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Qu'en est-il de la sécurité des personnes et des biens ?

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Marc Nicod

IV – Les enjeux de la sécurité

Sécurité et liberté de réunion

Gilles Lebreton

Texte intégral

  • 1 ALAIN, Propos sur les pouvoirs, lettre du 5/8/1922.

1“Pour des raisons d’ordre administratif, et conformément à trois mille six cents circulaires antérieures, la plupart confidentielles, toutes les libertés sont suspendues, et la vie des citoyens âgés de moins de cinquante ans n’est plus garantie”1.

  • 2 Pour une analyse philosophique du concept de liberté, cf. notre article “Liberté” dans le Dictionn (...)

2Ces propos du philosophe Alain, qui datent de 1922, n’ont rien perdu de leur actualité. Ils nous mettent en garde contre la tentation, sans cesse renouvelée, de sacrifier la liberté à la sécurité2.

3Certes, dans une société démocratique, la sécurité est aussi nécessaire que la liberté. La Déclaration de 1789 le reconnaissait déjà. Si elle rend, comme chacun sait, un hommage appuyé à la liberté, notamment dans ses articles 1 (“Les hommes naissent libres”), 2 (où elle la qualifie de “droit naturel”) et 4 (“La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui”), elle affirme en effet également la nécessité d’une “force publique” dans son article 12, ce qui revient à admettre implicitement le rôle indispensable de la sécurité.

  • 3 CÉ 19/5/1933, Benjamin, GAJA.
  • 4 Sur le concept d’ordre public, cf. notre article “ordre public”, Dictionnaire précité.

4Mais si les deux sont nécessaires, il faut organiser leur coexistence, ne serait-ce que pour indiquer laquelle il faut s’efforcer de faire prévaloir sur l’autre. En droit français, la solution traditionnelle consiste à affirmer la supériorité de la liberté sur la sécurité. La Déclaration de 1789 fait en effet de la liberté, dans son article 2, une fin en soi, le “but de toute association politique”, alors qu’elle ne conçoit la sécurité que comme un moyen de parvenir à cette fin, un instrument visant à assurer, selon son article 12, sa “garantie”. Le droit administratif, pour ne prendre que cet exemple, est resté fidèle à cette philosophie. La célèbre jurisprudence Benjamin3 le prouve en précisant que la police administrative générale ne peut porter atteinte à la liberté de réunion (ou à une autre liberté) que dans la mesure strictement nécessaire à la sauvegarde de l’“ordre public”4, dont la sécurité est une des trois composantes traditionnelles. La même inspiration guide l’ensemble du droit français à travers le fameux adage “la liberté est la règle, l’interdiction l’exception”, qui préconise de limiter autant que possible les restrictions aux libertés, y compris (par extension) le recours à l’autorisation ou à la déclaration préalables.

  • 5 J. ROBERT, “Terrorisme, idéologie sécuritaire et libertés publiques”, RDP 1986, 1651.
  • 6 Cf. en ce sens F. ÉPINETTE, “Vigipirate”, L’ordre public (dir. M.-J. Redor), Bruylant, 2001, p. 33 (...)

5Depuis une vingtaine d’années, cette solution traditionnelle est pourtant remise en cause par une tendance à revaloriser la sécurité, dont les causes sont connues : crise économique et sociale, montée de la délinquance engendrant un sentiment d’insécurité, peur du terrorisme. C’est la loi “sécurité et liberté” du 2 février 1981 qui en marque le point de départ symbolique, en hissant dans son intitulé la sécurité au niveau de la liberté. Le mouvement est ensuite confirmé par la loi du 9 septembre 1986 qui invoque la lutte contre le terrorisme pour déroger à certains principes classiques du droit pénal, notamment à celui selon lequel les cours d’assises sont essentiellement composées de jurés populaires. Le professeur Jacques Robert dénonce à cette occasion l’émergence d’une “idéologie sécuritaire”5. La guerre du Golfe marque une étape supplémentaire en provoquant l’apparition en France du plan “vigipirate, qui est toujours appliqué depuis bien qu’aucune loi n’en ait jamais défini les contours ni même permis l’utilisation6. Force est de constater, pour paraphraser Alain, qu’il faut ici se contenter de circulaires, “la plupart confidentielles”. À défaut d’intervenir en la matière, plusieurs lois viennent ensuite explicitement consacrer les nouvelles exigences de la sécurité : loi du 21 janvier 1995 relative à la sécurité ; loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne ; loi du 29 août 2002 d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure ; loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure ; loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers.

  • 7 Art. L2215-1 4° CGCT. Cf. F. CFIAUVIN, “Les nouveaux pouvoirs du préfet dans la loi pour la sécuri (...)

6La quatrième, celle de 2003, est la plus connue. Elle a frappé les imaginations en créant toute une panoplie de nouvelles infractions : racolage passif, mendicité agressive, entrave à la circulation dans les parties communes des immeubles, injure au drapeau ou à l’hymne national... De façon plus discrète, elle complète ce dispositif de répression par de nouveaux moyens de prévention de l’insécurité, en permettant notamment aux préfets “en cas d’urgence”, lorsque l’ordre public “l’exige”, de “réquisitionner tout bien et service, requérir toute personne... et prescrire toute mesure utile”7. Mais sur le plan théorique, c’est la première loi, celle de 1995, qui est la plus révélatrice de l’ampleur de la revalorisation de la sécurité. Son article 1er affirme en effet que “la sécurité est un droit fondamental et l’une des conditions de l’exercice des libertés individuelles et collectives”. Il en promeut ainsi une conception profondément différente de celle qu’avait consacrée la Déclaration de 1789. Car si la sécurité est un “droit fondamental”, cela signifie en toute logique qu’elle n’est plus seulement un moyen de protéger les libertés, mais qu’elle devient aussi une fin en soi. En acquérant le même statut théorique que la liberté, elle en devient ainsi nécessairement l’égale.

7Au terme de cette évolution, le concept de sécurité a perdu sa clarté originelle, tant en ce qui concerne sa définition que sa nature juridique.

8La première incertitude concerne sa définition. Jusqu’en 2003, la sécurité désignait simplement la protection matérielle des personnes et des biens. Désormais, la loi de 2003 la définit au contraire (dans l’article 1er de la loi de 1995, qu’elle modifie) comme “la défense des institutions et des intérêts nationaux, le respect des lois, le maintien de la paix et de l’ordre publics, la protection des personnes et des biens”. On peut aisément déceler l’influence de la lutte contre le terrorisme, qui a hypertrophié la sécurité au point de la transformer en un concept “attrape-tout”, au nom duquel on peut désormais “défendre”, “maintenir”, “protéger” ou faire “respecter” à peu près n’importe quoi.

  • 8 CC no 82-141 DC du 27/7/1982 Communication audiovisuelle.
  • 9 Par exemple par le Premier ministre Lionel Jospin dans son discours du 25/10/1997, cité par M. BRU (...)

9La seconde incertitude concerne sa nature juridique. Jusqu’en 1995, la sécurité, en tant que composante de l’ordre public, était un “objectif” à valeur constitutionnelle8 assigné au législateur et à l’administration. Depuis 1995, elle l’est toujours ; la loi de 1995 le confirme d’ailleurs elle-même en la qualifiant de “devoir” de l’État. Mais elle est désormais simultanément érigée par cette même loi en “droit fondamental”, c’est-à-dire en un droit subjectif. Or, il semble contradictoire d’affirmer à propos d’un seul et même concept qu’il est à la fois un objectif et un droit subjectif. En réalité, jusqu’à preuve du contraire, la sécurité continue à notre avis à constituer un simple objectif. Son assimilation à un droit fondamental semble procéder d’une confusion, parfois commise par de hauts responsables politiques9, entre la sécurité et la “sûreté” mentionnée par l’article 2 de la Déclaration de 1789. On sait en effet que la sûreté jouit d’une autonomie conceptuelle, puisque l’article 66 de la Constitution de 1958 la définit comme le droit de ne pas être “arbitrairement détenu”. Mais il est permis d’être moins candide, et de penser que l’érection de la sécurité en droit fondamental procède moins d’une confusion que d’une opération de camouflage d’un objectif dont l’hypertrophie pourrait finir par inquiéter.

  • 10 Cf. notre manuel précité, p. 516 ; et notre article “liberté de réunion et de manifestation”, Dict (...)

10Cette expansion/dissimulation de la sécurité, qui est caractéristique de l’idéologie sécuritaire, est évidemment préjudiciable aux libertés. L’exemple de la liberté de réunion le montre bien. Cette liberté est particulièrement touchée car elle a un double aspect qui inquiète traditionnellement le pouvoir10, et qui l’expose donc aux nouvelles prérogatives sécuritaires de celui-ci : elle est une liberté publique, c’est-à-dire une liberté-résistance qui assure l’autonomie de l’individu contre l’État, dans l’optique de l’idéologie libérale ; et elle est aussi une liberté politique, c’est-à-dire une liberté participation, un instrument de démocratie directe par lequel le peuple peut rappeler à l’ordre ses représentants.

  • 11 Sans parler de la proclamation de l’état d’urgence en 2005, qui était défendable compte tenu de la (...)

11Dans le cadre de la présente étude, on écartera toutefois l’analyse des régimes juridiques des deux principaux types classiques de réunions que sont les “réunions publiques” (groupements momentanés organisés en vue d’entendre l’exposé d’idées ou d’opinions, ou de se concerter pour la défense d’intérêts : elles se tiennent librement sans autorisation ni déclaration préalables en vertu des lois du 30 juin 1881 et du 28 mars 1907) et les “manifestations publiques” (rassemblements qui utilisent la voie publique pour exprimer une volonté collective : libres si traditionnels, soumis à déclaration préalable sinon, selon le décret-loi du 23 octobre 1935). Ils sont en effet déjà connus et restent relativement stables, même s’ils n’échappent pas entièrement à l’influence du climat sécuritaire11. On concentrera l’analyse sur deux types de réunions plus récents, qui résistent moins bien à l’idéologie sécuritaire : les rave-parties (I) et les rassemblements dans les stades (II).

I – La sécurité face aux rave-parties (le préfet aux champs)

12Nouveau divertissement apparu au cours des années quatre-vingt-dix, les rave-parties sont définies par la loi du 15 novembre 2001, relative à la sécurité quotidienne, comme des “rassemblements exclusivement festifs à caractère musical, organisés par des personnes privées, dans des lieux qui ne sont pas au préalable aménagés à cette fin”.

13La France, par cette loi, a fait le choix libéral de les admettre, contrairement au Royaume-Uni qui a décidé de les interdire. Il s’agissait d’un choix courageux, compte tenu des multiples dangers occasionnés par ce type de rassemblements. Mais par la suite, on est progressivement passé d’un système initial relativement équilibré, forgé par la loi de 2001 (A), à une pratique (illustrée par une affaire de l’été 2006) où la sécurité prétend justifier la violation de l’État de droit (B).

A – Une liberté sous surveillance

14De façon logique, le législateur n’a accepté de consacrer cette nouvelle liberté dangereuse qu’est la “liberté de raver” qu’en la plaçant sous l’étroite surveillance des préfets. La loi du 15 novembre 2001 soumet en effet les rave-parties à un régime de déclaration préalable qui les éloigne de la spontanéité des réunions publiques (lois précitées de 1881 et de 1907) et des “spectacles vivants” (ordonnance du 13 octobre 1945) même “de curiosité” (loi du 18 mars 1999), pour les rapprocher du régime des manifestations sur la voie publique (décret-loi précité de 1935) et plus encore de celui des “manifestations sportives à but lucratif’(décret modifié du 31 mai 1997).

15C’est dans l’article 23-1, qu’elle insère dans la loi du 21 janvier 1995 relative à la sécurité, que la loi de 2001 précise les contours de cette surveillance administrative. L’organisateur de la rave-partie doit déclarer au préfet quatre types de renseignements : son nom et son adresse ; le jour, le lieu et la durée du rassemblement ; le nombre prévisible de participants ; et les mesures qu’il a prévues pour éviter tout trouble à l’ordre public. Il doit également joindre à sa déclaration un document attestant que le propriétaire du terrain concerné autorise l’occupation provisoire de celui-ci. Le préfet donne en retour un récépissé de déclaration. Il peut ensuite prendre trois types de mesures : “organiser une concertation”, par exemple pour améliorer la sécurité du futur rassemblement, ou encore pour changer l’emplacement de celui-ci ; “imposer” toute mesure nécessaire, par exemple la mise en place d’un service d’ordre ou d’un dispositif sanitaire adéquat ; interdire la rave-partie si elle lui semble de nature à “troubler gravement l’ordre public”.

16D’inspiration libérale, la loi souhaite que les préfets privilégient la concertation plutôt que les mesures de contrainte, et qu’ils ne décident l’interdiction qu’en tout dernier recours. Sans faiblesse, elle dispose néanmoins que si une rave-partie se déroule sans déclaration préalable ou en violation d’une interdiction préfectorale, les officiers de police judiciaire peuvent alors saisir le matériel utilisé, pour six mois maximum en attendant son éventuelle confiscation par le tribunal correctionnel, sans préjudice évidemment de l’amende encourue par l’organisateur pour contravention de cinquième classe. Avec réalisme, elle trouve ainsi un équilibre acceptable entre le respect de la liberté de réunion et les exigences de la sécurité.

17À peine imaginé, cet équilibre a hélas été remis en question par le décret d’application du 3 mai 2002 (modifié par le décret du 21 mars 2006). Dès son article 1er, ce décret met en effet l’accent sur les “risques pour la sécurité des participants”, alors qu’il relègue les considérations de “santé”, “salubrité”, “hygiène” et “tranquillité publiques” dans son article 3. Ce parti-pris sécuritaire l’amène à durcir la loi de deux façons. En matière de délais, tout d’abord, il exige que la déclaration soit déposée au moins un mois avant la date de la rave-partie, ce qui peut sembler sévère ; mais il est vrai que ce délai est ramené à quinze jours si l’organisateur a préalablement souscrit un “engagement de bonnes pratiques”. S’agissant du nombre de participants, ensuite, il précise que les rave-parties soumises à déclaration préalable sont celles dont “l’effectif prévisible... dépasse 500” ; c’est incontestablement sévère si on relève, par comparaison, que le décret modifié du 31 mai 1997 cantonne la déclaration préalable (en l’occurrence au maire de la commune concernée) des manifestations sportives, récréatives ou culturelles à but lucratif à celles qui “peuvent atteindre plus de 1 500 personnes”.

  • 12 En ce sens, cf. J.-C. VIDELIN, “Le régime juridique des rave-parties”, AJDA, 2004, 1070. Certains (...)

18Ce parti-pris sécuritaire l’amène d’autre part et surtout à déformer la loi. À propos de la déclaration préalable, l’article 5 du décret dispose en effet que “lorsque le préfet estime que les mesures envisagées sont insuffisantes pour garantir le bon déroulement du rassemblement (...), il sursoit à la délivrance du récépissé” ; il organise alors, “au plus tard huit jours” avant la date dudit rassemblement, la concertation prévue par la loi. Cette procédure s’écarte considérablement de celle voulue par la loi. Ce qu’avait prévu la loi, c’était une compétence liée du préfet dans la délivrance du récépissé ; lorsque la déclaration préalable comportait tous les renseignements exigés par la loi, le préfet devait en effet délivrer celui-ci ; son pouvoir discrétionnaire n’intervenait qu’ensuite, après la délivrance du récépissé, grâce aux possibilités qui lui sont données d’organiser une concertation, d’imposer toute mesure nécessaire, et d’interdire la rave-partie. Or ce qu’introduit le décret, c’est un pouvoir discrétionnaire du préfet dès le stade même de la délivrance du récépissé ; désormais, le préfet peut en effet “surseoir” à cette délivrance – c’est-à-dire la refuser – dès lors que le projet ne lui paraît pas assez bien pensé. La délivrance éventuelle du récépissé intervient donc à la fin du processus de concertation et non plus avant son début ; sa signification change ainsi du tout au tout : elle n’est plus la simple reconnaissance de l’information du préfet, caractéristique du système de la déclaration préalable ; elle devient l’expression de l’accord du préfet, la manifestation de son feu vert pour la réalisation du projet. La conclusion s’impose d’elle-même : le décret a transformé le système de déclaration préalable prévu par la loi en un régime d’autorisation préalable12.

19Le souci de sécurité a ainsi poussé le gouvernement à renforcer la surveillance prévue par le législateur sur la liberté de raver. L’étude de la jurisprudence révèle des pratiques encore plus inquiétantes.

B – Une liberté soumise au bon plaisir du prince

20En pratique, la sécurité semble être devenue une telle obsession qu’elle amène parfois les préfets à évacuer toute autre préoccupation d’intérêt général.

  • 13 Ord. TA Châlons-en-Champagne 29/4/2005 Conservatoire du patrimoine naturel, AJDA, 2005, 1357, note (...)

21Dans certains cas, elle les pousse ainsi à laisser des rave-parties se dérouler dans des zones naturelles sensibles, sans considération de la protection de l’environnement. En avril 2005, un préfet a par exemple refusé d’interdire l’organisation d’une rave-partie dans une zone de nidification protégée. Saisi d’un référé-liberté sur le fondement de l’article L521-2 du Code de justice administrative, le président du Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne lui a enjoint de l’interdire au nom du “droit à l’environnement” mentionné par l’article 1er de la Charte de l’environnement de 2004, et audacieusement érigé pour la circonstance en “liberté fondamentale” au sens de l’article L521-213. À trop avoir privilégié l’innocuité du projet pour la sécurité des personnes, le préfet a donc finalement provoqué l’annulation de la manifestation, au grand dam de la liberté de réunion. Une appréhension plus large des différents intérêts généraux en présence aurait vraisemblablement permis de trouver en temps utile un autre lieu de rassemblement.

22Dans d’autres cas, la préoccupation de la sécurité des raveurs est tellement exclusive qu’elle conduit certains préfets à violer la loi de 2001 et à refuser d’exécuter les décisions de justice qui les rappellent à l’ordre. Une affaire intervenue en juin 2006 en donne un exemple particulièrement significatif. La préfète du Morbihan prend, le 25 juin 2006, un arrêté de réquisition d’un aérodrome en activité, en vue de laisser s’y dérouler une rave-partie cinq jours plus tard. Elle juge en effet qu’un tel lieu est propice à la sécurité des participants. On notera au passage qu’elle agit sur le fondement de l’article L2215-1 4° du Code général des collectivités territoriales, issu de la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, qui ouvre aux préfets de vastes pouvoirs de réquisition. La commune de Vannes, sur le territoire de laquelle se situe l’aérodrome, saisit alors le Tribunal administratif de Rennes d’un recours pour excès de pouvoir et d’un référé-suspension contre cet arrêté.

  • 14 Ord. TA Rennes 28/6/2006 Commune de Vannes (non publiée).

23Par une ordonnance du 28 juin 2006, le président du Tribunal accorde la suspension demandée et entend faire ainsi obstacle au déroulement de la rave-partie, prévue deux jours plus tard. Il constate en effet que les deux conditions de la suspension, posées par l’article L521-1 du Code de justice administrative, sont ici réunies. L’“urgence”, première condition, est incontestable, dans la mesure où la réquisition paralyse l’aérodrome, au préjudice de divers intérêts généraux, dont celui de la sécurité civile qui l’utilise régulièrement. Le “doute sérieux” sur la légalité de l’arrêté, seconde condition, est tout aussi facile à susciter, pour trois motifs dont deux sont convaincants : 1) l’arrêté de réquisition ne semble pas justifié par l’“urgence”, comme l’exige l’article L2215-1 4°, car le dossier établit que la préfète était au courant de la rave-partie depuis plus de deux mois ; 2) cet arrêté ne vise pas à “rétablir” l’ordre public, “seule hypothèse” visée par ledit article selon le président du Tribunal (c’est celui des trois motifs qui paraît contestable, car cet article ne dit nullement cela) ; 3) à l’origine de l’arrêté, il n’y a pas eu de déclaration préalable écrite émanant de l’organisateur de la rave-partie, contrairement à ce qu’exige la loi de 2001, mais un simple “entretien” oral le 18 avril 2006 complété par une “réunion” informelle le 23 juin 2006, ce qui paraît constitutif d’un vice de procédure14.

  • 15 Le Monde du 2/7/2006.

24Confrontée à cette ordonnance de suspension, la préfète du Morbihan refuse de s’incliner. Elle prend aussitôt un deuxième arrêté de réquisition du même aérodrome, “mieux motivé”, selon elle, que le premier15. Mais son explication n’est guère convaincante, dans la mesure où ce qui est reproché au premier arrêté n’est pas un défaut de motivation. Elle justifie donc son attitude par un deuxième argument, selon lequel, à quarante-huit heures du début de la rave-partie, il est trop tard pour exécuter l’ordonnance, un grand nombre de raveurs étant déjà arrivé sur place. L’ennui, c’est que le dossier montre que la responsabilité de cette situation difficile lui est imputable, car ainsi que le relève le président du Tribunal dans son ordonnance, “cette situation résulte du retard avec lequel la décision d’autoriser le technival sur l’aéroport... et de réquisitionner cet aéroport est intervenue”. Comment a-t-on pu arriver à une telle impasse ? Il est difficile de croire à une simple erreur de la préfète, puisqu’elle avait pris les premiers contacts avec l’organisateur dès le 18 avril 2006. La véritable explication semble fournie par le maire de Vannes, qui estime dans sa requête que ce retard à agir “relève d’une manœuvre destinée à déjouer de possibles recours”...

  • 16 En ce sens, cf. M.-C. de MONTECLER, “L’État de droit, de Washington à Vannes”, AJDA, 2006, 1409.

25La manœuvre, puisqu’il semble bien y en avoir une ici, a en tout cas réussi : la rave-partie s’est finalement déroulée sur l’aérodrome de Vannes malgré la violation de la loi de 2001, en dépit de l’ordonnance de suspension. Forte du soutien du ministre de l’Intérieur, la préfète du Morbihan a allègrement transgressé l’État de droit16. Le souci d’assurer la sécurité des raveurs a balayé tous les obstacles juridiques, du début à la fin de leur intervention. On peut légitimement s’inquiéter d’une telle dérive, qui tend à transformer un principe par ailleurs respectable en instrument du bon plaisir du prince.

  • 17 Le Monde du 2/7/2006.

26On pourrait au moins chercher à se consoler en tentant de se persuader que ce coup de force a bénéficié à la liberté de réunion. Mais ce serait peine perdue. Le ministre et la préfète savaient en effet que le choix de l’illégalité leur vaudrait un énorme scandale au moindre incident. Aussi ont-ils cherché à se prémunir en soumettant la rave-partie à une surveillance policière sans précédent. Si bien que les raveurs eux-mêmes ont finalement été mécontents. “C’est Guantanamo” a déploré DJ Loco, porte-parole des “teufers”17

27Cette dérive sécuritaire est d’autant plus préoccupante qu’elle affecte aussi un deuxième aspect de la liberté de réunion : les rassemblements dans les stades.

II – La sécurité face au hooliganisme (frapper n’est pas jouer)

  • 18 A. EHRENBERG, Le culte de la performance, Calmann-Lévy, 1991.

28Le problème de la violence ne devrait pas se poser dans les stades. L’éthique du sport prône en effet son dépassement par la réconciliation de la force et du droit. Comme l’explique le sociologue Alain Ehrenberg, “le sport est un monde de rapports tranchés par la force et la règle. Il réconcilie ce que toute une tradition de la philosophie politique a constamment opposé, la force et le droit. En sport, la force n’est pas un arbitraire, car elle se plie au droit. La compétition, en objectivant les rapports de la force dans une règle face à laquelle chacun est égal, est la scène où le droit du plus fort n’est jamais la force qui bafoue le droit”18.

  • 19 Intervention du sénateur J.-F. HUMBERT, J.O., débats Sénat, séance du 22/6/2006. Une loi du 23/10/ (...)

29Pourtant la violence est omniprésente dans les stades. Les sportifs en sont régulièrement victimes : chacun a par exemple en mémoire le “coup de boule” infligé par Zinedine Zidane à un joueur italien le 9 juillet 2006, lors de la finale de la coupe du monde de football. Les arbitres en sont à leur tour de plus en plus souvent les proies : 30 % des arbitres de football en sont tellement choqués qu’ils démissionnent après une année d’activité seulement19. Mais c’est paradoxalement le public qui est exposé aux risques les plus graves du fait du développement du hooliganisme.

  • 20 Pour un historique et des chiffres plus complets, cf. L. FALACHO, “Les mesures prises pour lutter (...)
  • 21 Pour un exemple récent, cf. Le Monde du 25/11/2006 : un policier en situation de légitime défense (...)

30Le hooliganisme est un comportement d’agression physique et de vandalisme d’un groupe de personnes rassemblées à l’occasion d’une rencontre sportive. Apparu dans les années soixante, il a connu son point culminant le 29 mai 1985 au stade du Heysel, en Belgique. Ce jour-là, des hooligans britanniques ont provoqué la mort d’une quarantaine de spectateurs lors d’une finale de coupe d’Europe de football20. Le Conseil de l’Europe a immédiatement riposté en adoptant, le 19 août 1985, la Convention européenne sur la violence et les débordements de spectateurs lors de manifestations sportives. La France restait toutefois à l’époque relativement à l’abri du phénomène. Ce n’est qu’en 1993, à la suite de graves incidents causés par des hooligans à l’occasion de matchs du Paris - Saint-Germain, qu’elle a éprouvé le besoin d’élaborer une législation spécifique. Mais celle-ci, malgré ses mérites, n’a évidemment pas enrayé le hooliganisme du jour au lendemain21. C’est ce qui explique que le libéralisme de la loi Alliot-Marie du 6 décembre 1993 (A) ait été progressivement relayé par une dérive sécuritaire (B).

A – Le libéralisme de la loi Alliot-Marie

31La loi Alliot-Marie du 6 décembre 1993 est particulièrement équilibrée car elle permet de renforcer la sécurité dans les stades sans porter atteinte à l’exercice de la liberté de réunion. Elle fait en effet du juge pénal le garant de cet équilibre entre sécurité et liberté, sans céder à la facilité qui consisterait à se défausser sur les autorités de police. Son objet essentiel consiste à permettre au juge pénal de réprimer efficacement les comportements individuels violents grâce à trois types de mesures.

32Elle ouvre tout d’abord l’action civile contre les hooligans aux garants de l’éthique sportive que sont les fédérations sportives agréées ainsi que les associations de supporters déclarées depuis plus de trois ans. De façon très opportune, elle favorise ainsi la constitution d’une sorte d’union sacrée de la communauté sportive contre le hooliganisme, ce qui est une manière d’inviter chacun de ses membres à prendre ses responsabilités. L’éradication du hooliganisme passe en effet par des actions de prévention et de formation, et non pas seulement par une indispensable répression pénale.

33La loi organise en deuxième lieu la répression d’infractions spécifiques liées au hooliganisme. Elle érige en effet en délits : la pénétration dans un stade en état d’ivresse (disposition insérée dans l’art. 42-4 de la loi du 16 juillet 1984 relative à l’organisation et à la promotion des activités physiques et sportives) ; l’introduction de “boissons alcooliques” (art. 42-5) ; la provocation “des spectateurs à la haine ou à la violence à l’égard de l’arbitre, d’un juge sportif, d’un joueur ou de toute autre personne ou groupe de personnes” (art. 42-7) ; l’introduction, le port ou l’exhibition dans le stade “d’insignes, signes ou symboles rappelant une idéologie raciste ou xénophobe” (art. 42-7-1) ; l’introduction “de tous objets susceptibles de constituer une arme” (art. 42-8) ; le jet d’un “projectile présentant un danger pour la sécurité des personnes” (art. 42-9) ; ou la pénétration sur l’aire de compétition lorsqu’elle trouble le déroulement de la compétition ou porte “atteinte à la sécurité des personnes ou des biens” (art. 42-10).

  • 22 Cf. L. FALACHO, op. cit., p. 435.

34Outre cette impressionnante batterie d’infractions, la loi institue enfin, à travers l’interdiction judiciaire de stade, une sorte de prévention pénale du hooliganisme. Inspirée d’un système qui existe au Royaume-Uni depuis 198622, l’interdiction judiciaire de stade est officiellement présentée comme une “peine complémentaire” que le Tribunal correctionnel peut infliger, pour cinq ans au maximum, à toute personne coupable de l’une des infractions spécifiques qu’on vient d’énumérer. Elle implique l’interdiction de pénétrer ou de se rendre aux abords d’un stade au moment où s’y déroule une manifestation sportive. La personne condamnée à cette peine peut en outre être astreinte par le Tribunal à répondre, au moment des manifestations sportives, aux convocations de toute autorité (généralement un poste de police ou de gendarmerie) qu’il désigne. Ainsi conçue, l’interdiction judiciaire de stade vise en réalité moins à sanctionner le hooligan qu’à l’empêcher de récidiver. La loi du 18 mars 2003 le confirme d’ailleurs en disposant qu’en cas de récidive, “cette peine complémentaire est obligatoirement prononcée”. On a donc plutôt affaire ici à une mesure de prévention (“pénale” car infligée par le Tribunal correctionnel) qu'à une véritable peine complémentaire.

  • 23 Cf. note 21.

35Grâce à l’ensemble de ces dispositions, la loi Alliot-Marie paraît de nature à rétablir la sécurité dans les stades, à condition toutefois qu’on veuille bien l’appliquer. Hélas, en pratique une résistance à son application, qui a duré dix ans23, a fini par accréditer l’idée que cette loi était insuffisante, et par provoquer une dérive sécuritaire...

B – La dérive sécuritaire

36Quatre dispositions législatives, qui réagissent contre la prétendue insuffisance de la loi Alliot-Marie, ont rompu l’équilibre forgé par cette loi en choisissant de compromettre l’exercice de la liberté de réunion au nom de considérations sécuritaires. Elles mettent respectivement en place : la généralisation de la vidéosurveillance dans les stades (1) ; l’interdiction administrative de stades (2) ; un système de dénonciation préfectorale des personnes frappées d’interdictions judiciaires ou administratives de stades (3) ; et la dissolution administrative des associations compromises dans le hooliganisme (4).

1) La généralisation de la vidéosurveillance dans les stades

37Avec sagesse, la loi Alliot-Marie ne prévoyait aucune mesure de vidéosurveillance, préférant s’en remettre à la loi qui, un an plus tard, allait édicter le droit commun en la matière. C’est donc la loi du 21 janvier 1995, relative à la sécurité, qui est venue compléter la loi Alliot-Marie sur ce point.

  • 24 J.-P. THÉRON, “Chronique de législation”, AJDA, 1995, 208.

38Le problème, c’est que cette loi de 1995, qui traite de façon générale de la vidéosurveillance, n’a guère réfléchi au cas particulier des stades, qu’elle ne mentionne même pas. On en est donc réduit à estimer que le passage dans lequel elle permet d’installer une vidéosurveillance “dans des lieux particulièrement exposés à des risques d’agression ou de vol” s’applique notamment aux stades. Dès 1995, le professeur Jean-Pierre Théron n’avait pas manqué de relever qu’il s’agissait là d’une formule qui consacre la “disposition la plus vague laissant une initiative particulièrement large à l’autorité publique”24. Dans notre domaine, les potentialités de cette formule floue n’ont pas tardé à être exploitées à outrance. Aujourd’hui, par exemple, tous les stades des clubs de ligue 1 et de ligue 2 de football sont équipés d’une vidéosurveillance, alors même que seule une minorité d’entre eux a été en butte au hooliganisme ; et dans la plupart des stades les caméras sont partout, alors même que les zones réellement à risque y sont peu nombreuses.

  • 25 En ce sens, cf. F. NICOUD, “La participation des personnes privées à la sécurité publique : actual (...)

39Les garanties apportées par la loi de 1995 ne suffisent pas à rassurer. La procédure d’installation qu’elle met en place, et qui repose sur un système d’autorisation préfectorale donnée après avis d’une commission départementale présidée par un magistrat, n’a pas empêché comme on vient de le voir la généralisation de la vidéosurveillance dans les stades. Quant à la disposition qui exige la non-divulgation des images enregistrées pendant leur période de conservation (d’un mois), elle paraît fragile quand on sait qu’en pratique ce sont des entreprises de sécurité privées, dont les personnels sont parfois mal formés, qui les recueillent et les stockent25. Plutôt que de courir le risque de voir transgresser le secret de sa vie privée, le spectateur potentiel peut dès lors être tenté de renoncer à exercer sa liberté de réunion.

  • 26 CÉ19/5/1933, Benjamin, GAJA.

40Qu’on nous comprenne bien : la vidéosurveillance est indispensable dans tous les endroits “chauds” des stades infectés par le hooliganisme, car sans elle les dispositions de la loi Alliot-Marie risquent de rester lettre morte. Ce dont est coupable, à nos yeux, la loi de 1995, ce n’est donc pas de l’avoir autorisée, mais de l’avoir laissée se généraliser sans précautions. Finalement, elle aurait dû s’inspirer des principes de la jurisprudence Benjamin, qui n’admet les restrictions aux libertés que dans la stricte mesure nécessitée par l’ordre public26.

  • 27 On n’aura pas la cruauté de suggérer au lecteur de comparer cette sévérité avec la mansuétude affi (...)

41Plus récemment, mais c’est évidemment plus anecdotique, la loi du 5 juillet 2006, relative à la prévention des violences lors de manifestations sportives, a commis un dérapage supplémentaire en créant une obligation nouvelle, sous peine d’une amende de 15 000 euros, de s’assurer “du bon fonctionnement du système de vidéosurveillance”, pesant sur les “personnes chargées de son exploitation” et sur “l’organisateur de la manifestation sportive”. Le souci de combattre les hooligans aboutit ainsi paradoxalement à sanctionner pénalement des personnes qui n’ont aucun rapport direct avec eux27.

2) L’interdiction administrative de stade

42C’est l’article 31 de la loi du 23 janvier 2006, relative à la lutte contre le terrorisme et portant diverses dispositions relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers, qui crée l’interdiction administrative de stade. Désormais, le préfet peut donc prononcer lui-même, par un arrêté motivé, l’interdiction de stade à l’encontre de toute personne qui “constitue une menace pour l’ordre public” en raison de “son comportement d’ensemble à l’occasion de manifestations sportives”. Cette interdiction, qui n’est valable que trois mois maximum, peut être assortie par le préfet, dans le même arrêté, d’une obligation de pointage administratif auprès de l’autorité qu’il désigne, “au moment des manifestations sportives objet de l’interdiction”.

43Ce nouveau type d’interdiction était-il vraiment nécessaire ? Nous ne le pensons pas. Il concurrence en effet assez nettement l’interdiction judiciaire de stade, créée par la loi Alliot-Marie, qui a exactement le même objet que lui. Sa création contribue ainsi à brouiller, en matière de lutte contre le hooliganisme, la répartition des compétences entre le préfet et le Tribunal correctionnel.

  • 28 Chiffres donnés par le rapport précité du sénateur Ph. Goujon du 10/5/2006. On notera au passage q (...)

44Aucune des deux raisons invoquées pour justifier son apparition n’est convaincante : ni sa rapidité, car un minimum d’attente est le gage d’une justice sereine ; ni son efficacité, car les motifs légaux autorisant sa mise en œuvre (le “comportement d’ensemble” de l’individu concerné) sont si flous qu’ils semblent au contraire rendre possibles bien des abus. En moins de deux mois, soixante-dix personnes ont déjà fait l’objet d’interdictions administratives de stades28 : toutes étaient-elles vraiment des hooligans ? Une fois de plus, l’obsession de la sécurité bouscule certains des principes juridiques les plus fondamentaux.

45Pour faire bonne mesure, le décret d’application du 15 mars 2006 porte atteinte à la liberté d’aller et venir des personnes “pointées” en disposant qu’elles ne peuvent changer de lieu de convocation, par exemple pour partir en vacances, qu’à condition d’avoir obtenu “au préalable, l’accord du ou des préfets intéressés”. Être ou ne pas être autorisé par l’administration à se déplacer, telle est aujourd’hui la question qui montre l’ampleur de la mise à l’écart de l’autorité judiciaire dans la protection des libertés publiques.

3) La dénonciation préfectorale des personnes frappées d’interdictions judiciaires ou administratives de stades

46Le préfet n’a pas seulement la haute main sur la vidéosurveillance dans les stades, le pouvoir de décider l’interdiction de stade et le pointage administratif, et la possibilité d’empêcher les personnes pointées de se déplacer. Il a aussi, en vertu des lois du 18 mars 2003 et du 5 juillet 2006, le pouvoir discrétionnaire de “communiquer l’identité” des personnes frappées d’interdictions judiciaires (1ère loi) ou administratives (2ème loi) de stades aux fédérations sportives et aux associations de supporters.

47En pratique, un tel pouvoir lui ouvre des moyens de pression peu conformes à notre tradition juridique en lui permettant d’exercer sur ces personnes un véritable chantage à la stigmatisation. “Tenez-vous tranquilles, ou je vous dénonce”, tels semblent être aujourd’hui les termes de l’alternative offerte aux personnes reconnues (1ère loi) ou présumées (2ème loi) coupables de hooliganisme.

48L’efficacité de ce chantage est d’autant plus grande que le décret d’application du 30 décembre 2004 précise à l’intention des fédérations sportives qu’elles peuvent communiquer à leur tour les noms qui leur ont été transmis par les préfets “aux groupements sportifs affiliés et aux ligues professionnelles intéressées”. À quand le retour du pilori ?

49Ces dispositions sont d’autant plus effrayantes qu’elles concernent des individus qui sont souvent très jeunes, dont ce système de dénonciations en cascade risque de compromettre l’insertion dans la société.

4) La dissolution administrative des associations compromises dans le hooliganisme

50La liberté de réunion dans les stades est étroitement liée à la liberté d’association, dans la mesure où beaucoup de spectateurs de rencontres sportives se regroupent au sein d’associations de supporters. Porter atteinte à la seconde est donc d’autant plus dangereux que cela revient à compromettre l’exercice de la première.

51Ce constat aurait dû inciter le parlement à la prudence, mais là encore l’obsession de la sécurité l’a conduit à adopter des mesures extrêmes. La loi du 5 juillet 2006 autorise en effet la dissolution administrative de toute association ou groupement de fait “dont des membres ont commis en réunion, en relation ou à l’occasion d’une manifestation sportive, des actes répétés constitutifs de dégradations de biens, de violence sur des personnes ou d’incitation à la haine ou à la discrimination contre des personnes à raison de leur origine, de leur orientation sexuelle, de leur sexe ou de leur appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée”.

52Certes, il est nécessaire de dissoudre les associations de hooligans. Mais compte tenu de l’ampleur de l’atteinte à la liberté d’association que représente une dissolution, il aurait été plus respectueux de cette liberté de confier celle-ci au juge judiciaire. Notre tradition juridique, depuis la loi du 1er juillet 1901, confie d’ailleurs au juge judiciaire, et à nulle autre autorité, la compétence de principe pour décider la dissolution des associations dont l’objet est illicite.

53Là, au contraire, la loi de 2006 dispose que la dissolution intervient “par décret”, après avis d’une commission qu’elle institue, la “commission nationale consultative de prévention des violences lors des manifestations sportives”. Elle crée donc une nouvelle sorte de dissolution administrative, complètement déconnectée de celle qui existe déjà depuis la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat. Or, une dissolution administrative est évidemment beaucoup plus dangereuse qu’une dissolution judiciaire, d’autant qu’en la circonstance la déconnection par rapport à la loi de 1936 semble destinée à renforcer encore davantage la liberté de manœuvre du gouvernement, puisque la loi de 2006 se contente d’un décret là où sa devancière exige un décret en conseil des ministres. Le projet initial, heureusement abandonné lors des débats parlementaires, allait d’ailleurs beaucoup plus loin en permettant de prononcer la dissolution par un simple arrêté du ministre de l’Intérieur...

  • 29 Rapport précité du 10/5/2006.
  • 30 JO, débats Sénat, séance du 22/6/2006. Certains accusent le ministre de l’Intérieur, Nicolas Sarko (...)

54En pratique, des erreurs et des abus sont à craindre. Parlant des groupes de hooligans, le sénateur Philippe Goujon a en effet remarqué qu’il s’agit “de groupes très mobiles qui, selon les circonstances du moment, agrègent les membres de différentes associations”29. Dans ces conditions, on risque d’assister assez rapidement à la dissolution “pour l’exemple” d’associations dont le seul tort aura été de s’être laissées, à un moment donné, infiltrer par quelques individus violents. En ce domaine comme dans les autres, les pouvoirs publics semblent finalement avoir bel et bien glissé, comme l’a dénoncé le sénateur Jean-François Voguet, sur une “pente sécuritaire”30.

***

55L’attitude des pouvoirs publics face aux rave-parties et face au hooliganisme montre en définitive que la recherche de la sécurité peut aisément devenir liberticide lorsqu’elle confine à l’obsession sécuritaire.

56De tels excès sont déplorables, non seulement parce qu’ils portent atteinte à la liberté de réunion mais aussi parce qu’ils risquent de jeter le discrédit sur l’idée même de sécurité.

57Face à ce risque, il faut réaffirmer que la sécurité est aussi nécessaire que la liberté dans la mesure, déjà suggérée par la Déclaration de 1789, où elle en est la “garantie”. Il convient donc de la défendre sans en faire un but en soi, en gardant à l’esprit qu’elle contribue à préserver l’ordre social sans lequel les libertés publiques ne sauraient exister durablement.

58Car ainsi que le rappelait Charles Péguy, “l’ordre, et l’ordre seul, fait la liberté”.

Notes

1 ALAIN, Propos sur les pouvoirs, lettre du 5/8/1922.

2 Pour une analyse philosophique du concept de liberté, cf. notre article “Liberté” dans le Dictionnaire des droits de l’Homme (dir. S. RIALS), PUF, 2007.

3 CÉ 19/5/1933, Benjamin, GAJA.

4 Sur le concept d’ordre public, cf. notre article “ordre public”, Dictionnaire précité.

5 J. ROBERT, “Terrorisme, idéologie sécuritaire et libertés publiques”, RDP 1986, 1651.

6 Cf. en ce sens F. ÉPINETTE, “Vigipirate”, L’ordre public (dir. M.-J. Redor), Bruylant, 2001, p. 337 ; et notre manuel Libertés publiques et droits de l’Homme, A. Colin, 7ème éd., 2005, p. 193.

7 Art. L2215-1 4° CGCT. Cf. F. CFIAUVIN, “Les nouveaux pouvoirs du préfet dans la loi pour la sécurité intérieure”, AJDA, 2003, 667.

8 CC no 82-141 DC du 27/7/1982 Communication audiovisuelle.

9 Par exemple par le Premier ministre Lionel Jospin dans son discours du 25/10/1997, cité par M. BRUNO, “Les conséquences des attentats du 11 septembre 2001 en droit français et en droit communautaire”, Interrogations sur l’évolution des droits fondamentaux de la personne humaine en 2001 et 2002, G. LEBRETON (dir.), L’Harmattan, 2004, p. 178. La Commission nationale consultative des droits de l’Homme, qui différencie les deux concepts, a dénoncé le 15/12/2005 “les renoncements aux dispositifs protecteurs de la sûreté individuelle des citoyens” qui sont faits au nom de la sécurité ; citée par F. ROLIN et S. SLAMA, “Les libertés dans l’entonnoir de la législation anti-terroriste”, AJDA, 2006, 975.

10 Cf. notre manuel précité, p. 516 ; et notre article “liberté de réunion et de manifestation”, Dictionnaire des droits fondamentaux, D. CHAGNOLLAUD et G. DRAGO (dir.), Dalloz, 2006.

11 Sans parler de la proclamation de l’état d’urgence en 2005, qui était défendable compte tenu de la gravité des émeutes qui l’ont précédée, on peut en effet relever des arrêts d’une sévérité inhabituelle. Cf. par exemple : ord. CÉ 27/5/2005, Section française de l’observatoire international des prisons, AJDA, 2005, 1579, note A. RAINAUD (le refus d’organiser des débats sur la Constitution européenne dans les prisons ne porte pas atteinte à la liberté de réunion) ; TA Marseille 6/7/2005 Assoc. Adimad, AJDA, 2005, 2012, note S. BIAGINI-SABLIER (l’interdiction d’une manifestation destinée à honorer la mémoire des “combattants tombés pour que vive l’Algérie française” ne porte pas atteinte à la liberté de réunion) ; CAA Lyon 30/5/2006 Ville de Lyon, AJDA, 2006, 1803 (légalité du refus de mettre à disposition du Front national une salle municipale ; annulation du jugement du TA qui jugeait peu sérieuses les menaces invoquées à Tordre public).

12 En ce sens, cf. J.-C. VIDELIN, “Le régime juridique des rave-parties”, AJDA, 2004, 1070. Certains jugements ou ordonnances de référé n’hésitent d’ailleurs pas à qualifier d’“autorisation” la délivrance du récépissé : cf. par exemple ord. TA Rennes 28/6/2006 Commune de Vannes (non publiée), qui constate le “retard avec lequel la décision d’autoriser le technival... est intervenue”.

13 Ord. TA Châlons-en-Champagne 29/4/2005 Conservatoire du patrimoine naturel, AJDA, 2005, 1357, note H. GROUD et S. PUGEAULT.

14 Ord. TA Rennes 28/6/2006 Commune de Vannes (non publiée).

15 Le Monde du 2/7/2006.

16 En ce sens, cf. M.-C. de MONTECLER, “L’État de droit, de Washington à Vannes”, AJDA, 2006, 1409.

17 Le Monde du 2/7/2006.

18 A. EHRENBERG, Le culte de la performance, Calmann-Lévy, 1991.

19 Intervention du sénateur J.-F. HUMBERT, J.O., débats Sénat, séance du 22/6/2006. Une loi du 23/10/2006 assimile l’arbitrage à une mission de service public pour faire bénéficier les arbitres de la protection pénale renforcée dont jouissent les personnes chargées d’une telle mission.

20 Pour un historique et des chiffres plus complets, cf. L. FALACHO, “Les mesures prises pour lutter contre le hooliganisme à l’épreuve des libertés publiques”, RDP, 2001, 419.

21 Pour un exemple récent, cf. Le Monde du 25/11/2006 : un policier en situation de légitime défense tue un hooligan appartenant à un groupe de supporters violents du Paris-Saint Germain, qui tentait de le lyncher.
Cf. aussi les chiffres donnés par le rapport du sénateur Ph. Goujon du 10/5/2006 sur la proposition de loi relative à la prévention des violences lors des manifestations sportives : 200 condamnations pénales en 2004 contre 95 en 2002 ; 512 interpellations au cours de la saison 2004-2005 de ligue 1 de football contre 257 en 2003-2004. On peut se demander si cette augmentation ne traduit pas davantage une amélioration de l’efficacité de la répression plutôt qu’une réelle aggravation du hooliganisme. En ce sens, cf. D. BODIN, “Football, supporters, violence... la non-application des normes comme vecteurs de la violence”, Rev. jurid. et éco. du sport, 1999, no 51, p. 139 : cet auteur constatait la volonté de la police et de certains clubs d’entraver l’application de la loi Alliot-Marie.

22 Cf. L. FALACHO, op. cit., p. 435.

23 Cf. note 21.

24 J.-P. THÉRON, “Chronique de législation”, AJDA, 1995, 208.

25 En ce sens, cf. F. NICOUD, “La participation des personnes privées à la sécurité publique : actualité et perspectives”, RDP, 2006, 1247, particulièrement p. 1265.

26 CÉ19/5/1933, Benjamin, GAJA.

27 On n’aura pas la cruauté de suggérer au lecteur de comparer cette sévérité avec la mansuétude affichée par la loi du 10/7/2000, dont on sait qu’elle a été votée pour exonérer les décideurs publics de la responsabilité pénale qu’ils encouraient du fait de leurs fautes de négligence ou d’imprudence. Cf. notre article “Une déroute de l’égalité devant la loi”, Regards critiques sur l’évolution des droits fondamentaux de la personne humaine en 1999 et 2000 (dir. G. LEBRETON), L’Harmattan, 2002, p. 263.

28 Chiffres donnés par le rapport précité du sénateur Ph. Goujon du 10/5/2006. On notera au passage que certaines interdictions ont curieusement été prononcées avant même l’entrée en vigueur du décret d’application du 15/3/2006.

29 Rapport précité du 10/5/2006.

30 JO, débats Sénat, séance du 22/6/2006. Certains accusent le ministre de l’Intérieur, Nicolas Sarkozy, d’être le principal inspirateur de ce glissement : Dominique Barella, président de l’Union syndicale des magistrats, le qualifie par exemple de “télé-évangéliste de la sécurité” qui veut “tout réformer d’un coup de menton”, Le Monde des 22-23/10/2006.

Auteur

Professeur de droit public à l’Université du Havre, Doyen honoraire de la Faculté des Affaires internationales, Directeur du GREDFIC

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2008

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