statut des maîtres et maîtresses d’internat des lycées et collèges rémunérés selon un indice fixé par le décret no 75-644 du 17 juillet 1975 fixant la rémunération des maîtres d’internat et des surveillants d’externats.
570 Elles sont explicitées par Carole MONIOLLE, Les agents non-titulaires de la fonction publique de l’Etat, Thèse, LGDJ, Paris, 1999, p. 132.
571 A titre d’exemple, il est possible de retenir le décret no 75-62 du 28 janvier 1975 fixant les dispositions réglementaires applicables aux agents contractuels du ministère de l’industrie et de la recherche. Ce décret, ainsi que son annexe, ressemble formellement à s’y méprendre au statut général, c’est-à-dire qu’il fixe de véritables règles de carrière, comparables à celles applicables aux fonctionnaires. Le Titre 1er, comprenant pas moins de 15 articles, est consacré à la rémunération des agents concernés.
572 Par application des articles 1er, 9 alinéa 1er et 10 alinéa 1er du décret no 85-1148 du 24 octobre 1985 précité.
573 DAVID Carine, « Le pouvoir d’organisation du service : une jurisprudence toujours en mouvement », Droit administratif, no 2, 2006, Etude 4.
574 CE, Sect. 24 avril 1964 Syndicat national des médecins des établissements pénitentiaires, Rec. p. 241.
575 De nombreuses réformes intervenues ces dernières années tendent à un rapprochement avec le droit commun, voir les paragraphes 738 et suivants.
576 MONIOLLE Carole, et KESSLER Francis, « L’avenir des retraites des fonctionnaires », La semaine juridique Edition générale, no 14, 2003, I 123.
577 Sur les grands principes du régime des fonctionnaires de l’Etat, consulter l’ouvrage de Jean Michel LEMOYNE DE FORGES La retraite des fonctionnaires, Dalloz-Sirey, Droit, 1993, 139 pages.
578 Que nous nommerons dans les propos suivants « Code des pensions ». Le droit à pension relève des garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l’Etat. Les fonctionnaires à la retraite sont donc dans la même situation statutaire que lors de leur période d’activité. Voir CC, décision no 85-200 DC du 16 janvier 1986 Loi relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d’activité, Rec. p. 9 ; RDP 1986, p. 395, note L. FAVOREU ; Droit social, no 4, 1986, p. 372, note Y. GAUDEMET.
579 De même que leurs conjoints survivants et orphelins précise le 4o. Cette disposition vaut également pour les militaires cités au 3o.
580 Selon les propos extraits du rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, Annexe au projet de loi de finances pour 2012, p. 15. Nous laisserons ici de côté le « régime de retraite des fonctionnaires parlementaires » qui est déterminé par le Bureau de chacune des assemblées (Article 8 de l’Ordonnance no 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires).
581 Voir l’article 76 de la loi no 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
582 Article L. 13, I, alinéa 2 du code des pensions. Cette situation n’est d’ailleurs pas sans poser problème lorsque certaines administrations accordent des avancements en fin de carrière à leurs agents afin d’accroître leur rémunération et ainsi d’augmenter le montant de leur prochaine pension de retraite.
583 Les services accomplis après l’âge de 16 ans au sein des grandes écoles militaires.
584 Depuis la loi no 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale.
585 Il s’agit en effet du détournement d’un mécanisme de gestion des ressources humaines. Il n’est pas utilisé dans le but premier de favoriser conjointement la gestion des personnels par l’employeur et la récompense de l’agent, mais est destiné à accroître le montant de sa pension de retraite. Il est évident que certaines promotions et certains avancements de fin de carrière sont parfaitement justifiés.
586 Loi no 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
587 Loi no 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.
588 Voir le paragraphe 742.
589 Les modalités de calcul de la pension d’un fonctionnaire sont détaillées à l’annexe no 3 Schéma représentant le calcul de la pension de retraite pour un agent titulaire de la fonction publique de l’Etat.
590 Le régime des pensions des militaires est ainsi brièvement exposé en 2006 par la Cour des comptes dans son rapport public annuel 2005, 7 février 2006, pp. 561 et s.
591 Par exception, la prime spécifique dont les gendarmes disposent comme leurs homologues policiers (l’indemnité de sujétion spéciale de police) est intégrée dans l’assiette servant au calcul de la liquidation de leurs pensions. Cette prime représente en moyenne 20 % de la solde indiciaire.
592 Précisions apportées par la Cour des comptes dans son rapport sur les pensions militaires de retraite précité, pp. 570 et s. Nous laisserons de côté les propos sur les bonifications pour services aériens ou subaquatique.
593 Le terme usité dans le secteur privé est celui de « majoration ».
594 Par exemple la majoration pour une aide constante à une tierce personne.
595 Selon l’article L. 12 i) du code des pensions.
596 Rapport public annuel 2005 de la Cour des comptes précité, p. 562.
597 En 2003, prés de 75 % des militaires ayant fait valoir leurs droits à la retraite ont pu se prévaloir d’une bonification à ce titre, pour une valeur moyenne de 2,9 annuités (2,2 pour la totalité des retraités).
598 Ramené à un militaire « moyen », le nombre d’annuités correspondant à des bonifications représente 8 ans 9 mois et 28 jours. L’écrêtement porte sur 1 an 6 mois et 25 jours 191 ramenant à 7 ans 3 mois et 3 jours les bonifications utiles. Le chiffre homologue pour les fonctionnaires civils hommes est de 1 an et 4 mois. Selon les données fournies par le service des pensions des armées (pour 2001), on constate dans ces conditions que plus de 70 % des officiers et 40 % des sous officiers partent à la retraite avec au moins 37,5 annuités. Au total, 35,7 % des pensions militaires sont liquidées au taux de 80 % (contre 6,5 % pour les fonctionnaires civils hommes).
599 L’Institution de retraite complémentaire des agents non-titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC) est un régime de retraite complémentaire obligatoire des régimes général et agricole des assurances sociales, créé par le décret no 70-1277 du 23 décembre 1970 portant création d’un régime de retraites complémentaire des assurances sociales en faveur des agents non-titulaires de l’Etat et des collectivités publiques. Ses modalités de fonctionnement sont fixées par un arrêté du 30 décembre 1970 relatif aux modalités de fonctionnement du régime de retraite complémentaire des assurances sociales institué par le décret du 23 décembre 1970. L’IRCANTEC est un régime complémentaire obligatoire par points.
600 Sous réserve de l’éventuel rachat des trimestres de cotisations de retraite par l’agent non-titulaire devenu fonctionnaire en cours de carrière professionnelle.
601 Les articles L. 351-8, R. 351-24-3, R. 351-27 du code de la sécurité sociale.
602 Fixées annuellement par décrets pour chacune des générations successives.
603 Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, Annexe au projet de loi de finances pour 2013, p. 43. Certains « jaunes » peuvent être identifiés par un intitulé, d’autres plus difficilement. Il s’agit d’annexes au projet de loi de finances annuel, qui seront dans la suite de nos propos présentés selon les formules les plus couramment employées pour les désigner. Les intitulés complets et rigoureux seront néanmoins indiqués en notes.
604 Ces modalités de cotisations sont présentées par le rapport sur les pensions de retraite dans la fonction publique, Annexe au projet de loi de finances pour 2013, pp. 44 et s.
605 Loi du 21 mars 1928 relative au régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l’Etat.
606 Loi no 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Les décrets d’application pour ce régime sont les décrets no 2004-1056 du 5 octobre 2004 relatif au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’Etat, et no 2004-1057 du 5 octobre 2004 relatif à la limite d’âge du personnel relevant du régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’Etat. Le premier de ces textes fixe les dépenses et les personnels concernés par ce régime (un vieux décret du 26 février 1897 faisait de même spécifiquement pour les personnels civils d’exploitation des établissements militaires concernés).
607 Rapport annuel du Fonds Spécial des Pensions des Ouvriers des Etablissements Industriels de l’Etat, Caisse des Dépôts – Direction des retraites, 2011, p. 3.
608 Ils sont issus du décret du 28 juin 1947 relatif au régime de sécurité sociale de certains personnels ouvriers de l’Etat. Dans les deux modes de calcul, et depuis la réforme des retraites de 2003, le montant de la pension est affecté par la durée d’assurance acquise de la manière suivante : - il est majoré de + 0,75 % par trimestre effectué après 60 ans et après le nombre de trimestres permettant d’obtenir le taux plein (avec limitation à 20 trimestres) ; - il est minoré de - 0,125 % à - 1,25 % par trimestre manquant pour l’ouvrier qui part à la retraite avant d’avoir effectué le nombre de trimestres permettant d’avoir le taux plein et avant la limite d’âge (avec limitation à 20 trimestres).
609 Les deux opérations mathématiques sont présentées dans le rapport sur les pensions de retraite dans la fonction publique, Annexe au projet de loi de finances pour 2014, pp. 44 et s.
610 Dans quelques cas, ils sont basés sur les salaires pratiqués dans le secteur du Livre, selon des barèmes de taux horaires distincts.
Emploi public et finances publiques
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