La dispense de conclusions du rapporteur public : une réforme judicieuse ?
p. 71-83
Texte intégral
1Est-il encore besoin de souligner l’importance du rapporteur public et des conclusions qu’il est amené en principe à prononcer ? La question semble superflue et ne paraît même pas avoir lieu d’être. Mis en place par l’ordonnance du 12 mars 1831 avec la création d’un ministère public, puis appelé pendant 150 ans commissaire du gouvernement, à dater d’un règlement du Conseil d’État du 26 mars 1849, le rapporteur public, ainsi qu’il se nomme depuis un décret du 7 janvier 20091, occupe depuis toujours un rôle essentiel au sein des juridictions administratives. Ne faut-il pas d’ailleurs pas voir dans la publication des grandes conclusions de la jurisprudence administrative avec deux volumes recensant les plus célèbres d’entre elles de 18312 à 20003, une sorte de consécration ou même plutôt de couronnement ? De même, les qualificatifs élogieux ne manquent pas à l’égard du rapporteur public et ses défenseurs ont à juste titre souligné qu’il « appartient aux meilleures traditions du droit français »4. D’aucuns l’ont même qualifié de « légende contentieuse »5. À ce stade préliminaire de recherches et de de réflexions cette formule pourrait faire penser au titre de l’ouvrage de Richard Matheson Je suis une légende. Le rapporteur public aurait-il donc atteint son acmé, peut-être au moment de la publication des deux tomes consacrés aux grande conclusions de la jurisprudence administrative, et serait par conséquent depuis quelques années sur le déclin, voire en voie de disparition, condamné à ne rester qu’une légende, se limitant à intervenir dans quelques rares contentieux ? Nous en sommes heureusement très loin mais la dispense de conclusions du rapporteur public soulève des interrogations quant à son impact et partant quant au caractère judicieux des différentes réformes ayant conduit à prévoir des dispenses de conclusions dans certains domaines.
2La question des dispenses de conclusions n’est certes pas totalement nouvelle. Déjà dans les années 1980 un décret du 17 juin 19806 était venu prévoir, s’agissant des tribunaux administratifs, que le président de la formation de jugement pouvait ne pas transmettre certaines affaires au commissaire du gouvernement, ce dernier ne donnant donc ses conclusions que « dans toutes les affaires dont les dossiers lui ont été transmis par le président de la formation de jugement ». Face aux critiques, ce décret avait été modifié par un décret du 27 octobre 19827, prévoyant que la dispense de conclusions ne pouvait intervenir que suite à une demande préalable adressée par le commissaire du gouvernement lui-même au président de la formation de jugement. Cette réforme avait d’ailleurs été rapidement enterrée, l’article 18 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986 fixant les règles garantissant l’indépendance des membres des tribunaux administratifs8, étant venu prévoir que des conclusions « sont prononcées sur chaque affaire », avant que le décret n° 89-641 du 7 septembre 1989 portant code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ne vienne expressément abroger ces dispositions. Il était de même possible de ne pas avoir de conclusions lorsque le juge se prononçait par ordonnance, en vertu de l’article L.9 du code des tribunaux administratifs, par exemple pour donner acte d’un désistement, constater qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur une requête ou rejeter les conclusions entachées d’une irrecevabilité manifeste non susceptible d’être couverte en cours d’instance. Le Conseil d’État avait en effet jugé « qu’aucun texte ni aucun principe général de procédure n’impose qu’un commissaire du gouvernement prononce des conclusions préalablement à ce que le président du tribunal administratif statue par ordonnance en application de [cet] article L. 9 »9. Il convient également de rappeler que durant la crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19, une ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif, est venue généraliser temporairement la possibilité de dispense, en indiquant dans son article 8, sans fixer aucun critère, que « Le président de la formation de jugement peut dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, d’exposer à l’audience des conclusions sur une requête ». Il s’agira cependant dans le cadre de cette étude de se limiter à l’analyse des dispenses de conclusions prévues à l’heure actuelle.
3Deux types de dispense peuvent en effet être distingués. Tout d’abord, les dispenses automatiques ou encore dispenses de principe, dans la mesure où le code de justice administrative n’impose au rapporteur public de prononcer des conclusions que dans l’hypothèse où a lieu une audience publique (article R. 732-1 pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel et article R. 733-1 pour le Conseil d’État). Il en va ainsi lorsqu’un juge seul statue par ordonnance, conformément aux articles R. 122-12 (s’agissant du Conseil d’État) et R. 222-1 (s’agissant des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel) dans différentes hypothèses telles que pour donner acte d’un désistement, rejeter des requêtes ne relevant manifestement pas de la juridiction administrative, prononcer un non-lieu à statuer…etc. Il faut toutefois souligner que la présence d’une audience n’est pas nécessairement synonyme d’intervention d’un rapporteur public car le législateur a pu quelquefois faire le choix de l’écarter lorsqu’il s’agit d’un juge unique, même s’il faut bien préciser que la présence d’un juge unique n’implique pas de facto l’absence de conclusions du rapporteur public10. Un tel choix a ainsi été fait en matière de référés en vertu de l’article L. 522-1 mais aussi s’agissant de certains contentieux spéciaux : tel est par exemple le cas, en vertu de l’article L. 614-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, s’agissant des recours contre les obligations de quitter le territoire français et contre les interdictions de retour ou encore, en vertu de l’article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation, s’agissant, en matière de droit au logement, des recours tendant à ce que soit ordonné le logement ou le relogement du requérant. Le législateur a pu toutefois prévoir dans certains cas (référés, contentieux du logement) la possibilité de renvoi à une formation collégiale impliquant dès lors l’intervention d’un rapporteur public. À cette première catégorie de dispenses il faut ensuite ajouter les dispenses qui peuvent intervenir à la demande du rapporteur public lui-même et qui ont la particularité de ne concerner que les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel. Celles-ci sont prévues par l’article R. 732-1-1 du code de justice administrative qui indique que « le président de la formation de jugement ou le magistrat statuant seul peut dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l’audience » et énonce la liste des matières concernées : permis de conduire, refus de concours de la force publique pour exécuter une décision de justice, naturalisation etc… la liste étant d’ailleurs assez longue.
4La mise en place de telles dispenses ne peut être vue comme anodine et a naturellement suscité de multiples réactions et interrogations, tant de la part de la doctrine que des magistrats administratifs eux-mêmes. La question de l’autorité compétente pour instaurer de telles dispenses a d’ailleurs largement retenu l’attention, et afin d’écarter ce point qui ne se rattache pas directement au problème du caractère judicieux ou non de cette réforme, il convient simplement de rappeler que, si dans un premier temps le Conseil d’État a implicitement admis la compétence du pouvoir réglementaire pour prévoir des dispenses de conclusions11, celui-ci est revenu récemment sur cette position en affirmant, à l’occasion de l’examen de l’ordonnance de 2020 qui généralisait temporairement la possibilité de dispense de conclusions, que l’intervention du rapporteur public et donc les dispenses de conclusions qui peuvent être mises en place, relèvent des garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publique et font donc partie des matières réservées au législateur en vertu de l’article 34 de la Constitution12.
5Quant au caractère judicieux ou non de cette réforme ou plutôt des réformes – car tout ne s’est pas fait en une seule fois – qui sont venues prévoir des dispenses de conclusions, il est nécessaire, afin de pouvoir en juger, d’analyser leur impact tant sur le rapporteur public lui-même que sur le contentieux administratif dans son ensemble, en tenant compte bien sûr des objectifs qui étaient visés par les pouvoirs publics. Si ce sont en réalité surtout des critiques et non des satisfecit qui ont accueilli la mise en place des dispenses de conclusions du rapporteur public, cela n’apparaît en effet guère surprenant au final tant il est permis de douter du caractère judicieux de ces dispenses de conclusions. De fait, ces dispenses de conclusions ont bien un impact non négligeable sur celui-ci et se traduisent par un risque de fragilisation du rapporteur public (I) mais elles sont également porteuses de risques de dérives susceptibles d’être préjudiciables au contentieux administratif dans son ensemble (II).
I. L’impact de la dispense de conclusions sur le rapporteur public
6L’impact des dispenses de conclusions sur le rapporteur public et en particulier de la réforme qui a instauré une possibilité de dispense à la demande de ce dernier, relève ni plus ni moins du paradoxe, comme n’a pas manqué de le souligner la doctrine13. De fait, alors même que l’intention affichée était de préserver le rapporteur public (A), la mise en place de dispenses de conclusions apparaît bien plutôt comme contre-productive à cet égard (B).
A. Des réformes censées préserver rapporteur public
7« [L]’absence de réforme […] pourrait mettre en péril l’institution du rapporteur public et ce qu’il apporte depuis des décennies à la juridiction administrative », voici ce que déclarait expressément le vice-Président Jean-Marc Sauvé, à l’occasion des critiques liées à la réforme de 2011 visant à permettre au rapporteur public d’être, à sa demande, dispensé dans certains domaines de prononcer des conclusions, réforme dont il était d’ailleurs lui-même le promoteur14. Loin de là donc l’idée de remettre en question le rapporteur public alors même que celui-ci était présenté à plusieurs reprises par le vice-Président Jean-Marc Sauvé comme « la signature de la juridiction administrative »15.
8Si les réformes précédentes n’avaient que peu retenu l’attention parce que les cas de figures visés initialement pouvaient sembler de bon sens ou en tout cas ne prêtaient guère le flanc à la critique (absence par exemple d’intervention du rapporteur public pour donner acte d’un désistement ou prononcer un non-lieu à statuer) ou encore parce que, s’agissant des référés, la célérité requise pour juger l’affaire s’accommodait difficilement de l’intervention d’un rapporteur public et qu’il était de toute façon toujours possible de renvoyer l’affaire en formation collégiale, donnant ainsi lieu à l’intervention d’un rapporteur public, tel n’était pas le cas de la réforme de 2011 visant à rendre possible dans certaines matières une dispense de conclusion à la demande du rapporteur public lui-même, laquelle avait suscité de très vives réactions et même un mouvement de grève au sein des juridictions administratives. Pourtant comme le soulignait le vice-Président Jean-Marc Sauvé il s’agissait de recentrer le rapporteur public sur son cœur de métier et d’éviter qu’il « ne soit contraint de se disperser, voire de s’épuiser, sur des dossiers qui posent des questions récurrentes dans un cadre juridique parfaitement déterminé »16.
9La volonté clairement affichée de protéger le rapporteur public s’explique par l’affirmation du rôle essentiel joué par ce dernier, qui n’a cessé d’être souligné tant par la doctrine que par les juges administratifs eux-mêmes. En effet, celui-ci joue un rôle majeur car il éclaire la formation de jugement en lui proposant la solution qu’appelle le droit au regard des éléments de fait de l’espèce. Il y a là, un « mode collectif de travail éprouvé » car les « échanges entre le rapporteur public et les autres membres de la sous-section sont éminemment précieux », comme a pu le souligner un président adjoint de la section du contentieux17, permettant ainsi véritablement d’approfondir les réflexions. Son rôle n’en est pas moins précieux au regard des parties elles-mêmes parce que précisément il offre à ces dernières, comme cela a pu être souligné, « un droit de regard sur la façon dont la juridiction comprend et appréhende le litige. Non pas un regard superficiel ou de côté mais un regard profond »18. Et le Conseil d’État lui-même de souligner dans un arrêt du 21 juin 2013, Communauté d’agglomération du pays de Martigues19, que les conclusions « permettent aux parties de percevoir les éléments décisifs du dossier, de connaître la lecture qu’en fait la juridiction et de saisir la réflexion de celle-ci durant son élaboration tout en disposant de l’opportunité d’y réagir avant que la juridiction ait statué ». L’importance, le poids, l’intérêt de ces conclusions sont d’ailleurs venues justifier leur communication dans un délai raisonnable avant l’audience mais aussi la possibilité de notes en délibéré pour y répliquer, sans compter la possibilité aujourd’hui d’y répliquer oralement, dans la mesure où les parties peuvent dorénavant présenter des observations après la lecture des conclusions du rapporteur public.
10Il convient d’ailleurs de mettre en parallèle cette importance majeure du rapporteur public avec la très ferme défense de celui-ci face aux attaques dont il a pu faire l’objet suite à l’arrêt Kress c. France20. Que l’on pense par exemple, dans un souci de mieux souligner son indépendance et de préserver celui-ci de nouveaux risques de condamnation par la Cour européenne des droits de l’homme, à sa mise à l’écart du délibéré devant les juridictions territoriales et à sa participation au délibéré conditionnée à l’absence d’opposition des parties devant le Conseil d’État21, ou encore – assez peu de temps d’ailleurs avant cette réforme contestée de 2011 – à son changement de nom par un décret en 200922. Que l’on songe également à la défense vigoureuse de celui-ci devant la Cour européenne des droits de l’homme dans le cadre de l’affaire Marc-Antoine23. Comme l’a souligné le professeur Danièle Lochak, « Le gouvernement français – mais c’est évidemment le Conseil d’État qui tenait la plume – rappelait dans ses observations « la contribution essentielle du rapporteur public à la qualité de la décision de justice » ; il le présentait comme « un rouage essentiel de la collégialité, conçue comme un gage d’exhaustivité dans le traitement des dossiers », qui concourt à éviter les erreurs et les omissions ; il insistait sur « sa contribution à l’équité de la procédure » et sur le fait que son intervention apportait « un gain considérable en termes de contradiction et de transparence de la procédure » ; au point que sa fragilisation constituerait un recul pour les droits des justiciables »24. Notons également que, quelques années après la mise en place de la réforme de 2011, le vice-président Jean-Marc Sauvé dressait un satisfecit à propos de cette réforme à l’occasion du prononcé, le 28 juin 2016, d’un discours, consacré au rapporteur public dans la juridiction administrative, et prononcé dans le cadre d’une table ronde relative au premier volume des Grandes conclusions de la jurisprudence administrative25. De fait, sitôt après avoir souligné que « [Les récentes réformes du procès administratif ont réaffirmé, consolidé et revalorisé [les] missions » du rapporteur public, il ajoutait que « face à la massification des contentieux, le travail du rapporteur public a été préservé et, dans les juridictions du fond, recentré sur son « cœur de métier » grâce à un dispositif de dispense »26. Un examen plus attentif montre toutefois une réalité quelque peu différente, qui témoigne du caractère finalement assez contre-productif des réformes qui ont été menées.
B. Des réformes plutôt contre-productives
11L’impact de la mise en place d’une dispense de conclusions sur le rapporteur public ne doit pas être exagéré mais il paraît à tout le moins paradoxal de vanter les mérites du rapporteur public et l’importance qu’il revêt au sein du procès administratif pour dans le même temps affirmer qu’il est finalement tout à fait possible de s’en passer dans certains domaines. Si son rôle est si fondamental il paraît en effet difficile de justifier sa mise à l’écart dans certains contentieux, sans donner l’impression qu’en réalité son intervention serait superflue 27. Fabrice Melleray et Bernard Noyer ont ainsi pu, à juste titre, relever que cela « revient à reconnaître que, contrairement à ce qu’on pensait jusqu’ici, cette intervention n’est pas nécessairement un gage d’amélioration de la qualité de la justice et qu’il est possible de l’écarter sans que cette qualité ait à en souffrir »28. Déjà dans les années 1980 la réforme précitée de 1982 avait conduit à parler d’amoindrissement du rôle du commissaire du gouvernement29, avant que cette réforme ne soit supprimée quelques années plus tard en raison précisément des multiples critiques qu’elle avait déclenchées30. Ce sont les mêmes termes que l’on retrouve avec la réforme de 2011, les auteurs parlant là encore d’amoindrissement31, de menace de marginalisation32 ou de dépérissement33, termes forts qui montrent l’importance des craintes qui ont pu être suscitées par cette nouvelle réforme.
12Quand bien même l’institution du rapporteur public conserve une place de choix il apparaît en effet indéniable que sa mise à l’écart par le biais de dispenses de conclusions n’a pu qu’affaiblir ce dernier en remettant en cause son caractère indispensable. Ce qui est toutefois véritablement problématique ce n’est pas tant que des dispenses puissent exister, car il ne viendrait à personne l’idée de remettre en cause cette dispense lorsqu’il s’agit par exemple de donner acte d’un désistement, mais plutôt leur multiplication au cours de ces dernières années. De fait, lorsque l’on examine les dispenses dites de principe, si dans le code des tribunaux et des cours administratives d’appel celles-ci avaient un champ d’application limité, ce n’est plus le cas aujourd’hui. Ainsi, par exemple, le décret n° 2006-1708 du 23 décembre 2006 modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative34 est venu ajouter deux hypothèses supplémentaires, le juge pouvant dorénavant statuer par ordonnance lorsqu’une partie, invitée à régulariser sa requête, ne l’a pas fait dans le délai imparti ou, lorsqu’un mémoire complémentaire ayant été produit, les requêtes ne comportent que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. De même, le champ des dispenses de conclusions à la demande du rapporteur public, a été élargi ces dernières années avec l’ajout, en 201335, des contentieux sociaux ou encore, en 202336, des contentieux de la désignation des électeurs sénatoriaux et des injonctions de retrait prises sur le fondement des articles 3 et 4 du règlement (UE) 2021/784 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2021. Ce phénomène d’extension est d’ailleurs accru par l’interprétation large des dispositions permettant une dispense de conclusions37. Ainsi par exemple le Conseil d’État a-t-il retenu à propos d’une requête portant sur une demande d’indemnisation des préjudices découlant de l’absence de relogement d’une personne qui aurait dû être relogée en urgence qu’un tel litige « devait être regardé comme relatif à un droit attribué au titre du logement » au sens de l’article R. 732-1-138. Avec ces multiplications des dispenses le rapporteur public pourrait bien finir par constituer « un luxe que la juridiction administrative n’a plus les moyens d’assumer »39. On ne peut donc que regretter que d’autres solutions n’aient été privilégiées, à commencer par une augmentation du nombre de rapporteurs publics, voire, comme cela a été proposé, un développement accru des recours administratifs préalables obligatoires afin d’éviter un afflux massif des recours dans certains domaines40.
13Quant à la question de savoir si vraiment la mise en place de toutes ces dispenses a permis au rapporteur public d’éviter de se disperser et de consacrer à des dossiers simples un investissement qualifié de légitimement disproportionné41, rien n’est moins sûr. D’une part, si le rapporteur est effectivement déchargé de l’obligation de rédiger des conclusions, l’article R. 732-1-1 implique cependant au préalable que ce dernier ait pris du temps pour examiner l’affaire avant d’effectuer sa demande de dispense de conclusions, ce qui réduit de facto le gain de temps annoncé. D’autre part, des risques de dérives ont pu être dénoncés, réduisant quasiment à néant le gain de temps annoncé. Ainsi, par exemple, l’Union syndicale des magistrats administratifs dressait près de deux ans après l’introduction de cet article R. 732-1-1 un bilan négatif, qualifié de désastreux, en affirmant que dans de nombreuses juridictions les rapporteurs publics se verraient assignés de nouvelles missions à accomplir sur le temps gagné mais aussi que l’on assisterait à une augmentation significative du nombre d’affaires par rapporteur, en raison de leur nombre insuffisant42. Elle relevait également que dans certaines juridictions des pressions statistiques seraient telles qu’elles contraindraient les rapporteurs publics à renoncer à conclure43. Et ce n’est pas l’autre grand syndicat des magistrats administratifs, le syndicat de la juridiction administrative, qui dirait le contraire, celui-ci ayant relevé lors des actes de son congrès du 26 novembre 202144, que « dans certaines juridictions, l’enrôlement d’un nombre excessif d’affaires conduit à ce que les rapporteurs publics ne soient plus en mesure de regarder les dossiers pour lesquels ils seront dispensés de prononcer leurs conclusions ».
14Si le caractère contre-productif et l’impact négatif sur le rapporteur public de ces réformes et en particulier de celles relatives aux dispenses facultatives, ne sont donc plus à démontrer, la large utilisation de ces dispenses dont le caractère est presque systématique dans certains contentieux comme le permis de conduire ou en tout cas très fréquent dans des contentieux tels celui des étrangers45 amène inévitablement à s’interroger sur les conséquences plus larges de ces réformes et donc sur leur impact sur la justice administrative dans son ensemble.
II. L’impact de la dispense de conclusions sur la justice administrative
15L’impact des dispenses de conclusions sur la justice administrative n’est pas négligeable non plus. Il a pu être avancé que derrière l’affirmation de la volonté de préserver le rapporteur public en le recentrant sur son cœur de métier pointaient en réalité uniquement une préoccupation des chiffres, à savoir désengorger les juridictions, et plus largement une « dérive managériale de la juridiction administrative »46, sans tenir compte des conséquences qu’entraîneraient la mise en place et l’accroissement des dispenses de conclusions. Parmi les risques il convient tout d’abord de souligner ceux liés à un accroissement des différences de traitement entre contentieux (A) mais ceux-ci s’accompagnent de nombreux autres risques ou inconvénients se traduisant par une réduction des garanties juridictionnelles (B).
A. Un accroissement des différences de traitement entre contentieux
16La question d’un accroissement des différences de traitement entre contentieux pose inévitablement celle de la violation éventuelle du principe d’égalité devant la justice. C’est sur ce point que porte une grande partie des critiques des adversaires des dispenses de conclusions à l’initiative des rapporteurs publics qui dénoncent l’instauration par ce biais d’une justice à plusieurs vitesses, du fait précisément d’une différenciation des contentieux en fonction de l’existence ou non de conclusions mais aussi par ailleurs de la présence d’une formation collégiale ou d’un juge unique47. Un tel grief a cependant toujours été écarté par les juges. En effet, dès 1982, le Conseil d’État avait estimé que le pouvoir donné au président de la formation de jugement, en vertu du décret du 17 juin 198048 d’écarter de son propre chef la transmission d’un dossier au commissaire du gouvernement n’était pas contraire au principe d’égalité49. C’est sans surprise qu’il a donc ensuite, à l’occasion d’un recours contre le décret du 23 novembre 2011 introduisant un mécanisme de dispense à la demande du rapporteur public, jugé qu’une absence de conclusions « ne saurait créer une rupture de l’égalité des armes entre les parties » et qu’il n’y avait donc pas d’atteinte à l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme50. Il a également après avoir rappelé, dans son considérant 5, que « l’article L. 732-1 du code de justice administrative, tel qu’interprété par le Conseil constitutionnel à la lumière du principe constitutionnel d’égalité, n’autorise la dispense de conclusions du rapporteur public que dans certaines matières déterminées selon des critères objectifs et lorsque la solution de l’affaire paraît s’imposer ou ne soulève aucune question de droit nouvelle », jugé que les dispositions du décret contestées n’étaient contraires ni à cet article ni au principe d’égalité devant la justice. Rappelons en effet que le Conseil constitutionnel, lors de l’examen dans une décision de 201151 des dispositions insérant dans le code de justice administrative un nouvel article L. 732-1, selon lequel : « Dans des matières énumérées par décret en Conseil d’État, le président de la formation de jugement peut dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, d’exposer à l’audience ses conclusions sur une requête, eu égard à la nature des questions à juger » avait affirmé, pour écarter la violation du principe constitutionnel d’égalité devant la justice, que cet article « n’habilite pas le pouvoir réglementaire à déterminer ces matières sans se fonder sur des critères objectifs » et que « le législateur a entendu qu’une telle dispense puisse être décidée lorsque la solution de l’affaire paraît s’imposer ou ne soulève aucune question de droit nouvelle »52. Soulignons par ailleurs que le juge constitutionnel alors que des interrogations étaient apparues quant au point de savoir si cet article dispensait seulement le rapporteur de prononcer ses conclusions mais devaient par ailleurs les préparer (et donc éventuellement les rédiger) a bien précisé, écartant par là même le grief tiré de la violation du principe d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi, que ces « dispositions contestées permettent que l’affaire soit jugée sans conclusions du rapporteur public »53.
17Il n’en reste pas moins, comme cela a été dit, que pourrait naître une « impression d’une justice inégalitaire, plus attentive à certaines affaires qu’à d’autres »54, en particulier si au cours d’une même audience seules certaines affaires faisaient l’objet de conclusions. La pratique variable également d’un tribunal à l’autre, voire d’une chambre à l’autre peut également paraître problématique. Ainsi, un avis rendu au nom de la commission des lois du Sénat en 201455, soulignait, à propos du tribunal administratif de Lille, le caractère quasi-systématique des dispenses pour des contentieux comme le permis de conduire alors que les rapporteurs publics refusaient de l’utiliser pour le droit des étrangers. Christine Maugüe a d’ailleurs pu fournir des éléments d’explication à propos de cette diversité des pratiques en invoquant « des contextes de chambres », liés à la spécialisation ou l’habitude ou non d’une chambre de traiter certains types de contentieux, mais aussi liés aux rapporteurs publics eux-mêmes, en fonction de leur ancienneté, de leur plus ou moins grande connaissance de certains types de contentieux56. Face à ces divergences de pratiques avérées, bien que le Conseil d’État ne communique pas sur ce point, rappelons simplement l’importance des apparences en matière de procès, comme cela avait pu être souligné par la Cour européenne des droits de l’homme elle-même57.
18Soulignons enfin que lorsqu’une dispense de conclusions est prévue en vertu de l’article R. 732-1-1, les parties ou leurs mandataires doivent simplement être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l’audience, si l’affaire sera ou non dispensée de conclusions du rapporteur public58, le jugement rendu ensuite devant par ailleurs viser la décision qui a dispensé le rapporteur public de prononcer ses conclusions59. Les possibilités de contestations de ces dispenses sont de toute façon très limitées puisqu’une partie peut simplement demander au juge d’appel ou le cas échéant au juge de cassation de vérifier que la dispense concerne bien une matière susceptible de faire l’objet de dispenses de conclusions, sans pouvoir soutenir utilement « que les particularités de la requête ne permettaient pas de dispenser le rapporteur public de prononcer des conclusions » 60. Si l’irrégularité de la procédure suivie n’est pas constitutive d’un moyen d’ordre public, le juge devra toutefois, en cas de contestation sur ce point, soulever d’office, le cas échéant, le fait que le litige ne relevait pas des contentieux susceptibles de faire l’objet d’une dispense de conclusions 61.
19À cette différenciation des contentieux s’ajoutent encore d’autres risques qui ne doivent pas, eux non plus, être négligés.
B. De nombreux autres risques
20De nombreux éléments sont susceptibles de faire peser des risques sur la justice administrative en se traduisant notamment par une certaine diminution des garanties juridictionnelles.
21Si l’on a vu que les dispenses de conclusions procurent un gain de temps, parfois fictif, aux rapporteurs publics, la contrepartie en est un alourdissement de la charge de travail pour les présidents de formation de jugement qui se verront obliger de consacrer plus de temps aux dossiers à traiter, faute de pouvoir s’appuyer sur les conclusions de rapporteurs publics62. Il a de plus pu être souligné, alors que l’on sait à quel point la collégialité est importante pour enrichir les débats, permettre plusieurs visions ou relectures des dossiers, que cette suppression de l’intervention du rapporteur public entraînerait une « collégialité de façade » car au final dans une chambre donnée une seule personne, le rapporteur, aurait vu totalement le dossier63. Au final, on en revient au problème de la qualité de la justice ainsi rendue, alors que nous avions souligné à quel point l’intervention du rapporteur public est corrélée à cette qualité. Yves Détraigne, dans un avis rédigé au nom de la commission des lois du Sénat à propos du projet de loi de finances pour 201464, écrivait expressément, à propos des affaires jugées par un juge unique et pouvant donner lieu à dispense de conclusions, qu’il s’interrogeait sur l’impact éventuel sur la qualité de la justice rendue. Il soulignait en effet qu’il s’agit souvent de litiges, qui, comme ceux relatifs aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi, sont jugés en premier et dernier ressort par les tribunaux administratifs, laissant comme seule possibilité de contestation un recours en cassation, impliquant un recours obligatoire au ministère d’avocat, ce qui n’est donc « pas le moyen d’accès à la justice le plus facile pour les justiciables les plus fragiles ». Certes, le vice-Président du Conseil d’État a indiqué qu’« une plus grande place laissée au cours de l’audience à l’expression orale des parties peut autant, si ce n’est mieux, garantir l’implication des membres de la formation de jugement et l’adhésion des parties elles-mêmes au processus juridictionnel »65. Si l’allongement de la durée des audiences est, en effet, possible et a pu être souligné comme étant l’une des conséquences de la réforme, cela n’est toutefois pas toujours suffisant comme cela a pu être souligné dans le contentieux des étrangers du fait de l’urgence qui ne permettrait pas forcément de développer des arguments approfondis mais surtout en raison du fait qu’il s’agit d’étrangers ne maîtrisant pas ou mal la langue française66.
22Si l’on doit au contraire considérer qu’aucun problème de qualité de la justice ne se pose, la doctrine a pu alors légitimement se demander à propos des dispenses facultatives pourquoi celles-ci se limitaient aux tribunaux administratifs et aux cours administratives d’appel, et donc pourquoi autrement dit cette intervention du rapporteur public ne serait superflue que devant ces derniers67. De fait, devant le Conseil d’État, à l’exception des procédures d’urgences, lorsqu’une audience a lieu il y a toujours le prononcé de conclusions, y compris lorsque le Conseil d’État se prononce en formation spécialisée s’agissant de la mise en œuvre des techniques de renseignement soumises à autorisation et des fichiers intéressant la sûreté de l’État.
23Il faut en outre souligner qu’il est permis de s’interroger sur l’encadrement de ces dispenses. Si l’on a vu qu’une grande majorité des critiques a concerné les dispenses à la demande du rapporteur public et qu’un recours est possible lorsque la dispense ne rentre pas dans le champ d’application de l’article R. 732-1-1, les dispenses automatiques ne sont pas elles non plus exemptes de critiques. Tel est en particulier le cas s’agissant de l’utilisation du 7° de cet article R. 222-1, qui a été introduit par un décret du 23 décembre 200668 et qui permet, par ordonnance, de « Rejeter, après l’expiration du délai de recours ou, lorsqu’un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé ». De fait, contrairement aux autres dispenses prévues en cas de désistement ou encore de requêtes manifestement irrecevables, la dispense dans ce cas figure paraît très contestable dans la mesure où, comme l’a souligné la présidente du syndicat de la juridiction administrative, il est difficile « de prévoir à l’avance que l’instruction ne permettra pas de prospérer, le requérant pouvant prendre un nouvel avocat en cours d’instance, produire des pièces utiles, parfois à la demande du juge, ou soulever des moyens nouveaux »69. Cette dernière a également déploré l’absence de statistiques sur l’utilisation de cette disposition70. Le professeur Danièle Lochak, dans un article dénonçant la baisse de qualité de la justice administrative dans le contentieux des étrangers, portait le même regard sévère sur cette disposition en relevant qu’il ne s’agit dorénavant plus de « se livrer à un constat objectif mais de « trier » les requêtes sur la base d’une appréciation beaucoup plus subjective »71. Face à une telle subjectivité les risques de dérive ne manquent donc pas, quand bien même le vice-Président du Conseil d’État avait souligné que cette extension des ordonnances aux requêtes mal fondées (tout comme à celles qui relèvent d’une série) procède entre autres « d’une vision concrète du service rendu qui permet d’éviter aux demandeurs, dont la requête est vouée au rejet, de devoir attendre plusieurs mois, voire plusieurs années, avant d’en être informé »72.
24L’impact des dispenses de conclusions ne peut ainsi être nié tant sur le rapporteur public que sur le procès administratif lui-même, et au regard des conséquences et risques entraînés, le caractère judicieux de ces réformes ne paraît pas toujours bien établi et conduit à tout le moins à regarder avec circonspection tout accroissement du champ d’application de ces dispenses de conclusions.
Notes de bas de page
1Décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l’audience devant ces juridictions, J.O., 08/01/2009, texte n° 8.
2H. de Gaudemar et D. Mongoin, Les grandes conclusions de la jurisprudence administrative, vol. 1 : 1831-1940, Paris, LGDJ, 2015, 1e éd., 976 p.
3H. de Gaudemar et D. Mongoin, Les grandes conclusions de la jurisprudence administrative, vol. 2 : 1940-2000, Paris, LGDJ, 2000, 1e éd., 2020, 800 p.
4A. Barlerin, « Rapporteur public : chronique d’une controverse annoncée », AJDA., 2010, p. 1574.
5A. Monat, « Le rapporteur public au Conseil d’État : réflexions sur une légende contentieuses », RFDA, 2021, p. 926.
6Décret n° 80-438 du 17 juin 1980 modifiant ou abrogeant certaines dispositions du code des tribunaux administratifs, J.O., 21 juin 1980, p. 1528.
7Décret n° 82-917 du 27 octobre 1982 modifiant certaines dispositions du code des tribunaux administratifs, J.O., 29/10/1982, p. 3269.
8Loi n° 86-14 du 6 janvier 1986 fixant les règles garantissant l’indépendance des membres des tribunaux administratifs, J.O., 07/01/1986, p. 332.
9CE, 29 janvier 1993, cons. Giordano, n° 136762.
10En ce sens voir l’article R. 222-13 du code justice administrative qui énonce une série de litiges (permis de conduire, refus de la force publique…etc.) dans lesquels le président du tribunal administratif ou le magistrat désigné par lui à cette fin et ayant atteint au moins le grade de premier conseiller ou ayant une ancienneté minimale de deux ans, statue seul en audience publique et après audition du rapporteur public, sous réserve de l’application de l’article R. 732-1-1.
11CE, 17 avril 1989, SARL Hostellerie du Grand Cerf, n° 58150.
12CE, 15 mai 2022, M. A. et Mme A., n° 444994.
13Ch.-L. Vier, « Le rapporteur public et la simplification, paradoxes d’une réforme », AJDA, 2011, p. 1189.
14« L’absence de réformes pourrait mettre en péril l’institution du rapporteur public », Questions à Jean-Marc Sauvé, AJDA, 2011, p. 412.
15Idem.
16Idem.
17J.-H. Stahl, « Le rapporteur public en 2013 : après l’épreuve, ce qui change, ce qui demeure », RFDA 2014, p. 51.
18Idem.
19CE, Sect., 21 juin 2013, Communauté d’agglomération du pays de Martigues, n° 352427.
20Cour eur. D.H., 7 juin 2001, Kress c. France, req. n° 39594/98.
21Décret n° 2006-964 du 1er août 2006 modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative, J.O., 03/03/2006, texte n° 19.
22Décret du 7 janvier 2009, préc.
23CEDH, 4 juin 2013, Marc-Antoine c. France, req. n° 54984/09.
24D. Lochak, « Qualité de la justice administrative et contentieux des étrangers », RFAP, 2016/3, n° 159, p. 710.
25https://www.conseil-etat.fr/publications-colloques/discours-et-interventions/le-rapporteur-public-dans-la-juridiction-administrative.
26Idem.
27En ce sens D. Lochak, op. cit.
28B. Noyer et F. Melleray, « L’apport au contentieux administratif de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit », Dr. adm., 2011, n° 8-9, étude 15.
29Ch. Maugüe, « Rapporteur public », JCl. Adm., fasc. n° 1031, 2022.
30Voir supra.
31B. Pacteau, « Du nouveau sur le nouveau rapporteur public des juridictions administratives territoriales », RFDA, 2012, p. 87.
32A. Barlerin, op. cit.
33S. Caylet, « Le rapporteur public ou le dépérissement du commissaire du gouvernement », RDP, 2010, p. 1305.
34Décret n° 2006-1708 du 23 décembre 2006 modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative, J.O., 29/12/2006, texte n° 52.
35Décret n° 2013-730 du 13 août 2013 portant modification du code de justice administrative, J.O., 15/08/2013, texte n° 2.
36Décret n° 2023-432 du 3 juin 2023 relatif au retrait des contenus à caractère terroriste en ligne, pris en application des articles 6-1-1 et 6-1-5 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique, J.O., 04/06/2023, texte n° 3.
37Voir Ch. Maugüe, op. cit.
38CE, 28 mars 2019, Mme Chowdhury, n° 414630.
39B. Noyer et F. Melleray, op. cit.
40En ce sens voir S. Caylet, op. cit.
41« L’absence de réformes pourrait mettre en péril l’institution du rapporteur public », Questions à Jean-Marc Sauvé, op. cit.
42Union syndicale des magistrats administratifs, « Dispense de conclusions du rapporteur public : le combat continue ! », 10 octobre 2013, source : internet (https://usma.fr/actualite/dispense-de-conclusions-du-rapporteur-public-le-combat-continue/).
43Idem.
44Syndicat de la juridiction administrative, Actes du Congrès du 26 novembre 2021, source : internet (https://www.lesja.fr/images/documentsPDF/ACTES_du_Congr%C3%A8s_2021_site.pdf).
45Voir par exemple Ch. Maugüe, op. cit. ou D. Lochak, op. cit.
46E. Costa, « Des chiffres sans les lettres. La dérive managériale de la juridiction administrative », AJDA, 2010, p. 1623.
47Voir en particulier, Syndicat de la juridiction administrative, op. cit.
48Préc.
49CE, 20 octobre 1982, M. Y., n° 29501.
50CE, 28 mars 2013, Union syndicale des magistrats administratifs, n° 357064.
51Cons. const., 12 mai 2011, n° 2011-629 DC, Loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, Rec., p. 228.
52Cons. 22.
53Cons. 21.
54B. Noyer et F. Melleray, op. cit.
55Y. DÉtraigne, Avis au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale sur le projet de loi de finances pour 2014, Avis, n162 (2023-2014), tome IV, déposé le 21 novembre 2013.
56Ch. Maugüe, op. cit.
57Voir Cour eur. D.H., 7 juin 2001, Kress c. France, préc.
58CE, du 26 juillet 2018, Association Sukyo Mahikari France, n° 403389.
59CE, 13 avril 2016, M. Roth, n° 381175.
60CE, 1er avril 2015, Eloku Mboyo, n° 377318.
61CE, 15 octobre 2014, Sté, Geciotel, n° 365074.
62En ce sens Vier.
63Gondouin, AJDA 2007, p. 2068.
64Y. Détraigne, op. cit.
65« L’absence de réformes pourrait mettre en péril l’institution du rapporteur public », Questions à Jean-Marc Sauvé, op. cit.
66Voir en particulier D. Lochak, op. cit.
67B. Noyer et F. Melleray, op. cit.
68Préc.
69E. Costa, op. cit.
70Idem.
71D. Lochak, op. cit.
72J.-M. SauvÉ, « Dix années de croissance du contentieux : Quelles réalités ? Quelles réponses ? », discours prononcé le 29 novembre 2010, Colloque organisé à l’occasion du Xe anniversaire du tribunal administratif de Cergy-Pontoise en association avec l’Université de Cergy-Pontoise, source : internet (https://www.conseil-etat.fr/publications-colloques/discours-et-interventions/dix-annees-de-croissance-du-contentieux-quelles-realites-quelles-reponses).
Auteur
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Nathalie Jacquinot
Professeur de droit public, Université Toulouse Capitole, Institut Maurice Hauriou
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