A. La gestion financière publique classique : l’empire de la règle de droit

9La gestion financière publique classique, qui se caractérise par ce qu’il convient d’appeler le « budget de moyens » par opposition au « budget de programmes » que nous évoquerons ultérieurement, est une gestion marquée par le strict respect de la norme juridique : c’est l’empire de la règle de droit.

10L’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances est celle qui a institué le budget de moyens. Il avait d’ailleurs aussi été adopté par les législations de certains États d’Afrique noire francophone, tels que le Gabon18.

11Le budget de moyens s’oppose effectivement au budget de programmes dans la mesure où il met l’accent sur les moyens et non sur les objectifs. Ce constat a valu l’affirmation suivante du professeur MENGUE ME ENGOUANG : « le budget de moyens consiste à allouer systématiquement des crédits aux administrations sans leur assigner des objectifs à atteindre »19. Ce qui importe est de garantir la continuité des services publics, la permanence des actions et le strict respect des règles relatives aux procédures de la gestion des finances publiques20. En effet, dans un système de budget de moyens, les services sollicitent des moyens du fait même de leur existence et indépendamment des tâches à accomplir21. Ainsi, un bon budget pour un ministre est certainement un budget qui augmente22 sans que l’on ne tienne compte des objectifs du ministère23 et de l’évaluation de ses résultats. Ce qui compte dans la logique du budget de moyens est le respect de la règlementation en vigueur liée à la gestion et l’utilisation des fonds publics. En fait, l’idée qu’on défend n’est pas de dire que le budget de moyens est totalement dépourvu d’objectifs. Le budget de moyens requiert, certes, des objectifs tout comme le budget de programmes auquel il s’oppose implique également des moyens. Cependant, il convient de souligner que les objectifs du budget de moyens ne sont pas la résultante d’un processus d’analyse fondée sur une méthodologie rationnelle. Il relève plutôt de choix de politiques dont la justification tient plus du plaidoyer que de la démonstration24. Cet état du droit et des faits a conduit J.-C. du CROS à écrire que « le budget classique ou le budget de moyens […] n’est pas un acte rationnel »25.

12En tout état de cause, le budget de moyens est le lieu où règne en maître incontesté la règle de droit.

13Dans la gestion financière publique classique, la primauté de la règle juridique se donne également à lire au niveau des contrôles financiers publics26. Ces derniers sont notamment les contrôles administratif et juridictionnel des finances publiques.

14S’agissant du contrôle administratif, qui est celui de l’administration sur ses agents, il peut s’exercer a priori et a posteriori.

15Le contrôle administratif a priori est marqué par une stricte séparation entre l’ordonnateur et le comptable public qui sont les deux autorités chargées de l’exécution budgétaire27. En vertu du principe de « séparation de l’ordonnateur et du comptable public »28, une partie des fonctionnaires (les comptables publics) contrôle l’action des autres (les ordonnateurs) en vérifiant simplement que la dépense est imputée sur la bonne enveloppe comptable. Ce contrôle, utile pour lutter contre la corruption et la fraude, porte uniquement sur la vérification du respect des règles et procédures d’exécution des recettes et dépenses publiques. Il s’agit précisément d’un contrôle centré sur les erreurs formelles29.

16Outre l’ordonnateur et le comptable, un troisième personnage vient s’immiscer dans le contrôle administratif a priori et, de ce fait, dans les opérations de dépense de l’État. Il s’agit du contrôleur financier30. Il est traditionnellement saisi de l’ensemble des actes d’engagement de dépense (sous la forme de projets de décision de subvention, de projets de contrat, etc.) avant leur adoption définitive et leur transmission au comptable chargé de l’exécution. Le contrôleur financier appose son « visa » après avoir vérifié la correcte imputation de la dépense, la disponibilité des crédits et la régularité de la dépense31. En fait, le visa permet au contrôleur de vérifier un certain nombre d’éléments et règles avant que l’ordonnateur de la dépense crée une obligation juridique qui puisse être constatée comme une dette par les juridictions32. L’institution d’un contrôle financier est considérée comme une nécessité puisque les contrôles effectués par les comptables publics ne permettent pas de maîtriser ces actions (signature d’un marché, d’un bon de commande, etc.) qui interviennent en amont33.

17Ces contrôles administratifs a priori ont été construits sur une logique de régularité pour s’assurer de la conformité de l’exécution administrative et comptable aux règles de droit régissant la gestion des finances publiques.

18En revanche, le contrôle administratif a posteriori est exercé par l’Inspection Générale des Finances (IGF). La mission de l’IGF n’incluait au départ que la vérification des comptes tenus par les comptables publics. Puis, cette mission s’est progressivement étendue. En plus du contrôle des comptables publics, elle a inclus une mission de surveillance sur les services budgétaires et financiers de l’ensemble des ministères34. Ces missions (contrôle des comptables publics et surveillance des services budgétaires et financiers), essentiellement orientées vers la vérification de la régularité35, avaient uniquement pour but de permettre au ministre des Finances d’être utilement informé sur la gestion des services financiers et par conséquent d’avoir connaissance des irrégularités constatées ou du mauvais fonctionnement du service vérifié.

19Concernant le contrôle juridictionnel, il est exercé par la Cour des comptes sur les ordonnateurs et les comptables publics. Lorsque la Cour des comptes exerce son contrôle sur les comptables publics, il s’agit en pratique d’un examen des opérations de recettes et de dépenses exécutées par ces derniers aux fins d’une surveillance active de la régularité de leurs comptes. En réalité, il est question de vérifier que les comptables publics ont bien tenu leurs comptes conformément aux règles de la comptabilité publique. Et en cas de manquements constatés, de mettre en jeu leur responsabilité. Cependant, lorsque le contrôle de la Cour des comptes s’exerce sur les ordonnateurs et plus largement sur les gestionnaires publics, c’est-à-dire sur tous ceux qui participent à la gestion administrative, il permet de s’assurer de la régularité de leur gestion. Ainsi, il n’est pas rare que la Cour des comptes relève des gestions de fait36 ou certaines irrégularités liées par exemple aux violations des règles de passation des marchés publics, qui ont pu échapper à la vigilance des différentes autorités de contrôle de la dépense37.

20Finalement, on peut effectivement constater que les contrôles financiers (administratif ou juridictionnel) établis dans le cadre de l’ancienne gestion financière publique marquée par la logique du budget de moyens, ont réellement été conçus pour s’assurer, chacun à leur niveau, du respect de la légalité budgétaire38.

21Précisons cependant qu’il n’y a peut-être rien d’étonnant à ce que la gestion financière classique soit celle de l’empire de la règle de droit, puisque cette gestion financière publique et la logique du budget de moyens qui l’accompagne s’inscrit en réalité dans le cadre de ce qu’il convient d’appeler « l’administration wébérienne », c’est-à-dire une administration dont les traits caractéristiques sont notamment le respect de la hiérarchie, de la règle de droit et de la division stricte du travail.

22Cette forme d’administration, si elle a parfois présenté des avantages, a également été fortement critiquée dans la mesure où son fonctionnement, trop tourné vers le respect de la règle de droit, ne favorisait pas nécessairement la qualité de la gestion publique.

23Ainsi, c’est dans le but de rompre avec cette situation, qui sans doute nuit à l’efficacité de l’action publique, que la plupart des États, par le canal généralement d’une réforme des finances publiques, ont adopté un nouveau modèle de gouvernance financière. En France, ce nouveau modèle dit « gestion des finances publiques par la performance » a été mis en place par la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) du 1^er août 2001. En revanche, dans les États d’Afrique noire francophone, précisément ceux d’Afrique centrale, il a été instauré par le Cadre Harmonisé des Finances Publiques (CHFP)39 de la Communauté Économique et Monétaire d’Afrique centrale (CEMAC)40 adopté le 19 décembre 2011.

B. La nouvelle gestion financière publique : le règne du chiffre

24Le budget de programmes41, caractéristique de la gestion des finances publiques par la performance, est l’un des éléments les plus importants de ce nouveau modèle de gestion financière publique. En effet, avec le budget de programmes, c’est toute la conception du budget qui se trouve en réalité transformée42, dans la mesure où l’on passe d’un budget fondé sur une logique de moyens à un budget construit en fonction d’objectifs s’inscrivant dans des programmes43. Le budget de programmes est donc une véritable innovation. Cette innovation se traduit par une ventilation des crédits en Missions, Programmes et Actions (MPA).

25Les missions correspondent aux grandes politiques de l’État (sécurité, défense, éducation nationale, culture et communication, etc.) qui sont mises en œuvre par des programmes relevant d’un ou de plusieurs ministères44. Les missions sont donc dites ministérielles ou interministérielles et regroupent les programmes ayant les mêmes finalités45. En outre, la mission constitue la nouvelle unité de vote des crédits46. Dit autrement, c’est désormais au niveau de la mission que le vote du budget s’opère. Cela signifie que les parlementaires peuvent, au cours du vote de la loi de finances, modifier la répartition des dépenses entre programmes au sein d’une même mission47. La budgétisation par mission transforme radicalement la donne. Elle permet une plus grande lisibilité du budget. Les parlementaires peuvent donc se prononcer sur tous les déterminants de la dépense publique, avec la justification au premier franc48. Mais ce qui est encore plus impressionnant, c’est qu’avec une telle budgétisation, le Parlement ne se borne plus comme auparavant à faire des choix en termes de moyens49. Ces derniers sont désormais, plutôt, réalisés en termes de politiques publiques. On parle à cet effet, de la budgétisation par politiques publiques50. Selon Alain PARIENTE et Abou Saib COULIBALY, « la budgétisation par mission est le génie de la réforme financière »51 opéré par la LOLF en France, mais aussi par le CHFP de la CEMAC dans les États d’Afrique centrale.

26Le programme exprime le passage d’un budget de moyens à un budget construit en fonction d’objectifs52. En effet, l’article 7 de la LOLF du 1^er août 2001 dispose que « le programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis »53 qui sont « définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus »54. Au regard de cette disposition, le programme peut être considéré comme l’instrument clé de la gestion performancielle des finances publiques, puisqu’il conduit les décideurs ou les gestionnaires publics à cesser de raisonner strictement en termes de moyens55 et les emmène plutôt à réfléchir en termes d’objectifs à atteindre. En outre, la notion de programme les engage à plus d’efforts et de rigueurs dans les actions à mener56 dans la mesure où ils sont dorénavant jugés à l’aune des résultats atteints57.

27Les actions constituent le 3^e niveau de présentation des dépenses bien que la LOLF ou le Cadre Harmonisé des Finances Publiques (CHFP) de la Communauté Économique et Monétaire d’Afrique centrale (CEMAC) n’en donne aucune définition précise58. Toutefois, les actions à mettre en œuvre doivent être cohérentes et déterminées avec rationalité. Le but est qu’elles atteignent des objectifs réalisables. En outre, dans la pratique, les actions visent à mieux identifier les composantes des politiques publiques et à retracer les coûts59.

28Par ailleurs, comme cela a été précédemment mentionné, avec le budget par programmes qui se décline en Missions, Programmes et Actions (MPA), les politiques publiques sont désormais évaluées et les gouvernants jugés à la lumière des résultats. L’évaluation des politiques publiques peut donc se définir comme « la phase de l’action publique au cours de laquelle les résultats des politiques publiques font l’objet d’un jugement »60.

29Cependant, ces résultats appréciés ou jugés « en termes d’efficacité et/ou de légitimité »61 sont au préalable évalués et chiffrés par des indicateurs de performance62. Le chiffre devient ainsi une caractéristique et un élément fondamental du nouveau système de gestion des finances publiques qu’est la gestion financière par la performance. Il sert, en effet, d’instrument de quantification et d’appréciation du résultat des politiques publiques. Dit autrement, le chiffre qui est l’outil à partir duquel le résultat des politiques publiques est quantifié est également une « donnée » permettant d’apprécier « l’efficacité de la dépense publique et plus généralement de la gestion de l’État »63. Dans ce contexte, la nouvelle gestion financière publique est bien celle où le chiffre établit son règne.

30L’évaluation (du résultat) des politiques publiques, qui assure l’hégémonie du chiffre dans la nouvelle gestion financière publique, a une valeur constitutionnelle en France. Cette valeur est acquise avec la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui reconnaît expressément la fonction d’évaluation du Parlement. Selon l’article 24 de la Constitution française révisée, « le Parlement […] évalue les politiques publiques ». En Afrique centrale, notamment au Gabon, le mécanisme de l’évaluation adopté sous l’impulsion du CHFP de la CEMAC64 est prévu par la révision constitutionnelle du 12 janvier 2018. En effet, l’article 36 de la Constitution de la République gabonaise prévoit que « le Parlement […] évalue les politiques publiques dans les conditions prévues par la Constitution »65.

31Précisons que l’évaluation parlementaire des politiques publiques réalisées par le Gouvernement intervient avec le vote de la loi de règlement. En effet, le projet de loi de règlement soumis au vote parlementaire par les gouvernants doit s’accompagner d’un ensemble d’informations annexes que sont essentiellement les rapports annuels de performance (RAP). Ces RAP précisent les résultats atteints en évaluant l’utilisation des crédits au regard des objectifs fixés. Ils ont donc pour finalité d’informer le Parlement sur les résultats en termes de performance de la gestion du budget de l’État et, par conséquent, d’efficacité des crédits qui ont été octroyés. Les parlementaires disposent ainsi chaque année, grâce au vote de la loi de règlement et des rapports annuels de performance (RAP), d’une information approfondie de l’ensemble de l’action de l’État et d’une évaluation de son fonctionnement66.

32En tout état de cause, l’évaluation des politiques publiques qui est un marqueur de la budgétisation par programmes favorise le règne du chiffre dans la nouvelle gestion financière publique, puisque ce dernier apparaît comme l’outil qui traduit en valeur ou quantifie le résultat des politiques publiques et permet ainsi d’alimenter les débats sur la légitimité de l’action de l’État.

A. La pertinence relative du chiffre dans l’appréciation de la performance des politiques publiques

34Pour rappel, la performance est un concept complexe et difficile à cerner tant les approches définitionnelles sont nombreuses68. La performance peut se définir comme un résultat accompli à un instant T et qui peut être apprécié à l’aune d’un objectif à atteindre. En ce sens, la performance peut donc désigner, pour une organisation publique (État, collectivités locales, etc.), le résultat obtenu à la suite du pilotage d’une politique publique. Et ce résultat, comme précédemment évoqué, peut être évalué et chiffré grâce à une batterie d’indicateurs. Le chiffre sert ainsi de « donnée » pour apprécier le succès de la politique publique mise en œuvre. On parlera donc de politique publique performante dans la mesure où le concept de performance peut « se résumer à l’idée de réussite ou de succès »69.

35Au regard de ce qui précède, on peut faire ressortir deux sens du concept de performance. Le premier est la performance-résultat. La performance fait ici référence au résultat d’une action, c’est-à-dire l’évaluation ex post des résultats obtenus sans jugement de valeur. Le second sens est la performance-succès. Il s’agit de la performance en tant que synonyme de succès. Ce sens contient un jugement de valeur, au regard d’un référentiel, qui représente la réussite. Ces deux sens sont étroitement ou intimement liés car, en parlant de performance dans le cadre de l’évaluation des politiques publiques, il est fait référence aux résultats d’une action publique qui ont été chiffrés grâce à des indicateurs de performance. Ces résultats feront ensuite l’objet d’un jugement de valeur indiquant, sur la base d’une échelle de réussite, si l’action publique est positive (résultat-succès) ou négative (résultat-échec).

36Cela étant dit, la question que l’on se pose est donc celle de savoir si le chiffre produit par les indicateurs de performance lors de l’évaluation (du résultat) d’une politique publique est toujours pertinent et d’une fiabilité absolue pour apprécier son succès ?

37À cette question, on répondra par la négative. En effet, les indicateurs ont effectivement pour objectif de mesurer/évaluer les résultats des politiques publiques afin de savoir s’ils sont performants ou non, c’est-à-dire si la politique publique est un succès ou un échec. Seulement, ce jugement de valeur peut ne pas toujours faire l’unanimité, car il dépend de plusieurs éléments d’appréciation : le but poursuivi, la perspective d’analyse choisie, le sens retenu pour l’interprétation du résultat mais aussi l’intérêt (avoué ou inavoué) recherché. C’est probablement dans cette optique que la notion de succès, qu’on peut effectivement résumer à l’idée de performance70, est une réalité relative.

38En fait, le problème qui se pose ici est celui de la pertinence de la donnée chiffrée ou quantifiée. Certes, la réaction de tout un chacun est de généralement considérer qu’une information chiffrée – surtout lorsqu’elle concerne le fonctionnement de l’État71 – est une vérité indubitable. Toutefois, cette façon de concevoir les choses, c’est-à-dire d’avoir une « confiance [absolue] dans les chiffres »72, est tout de même risquée. Il est important de savoir, comme l’a souligné Alain DESROSIERES, que la donnée chiffrée, et donc la quantification, s’inscrit dans un processus social de connaissance73. À ce titre, il est nécessaire, pour qui souhaite saisir la signification d’une donnée chiffrée, de comprendre les différentes étapes du processus ayant participé à sa production.

39C’est pourquoi, Robert SALAIS souhaite que l’on comprenne au moins deux choses sur les mécanismes de validité d’un argument chiffré74. Ce qui nous permettra d’éviter de tomber dans le piège de l’énonciateur/défenseur d’un argument chiffré, quantifié ou même statistique. Cela permettra également de se rendre compte du caractère relatif de la donnée chiffrée qui est employée à telle ou telle fin.

40Pour commencer, il est important de savoir que la validité d’un argument chiffré dépend des conventions de définition du phénomène pour lequel l’argument chiffré est employé. Par exemple, affirmons qu’« une politique publique relative à l’emploi est un véritable succès ; car, au sortir de sa mise en œuvre et après (une) évaluation son résultat via des indicateurs de performance sélectionnés, il ressort qu’elle aurait généré 80 % d’emplois du nombre total de personnes à la recherche d’un emploi ». Cette affirmation, qui porte un jugement positif du résultat de la politique publique d’emplois, n’a de sens que parce qu’on aura analysé ce taux d’emploi en fonction d’une certaine définition qu’on aura retenue de ce qu’on appelle un emploi : « s’agit-il de toute tâche de travail ou enrichit-on la définition de critères de qualité, comme la durée ou le type de contrat de travail par exemple ? »75. Selon la définition conventionnelle qui sera retenue, le niveau et la grandeur du taux d’emplois considérés peuvent changer et, de ce fait, l’appréciation du résultat aussi. Car, « le sens d’une donnée [chiffrée] dépend [effectivement] des conventions qui la définissent »76.

41Il importe aussi d’être conscient qu’une affirmation fondée sur une donnée chiffrée ou quantifiée peut opérer une illusion d’identité entre deux propositions, deux conceptions des choses ou deux réalités totalement différentes. Cette illusion peut donc témoigner du fait que la donnée chiffrée est en réalité relative, car elle peut être interprétée et lue selon deux sens différents. Pour preuve, affirmons par exemple que « la mise en œuvre d’une politique publique relative à l’emploi a permis de faire reculer le chômage de 5 % ». Une telle affirmation pourrait générer deux propositions qui n’ont rien ou presque rien avoir l’une avec l’autre.

42La proposition A : dire que « le chômage a diminué de 5 % » peut vouloir dire que « le nombre de demandeurs d’emploi inscrits à l’Agence Pôle emploi et classés en catégorie 1 a diminué de 5 % ». Il s’agit, autrement, de dire que le chômage aurait reculé de 5 % dans une certaine catégorie identifiée de chômeurs. Pour la proposition B, on se limitera à l’affirmation de départ : « le chômage a reculé ou diminué de 5 % ». Ce qui peut également vouloir dire que cette réduction de 5 % concerne la population de chômeurs dans son ensemble, c’est-à-dire toutes catégories confondues.

43À travers ces deux propositions, on peut effectivement se rendre compte que la proposition B est d’une autre nature que la proposition A. Dans ce cas, la donnée chiffrée peut vraiment être une donnée relative, puisqu’elle peut être appréhendée dans un sens comme dans un autre.

44Par ailleurs, la pertinence relative de la donnée chiffrée peut également se justifier à travers l’idée que la nouvelle gestion publique, qui a pour credo l’évaluation des politiques publiques, repose sur des indicateurs de performance trop techniques. Et cette technicité est en réalité limitée pour véritablement saisir le réel dans toute complexité. C’est la raison pour laquelle Alain PARIENTE affirme que : « la limite de la mesure de la performance, telle que définie par la LOLF, repose sur le caractère technique des indicateurs de programme qui participe de la technisation accrue de la performance »77. Par conséquent, la pertinence du résultat chiffré produit par ces indicateurs de performance se trouve également relativisée. En fait, la nouvelle gestion publique caractérisée par l’usage d’indicateurs de performance, qui permettent d’évaluer et de chiffrer le résultat d’une politique publique, s’accompagne effectivement d’une croyance aveugle dans ces indicateurs. Cependant, cette croyance est irrationnelle bien qu’elle s’habille d’un appareillage technique fort savant, car ces indicateurs ont pour effet de « réduire tout phénomène économique et social, y compris le plus complexe, à quelques données quantifiées »78 sans même que cette complexité ne soit véritablement prise en compte, en tous cas, dans toutes ses dimensions.

B. L’instrumentalisation politique des résultats chiffrés des politiques publiques

45Il est question de dire ici que les chiffres, obtenus à la suite de l’évaluation d’une politique publique grâce à des indicateurs de performance, sont des données manipulables. Ils peuvent donc être instrumentalisés par ceux qui les manipulent.

46Reprenons l’exemple du taux d’emplois et l’affirmation selon laquelle « la mise en œuvre d’une politique publique aurait permis de faire reculer le chômage de 5 % ». L’interprétation de cette affirmation selon les deux propositions A et B susmentionnées, montre bien qu’il s’agit de données pouvant être manipulées. Dans ce contexte, le politique ou le gouvernant qui souhaite défendre son action peut préférer telle proposition au détriment de telle autre selon l’intérêt recherché.

47En fait, le gouvernant peut être tenté, en rapport avec un certain calcul politique, de favoriser dans sa communication politique telle proposition et écarter telle autre, s’il estime que cette dernière peut desservir ses intérêts et entacher le bilan d’une action. C’est pourquoi il est important, pour éviter toute tromperie et duperie, que l’opinion publique soit consciente de la possibilité dont dispose le politique d’instrumentaliser des données chiffrées, car la communication politique doit sa force et son efficacité à l’absence de lucidité collective quant à la capacité d’identifier les différentes propositions (A, B, C…) et leur sens. Ces propositions et sens peuvent effectivement découler d’une affirmation reposant sur une simple donnée chiffrée.