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Les influences de la construction européenne sur le droit français

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Joël Molinier

Quatrième séance. Convergences européennes des droits nationaux

Le principe non bis in idem et le droit communautaire

Aziz Hedabou

Texte intégral

1Le principe non bis in idem est une garantie fondamentale qui interdit que les mêmes faits soit poursuivi et puni deux fois. Il est reconnu par tous les droits internes et “appartient aux droit universel des nations”. Dès lors, sa lettre et son esprit ne sont plus cantonnés au droit interne et ont tendance à s’internationaliser. En droit communautaire, l’étude du principe non bis in idem peut être envisagée sous trois angles différents. D’abord en droit pénal international unilatéral où chaque État fixe les règles applicables aux infractions comportant un élément d’extranéité et susceptibles de soulever le risque aussi bien de conflits de compétences que de cumul de poursuites et de sanctions. Ensuite, le principe non bis in idem peut être traité en matière contraventionnelle communautaire par le biais de la reconnaissance des jugements pénaux et de l’autorité négative de la chose jugée entre les États membres de l’union européenne. Enfin, le principe non bis in idem intéresse aussi les rapports entre les sanctions des violations de la réglementation communautaire, applicables cumulativement avec les sanctions internes. Seuls ces deux derniers angles retiendront notre attention.

2Même si l’union européenne constitue un espace de liberté, de sécurité et de justice où un climat de confiance règne entre les États membres, force est de souligner que l’extrême sensibilité de la matière pénale, rangée parmi les éléments de la souveraineté nationale, constitue l’un des handicaps majeurs de la consécration du principe non bis in idem entre des États de la Communauté européenne. Les États affichent certes affichent une volonté de reconnaissance des décisions répressives au sein de l’Union européenne, mais il n’en demeure pas moins que cette volonté est loin de se matérialiser. La confiance réciproque des États membres dans leurs systèmes de justice pénale et la reconnaissance mutuelle de leurs décisions respectives restent amoindries par la prééminence de la territorialité de la loi pénale, l’extension de la compétence extraterritoriale des tribunaux nationaux et la multiplication des exceptions à l’effet non bis in idem. La méfiance dans “les produits judicaires étrangers” demeure la règle.

3Par ailleurs, dans le cadre des violations de la réglementation communautaire, l’indépendance de l’ordre communautaire et de l’ordre national est consacrée par la Cour de justice des communautés européennes. Par conséquent, une application cumulative des sanctions est admise, même si la Charte européenne des droits fondamentaux prévoit l’application du principe non bis in idem “dans l’union” (art. 50). Cependant, à ce jour, cette charte n’est pas encore entrée en vigueur et reste une simple déclaration politique dépourvue de tout caractère contraignant. On verra que la CJCE, en instituant le cumul des poursuites et de sanctions, n’est pas insensible à l’esprit du principe non bis in idem et exige la prise en compte des sanctions antérieures relatives au mêmes faits et ce avant le prononcé, par l’instance nationale ou communautaire, de la seconde sanction.

4A la lumière de ces éléments diversement orientés, le principe non bis in idem en droit communautaire s’invoque au premier lieu au sein de la “concurrence horizontale nationale” dans le cadre des conflits de compétence et de cumul de poursuites ou de sanctions entre les États de l’union européenne (I). En second lieu, ce principe doit être envisagée sous l’angle de la “concurrence Étatique-communautaire” à travers l’existence de deux ordres juridiques distincts : national et communautaire (II).

I – la règle non bis in idem au sein de la concurrence horizontale nationale communautaire

5Dans sa dimension horizontale, tous les États de l’Union européenne consacrent le principe non bis in idem dans leurs droits internes. Il est unanimement reconnu comme garantie fondamentale qui se dresse contre le renouvellement des poursuites et le cumul de sanctions. Ayant voulu lui attribuer valeur internationale, les États de l’Union ont adhéré et conclu plusieurs conventions contenant ce principe (A). Cependant, l’extrême sensibilité de la matière pénale, traditionnellement rangée parmi les éléments de souveraineté nationale, ont conduit les États de l’union à restreindre considérablement l’étendue et l’application de l’effet non bis in idem et à le vider ainsi de sa substance (B).

A – Une reconnaissance affichée

  • 1 Il s’agit par exemple de la Convention unique sur les stupéfiants (New York, 30 mars 1961) et de l (...)
  • 2 D’autres Conventions européennes prévoient la règle non bis in idem. il est ainsi de la convention (...)

6La reconnaissance du principe non bis in idem par les États de l’Union se manifeste par l’adhésion et la conclusion de nombreuses conventions prévoyant ce principe. Ces conventions sont d’ordre universel et d’ordre purement européen et communautaire. Les États de l’union manifestent une méfiance à l’égard des premières dépourvues de toute valeur internationale1. Dans le cadre purement communautaire, qui seul retiendra notre attention, plusieurs conventions prévoient explicitement la règle non bis in idem. Les plus importantes sont au nombre de quatre2.

1) La Convention européenne des droits de l’homme et le protocole additionnel

  • 3 W. BREUKELAAR, “La reconnaissance des jugements répressifs étrangers”, RID pén., 1974, p. 575

7Ne faisant pas directement partie du corps de la Convention européenne des droits de l’Homme, même sous sa forme la plus élémentaire, l’autorité négative de la chose jugée au criminel sur le criminel, la règle non bis in idem n’est prévue que par le protocole additionnel no 7. L’exclusion du corps de la convention de cette règle fondamentale pour la protection des libertés individuels est délibérée. Il résulte en effet du rapport explicatif à la convention européenne de 1970 qu’on ne saurait pas donner un effet “erga omnes” à non bis in idem en l’état actuel des relations internationales au sein de la communauté mondiale, même si cela aurait été envisageable uniquement dans le cadre européen eu égard aux relations privilégiées imprégnées de confiance qu’entretiennent ces États. En effet, “l’insertion de ce principe aurait un effet erga omnes et il est par conséquent, susceptible d’être privé de la plupart de son contenu et ainsi de son utilité”3.

  • 4 A. HUET et R. KOERING-JOULIN, op. cit., no 55.

8Cependant même prévue par le protocole additionnel no 7, la règle non bis in idem n’est appliquée qu’au sein de chaque État, et non à ceux d’un État étranger, s’agirait-il d’un État étranger cocontractant4. Cela résulte de l’article 4 du dit protocole qui énonce que “nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même État en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure de cet État”. Même dans un cadre interne restreint, la jurisprudence a jugé que cet article n’interdit pas le prononcé de sanctions fiscales parallèlement aux sanctions pénales.

2) La charte des droits fondamentaux de l’union européenne du 7 décembre 2000

  • 5 JOCE, C 364, 18 décembre 2000.

9Dans son article 50, la charte énonce le principe général du droit du “ non bis in idem” en disposant que “nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement en raison d'une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné dans l'Union par un jugement pénal définitif conformément à la loi”5. La formulation retenue pour l'article 50 marque la reconnaissance du principe “dans l'Union”, y compris donc pour les décisions des juridictions de plusieurs États membres, ce qui contribuerait à la réalisation de l'espace de justice. Son intérêt est de dépasser le cadre strictement national dans lequel le cantonnent les autres conventions, mais aussi de débarrasser le principe des multiples exceptions et réserves qui l’entourent. Sa protection sera alors plus étendue et plus élevée. Cette charte n’est cependant pas encore entrée en vigueur et n’a, par conséquent, aucun caractère contraignant.

10La Convention de Bruxelles relative à l’application du principe non bis in idem entre les États membres de la Communauté européenne (25 mai 1987).

  • 6 Exposé des motifs du projet de loi autorisant l’approbation de la Convention du 25 mai 1987, Doc, (...)

11L’objet même de cette Convention est d’appliquer la règle non bis in idem entre les États membres de la Communauté européenne. Son préambule affirme ainsi que “la reconnaissance mutuelle de l’effet de ne bis in idem aux décisions judiciaires étrangères (par les États membres de la communauté européenne) constitue l’expression” de la confiance, de la compréhension et du respect mutuels sur la base desquels ils sont désireux d’étendre leur coopération en matière pénale”. La règle non bis in idem est exprimée en termes généraux par l’article premier qui dispose qu’“une personne qui a été définitivement jugée par une partie contractante ne peut, pour les mêmes faits, être poursuivie par une autre partie contractante”… En outre, il prévoit l’impossibilité de poursuivre en France à raison des mêmes faits si la peine a été subie ou prescrite ou soit actuellement en cours d’exécution ou surtout, qu’elle “ne puisse plus être exécutée selon les lois de l’État de condamnation”. En droit français, “cette dernière hypothèse recouvre les cas de prescription, de grâce ou d’amnistie”6. Cela alors que l’art. 692 du C.P.P ne prévoit ni la grâce ni l’amnistie dont le législateur français se montre méfiant quand elles émanent des autorités étrangères.

  • 7 Outre les compétences territoriale et réelle, l’autorité négative de la chose jugée est écartée lo (...)

12Toutefois, les méfiances d’inspiration nationaliste surgissent à l’article 2 qui permet aux États de ne pas être liés par le jeu de non bis in idem dans trois hypothèses. La France, Fidèle à sa logique de méfiance à l’égard de la chose jugée à l’étranger, a exercé ce refus dans les deux premières, à savoir en cas de compétence territoriale ou de compétence réelle7.

  • 8 Il s’agit, outre le France, d’Autriche, de l’Allemagne, de la Belgique, du Danemark, de l’Italie, (...)

13Il est difficile de savoir si cette Convention est aujourd’hui applicable faute d’avoir été ratifiée par l’ensemble des États membres des communautés européennes. Néanmoins, plusieurs États8, dont la France, ont fait une déclaration d’application anticipée lors du dépôt de leurs instruments de ratifications.

  • 9 Article 3.

14Au vu de son appellation, la convention de Bruxelles est décevante quant à l’extension de l’effet non bis in idem entre les États de la Communauté européenne. Il n’en demeure pas moins qu’elle a le mérite de consacrer le principe de l’imputation. En effet, toute période de privation de liberté subie en vertu d’un premier jugement sera déduite de la peine de même nature prononcée lors du second ; et à propos des peines autres, qu’il sera “tenu compte, dans la mesure où les législations nationales le permettent, des sanctions (...) qui ont déjà été subies”9.

4) La convention d’application de l’accord de Schengen (19 juin 1990)

  • 10 Ces dispositions ont été reprises de la Convention de Bruxelles du 25 mai 1987, relative à l’appli (...)
  • 11 il en est de même en cas d’infractions commises par les fonctionnaires des partie contractantes en (...)
  • 12 Circulaire du 13 mai 1993.

15Cette Convention comporte un chapitre intitulé “Application du principe Ne bis in idem (art. 54 à 58). Selon son article 54 “une personne qui a été définitivement jugée par une partie contractante ne peut, pour les mêmes faits, être poursuivie par une autre partie contractante, à condition que, en cas de condamnation, la sanction a été subie ou soit actuellement en cours d’exécution ou ne puisse plus être exécutée selon les lois de la partie contractante de condamnation”10. Là aussi, cette avancée notable est malheureusement amoindrie par les restrictions que contiennent l’article 55 de la dite Convention. En effet, en cas de compétence territoriale même partielle et de compétence réelle, les États ne sont pas liés par la règle non bis idem11. Par conséquent, cette dernière ne s’applique pas plus largement qu’en droit pénal unilatéral. L’apport de cette Convention est qu’en cas de condamnation dans une partie contractante, et outre l’exécution et la prescription de la peine, la grâce et l’amnistie émanant de cette partie sont reconnues comme obstacles à la reprises des poursuites en France. Il a été ainsi considéré que lorsque la condamnation ne “puisse plus être exécutée selon les lois de la partie contractante de condamnation”, l’individu dont la peine aurait été graciée ou amnistiée ne pourrait plus être poursuivi12.

16Pour conclure, il s’avère que la règle non bis in idem apparaît, certes, souvent en droit conventionnel européen, néanmoins, l’analyse des dispositions et surtout des réserves émises témoigne de la résistance des États, ce qui laisse peu de place à l’extension de la garantie non bis in idem sur notre droit positif. Si l’on songe qu’en droit conventionnel, les États partenaires sont choisis et acceptés, on doit conclure, des réticences à admettre pleinement la règle non bis in idem, que ce droit ne se démarque pas du droit commun unilatéral. Le conflit de compétence et le cumul des sanctions au sein du territoire communautaire a encore de beaux jours devant lui.

a) Une reconnaissance limitée

17Dans toutes les conventions précitées, les réserves et restriction que connaît l’effet non bis in idem témoignent que les États demeurent confinés dans un territorialisme étroit. Malgré le sentiment d’appartenance à une “communauté de droit”, ferment de la reconnaissance mutuelle des décisions répressives, les États de l’Union européenne n’entendent abdiquer aucune parcelle de leurs souveraineté dés que l’infraction est commise, en tout en partie, sur leurs territoires ou affecte leurs intérêts fondamentaux. Les réserves assortissant la convention de Schengen et le protocole additionnel no 7 de la CESDH en sont la parfaite illustration.

18La convention de l’application de l’accord de Schengen énonce dans son article 54 qu’“une personne qui a été définitivement jugée par une partie contractante, ne peut pour les mêmes faits, être poursuivie par une autre partie contractante à condition que, en cas de condamnation, la sanction a été subie ou soit actuellement en cours d’exécution ou ne puissent plus être exécutée selon les lois de la partie contractante de condamnation”. Ce faisant, elle a suscité beaucoup d’espoir pour aboutir à la reconnaissance mutuelle de l’autorité négative de la chose jugée entre les États parties à cette convention. Cependant, cet espoir est vite déçu. En effet, l’intérêt de l’article 54 de la convention de Schengen est, sinon anéanti, du moins amoindri par une restriction de taille prévue dans l’article 55 de la même convention. Ce dernier autorise les États à écarter la règle non bis in idem lorsque “les faits visés par le jugement étranger ont eu lieu soit en tout, soit en partie sur son territoire”. Même si les États membres ne peuvent revendiquer leur compétence territoriale quand “les faits ont eu lieu en partie sur le territoire de la Partie contractante où le jugement a été rendu”, force est de reconnaître que la souscription de cette stipulation condamne celle de l’article 54 et la rend, ipso facto, inopérante. La même restriction, avec quasiment les mêmes termes, a assortit la Convention européenne relative à l’application du principe non bis in idem dont l’article 2 accorde à chaque État la possibilité de refuser tout jugement rendu dans un autre État lorsque l’infraction est commise sur son territoire, même partiellement, ou porte atteinte à ses intérêt essentiels.

  • 13 Crim, 1 mars 2000, D., 2000, jurisp., p. 229. Il en de même pour le cumul des sanctions disciplina (...)

19Quoique sur un autre plan, l’article 4 § 1 du protocole additionnel (no 7) à la Convention européenne des droits de l’homme n’échappe pas lui aussi aux restrictions assortissant l’étendue de la règle non bis in idem. En affirmant que “nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même État en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet État”, cet article reconnaît la règle non bis in idem. Cependant, dénué de toute valeur internationale, cet article limite l’intervention de la règle non bis in idem au seul cadre national. Pire encore, il ne peut même pas être invoqué pour interdire le cumul de sanctions fiscales et des sanctions pénales. La France a en effet déclaré à l’occasion de l’article 4 § 1 du protocole additionnel no 7 “que seules les infractions relevant en droit français de la compétence des tribunaux statuant en matière pénale doivent être regardées comme des infractions aux sens des articles 2 et 4 du présent protocole”. La cour de cassation va dans le sens de la réserve française et décide que le précédent article “n’interdit pas le prononcé de sanctions fiscales parallèlement aux sanctions infligées par le juge répressif”13.

  • 14 Proposition no E 2236 du 28 mars 2003. V. aussi la session ordinaire du Sénat du 20 novembre 2003.
  • 15 La suppression, voire même un compromis sur les exceptions à la règle non bis in idem n’a pas enco (...)

20De ce qu’il précède, il faut noter essentiellement la confirmation de la tendance consistant à profiter de la moindre occasion pour étendre ou préserver la compétence pénale française dans l’espace, tendance dont le bien fondé est difficile à démontrer dans le cadre de l’union européenne où les États membres sont moins disparates politiquement, plus solidaires et bien déterminés à construire un droit pénal européen basé sur la confiance mutuelle. Les réticences entre les partenaires communautaires n’ont pas lieu d’être. Il est donc souhaitable qu’elle supprime les réserves relatives à la localisation de l’infraction et de reconnaître l’autorité négative à la chose jugée au sein de l’union européenne qui entend mener une collaboration particulièrement étroite, notamment judiciaire. C’est dans ce cadre qu’une proposition de résolution a été présentée au nom de la délégation pour l’union européenne, sous la présidence de la République hellénique. Elle visait l’adoption par le Conseil d’un projet de décision-cadre relative à l’application du principe non bis in idem14 s’inscrivant dans le cadre de la reconnaissance mutuelle des décisions pénales. La proposition vise, entre autre, à doter les États membres de règles de droit communes concernant le principe non bis in idem afin de garantir l’uniformité de son interprétation et de son application pratique. La suppression des exceptions à ce principe, contenues dans l’article 55 de la Convention de Schengen et l’article 4 de la décision-cadre, a été ardemment débattue. Contrairement à la position de la Commission européenne et celle du Parlement européen qui souhaitaient la suppression ou la limitation des exceptions à la règle non bis in idem, la France s’est située parmi les États qui sont les plus hostiles à une telle suppression15. Pour les représentant du Gouvernement français, le maintien de l’ensemble de ces exceptions serait, pour eux, nécessaire pour garantir le respect du principe de souveraineté nationale, principe à valeur constitutionnelle.

  • 16 Décision no 91-294 du 25 juillet 1991, relative à la loi d’autorisation de ratification de la Conv (...)
  • 17 CJCE, 11 février 2003, préc.
  • 18 M. PRALUS, art. préc., no 33, p. 574.

21Toutefois, cet argument ne paraît pas convaincant. En effet, le Conseil constitutionnel a été appelé à se prononcer sur la conformité de la Convention d’application de l’accord de Schengen, alors que la France n’avait pas encore formulé la réserve prévue à l’article 55 de cette Convention, et, dans sa décision, le juge constitutionnel n’a pas soulevé de motif d’inconstitutionnalité sur ce point16. En outre, la reconnaissance de la règle non bis in idem semble nécessaire afin de renforcer “une confiance mutuelle des États membres dans leurs systèmes respectifs de justice pénale et que chacun d’entre eux accepte l’application du droit pénal en vigueur dans les autres États membres, quand bien même la mise en œuvre de son propre droit national conduirait à une solution différente”17. A cet égard, un auteur s’interrogeait, à juste raison, s’il serait difficile de parvenir avec ses pays “à une reconnaissance de l’autorité négative de la chose jugée au pénal que de réaliser une union monétaire ou peut-être même de défense commune”18.

22Pour conclure, l’on doit noter la forte inspiration territorialiste des règles de la compétence pénale internationale. Elle est l’obstacle majeur à une pleine reconnaissance de la règle non bis in idem entre les États de l’union européenne. Le raisonnement est autre en cas de violations de règles communautaires. Le cumul de sanctions repose sur l’indépendance de l’ordre national et de l’ordre communautaire.

b) la règle non bis in idem au sein de la “concurrence étatique–communautaire”

23Au sein de l’Union européenne, deux règle de droit peuvent s’appliquer d’une manière cumulative aux mêmes faits : l’une nationale, l’autre communautaire. La coexistence de l’ordre national et de l’ordre communautaire ouvre ainsi la voie à un cumul de sanctions émanant des deux ordres. Cela peut être attentatoire à la règle non bis in idem qui interdit les doubles poursuites et/ou le cumul de sanctions. Le traité de Rome instituant la Communauté économique européenne ne contient en effet aucune disposition sur le jeu non bis in idem. Par conséquent, le conflit entre l’ordre communautaire et l’ordre national, à raison des mêmes faits, doit être résolue par l’indépendance des poursuites issues de ces deux ordres (A). Cependant, l’existence d’un ordre national et d’un ordre communautaire ne saurait à lui seul constituer la seule justification de la double sanction qui pourrait en découler. Etant sensible aux conséquences excessifs d’un cumul de sanctions et aux exigences d’équité, la Cour de justice des Communautés européennes prévoit un diminutif du principe non bis in idem en préconisant la nécessité de la prise en compte de la sanction déjà infligée pour les mêmes faits (B).

A – Indépendance et cumul des sanctions communautaires et des sanctions nationales

  • 19 CJCE, 13 février 1969, Walt Wilhem, 14/64, Rec. p. 15, V. Aussi, CJCE, 14 décembre 1972, Boerhring (...)
  • 20 La Cour de cassation, depuis l’arrêt J. Vabre du 24 mai 1975, admet, en effet, la primauté du droi (...)
  • 21 J. BIANCARELLI, “L’ordre juridique communautaire a-t-il compétence pour instituer des sanctions ?” (...)

24L’existence de deux procédures parallèles, communautaire et nationale, se traduit par la reconnaissance d’un pouvoir de sanction tout à la fois aux autorités communautaires et aux autorités nationales. Il découle en effet de l’article 87 § 2, 2o du Traité de Rome qu’un même fait peut se voir appliquer cumulativement deux règle de droit, communautaire et nationale. De même, l’article 90 du Traité instituant la Communauté européenne du charbon et d’acier va plus loin en prévoyant explicitement la possibilité d’un cumul de sanctions communautaires avec les sanctions nationales. L’exemple typique de cette situation demeure celui de la concurrence et des ententes illicites. A ce propos, dans son arrêt de principe Walt Wilhem, la CJCE a écarté l’application du jeu non bis in idem et s’est prononcée pour ce cumul en jugeant que “la possibilité d’un cumul de sanctions ne serait pas de nature à exclure l’admissibilité de deux procédures parallèles poursuivants des fins distinctes”19. Le raisonnement de la CJCE est fondé sur l’indépendance des deux ordres qui poursuivent des objectifs différents. Cette indépendance résulte d’un système particulier de répartition des compétences entre la communauté européenne et les États membres dans le domaine des ententes ; chacun veille à ce que la valeur qu’il protège soit protégée et par conséquent une sanction ne peut évincer l’autre. Aux yeux de la Cour de Luxembourg, le droit national et le droit communautaire appréhendent les ententes cartellaires sous des aspects différents, le droit conventionnel sous l’angle du commerce entre les États membres, le droit national sous l’angle interne : l’instance nationale tend à réprimer une atteinte à l’ordre économique national tandis que la sanction communautaire sanctionne une entrave aux échanges économiques communautaires. De plus, elle a rappelé qu’une même entente pouvait parfaitement faire l’objet de deux procédures différentes. Toutefois, plusieurs hypothèses d’ententes illicites, concernant d’éventuels conflits entre l’instance nationale et l’instance communautaire, doivent être distinguées. En premier lieu, celle d’une entente interdite au sens de l’article 81 TCE, les instances nationales ne peuvent, sans violer le traité, déclarer l’accord litigieux valables et reconnaître sa pleine efficacité. En second lieu, tant la règle communautaire que la règle nationale interdisent un comportement déterminée, rien ne s’oppose à ce qu’il soit sanctionné pénalement sur le plan du droit interne. En troisième lieu, si la pratique interdite par le droit interne résulte d’un accord objet d’une exemption au sens de l’article 81 § 3 TCE, les tribunaux nationaux ne peuvent plus la réprimer en vertu de leur droit interne de la concurrence. Enfin, les conflits entre les règles communautaires et la règle interne en matière d’entente doivent être résolus par l’application du principe de la primauté de la règle communautaire20. La répartition des compétences se traduit de la manière suivante : lorsqu’une sanction nationale, qui peut être, rappelons-le, de nature pénale et administrative, est infligée par le juge national, elle n’exclut pas l’exercice de sanctions prévues par le droit communautaire. Il ne peut donc y avoir “neutralisation” de ce dernier, ce qui serait en contrariété avec le principe de supériorité sur le droit national. En revanche, lorsqu’une affaire est pendante devant la Commission européenne, l’article 5 TCE impose aux États membres de ne pas poursuivre une procédure interne jusqu’à la clôture de la procédure communautaire engagée par la commission à propos des mêmes faits, afin d’éviter les différences de traitement pour le citoyen communautaire. On peut ainsi considérer qu’il s’agit là de deux sanctions complémentaires et non pas d’une double sanction. D’ailleurs, une partie de la doctrine approuve le cumul de répression communautaire et national qui n’est pas attentatoire au principe non bis in idem21. Il n’en demeure pas moins qu’un cumul inorganisé de sanctions peut conduire à une répression disproportionnée. C’est pour cela que la CJCE a mis en œuvre un système d’atténuation de la répression.

2) La mise en œuvre d’un diminutif du principe non bis in idem en cas de cumul de sanctions communautaires et nationales

  • 22 CJCE, 15 juillet 1964, aff. Costa-Enel, Rec ; 1141 ; 9 mars 1978, aff. Simmenthal, Rec. p. 629.
  • 23 CJCE 14 décembre 1972, affaire Boehringer, Rec., p. 1281.

25Il est admis que la coordination de l’ordre juridique communautaire et de l’ordre juridique national s’organise à partir du principe de primauté du droit communautaire22. Cependant, ce principe ne concerne que les conflits entre droit communautaire et disposition “contraire” du droit national. Cette situation donnant lieu, on le sait, à une application cumulative des sanctions communautaires et des sanctions nationales, risque d’aboutir à une répression excessive par rapport au comportement illicite relevé. Soucieuse de ne pas rendre ce cumul systématique ou inorganisé, la CJCE a décidé, dans l’arrêt Walt Wilhem, qu’“une exigence générale d’équité implique qu’il soit tenu compte de toute décision répressive antérieure lors de la détermination d’une éventuelle sanction” par la juridiction ou l’autorité appelée à statuer en second lieu. Ce besoin d’équité qui se fonde sur le principe de proportionnalité a été défini par la CJCE quand elle souligne “qu’en fixant le montant d’une amende, la Commission est obligée de tenir compte des sanctions qui auraient déjà été supportées par la même entreprise pour le même fait, lorsqu’il s’agit de sanctions infligées pour infraction au droit des ententes d’un État membre et, par conséquent, commise sur le territoire communautaire”23.

  • 24 CJCE, 12 novembre 1985, Krupp Stahl, 183/83, Rec. p. 3609, 3626, § 40.
  • 25 J. BORE, “La difficile rencontre du droit pénal français et du droit communautaire”, Droit pénal c (...)
  • 26 Conseil constitutionnel, 28 juillet 1989, no 89-261 DC, Rec., 100.

26Cette exigence d’équité est satisfaite au cas où c’est la commission qui se prononce après l’instance nationale pouvant prononcer des sanctions de nature pénale et administrative. Toutefois, le principe de proportionnalité n’empêche pas que la commission élève le niveau des amendes en vue de renforcer l’effet dissuasif de celles-ci. Elle a “la faculté et même l’obligation de graduer le montant des amendes en fonction des circonstances de la violation et de la gravité de l’infraction”24. Dès lors, le pouvoir de la commission n’est pas régi par un automatisme absolu. Dans le sens inverse, il est permis de penser, étant donné l’autorité qui s’attache aux arrêts de la cour de justice, que les juridictions nationales “sont invitées à user elles-mêmes de la marge d’appréciation dont elles disposent pour rendre hommage au principe de proportionnalité”25. Il est utile de rappeler que l’exigence de tenir compte d’une première sanction pour les mêmes faits a été utilisée dans une affaire concernant directement la France : ayant à infliger des amendes à des entreprises participant à une infraction à la législation française en matière de concurrence, la Commission, pour le calcul des montant des amendes à infliger, a tenu compte de la décision des autorités françaises. Il est ainsi légitime de se demander si la CJCE, par le biais du principe de proportionnalité, n’est pas sensible au jeu non bis in idem. A cet égard, il est remarquable que l’attitude de la Cour de Luxembourg est analogue à celle adoptée au sein de concurrence entre les juridictions nationales et des juridictions supranationales (TPIY, TPIR et CPI). Autrement dit, sans aller jusqu’à la reconnaissance pure et simple du principe non bis in idem, une prise en compte des sanctions déjà infligées est prévue sous forme de proportionnalité ou d’imputation. Le Conseil constitutionnel adopte le même raisonnement en droit interne en cas de cumul, à raison des mêmes faits, de sanctions administratives et de sanctions pénales26.

  • 27 Voir dans ce sens, J. A. E VERVAELE, “Procédure communautaire, enquête et mise en œuvre des sancti (...)

27Une partie de la doctrine voit plus loin en voyant dans la reconnaissance de la règle non bis in idem un obstacle qui se dresse devant la communauté européenne à son adhésion à la Convention E.D.H.27.

28Au terme de cette étude, force est de constater que sans la reconnaissance de la règle non bis in idem sur le territoire communautaire, il sera difficile de partager un ius commune ou de parvenir une “espace judiciaire commun”. En matière de concurrence entre l’instance nationale et la Commission de Bruxelles, l’indépendance des deux ordres justifie certes le cumul de sanctions, mais il est nécessaire que le principe bienveillant de proportionnalité de la sanction aux infractions, soit bien défini et encadré pour ne pas laisser place à l’arbitraire et à la gémination de la peine.

Notes

1 Il s’agit par exemple de la Convention unique sur les stupéfiants (New York, 30 mars 1961) et de la Convention universelle sur les publications obscènes (Genève 12 septembre 1923). Néanmoins, le pacte international relatif aux droits civils et politiques (New York) est le plus significatif à cet égard. Son article 14 § 7 prévoyant le principe non bis in idem en des termes généraux a suscité beaucoup d’espoir. Aujourd’hui, cet article est dépourvu de toute valeur internationale.

2 D’autres Conventions européennes prévoient la règle non bis in idem. il est ainsi de la convention européenne sur la valeur internationale des jugements répressifs du 28 mai 1970 (section I, titre II) ; la Convention européenne pour la surveillance des personnes condamnées ou libérés sous conditions, Strasbourg, 30 novembre 1964 (art. 7, § 1) ; la Convention européenne sur le transfèrement des personnes condamnées, Strasbourg, 21 mars 1983 (art. 8 § 2) ; la Convention européenne d’extradition, Paris, 13 décembre 1957 (art. 9).

3 W. BREUKELAAR, “La reconnaissance des jugements répressifs étrangers”, RID pén., 1974, p. 575

4 A. HUET et R. KOERING-JOULIN, op. cit., no 55.

5 JOCE, C 364, 18 décembre 2000.

6 Exposé des motifs du projet de loi autorisant l’approbation de la Convention du 25 mai 1987, Doc, Ass. Nat., 1990-1991, no 2036.

7 Outre les compétences territoriale et réelle, l’autorité négative de la chose jugée est écartée lorsque les faits visés par le jugement d’une partie contractante ont été commis par un fonctionnaire d’une autre partie en violation des obligations de sa charge.

8 Il s’agit, outre le France, d’Autriche, de l’Allemagne, de la Belgique, du Danemark, de l’Italie, de l’Irlande, des Pays-Bas et du Portugal.

9 Article 3.

10 Ces dispositions ont été reprises de la Convention de Bruxelles du 25 mai 1987, relative à l’application du principe non bis in idem.

11 il en est de même en cas d’infractions commises par les fonctionnaires des partie contractantes en violation des obligations de sa charge.

12 Circulaire du 13 mai 1993.

13 Crim, 1 mars 2000, D., 2000, jurisp., p. 229. Il en de même pour le cumul des sanctions disciplinaires et pénales : Crim, 7 septembre 2004, Bull. crim., no 200, p. 717.

14 Proposition no E 2236 du 28 mars 2003. V. aussi la session ordinaire du Sénat du 20 novembre 2003.

15 La suppression, voire même un compromis sur les exceptions à la règle non bis in idem n’a pas encore recueilli l’adhésion de tous les États membres. Par conséquent, l’article 55 de la Convention de Schengen continue de produire ses effets.

16 Décision no 91-294 du 25 juillet 1991, relative à la loi d’autorisation de ratification de la Convention d’application de l’accord de Schengen.

17 CJCE, 11 février 2003, préc.

18 M. PRALUS, art. préc., no 33, p. 574.

19 CJCE, 13 février 1969, Walt Wilhem, 14/64, Rec. p. 15, V. Aussi, CJCE, 14 décembre 1972, Boerhringer, aff. 7/72, Rec. p. 1281.

20 La Cour de cassation, depuis l’arrêt J. Vabre du 24 mai 1975, admet, en effet, la primauté du droit communautaire et considère que le traité de Rome ayant en vertu de la Constitution (art. 55) une autorité supérieure à celle des lois, “institue un ordre juridique propre intégré à celui des États membres”, Cass. ch. mixte, 24 mai 1975, D., 1975. 497, concl. TOUFFAIT ; JCP, 1975. II. 18, 180 bis, concl. TOUFFAIT.

21 J. BIANCARELLI, “L’ordre juridique communautaire a-t-il compétence pour instituer des sanctions ?”, Quelle politique pénale pour l’Europe ?, sous la direction de M. Delmas Marty, Economica, 1993, p. 266.

22 CJCE, 15 juillet 1964, aff. Costa-Enel, Rec ; 1141 ; 9 mars 1978, aff. Simmenthal, Rec. p. 629.

23 CJCE 14 décembre 1972, affaire Boehringer, Rec., p. 1281.

24 CJCE, 12 novembre 1985, Krupp Stahl, 183/83, Rec. p. 3609, 3626, § 40.

25 J. BORE, “La difficile rencontre du droit pénal français et du droit communautaire”, Droit pénal contemporain, mélanges en l’honneur d’A. Vitu, Cujas 1989, p. 39.

26 Conseil constitutionnel, 28 juillet 1989, no 89-261 DC, Rec., 100.

27 Voir dans ce sens, J. A. E VERVAELE, “Procédure communautaire, enquête et mise en œuvre des sanctions”, Quelles politiques pour l’Europe ?, op. cit., p. 256.

Auteur

Doctorant à l’université de Toulouse 1

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2007

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