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Les influences de la construction européenne sur le droit français

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Joël Molinier

Troisième séance. Politiques communautaires complémentaires des politiques nationales

L’aménagement du territoire : entre résistances souverainistes et harmonisation

Céline Hodara

Texte intégral

1L’expression “aménagement du territoire”, au-delà de ses termes clairs et usuels, reste souvent assez mystérieuse pour les non-initiés. Des questions viennent alors à l’esprit : qu’est-ce que l’aménagement du territoire ? A quoi ça sert ? Qu’est-ce que cela recouvre ?

  • 1 MONOD J., L’aménagement du territoire, PUF, Que sais-je ?, 2004, p. 4.

2Étymologiquement, aménager le territoire c’est “disposer avec ordre” l’espace comme le rappelle Jérôme Monod1.

  • 2 MADIOT Y. et LE MESTRE R., Aménagement du territoire, Armand Colin, 4ème édition, 2001, p 1.
  • 3 MONOD J., L’aménagement du territoire, PUF, Que sais-je ?, 2004, p. 16.

3A travers cette appellation, cette discipline recouvre en réalité un phénomène tout à fait naturel. En effet, “le territoire, parce qu’il constitue le siège d’activités humaines est depuis toujours l’objet d’un aménagement par la population qui l’occupe. Les contraintes naturelles ou culturelles, les impératifs militaires et surtout les nécessités économiques et sociales imposent dans toute société une organisation de l’espace”2. Mais l’idée d’influer sur la localisation d’activités est quant à elle beaucoup plus récente, c’est cela aménager l’espace. En France, cette volonté s’est faite ressentir dès lors que la principale source de richesse a cessé d’être la terre. Tant que l’agriculture a été l’activité prédominante, la répartition des hommes a été à peu près homogène3. L’aménagement du territoire, en tant que politique volontaire d’action sur les territoires, naît ainsi à la fin du second conflit mondial.

  • 4 Ministre de la Reconstruction et de l’urbanisme

4Une définition traditionnelle de l’aménagement du territoire est alors avancée par Eugène Claudius-Petit4, en 1950. L’aménagement du territoire c’est “la recherche, dans le cadre géographique de la France, d’une meilleure répartition des hommes en fonction des ressources naturelles et des activités économiques”. Cette définition, de par son ancienneté, ne prend pas en compte l’impact de la construction communautaire et de sa politique en matière d’aménagement de l’espace communautaire, pour ne pas dire du territoire communautaire. Cette définition manque aujourd’hui d’ampleur pour rendre compte de ce qu’est la politique d’aménagement du territoire.

5Si la définition de l’aménagement du territoire n’est finalement pas chose aisée, sa réalité reste néanmoins une constante de l’intervention publique. En France, cette nécessité d’une politique volontariste de correction des déséquilibres est véritablement apparue à partir de 1945. Les déplacements de populations qui vidaient les campagnes pour engorger les villes depuis la 2nde moitié du XIXème siècle ont alors provoqué une prise de conscience et une réflexion sur ce phénomène. Le géographe Jean-François Gravier dénonçait ce phénomène au travers de “Paris et le désert français”, formule simple et efficace pour envisager et conceptualiser cette problématique. L’aménagement du territoire naît véritablement à cette époque où sont mises en place des politiques destinées à durer dans le temps.

6La reconstruction du territoire après la seconde guerre mondiale, l’opposition Paris-Province stigmatisée par Jean-François Gravier, l’opposition entre la France industrielle du Nord, riche, et la France agricole du Sud, pauvre, conduisent l’État à mettre en œuvre une politique énergique pour reconstruire la France en réduisant les disparités constatées. Jusque dans les années 1970, l’État va ainsi conduire une politique dynamique d’aménagement du territoire reposant sur des modalités d’action et des concepts renouvelés : délocalisations, décentralisation industrielle, politique d’urbanisation par la politique des métropoles d’équilibre, des villes nouvelles. L’État tout puissant, s’assurant un véritable monopole en la matière, ne prend pas en compte la mondialisation et la construction de la communauté européenne. Mais le choc pétrolier de 1973 met fin à la croissance économique et par ricochet à cette politique naissante qui fondait l’aménagement du territoire sur la redistribution des fruits de la croissance économique. L’État délègue alors la responsabilité de l’aménagement du territoire à deux acteurs émergents : les collectivités territoriales et l’Union européenne, pour se centrer sur une politique d’aide au développement de l’emploi. L’aménagement du territoire ne restera toutefois jamais bien loin du pouvoir central qui gardera constamment en ligne de mire cette politique.

7Cependant il est clair que l’accélération de la construction communautaire oblige et les instances communautaires et les pouvoirs publics français à penser ensemble l’aménagement du territoire. Toutefois, peut-être plus qu’aucun autre domaine, l’aménagement du territoire reste un point sensible, pour ne pas dire symbolique, pour les États. L’aménagement du territoire, car il est une organisation de l’espace commun, du territoire, est vécu comme une des prérogatives par excellence de l’État qui doit en rester maître. D’ailleurs le territoire est un élément consubstantiel à la notion d’État, toute organisation internationale en est dépourvue. L’Union européenne fait-elle figure d’exception ? Peut-on accepter l’idée d’une possession d’un territoire à cette organisation régionale ? Dès lors un aménagement de cet hypothétique territoire communautaire est-il envisageable ? Loin de constituer un débat purement sémantique, cette problématique concerne en réalité la nature de l’Union ellemême. En effet, considérer qu’il existe un territoire communautaire reviendrait à attribuer à l’Union européenne une dimension politique et par voie de conséquence presque-étatique.

8En revanche peut-on considérer que l’ensemble des territoires des États membres, cet espace communautaire, est, lui, seul susceptible d’un aménagement ? Dans cette perspective, il serait alors intéressant de s’interroger sur la pertinence de cette notion d’espace et sur son appréhension tout à la fois par les États membres et les institutions communautaires en matière d’aménagement du territoire.

9Nous verrons dans cette optique que l’aménagement du territoire communautaire est a priori impossible, l’aménagement du territoire, expression de la souveraineté, étant perçu comme une affaire d’État. Toutefois, l’influence et les actions menées au niveau communautaire permettent d’envisager une harmonisation progressive de l’espace communautaire.

I – L’aménagement du territoire communautaire, une harmonisation a priori impossible

10Une harmonisation en terme d’aménagement du territoire est a priori impossible pour deux séries de raisons. Tout d’abord l’aménagement du territoire est vécu par tout État comme une prérogative liée à la souveraineté car il constitue une action sur le territoire, cadre et limite à la souveraineté donc au pouvoir de l’État. Cette mise en perspective explique que les États, au premier rang desquels se retrouvent la France et son puissant héritage jacobin et centralisateur, aient du mal à partager ou délaisser cette compétence. L’aménagement du territoire apparaît comme une véritable “affaire d’État”, la maîtrise du territoire, vécu comme espace commun aux citoyens d’un État et comme socle de la souveraineté, ne devant relever que du seul État. Ensuite, et c’est là encore un obstacle dirimant, car il n’existe pas à proprement parler de territoire communautaire bien que les textes récents et plus particulièrement le Traité instituant une Constitution pour l’Europe tentent d’introduire cette idée de territorialité.

A – L’aménagement du territoire, “une affaire d’État”

11L’aménagement du territoire, véritable affaire d’État en tant qu’expression de la souveraineté des États membres, n’est toutefois pas exclusif d’une intervention communautaire. En effet, dès le début de la construction communautaire, le Traité de Rome de 1957 introduit deux éléments qui, au fil des ans vont se révéler particulièrement influents sur l’aménagement du territoire des différents États membres.

1) L’aménagement du territoire, expression de la souveraineté des États

  • 5 Philippe ARDANT, Institutions politiques et droit constitutionnel, 14ème éd., L.G.D.J., 2002, p. 1 (...)

12Le territoire tient une place prédominante en droit international public, en ce qu’il va permettre une identification de l’État, une délimitation de son étendue par le jeu des frontières et qu’il va constituer le socle de ses compétences exclusives. A cet égard, le territoire est un des éléments de définition d’un État tant en droit international public qu’en droit constitutionnel interne, à côté du peuple et du gouvernement. En effet, toute société humaine ne saurait être identifiée comme étant constitutive d’un État. Il n’en est ainsi, dans l’analyse classique notamment de Max Weber, comme nous le rappelle Philippe Ardant5, que lorsque trois éléments sont réunis : un pouvoir de contrainte, s’exerçant sur une population, rassemblée sur un territoire.

  • 6 Cf. infra.

13Le territoire en tant que fondement tant matériel, physique que juridique de l’État est donc ce qui l’identifie et ce qui constitue l’espace d’exercice de ses compétences. On sait bien les résistances qui ont pu se révéler lors de la construction communautaire et qui se manifestent encore, résistances qui ont pu prendre la forme d’une hostilité à voir le territoire national englobé dans une plus grande entité, plus abstraite qu’est l’espace communautaire pour ne pas dire le territoire communautaire6.

14Le territoire en tant que socle d’exercice de la souveraineté pour l’ensemble des États communautaires est donc perçu comme devant être aménagé, organisé par l’État lui-même. En effet, la politique d’aménagement du territoire loin d’être anodine révèle en réalité les choix d’un État dans sa poursuite d’un mieux vivre ensemble, choix politiques forts et cruciaux. Ce constat que nous dressons vaut, nous le pensons, pour l’ensemble des vingt-cinq États-membres mais peut-être plus encore pour la France.

  • 7 J. L. GUIGOU et D. PARTHENAY, “De la France éclatée à la France maillée : la nécessaire modernisat (...)
  • 8 La première phrase du code de l’urbanisme vient rappeler que le territoire est un élément qui touc (...)
  • 9 Xavier VOLMERANGE, “L’articulation des compétences dans le cadre de la politique d’aménagement du (...)

15Au-delà de cette identification de l’État par son territoire et sa souveraineté, d’autres facteurs expliquent que dans notre pays, l’aménagement du territoire a littéralement été une “affaire d’État”. Comme le soulignaient Messieurs Guigou et Parthenay “Notre pays, plus que d’autres peut-être, a besoin d’organiser son territoire pour assurer sa cohésion et sa compétitivité. La taille de l’espace français, sa faible densité au regard de celle de la plupart de nos voisins, la dispersion relativement grande des zones de peuplement et des activités, l’héritage historique marqué par une forte centralisation économique et politique ont toujours imposé des politiques publiques pour aménager le territoire”7. Qui plus est, l’article 1er du code de l’Urbanisme dispose que : “Le territoire français est le patrimoine commun de la nation”8. Xavier Volmérange explique que “c’est pour cette raison que l’État a toujours veillé jalousement aux prérogatives dont il dispose pour aménager son territoire”9.

16Ces incidences du centralisme sur l’aménagement du territoire, centralisme historique mais aussi factuel et nécessaire au vu des données naturelles, géographiques et démographiques sont également relevées par Yves Madiot. “L’aménagement du territoire a été, à l’origine, une compétence appartenant en propre au seul l’État. Alors que les communes et départements jouaient un rôle particulièrement important en matière d’équipement et d’investissement, ils n’intervenaient, en effet, guère en la matière. Plus exactement, la fonction locale d’aménagement s’exerçait, de façon indirecte, en quelque sorte par ricochet, car l’État imposait d’équiper leur territoire et surtout d’être des payeurs, alors même que la décision leur échappait complètement”.

  • 10 Une telle configuration avait déjà été adoptée de mai 1974 à août 1976 ou de mars 1993 à mai 1995. (...)

17Pour anodin qu’il puisse le paraître, le rattachement ministériel de l’aménagement du territoire est assez révélateur de cette prégnance du lien Étataménagement du territoire. Il illustre cette volonté du pouvoir central d’avoir la main mise sur l’aménagement de son territoire. L’exemple actuel lie l’aménagement du territoire au ministère de l’intérieur… couple mal assorti mais illustrant merveilleusement notre présent propos10.

18Cela étant, cette souveraineté en matière de libre aménagement du territoire a vite été contrariée par la construction communautaire.

2) Une souveraineté rapidement écorchée par le droit communautaire

  • 11 Avec en première ligne la DATAR qui fut rattachée lors de sa création au Premier Ministre ainsi qu (...)

19La construction communautaire impliquera l’émergence d’un nouvel acteur qui va concurrencer les États dans l’intervention sur leurs territoires. C’est ainsi que la France, qui jusque là, ne voulait pa se départir de ses compétences au profit des acteurs locaux de l’aménagement du territoire va devoir compter avec une nouvelle donne. En effet, et c’est bien là un des traits majeurs de l’aménagement du territoire en France et la conséquence majeure de nos propos précédents, conçu comme une prérogative de l’administration centrale11, l’aménagement du territoire n’était pas une politique maîtrisée conjointement avec le maillon local. Alors que dire des instances communautaires ! D’ailleurs, cette mise à distance de l’Union européenne en terme d’aménagement du territoire a été longtemps manifeste. Pour preuve, la loi Pasqua de 1995 ne faisait aucune référence à ce nouvel acteur sur qui il fallait en réalité compter dès le commencement de la construction communautaire.

  • 12 MADIOT Y. et LE MESTRE R., Aménagement du territoire, Armand Colin, 4ème éd., 2001, p. 9.
  • 13 MADIOT Y. et LE MESTRE R., Aménagement du territoire, Armand Colin, 4ème éd., 2001, p. 13.

20Toutefois, “si les États membres de l’Union européenne sont libres d’organiser leur espace, cette liberté n’est cependant pas, dans le cadre du Marché unique, sans limite dans la mesure où elle doit respecter les principes fondamentaux de l’intégration communautaire”12. Comme le rappelle Yves Madiot, “le Traité CEE du 25 mars 1957 contenait les germes d’une politique régionale européenne et d’un contrôle des politiques nationales d’aménagement par le biais du principe de concurrence non faussée. Ceux-ci se sont développés avec la consécration, par étapes, d’un objectif puis d’une véritable politique de cohésion économique”13.

21Ce sont ces deux aspects de l’intervention communautaire qui vont, dès 1957, écorcher la souveraineté des États membres en terme d’aménagement du territoire.

  • 14 Nouvel article III-167 alinéa 1 du traité établissant une Constitution pour l’Europe.

22En premier lieu l’article 87-1 du TCE14 dispose que sont interdites “toutes les aides accordées par les États au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions”. Il faut bien comprendre que l’aménagement du territoire s’est construit autour d’une volonté redistributive de l’État, aides de l’État en vue de soutenir certaines entreprises ou secteurs d’activité, dans certaines zones du territoire particulièrement défavorisées, ce qui manifestement s’avérait en totale contradiction avec le principe communautaire de l’interdiction des aides d’État.

23Le traité ne donne pas de définition précise de la notion d’aide d’État mais pose quatre conditions pour qu’une aide soit considérée comme une aide d’État : un avantage pour l’entreprise ; une charge pour l’État ; un avantage spécifique ; l’affectation des échanges et de la concurrence. En ce qui concerne le troisième point évoqué, un avantage spécifique, l’article 87 considère comme des aides “les mesures favorisant certaines productions”, les aides régionales étant dès lors considérées comme spécifiques. On voit bien que le mécanisme reposant sur des aides visant à attirer des entreprises sur des territoires en difficulté ou en mutation était alors par principe prohibé par les Communautés européennes.

  • 15 Nouvel article III-167 alinéa 3 du traité établissant une Constitution pour l’Europe.
  • 16 La nouvelle formulation retenue par l’article III-167 alinéa 3c) du traité établissant une Constit (...)
  • 17 Les aides publiques en faveur des entreprises sont ainsi soumises au contrôle de la Commission eur (...)
  • 18 Tels que le principe de concentration, de limitation des aides en intensité, du respect de l’équil (...)

24La rigueur de cette interdiction a toutefois été atténuée dès l’origine par l’article 87 § 315 du TCE qui prévoit des dérogations après contrôle de la Commission. Il s’agit d’abord des aides destinées à favoriser le développement économique des régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi (alinéa a) ainsi que des aides destinées à faciliter de développement de certaines activités ou économies régionales quand elles n’altèrent pas les échanges dans une mesure contraire à l’intérêt communautaire (alinéa c)16. Il est à noter que dans la pratique, la Commission a admis la compatibilité de principe de nombreuses catégories d’aides dans ce qu’on appelle traditionnellement des “lignes directrices”17, lignes directrices dont le respect s’impose aux États membres dans l’octroi des aides régionales. Cet octroi doit en effet être subordonné à toute une série de principes18 parmi lesquels celui de cohérence induisant une coordination de ces aides avec celles des fonds structurels.

  • 19 Préambule du Traité de Rome.

25Et c’est là la seconde écorchure à la souveraineté des États membres en terme d’aménagement du territoire. La politique structurelle a en effet été prévue dès le traité de Rome dans lequel les six pays fondateurs se déclaraient “soucieux de renforcer l’unité de leur économie et d’en assurer le développement harmonieux en réduisant l’écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisées”19. A cette période, l’idée n’est pas d’organiser une politique spécifique à l’intention des régions en difficulté mais au contraire de jouer sur les politiques européennes sectorielles : politique commune des transports, politique agricole commune…

  • 20 Dans cet esprit, est par exemple créée en 1967, une direction régionale “DG XVI” ayant pour missio (...)
  • 21 Il apparaît dorénavant urgent de mettre en œuvre une politique destinée à corriger les effets dest (...)
  • 22 Solidarité qui va se matérialiser dans l’Acte unique européen par la cohésion économique et social (...)
  • 23 Le renforcement de la cohésion économique et sociale passe notamment par une réforme des fonds str (...)
  • 24 Une nouvelle génération de fonds structurels est d’ailleurs programmée pour 2007-2013, avec l’enje (...)

26Dans les années 1960, l’idée d’une politique régionale communautaire commence à s’imposer en tant qu’elle apparaît indispensable à la réussite du Marché commun20. Toutefois, son intérêt n’apparaît pas vraiment et il faut attendre les années 1970 pour que sa nécessité s’affirme réellement suite au premier choc pétrolier qui voit les disparités économiques qui existaient déjà s’aggraver sous l’effet de la crise économique : ascension du chômage, déclin des régions industrielles, retards chroniques de développement de certaines régions (sud de l’Italie par exemple). Mais c’est l’arrivée de Jacques Delors à la présidence de la Commission qui va définitivement consacrer cette nouvelle politique avec en toile de fond son projet de parachever le grand marché21. Il estime en effet indispensable que cette relance s’accompagne d’un renforcement de la solidarité entre Européens22. A partir de ce moment, la politique structurelle va être sans cesse améliorée, réformée23, pensée afin de lutter contre les disparités entre régions de l’Union24.

  • 25 Loi no 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

27Cette donnée communautaire en matière de politique française d’aménagement du territoire a d’ailleurs été prise en compte par la loi Voynet de 1999 dont le texte consolidé se réfère désormais à la politique régionale européenne et indique que les interventions publiques en matière territoriale doivent s’articuler avec l’action des fonds structurels. D’ailleurs, plus personne ne peut, aujourd’hui, ignorer cette dimension nouvelle de l’aménagement du territoire mais au contraire, veiller à la compatibilité des initiatives territoriales et des projets de développement économique local avec les objectifs communautaires en la matière afin de bénéficier des aides des fonds structurels. La réforme constitutionnelle de 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République et sa prolongation dans la loi du 13 août 200425 concrétise ce mouvement en permettant aux régions de gérer, à titre expérimental, les fonds structurels.

  • 26 L’article 161 TCE prévoit à cet égard que “Sans préjudice de l'article 162, le Conseil, statuant à (...)

28Cette référence communautaire met bien en exergue que désormais l’État n’est plus seul dans l’appréhension de l’aménagement de son territoire. Aujourd’hui l’État n’est plus entièrement maître de l’aménagement du territoire, celui-ci n’a de sens qu’envisagé plus globalement et avec les outils communautaires. Toutefois il faut noter avant d’en conclure sur cette politique régionale européenne que celle-ci n’est en aucun cas une politique commune et qu’elle est menée conformément au principe de subsidiarité. Les États membres souhaitant garder leurs prérogatives en ce domaine, la procédure de décision est toujours celles de l’unanimité26 pour les règles générales d’organisation de la politique structurelle et ce malgré le traité de Nice du 26 février 2001.

  • 27 Daniel GADBIN, “Les fondements juridiques de l’action communautaire sur les territoires”, Les inst (...)

29Daniel Gadbin souligne qu’“il est courant d’utiliser indifféremment l’une pour l’autre les notions de politique régionale et d’aménagement du territoire, qui ne sont évidemment pas sans rapport, mais n’ont pas nécessairement le même champ d’application géographique et peuvent poursuivre à titre principal des objectifs distincts : le développement économique et social dans le premier cas, l’occupation harmonieuse de l’espace territorial dans l’autre”27.

  • 28 MAZET P., Aménagement du territoire, Armand Colin, 2000, p. 115. Parler d’aménagement du territoir (...)

30A ce propos, certains auteurs n’hésitent plus aujourd’hui à parler d’une politique communautaire d’aménagement du territoire28. Pour autant, il semble hasardeux, encore aujourd’hui, de parler d’une politique d’aménagement du territoire car comme son nom l’indique un territoire est nécessaire, territoire au sens constitutionnel du terme et non seulement géographique.

B – L’inexistence d’un territoire communautaire à aménager

31L’utilisation aujourd’hui de l’expression de cohésion territoriale ne doit pas masquer le fait, qu’en l’état actuel de la construction communautaire il n’existe pas de territoire communautaire à proprement parler et qu’ainsi il ne saurait y avoir d’aménagement du territoire communautaire.

1) Une recherche symbolique : la cohésion territoriale comme préalable à un aménagement du territoire ?

  • 29 Il est vrai que le Traité d'Amsterdam avait déjà introduit la notion de cohésion sociale et territ (...)

32L’article 3 du projet de Constitution pour l’Europe présentant les objectifs de l’Union dispose, dans son alinéa 3-3 qu’“elle promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres”. Pour la première fois, dans un traité intéressant les objectifs de la construction communautaire apparaît cette référence explicite au territorial29. Même si l’expression “aménagement du territoire” n’est pas présente dans le texte il n’en demeure pas moins que cette mention de la donnée territoriale marque une nouvelle avancée, du moins une tentative d’avancée, sur la voie d’une politique d’aménagement du territoire communautaire.

  • 30 Elle a émergé pour la première fois dans le rapport de la Commission V de l’assemblée des Régions (...)

33C’est dans les années 90 que s’est faite jour l’idée d’inscrire cette notion de cohésion territoriale dans les traités30. Il faudra finalement attendre le Traité instituant une Constitution pour l’Europe. Une telle demande d’institutionnalisation de cette notion a pour objectif de reconnaître que finalement toute décision ou toute mesure de politique économique comporte un élément de politique régionale en ayant un impact sur les territoires et leur organisation et qu’en amont de toute mesure d’ordre économique ou social doit être envisagée son influence territoriale.

  • 31 Danielle CHARLES-Le BIHAN, Les instruments juridiques de l’aménagement du territoire de l’Union eu (...)

34“Cette notion [la cohésion économique et sociale et même territoriale] soustend largement ce qui pourrait être une stratégie de l’Union en matière d’aménagement du territoire. Consacrée comme “objectif de la Communauté européenne” et non comme principe général du droit communautaire, la cohésion est une notion programmatoire, “un principe structurel de l’ordre juridique communautaire” qui oriente l’interprétation, ne confère pas d’obligations juridiques aux États membres et n’est pas imposable aux particuliers”31.

35En d’autres termes, la cohésion territoriale induit une politique d’aménagement du territoire afin de la garantir et de la rendre effective comme toute politique économique ou sociale doit avoir pour objectif de garantir la cohésion économique et sociale.

  • 32 Claude HUSSON, “La cohésion territoriale : genèse d’une revendication”, La cohésion territoriale e (...)

36Comme le précise Claude Husson, la différence entre les notions d’aménagement du territoire et de cohésion territoriale tient en ce que cette dernière “demande une prise en compte des territoires dans la conception et l’application des politiques, afin que, conformément aux objectifs de l’Union énoncés à l’article 2 du Traité, soit assurée une homogénéité suffisante des conditions de vie et d’activité et que l’Europe tire mieux parti de l’atout que lui donne sa diversité”32. Ainsi, ces notions ne se placent pas sur le même terrain même si la cohésion territoriale peut conduire à une politique d’aménagement du territoire.

  • 33 Dans le même sens, on aurait pu s’interroger sur la conséquence qu’aurait eu l’inscription dans l’ (...)

37La question reste donc de savoir si aujourd’hui, cette notion de cohésion territoriale est de nature à venir précéder celle d’aménagement du territoire33 ?

2) Une recherche vaine : l’absence de territoire communautaire

  • 34 Daniel GADBIN, op. cit., p. 41.

38Daniel Gadbin note que “l’émergence d’une notion de territoire communautaire semble se dégager de l’observation de la politique régionale européenne”34. Or, note-t-il plus loin, “la construction d’un territoire communautaire se heurte à d’évidentes réticences de la part des États membres : décollage difficile de la politique des réseaux trans-européens pour des raisons financières, caractère expérimental des coopérations transfrontalières, nature inter-étatique du SDEC etc. Faut-il donc parler d’un “territoire communautaire” émergent ou d’un territoire introuvable ?” Il nous semble, quant à nous, que tant que nous n’aurons pas d’union politique, le territoire communautaire sera introuvable pour reprendre les propos de Daniel Gadbin. En ce sens nous adhérons pleinement à la définition juridique de l’État qui est à la fois retenue par le droit constitutionnel français que par le droit international public et qui se réfère à un objet spatial sur lequel se fixe une population et sur lequel s’exerce un pouvoir considéré comme souverain.

  • 35 La citoyenneté européenne a été reconnue par le Traité de Maastrich en 1992, et fait l’objet de de (...)

39En effet, au-delà de la réticence des États mis en avant par l’auteur, il nous semble que le véritable obstacle à la reconnaissance d’un territoire européen se situe davantage à l’acception politique que recouvre ce terme. A l’image de la citoyenneté35 ou de la notion de Constitution, le territoire recouvre une acception politique, au sens d’organisation de la Cité. Or, pour le moment, et comme en témoigne dans une certaine mesure le non obtenu lors du référendum de mai dernier, il n’y a pas derrière les structures communautaires et donc derrière ces termes de territoire, citoyenneté et Constitution communautaires de réalité politique.

  • 36 Luis Maria DIEZ-PICAZO, “Citoyenneté et identité européennes”, Constitution européenne, démocratie (...)
  • 37 Ibid, p. 177.
  • 38 Ibid, p. 177.

40L’article I-10 relatif à la citoyenneté de l’Union dispose que “toute personne ayant la nationalité d’un État membre possède la citoyenneté de l’Union. La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas”. Comme le rappelle Luis Maria DIEZ-PICAZO “l’affirmation d’une citoyenneté de l’Union européenne, aux côtés des citoyennetés traditionnelles de ses États membres eut pour but de constituer un pas important vers l’union politique”36. Pour l’auteur, l’introduction de cette idée de citoyenneté européenne dans les Traités constitutifs de l’Union européenne a une valeur purement symbolique37. Il s’agirait, selon lui, “d’engendrer un embryon de futur demos européen. Pour qu’il puisse y avoir une union politique, il faut qu’il existe un peuple et l’affirmation solennelle de la citoyenneté européenne peut constituer un pas important vers la configuration de ce peuple supranational”38.

41Force est de constater que nous nous trouvons dans une hypothèse assez similaire avec le territoire ; la volonté, en introduisant la référence au territorial étant, à terme, de faire accepter cette notion au contenu politique. L’Union européenne après s’être dotée, semble-t-il d’une population européenne par le biais de la reconnaissance de la citoyenneté européenne tente de s’acheminer vers la reconnaissance d’un territoire européen.

42Ces deux éléments, population et territoire, sont d’ailleurs “perfectionnés” dans le Traité qui établit une Constitution pour l’Europe. Là encore nous retombons sur la symbolique de l’État avec cette notion de Constitution. Pour l’heure actuelle, ces deux composantes, voire trois avec la composante Constitution, ne sont que de l’ordre du symbole et ne permettent pas la réelle reconnaissance d’un État européen. En outre la reconnaissance de l’existence d’un État européen pose immédiatement la question de l’exercice du pouvoir politique. Pour le moment, l’exercice du pouvoir n’est que partiel et l’Union européenne ne dispose que d’une compétence d’attribution, la compétence de principe restant en propre aux différents États membres. Nous ne rentrerons pas davantage sur le détail de ce pouvoir mais son mode de désignation ne saurait en faire celui d’un État démocratique puisque seul le Parlement européen est élu par les citoyens européens et qu’il partage son pouvoir “législatif” avec le Conseil des ministres, organe non élu au suffrage universel direct. Pourtant le texte du Traité instituant une Constitution pour l’Europe est allé plus en avant dans la représentation d’un réel pouvoir politique en complétant l’arsenal institutionnel qui devait comprendre le Parlement européen, le Conseil européen avec son président assurant la représentation extérieure de l’Union, le Conseil des ministres, la Commission européenne avec son président, le ministre des affaires étrangères de l’Union et la cour de justice de l’Union européenne.

  • 39 Laurence BURGORGUE-LARSEN, “Discussion”, Constitution européenne, démocratie et droits de l’homme, (...)
  • 40 Elle met en évidence que l’identité d’un groupe se forge traditionnellement contre ce qui fait les (...)

43À côté de ce pouvoir, la citoyenneté européenne semble également, pour l’heure actuelle du moins, incapable de faire émerger l’idée d’une population européenne comme le montre brillamment Laurence Burgorgue-Larsen39. Cette population ne saurait se constituer sans identité européenne40, la citoyenneté européenne ne pouvant participer à la fondation d’une identité européenne du fait de ses incohérences majeures. Il en est de même pour cette Constitution qui n’en était pas réellement une, le Traité établissant une Constitution pour l’Europe n’étant en tout état de cause qu’un traité et n’instituant en rien une Constitution au sens premier du terme.

44Le territoire ne semble pas faire exception puisque le territoire européen n’a pas de réelle existence juridique. Le territoire, comme la citoyenneté par ailleurs, reste de la compétence propre des vingt-cinq États membres de l’Union. Même s’il est aujourd’hui évident que l’aménagement des différents territoires composant l’Union ne peut se faire de manière isolée, il n’en demeure pas moins que la structure juridique actuelle de l’Union européenne ne permet pas d’envisager une réelle politique d’aménagement du territoire européen.

  • 41 FITZMAURICE, Ann. CDI, 1956, vol. II, p. 106.
  • 42 CALLE Y CALLE, obs, Ann. CDI, 1977, vol. I, p. 120.
  • 43 FLITAN, Ann. CDI, 1982, vol. I, p. 131

45D’ailleurs toute organisation internationale, y compris les Communautés européennes, est dépourvue de cette référence au territoire qui ne saurait entrer dans ses éléments constitutifs. La définition donnée par la Commission du droit international est particulièrement explicite à cet égard. L’organisation internationale y est définie comme “une association d’États souverains constituée par traité, dotée d’une constitution et d’organes communs, et possédant une personnalité distincte de celle des États membres”41. Cette absence de référence au territoire pour les organisations internationales explique que l’expression “application territoriale” leur ait été refusée. Les auteurs sont unanimes sur le fait que “les organisations internationales n’ont évidemment pas de territoire au sens physique ou juridique du terme, ou au sens où en ont les États”42 ou encore que “la notion de territoire n’est applicable qu’aux États et ne vaut que pour eux”43.

  • 44 Danielle CHARLES-LE BIHAN, Les instruments juridiques de l’aménagement du territoire de l’Union eu (...)
  • 45 A. RIGAUX, “Territoire communautaire”, Répertoire communautaire Dalloz, octobre 1995, p. 6.

46Pour autant, “en introduisant dans le Traité la novation de la cohésion territoriale, l’article 16 du TCE souligne essentiellement la dimension politique de la construction d’un territoire européen, auquel les Services d’Intérêt Économique Général contribueraient”44. Si l’on retient la définition proposée par Anne Rigaux, “le territoire n’est pas seulement économique mais porteur de projet et de solidarité pour la communauté qui l’habite”45, alors effectivement on peut voir poindre un territoire communautaire puisque l’espace communautaire a été l’objet d’une Union économique et monétaire mais plus seulement. Avec notamment l’élaboration du SDEC et l’expansion de la politique régionale européenne, l’espace communautaire est également le siège d’un projet de développement, d’un projet de réduction des disparités entre régions européennes. Mais là encore nous voyons la référence à “la communauté qui l’habite”, communauté que nous ne retrouvons pas au sein de l’Union européenne compte tenu de l’analyse de Madame Burgorgue-Larsen à laquelle nous adhérons.

47En définitive, il semble bien difficile d’user, dans le cadre communautaire, du terme territoire. Pour répondre à Daniel Gadbin, il semble bien qu’il faille admettre que le territoire communautaire est bien introuvable. Pour autant, une nouvelle notion pertinente semble émerger : “l’espace communautaire”

II – L’aménagement de l’espace communautaire, une harmonisation finalement progressive

48Si l’aménagement du territoire communautaire est inimaginable du fait de l’absence même d’un territoire communautaire, il n’en demeure pas moins que l’Union européenne exerce une certaine influence sur les territoires des États membres. Ainsi nous essaierons de montrer que loin de l’idée politique de territoire, il existe au sein de l’Union, un espace communautaire qui lui, fait l’objet d’un certain aménagement (B), aménagement consenti a minima par les États membres eux-mêmes (A).

A – Une logique récente de consensus intergouvernemental

49L’écho du préambule du Traité de Rome résonne toujours auprès des États membres qui, plus que jamais, se sont montrés soucieux du développement harmonieux et de la réduction des disparités entre régions. Conscients que la politique régionale européenne seule ne pourrait s’avérer entièrement satisfaisante, les États membres ont librement consenti d’une grille de conduite, certes minimale, en matière d’aménagement.

1) La prise de conscience unanime d’une nécessité

50Si la politique structurelle a eu d’incontestables effets positifs sur les structures économiques de certains États membres au premier rang desquels se trouvent l’Espagne ou l’Irlande, il n’en demeure pas moins que cette politique est loin de faire l’unanimité lorsque l’on en dresse le bilan.

  • 46 MONOD J., L’aménagement du territoire, PUF, Que sais-je ?, 2004, p. 115-116.

51Si les conclusions du troisième rapport sur la cohésion économique et sociale affirment avec force que “la notion de cohésion appliquée au niveau européen n’a pas été un instrument passif se limitant à redistribuer les revenus, mais une politique dynamique visant à créer des ressources en ciblant les facteurs de compétitivité économique et d’emploi, particulièrement là où le potentiel inutilisé est élevé”, d’autres peuvent mettre en avant les principales déficiences de la politique structurelle de l’Union européenne : non-prise en compte des réalités régionales au profit des difficultés économiques de l’ensemble du pays, recul des financements des États membres, difficulté de trouver les réponses à apporter aux innombrables problèmes qui se posent partout en Europe et ce, à partir de Bruxelles même si un effort de décentralisation est bel et bien entrepris46.

52Les analyses sur l’impact de la politique régionale européenne et plus particulièrement le Troisième rapport sur la cohésion économique et sociale, font toutes état d’un progrès au niveau de la réduction des disparités de revenu entre États membres. Le PIB et la productivité des quatre États les plus faibles (Espagne, Grèce, Irlande et Portugal) bénéficiant d’un fonds spécial, le fonds de cohésion, ont même augmenté plus vite que dans le reste de l’Union européenne. Malgré tout, la troisième génération de fonds structurels n’a pas pu enrayer les grandes différences qui existent au niveau des États notamment en terme d’emploi. La cohésion économique a certes semblé davantage progresser que la cohésion sociale mais sans arriver aux résultats escomptés.

  • 47 Il existe toutefois des aspects intéressants en France tel que ce que l’on a appelé l’effet levier (...)
  • 48 Rapport d’information de la Commission des finances sur la programmation et la consommation des fo (...)
  • 49 C’est d’ailleurs cet état de fait qui a conduit le législateur à prévoir dans la loi du 13 août 20 (...)

53Ce n’est d’ailleurs pas nécessairement la politique structurelle qui est en défaut mais sa mise en œuvre par les États membres eux-mêmes. Ainsi, pour prendre l’exemple français, les fonds structurels ont été insuffisamment consommés, fonds pouvant dès lors être perdus en vertu de la règle du dégagement d’office47. Cette sous consommation48 des crédits est due à la fois à un niveau d’avancement insuffisant en terme de programmation (mauvaise association des acteurs locaux) mais également en terme de consommation (la lourdeur de la procédure étant parfois rédhibitoire)49. De plus il est apparu dans l’ensemble de l’Union un saupoudrage des crédits ce qui n’a pas permis la conduite d’investissements de grande ampleur.

54Devant ce constat d’une politique structurelle porteuse de projets et de financements non négligeables mais faisant montre de limites, les États membres ont eu le souci de compléter ce mécanisme par un nouvel instrument pouvant améliorer la coordination des politiques sectorielles communautaires qui, menées de manière cloisonnée ne peuvent qu’aggraver les disparités territoriales existantes.

2) Le SDEC, un compromis a minima

  • 50 Conseil de Tempere (Danemark) d’octobre 1999.

55C’est de cette prise de conscience qu’est né le SDEC signé le 11 mai 1999 à Postdam. Ses objectifs fondamentaux sont clairs : le développement d’un système urbain équilibré et polycentrique ; un accès équivalent aux infrastructures et au savoir ainsi que la gestion prudente de la nature et du patrimoine culturel. Les ministres de l’aménagement du territoire ont décidé en 199950 d’arrêter un programme en 12 actions afin de mettre en œuvre les principes du SDEC. Parmi elles, il est prévu la prise en compte de ses orientations politiques dans la mise en œuvre des fonds structurels, de la coopération dans le cadre du programme INTERREG III relatif à la coopération interrégionale, transfrontalière et transnationale, ainsi que la création de l’ORATE, véritable observatoire composé de chercheurs spécialisés en aménagement du territoire chargé d’actualiser et de promouvoir les orientations du SDEC et pour finir, la prise en compte des orientations politiques du SDEC dans la mise en œuvre des politiques nationales d’aménagement du territoire.

56Ce compromis est certes un compromis a minima puisque les orientations communes adoptées sont peu nombreuses mais il s’explique par la difficulté pour les États membres de s’entendre sur la notion d’aménagement du territoire qui varie profondément d’un État à l’autre. Cette difficile définition associée à cette prégnance du lien aménagement du territoire-souveraineté explique ce compromis minimum. Cependant, on voit bien que la volonté affichée par les ministres de l’aménagement du territoire des différents États membres est bien de mettre au point un document ayant vocation à rejaillir à tous les niveaux, tant nationaux que communautaires et sur toutes les politiques et programmes communautaires qui ont nécessairement un impact sur les territoires.

  • 51 LUCAS A-C, Le SDEC, “Un instrument stratégique de l’aménagement du territoire communautaire ?”, Le (...)

57Le SDEC est le témoin du fort attachement des États membres aux politiques d’aménagement du territoire. Ce qui est significatif, c’est le statut ouvertement non-communautaire du SDEC. En effet, ce texte est issu d’une réunion informelle des ministres de l’aménagement du territoire où l’accent a été mis sur la volonté des États membres et où le rôle de la Commission a été minimisé. Bien que conviée à participer aux travaux, la Commission n’a eu aucune participation décisionnelle lors de son élaboration. En réalité, les États membres ont par la voie du SDEC réaffirmé leur compétence de principe en matière d’aménagement du territoire. Ils ont ouvertement proclamé que cette matière relève d’une compétence non communautaire, que l’aménagement du territoire n’est pas une politique commune. Comme le souligne Anne-Claire Lucas, la volonté existe de répondre avec réalisme à la nécessité d’une vision commune du territoire. Malgré tout, les États membres ont préféré refuser la voie communautaire au privilège de la voie intergouvernementale. Ceci a un impact très fort sur l’avenir proche de l’aménagement du territoire. En effet, il a pour conséquence de venir brider toute velléité de la Commission. Face à cette initiative, il devient en effet difficile pour la Commission et les institutions européennes de contrevenir aux indications du SDEC51.

58Une petite curiosité se doit d’être malgré tout relevée. Peut-être pour donner une certaine illusion, le sous-titre donné au SDEC est “Vers un développement spatial équilibré et durable du territoire de l’Union européenne”. Or, il apparaît bien qu’avec le SDEC, c’est bien cette vision d’un territoire de l’Union européenne qui est repoussée.

59Par opposition au sous-titre employant l’expression de “territoire de l’Union européenne” il semble que l’expression de son titre même soit plus judicieux : “l’espace communautaire”.

B – L’apparition d’une notion pertinente : l’espace communautaire

60Si, comme nous l’avons démontré plus haut, la notion de territoire est impropre à qualifier la situation communautaire, il existe une notion plus pertinente, qui est celle d’“espace communautaire”.

  • 52Compendium des systèmes et des politiques d’aménagement du territoire dans l’Union européenne”, É (...)

61En effet, cette notion relativement récente appliquée à l’Union européenne est aujourd’hui utilisée par la Commission pour désigner : “Les méthodes largement utilisées par le secteur public pour influencer sur la distribution future des activités dans l’espace… L’aménagement de l’espace englobe toutes les mesures pour coordonner les impacts sur l’espace des autres politiques sectorielles, assurer une répartition du développement économique entre les régions plus équilibrés que celle qui résulterait simplement des lois du marché52”… Le recours à cette terminologie permet d’éviter deux écueils.

62Le premier consiste en l’absence de conception commune de la notion d’aménagement du territoire au sein des États.

  • 53 TAMBOU O., “L’aménagement aux frontières externes de l’Union européenne”, Les instruments de l’amé (...)

63Le second réside dans l’impossibilité de parler réellement de territoire à propos de l’Union européenne. Le concept d’aménagement de l’espace est d’emblée conçu comme un référent plus économique et social que politique”53.

64D’ailleurs c’est bien dans cette optique qu’a été choisi ce terme par les États membres quand ils ont adopté à Postdam en 1999 le Schéma de développement de l’espace communautaire. Il n’est pas anodin que l’utilisation par la Commission de cette expression ait été relayée par les États membres lors de l’adoption de ce document. Il montre, si besoin en était que la neutralité de ce terme est voulue et surtout qu’aujourd’hui il ne peut encore en être autrement. En effet, si on ne peut nier que les politiques et les actions de l’Union européenne (parmi lesquelles devons-nous le rappeler ne figure pas l’aménagement du territoire) s’exercent sur un espace, celui-ci est uniquement défini par rapport aux territoires des États membres et non par une quelconque décision ou volonté communautaire. Ainsi, le terme d’espace en ce qu’il apparaît plus neutre, plus lisse, semble-t-il mieux convenir en l’absence de réel pouvoir décisionnel propre aux institutions communautaires.

  • 54 Danielle CHARLES-LE BIHAN, op. cit., p. 11.
  • 55 Ibid, pp. 11-12.
  • 56 Ibid.

65Danielle Charles-Le Bihan fait à cet égard le distinguo entre les concepts d’“espace communautaire” et de “territoire de l’Union européenne”. “Une réflexion sur les perspectives de l’action territoriale de l’Union européenne implique l’identification du territoire sur lequel cette action peut se développer. Si la plus grande incertitude quant aux critères juridiques de délimitation du territoire communautaire résulte de l’examen des Traités et de la jurisprudence de la CJCE, une notion fonctionnelle “d’espace communautaire” peut être induite de la pratique communautaire et du droit dérivé tandis que des indices d’une notion plus “politique” de territoire communautaire s’affirment progressivement”54. “Défini par référence au territoire des États membres, “l’Espace communautaire” coïncide avec les composantes territoriales des États : il est par conséquent de nature terrestre, maritime et aérienne. Le principe du renvoi au droit interne a pour conséquence que les Communautés ne sont pas compétentes pour délimiter les territoires communautaires”55. “La notion d’espace communautaire recouvrirait donc des espaces fonctionnels de définition et de mise en œuvre des politiques et actions des Communautés européennes”56.

66Qui plus est, cette notion d’espace rend peut-être davantage compte du fait que le territoire communautaire ne préexiste pas à l’Union européenne mais qu’il se fabrique, qu’il se construit par touches successives. Ce sont en effet des actes de volonté qui vont permettre l’élargissement de l’Union européenne, acte de volonté tant des instances communautaires que des États membres qui doivent individuellement y consentir. Cette notion d’espace communautaire permet donc l’inclusion de tout État au sein de l’Union européenne. Pensons par exemple au débat relatif à l’entrée de la Turquie et à l’objection géographique qui a été brandie par ses opposants les plus farouches. Ce qui importe en réalité, c’est la volonté et l’accord des États membres pour entrer dans l’Union. Ceux-ci vont pouvoir de fait intégrer le nouvel État dans l’espace communautaire quand bien même certaines données d’ordre géographique, culturel, historique ou encore religieux pourraient s’y opposer.

67Aujourd’hui, avec le non obtenu au référendum de mai denier sur la ratification du Traité instituant une Constitution pour l’Europe, force est de constater que la France, mais également peut-être plus largement l’ensemble des États membres, ne sont pas prêts à abandonner cette part de souveraineté qui s’exprime par l’aménagement de leur territoire, mais qu’en revanche, l’aménagement de l’espace communautaire ne va qu’aller s’accentuant avec l’aménagement d’un espace aujourd’hui composé de 25 territoires, espace toujours plus grand et divers. Par sa neutralité, le terme d’espace est le plus à même d’opérer cette unité entre les différents États qui constituent aujourd’hui l’Union, diversité, nous l’avons à peine abordée, en terme de culture, d’économie, de politique, de religion, d’histoire. Par sa neutralité ce terme est peut-être la seule voie pour permettre la coexistence de tant de diversité où chacune de ces 25 cultures puisse trouver sa place.

  • 57 Hélène RANNOU-BOUCHER, “La société civile, un acteur de l’aménagement du territoire européen ?”, L (...)

68Nous pouvons conclure avec Hélène Rannou-Boucher que s’“il n’est pas l’objet d’une politique, l’aménagement du territoire n’en constitue pas moins un sujet de réflexion au niveau communautaire. D’une part, l’espace au sein duquel sont mises en œuvre les politiques et actions de la Communauté est défini par référence au territoire des États membres. D’autre part, l’Union européenne n’est pas seulement le cadre d’un grand marché fondé sur la libre circulation des personnes, des services, des capitaux et des marchandises. C’est aussi et surtout un espace de vie pour les Européens”57.

Notes

1 MONOD J., L’aménagement du territoire, PUF, Que sais-je ?, 2004, p. 4.

2 MADIOT Y. et LE MESTRE R., Aménagement du territoire, Armand Colin, 4ème édition, 2001, p 1.

3 MONOD J., L’aménagement du territoire, PUF, Que sais-je ?, 2004, p. 16.

4 Ministre de la Reconstruction et de l’urbanisme

5 Philippe ARDANT, Institutions politiques et droit constitutionnel, 14ème éd., L.G.D.J., 2002, p. 18.

6 Cf. infra.

7 J. L. GUIGOU et D. PARTHENAY, “De la France éclatée à la France maillée : la nécessaire modernisation de nos cadres territoriaux d’action publique”, Aménagement du territoire, la documentation française, 2001, p. 11.

8 La première phrase du code de l’urbanisme vient rappeler que le territoire est un élément qui touche directement à la souveraineté.

9 Xavier VOLMERANGE, “L’articulation des compétences dans le cadre de la politique d’aménagement du territoire”, Les instruments juridiques de l’aménagement du territoire de l’Union européenne, sous la direction de Danielle CHARLES-Le BIHAN, Presses Universitaires de Rennes, 2004, p. 49.

10 Une telle configuration avait déjà été adoptée de mai 1974 à août 1976 ou de mars 1993 à mai 1995. dans la grande majorité des hypothèses, l’aménagement du territoire été rattaché au ministère du Plan et de l’aménagement du territoire, montrant bien le caractère centralisé de l’action ministérielle, le plan ne pouvant lui aussi échapper au pouvoir central.

11 Avec en première ligne la DATAR qui fut rattachée lors de sa création au Premier Ministre ainsi que le CIADT, et avant lui le CIAT, lors duquel le Premier Ministre assure une fonction d’arbitrage et de coordination lorsqu’il précise les objectifs de sa politique.

12 MADIOT Y. et LE MESTRE R., Aménagement du territoire, Armand Colin, 4ème éd., 2001, p. 9.

13 MADIOT Y. et LE MESTRE R., Aménagement du territoire, Armand Colin, 4ème éd., 2001, p. 13.

14 Nouvel article III-167 alinéa 1 du traité établissant une Constitution pour l’Europe.

15 Nouvel article III-167 alinéa 3 du traité établissant une Constitution pour l’Europe.

16 La nouvelle formulation retenue par l’article III-167 alinéa 3c) du traité établissant une Constitution pour l’Europe est “les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun”.

17 Les aides publiques en faveur des entreprises sont ainsi soumises au contrôle de la Commission européenne lors de leur création mais aussi au cours de leur application.

18 Tels que le principe de concentration, de limitation des aides en intensité, du respect de l’équilibre entre les distorsions de concurrence et les avantages attendus en terme de développement économique…

19 Préambule du Traité de Rome.

20 Dans cet esprit, est par exemple créée en 1967, une direction régionale “DG XVI” ayant pour mission de préparer une politique régionale communautaire.

21 Il apparaît dorénavant urgent de mettre en œuvre une politique destinée à corriger les effets destructurants de la concurrence entre territoires provoquée par la construction du Marché commun et de l’Union économique monétaire ; alors que l’on pensait jusque là que les disparités s’estomperaient du seul fait du libre jeu de la concurrence. Voir analyse de Y. MADIOT et R. LE MESTRE, ouvrage précité, p. 78.

22 Solidarité qui va se matérialiser dans l’Acte unique européen par la cohésion économique et sociale consacrée à son titre V (article 23 de l’acte unique).

23 Le renforcement de la cohésion économique et sociale passe notamment par une réforme des fonds structurels qui s’opère par des règlements adoptés en 1988. Ceux-ci organisent la mise en œuvre des fonds autour de 4 grands principes (concentration, programmation, additionnalité, partenariat).

24 Une nouvelle génération de fonds structurels est d’ailleurs programmée pour 2007-2013, avec l’enjeu considérable de rapprocher les structures économiques des dix nouveaux États de celles des quinze.

25 Loi no 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

26 L’article 161 TCE prévoit à cet égard que “Sans préjudice de l'article 162, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, après avis conforme du Parlement européen et après consultation du Comité économique et social et du Comité des régions, définit les missions, les objectifs prioritaires et l'organisation des fonds à finalité structurelle, ce qui peut comporter le regroupement des fonds. Sont également définies par le Conseil, statuant selon la même procédure, les règles générales applicables aux fonds, ainsi que les dispositions nécessaires pour assurer leur efficacité et la coordination des fonds entre eux et avec les autres instruments financiers existants”. Le traité instituant une Constitution pour l’Europe avait prévu le même mécanisme en prévoyant l’intervention d’une loi européenne pour toute décision intéressant la politique structurelle et ce après avis du Conseil économique et social et du Comité des régions, article III-223.

27 Daniel GADBIN, “Les fondements juridiques de l’action communautaire sur les territoires”, Les instruments juridiques de l’aménagement du territoire de l’Union européenne, sous la direction de Danielle CHARLES-Le BIHAN, Presses Universitaires de Rennes, 2004, p. 21.

28 MAZET P., Aménagement du territoire, Armand Colin, 2000, p. 115. Parler d’aménagement du territoire en ce qui concerne la politique régionale européenne n’est pas unanimement partagé, voir, a contrario les positions de Yves Madiot et Renan Le Mestre.

29 Il est vrai que le Traité d'Amsterdam avait déjà introduit la notion de cohésion sociale et territoriale dans l’article 16 du Traité consolidé (article 7D du Traité d'Amsterdam) relatif aux services d’intérêt économique général. L’emploi de l’adjectif territorial avait pour objectif de souligner la dimension politique de la construction d’un territoire européen auquel les SIEG devait contribuer. Toutefois, la cohésion territoriale ne semblait être recherchée que pour les SIEG et n’était nullement envisagée comme un objectif de l’Union, comme une ligne de conduite pour l’ensemble des politiques menées au niveau communautaire.

30 Elle a émergé pour la première fois dans le rapport de la Commission V de l’assemblée des Régions en Europe chargée de la politique régionale de l’aménagement du territoire, des infrastructures, de l’environnement et du tourisme, document intitulé “Régions et Territoires en Europe” et publié en 1995. Le rapport s’achève sur une revendication simple : “Le Traité de l’Union révisé doit donner à la cohésion européenne la plénitude de sa triple dimension de "cohésion économique, sociale et territoriale"”. En effet, la Commission V adopta une résolution demandant aux institutions européennes d’affirmer dans le nouveau Traité que la cohésion territoriale est un des objectifs fondamentaux de l’Union européenne et donc, de reconnaître la nécessité d’une répartition appropriée et équilibrée des activités sur l’ensemble du territoire de l’Union et d’introduire dans le Traité les dispositions garantissant la prise en considération préalable par les autorités communautaires des conséquences sur les territoires des Régions des mesures prises dans l’exercice des diverses compétences de l’Union.

31 Danielle CHARLES-Le BIHAN, Les instruments juridiques de l’aménagement du territoire de l’Union européenne, Presses Universitaires de Rennes, 2004, p. 8.

32 Claude HUSSON, “La cohésion territoriale : genèse d’une revendication”, La cohésion territoriale et les services publics en Europe, textes réunis par H. PAULIAT, Presses Universitaire de Limoges, 1999, p. 52.

33 Dans le même sens, on aurait pu s’interroger sur la conséquence qu’aurait eu l’inscription dans l’article I-14 de la cohésion économique, social et territoriale au sein du domaine de compétence partagée.

34 Daniel GADBIN, op. cit., p. 41.

35 La citoyenneté européenne a été reconnue par le Traité de Maastrich en 1992, et fait l’objet de deux titres dans le Traité établissant une Constitution pour l’Europe, à savoir le titre II “Les droits fondamentaux et la citoyenneté de l’Union” ainsi que le titre V “Citoyenneté”.

36 Luis Maria DIEZ-PICAZO, “Citoyenneté et identité européennes”, Constitution européenne, démocratie et droits de l’homme, Bruylant/Nemesis, 2003, p. 165.

37 Ibid, p. 177.

38 Ibid, p. 177.

39 Laurence BURGORGUE-LARSEN, “Discussion”, Constitution européenne, démocratie et droits de l’homme, Bruylant/Nemesis, 2003, pp. 183-195.

40 Elle met en évidence que l’identité d’un groupe se forge traditionnellement contre ce qui fait les traits caractéristiques d’un autre groupe. Elle expose donc qu’il reste donc à l’Union, dans un nouvel univers privé d’ennemi identifié, la tâche inédite de se créer une identité positive englobant les identités multiples déjà existantes, ce qui est nettement plus long et difficile, op. cit., p. 186.

41 FITZMAURICE, Ann. CDI, 1956, vol. II, p. 106.

42 CALLE Y CALLE, obs, Ann. CDI, 1977, vol. I, p. 120.

43 FLITAN, Ann. CDI, 1982, vol. I, p. 131

44 Danielle CHARLES-LE BIHAN, Les instruments juridiques de l’aménagement du territoire de l’Union européenne, Presses Universitaires de Rennes, 2004, p. 12.

45 A. RIGAUX, “Territoire communautaire”, Répertoire communautaire Dalloz, octobre 1995, p. 6.

46 MONOD J., L’aménagement du territoire, PUF, Que sais-je ?, 2004, p. 115-116.

47 Il existe toutefois des aspects intéressants en France tel que ce que l’on a appelé l’effet levier des crédits communautaires, les financements communautaires ayant favorisé la mobilisation d’autres financements publics.

48 Rapport d’information de la Commission des finances sur la programmation et la consommation des fonds structurels européens du 26 mai 2004 présenté par Jean-Louis DUMONT.

49 C’est d’ailleurs cet état de fait qui a conduit le législateur à prévoir dans la loi du 13 août 2004 cette expérimentation dans la gestion des fonds structurels par les régions que nous avons exposée plus haut, page 196.

50 Conseil de Tempere (Danemark) d’octobre 1999.

51 LUCAS A-C, Le SDEC, “Un instrument stratégique de l’aménagement du territoire communautaire ?”, Les instruments juridiques de l’aménagement du territoire de l’Union européenne, Presses Universitaires de Rennes, 2004, p. 78.

52Compendium des systèmes et des politiques d’aménagement du territoire dans l’Union européenne”, Étude et développement régional, no 28, 2000, OPOCE, p. 22.

53 TAMBOU O., “L’aménagement aux frontières externes de l’Union européenne”, Les instruments de l’aménagement du territoire de l’union européenne, sous la direction de Danielle CHARLES-Le BIHAN, page 112.

54 Danielle CHARLES-LE BIHAN, op. cit., p. 11.

55 Ibid, pp. 11-12.

56 Ibid.

57 Hélène RANNOU-BOUCHER, “La société civile, un acteur de l’aménagement du territoire européen ?”, Les instruments juridiques de l’aménagement du territoire de l’Union européenne, sous la direction de Danièle CHARLES-LE BIHAN, Presses Universitaires de Rennes, 2004, pp. 217-218.

Auteur

A.T.E.R. en droit public, Université des Sciences Sociales de Toulouse 1

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2007

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