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Qu'en est-il de la sécurité des personnes et des biens ?

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Marc Nicod

III – Les nouveaux champs de la sécurité

L’appropriation par la Communauté Européenne des impératifs de sécurité

Marc Blanquet

Texte intégral

1La sécurité est un impératif qui n’est pas étranger à l’idée même qui a conduit les “pères fondateurs” à imaginer à l’entame des années 50 un nouveau modèle de construction européenne. Mais il s’agissait là de la sécurité globale, de la sécurité d’un continent déchiré par deux guerres devenues mondiales en l’espace de quelques décennies.

2Cette “sécurité européenne” se retrouve explicitement dans la “politique étrangère et de sécurité commune” mise en place dans le nouveau périmètre de l’Union européenne, en 1992, la “sécurité” constituant ici une facilité de langage destinée à éviter l’emploi de termes plus sensibles comme “défense” ou “militaire”. Ce type de problématique de sécurité sera laissé de côté.

  • 2 Article 64 CE.
  • 3 C’est d’avantage là de la “sûreté” plutôt que de la “sécurité” au sens où l’on distingue clairement (...)

3Le traité instituant la Communauté européenne (CE), quant à lui, fait intensément référence à d’autres dimensions de la sécurité que l’on peut caractériser comme étant la sécurité “intérieure” ou “nationale” des États membres et, plus récemment, dans un registre voisin, la mise en place d’un “espace de liberté, sécurité et justice”. Il s’agit donc là, d’abord, d’une sécurité qui est celle des États, et non celle des personnes et des biens, et qui est notamment visée à l’article 296 CE, admettant qu’“aucun État membre n’est tenu de fournir des renseignements dont il estimerait la divulgation contraire aux intérêts essentiels de sa sécurité” et que “tout État membre peut prendre les mesures qu’il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d’armes, de munitions et de matériel de guerre”. Ce genre d’objectifs de sécurité n’entre pas, non plus, dans le champ de ce colloque. De même, tout ce qui relève de “l’espace de liberté, sécurité et justice” ne sera pas retenu. Il y est prévu, par exemple, à l’article 61CE, un objectif de niveau élevé de sécurité par la prévention de la criminalité et la lutte contre ce phénomène au sein de l’Union, conformément aux dispositions du traité sur l’Union européenne, ce qui illustre un rapprochement entre ce Titre IV du traité CE et le 3e pilier de l’Union ; on y relève également(2 que ce Titre IV ne porte pas atteinte à l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure, cette responsabilité des États membres étant confirmée à l’article 68 § 2CE par le fait que “la Cour de justice n’est pas compétente pour statuer sur les mesures ou décisions prises en application de l’article 62, point 1, portant sur le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure”. Cette “sécurité intérieure” est à l’évidence spécifique, plus proche du “maintien de l’ordre” que de la sécurité des personnes et des biens et ne sera pas prise en compte à ce titre3.

  • 4 Article 33 § 1d) CE.

4Seront écartées aussi les questions de sécurité des approvisionnements, même si c’est là un des objectifs assignés à la Politique agricole commune4, de même que ce qui relève, dans le traité, de la sécurité sociale, de façon plus discutable dans l’absolu, puisque des liens pourraient être établis avec la sécurité des personnes, mais le domaine est vraiment spécifique.

5La recherche se concentrera donc sur les impératifs de sécurité pris en considération par le droit communautaire, en tant que fondement d’une action communautaire ou de justification d’une action nationale, et qui peuvent être analysés comme relevant de la “sécurité des biens et des personnes” au sens d’une mise en sécurité des individus et de leurs possessions par l’action publique.

6A cet égard, il faut d’emblée relever que la situation d’origine, notamment caractérisée par la version originelle du traité de Rome, n’offre pas la même perspective que celle d’aujourd’hui. La rédaction première du traité CEE, en effet, permet essentiellement de voir que les raisons de “sécurité publique” autorisent les États membres à déroger aux libertés communautaires de circulation. Le plus souvent associée à l’“ordre public” mais aussi à la “santé publique”, cette “sécurité publique” pouvait constituer un support pour la mission de protection de la sécurité des biens et des personnes qui appartiendrait naturellement, donc, aux États, en tant que prérogative régalienne et d’une essence particulièrement noble, puisque liée à l’intérêt général, ce qui expliquerait cette dérogation aux règles plus prosaïques du marché européen.

  • 5 Même si existent des régimes plus transversaux, comme celui porté par la directive no 2001/95/CE du (...)

7Cinquante ans plus tard, la situation est toute autre. Le traité s’est enrichi de dispositions permettant ou imposant une action communautaire dans le domaine de la sécurité des personnes et des biens et si l’on cherche à faire le tour de la problématique en embrassant l’ensemble de la législation communautaire pertinente, on reste abasourdi devant l’ampleur de la tâche. Des centaines de textes, des milliers de pages portent sur la réglementation de la sécurité et il importe d’entrée de souligner que cette étude n’a pas pour objet de présenter dans son intégralité l’action de la Communauté en matière de sécurité des personnes et des biens, ce qui nous entraînerait dans la poésie décalée des textes consacrés aux récipients à pression, aux cosmétiques, aux installations à câbles, aux appareils de protection en atmosphère explosive, aux dispositifs médicaux implantables actifs, aux chaudières à eau chaude, aux articles de puériculture contenant des phtalates, aux ballasts pour éclairage fluorescent, aux joints de dilatation pour ponts routiers5..., mais aussi aux bateaux de plaisance, à la sécurité des transports, des piétons, des conducteurs de tracteur agricole, à la sécurité alimentaire, sanitaire, biologique, radiologique, chimique, des produits, des achats, des réseaux, des services, des travailleurs et du milieu de travail...

8Il n’est donc pas question de présenter l’ensemble des régimes communautaires concourant à la sécurité des personnes et des biens.

9En revanche, il est apparu intéressant de réfléchir à la place de ces questions de sécurité des personnes et des biens dans les compétences et les politiques de la Communauté, à l’évolution manifeste qui s’est produite, à l’ampleur du phénomène actuel, et à la manière dont s’oriente la gestion par la Communauté de ce qui est sans doute devenu l’une des principales priorités stratégiques de son action.

  • 6 Communication “Programme d’action européen pour la sécurité routière - Réduire de moitié le nombre (...)

10Il s’agit d’une “appropriation”, ce qui traduit à la fois qu’il y a eu un mouvement, un phénomène, une évolution mais aussi qu’aujourd’hui les questions de sécurité sont devenues essentielles parmi les motifs d’action européenne, la Communauté s’étant en quelque sorte “emparée” de cet objectif. On peut d’ailleurs noter ici quelques résistances nationales, la subsidiarité étant souvent invoquée pour critiquer, par exemple, l’emprise européenne sur les politiques de sécurité routière, et les États membres ont pu manifester cette attitude, notamment en refusant certains projets, au grand dam de la Commission : “Il faut bien constater une très forte réticence des États membres à une action au niveau communautaire, comme par exemple l’harmonisation de l’alcoolémie maximale en discussion depuis douze ans6”.

  • 7 Cf. infra, partie II (introduction) quant à la sécurité en tant que priorité stratégique.

11Là est, en tous cas, l’essentiel : on est passé d’une logique générale d’atteinte minimale par la Communauté à la prérogative naturelle des États en la matière à un objectif devenu priorité stratégique de la Communauté7.

12Cela incite à aborder d’abord cette étude par une réflexion sur l’évolution de la répartition des compétences entre la Communauté et les États membres en matière de sécurité des personnes et des biens (I). Il sera ensuite fait état d’un constat : ce terrain de la sécurité est appréhendé par la Communauté, depuis une dizaine d’années, selon des approches très caractéristiques de la “nouvelle gouvernance européenne”. Il faudra donc montrer comment s’est imposée une véritable gouvernance européenne de la sécurité (II).

I – L’évolution des compétences en matière de sécurité

13La logique et tendance initiale, comme souligné plus haut, consistait à ne pas conférer dans les traités de véritable compétence à la Communauté, dans le domaine s’apparentant à la sécurité des personnes et des biens, considéré comme relevant de l’intérêt général, les États membres gardant donc une forme de monopole pour assurer ce type de protection aux citoyens.

14Il faut admettre qu’une double évolution a caractérisé cette logique initiale. Un développement des compétences de sécurité attribuées à la Communauté et une responsabilité des États membres considérablement amoindrie dans ses manifestations sinon dans l’affirmation de son principe.

A – Le développement des missions communautaires en matière de sécurité

15Encore une fois, c’est synthétiquement que l’on cherche à identifier les ressorts du phénomène, et il semble que l’analyse puisse reposer sur ce qui est le fondement même de la construction communautaire : la mise en place d’un marché commun ou marché intérieur. La promotion de la sécurité s’est d’abord inscrite dans le cadre de l’achèvement du marché intérieur. Elle a ensuite été essentielle pour tout ce que l’on peut identifier comme le dépassement du marché intérieur, c’est-à-dire pour la mise en place de nouvelles compétences pour la Communauté, ou la reconnaissance de nouvelles dimensions pour les compétences traditionnelles.

1) L’achèvement du Marché intérieur

16Qu’il s’agisse de la démarche ou de la procédure, la Communauté a donné, au milieu des années 80 un nouveau tour à son entreprise de construction du marché européen et les deux aspects conduisent à faire de la sécurité un impératif majeur. Il sera ensuite donné un éclairage sur la formalisation de cette progression, sous forme de typologie.

a) Une nouvelle approche

  • 8 JO, no C 136 du 04/06/85, p. 1.

17Une résolution du Conseil du 7 mai 1985 a défini une nouvelle approche en matière d’harmonisation technique et de normalisation8, la leçon du passé étant qu’une ambition d’harmonisation globale, détaillée et déterminée au cas par cas sur toutes les caractéristiques d’un produit condamnait à l’échec le processus lui-même, ne serait-ce que par sa lourdeur et sa lenteur. L’idée est donc de définir des exigences essentielles obligatoires, qui permettent de garantir un niveau de protection élevé du public dans des domaines tels que la santé, la sécurité, la protection des consommateurs ou la protection de l’environnement. Ces exigences fixent des seuils ou des niveaux de protection pour l’ensemble de la Communauté en matière de santé et de sécurité.

  • 9 Comité européen de normalisation (CEN), Comité européen de normalisation électrotechnique (CENELEC) (...)

18Pour donner un aperçu du système, on peut dire que ces normes harmonisées sont élaborées par les organismes de normalisation européens9 sur mandat de la Commission et les produits qui satisfont à ces normes sont présumés respecter les exigences essentielles correspondantes. Sont définies également des procédures d’évaluation de la conformité appropriées, tenant compte, notamment, du type de risque lié aux produits. Ces procédures demandent, le cas échéant, l’intervention d’organismes d’évaluation de la conformité extérieurs appelés organismes notifiés. Les fabricants peuvent choisir entre les différentes procédures d’évaluation de la conformité prévues dans la ou les directives applicables et ces fabricants de même qu’il leur appartient de choisir toute solution technique appropriée respectant les exigences essentielles. Un marquage “CE” atteste que le fabricant a vérifié que le produit respecte l’ensemble des dispositions relatives à l’harmonisation auxquelles il est soumis et qu’il a fait l’objet des procédures d’évaluation de la conformité qui lui sont applicables.

19Mais pour notre propos, l’essentiel, on le voit, est ici que l’action d’harmonisation européenne se concentre sur ces exigences essentielles, et la conséquence évidente est qu’à partir de là, les exigences de sécurité ont constitué l’objet central de cette action d’harmonisation européenne. La Communauté s’est donc focalisée, du fait de ce choix méthodologique, sur ces problèmes de sécurité.

  • 10 Directive no 88/378/CEE, JO, no L187, du 16/07/1988, p. 1.
  • 11 JO, no L207 du 23/07/1998, p. 1.

20Une précision doit cependant être apportée à propos de cette notion d’exigence “essentielles”. Si l’on considère, exemple parmi des centaines d’autres, la directive du Conseil du 3 mai 1988 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la sécurité des jouets10, elle donne la liste des “exigences essentielles de sécurité” et il faut admettre qu’il ne s’agit pas d’un socle minimum de quelques considérations de base. On compte en effet quelques 34 exigences, distribuées en 6 catégories : propriétés physiques et mécaniques, inflammabilité, propriétés électriques, hygiène, propriétés chimiques et radioactivité. Pour la directive 98/37 CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux machines11, c’est encore plus frappant, puisque ce ne sont pas moins de 48... pages qui sont couvertes par la liste des exigences essentielles.

  • 12 Cf., infra.
  • 13 Précitée.
  • 14 “Considérant que le droit communautaire, en son état actuel, prévoit que, par dérogation à l’une de (...)

21Cela conduit à bien comprendre ce qu’il faut entendre par “exigences essentielles” de sécurité. Il ne s’agit pas de “l’essentiel de la sécurité” au sens où ce ne seraient que des exigences minimales, “réduites à l’essentiel”, mais sont posées des exigences de sécurité, lesquelles sont définies comme essentielles. Il faut mettre cela en miroir avec la possibilité pour les États de prendre des mesures attentatoires aux libertés de circulation pour des “exigences impératives” ou des “raisons impérieuses” d’intérêt général12, notamment en matière de sécurité. Là encore, il s’agit de souligner le caractère éminent de ces impératifs. Le droit communautaire, d’ailleurs, établit parfois une correspondance directe entre les deux : il en est, par exemple, ainsi dans le préambule de la directive no 98/37/CE13 relative aux machines14.

b) Une véritable responsabilité

22L’Acte unique a voulu doter la Communauté d’un instrument plus performant d’harmonisation. Est d’abord importante la procédure, et à deux titres.

  • 15 Sauf, il est vrai, pour les dispositions fiscales, les dispositions relatives à la libre circulatio (...)

23Jusque là, l’harmonisation se faisait à l’unanimité. Quant au monopole de la responsabilité des États membres en la matière, il n’y avait donc pas vraiment d’atteinte. Avec le nouvel article 100 A (devenu art. 95 CE) cela peut se faire à la majorité qualifiée15, ce qui change tout.

  • 16 On laissera de côté la possibilité d’adopter des “mesures” et non, comme avant, uniquement des dire (...)
  • 17 Comité consultatif, comité de gestion, comité de réglementation.
  • 18 JO, no L184 du 17/07/99, p. 23, décision modifiée par la décision 2006/512/CE (JO, no L200 du 27/07 (...)

24On peut identifier un autre aspect procédural’16. Lorsqu’une norme communautaire fait l’objet de mesures communautaires de mise en œuvre, s’applique le système de la comitologie, des comités composés d’experts nationaux étant appelés selon des modalités variables17 à donner un avis qui commande l’adoption même de la mesure d’exécution par la Commission ou, justement en cas de désaccord des experts nationaux, par le Conseil. Cette comitologie est actuellement régie par une décision du 28 juin 199918 qui se caractérise par le fait qu’elle définit quelques lignes directrices quant au choix entre ces diverses procédures exécutives. Son article 2 b) prévoit ainsi que “Les mesures de portée générale visant à mettre en application les éléments essentiels d’un acte de base, y compris les mesures concernant la protection de la santé ou de la sécurité des personnes, des animaux ou des plantes, devraient être arrêtées selon la procédure de réglementation”. Ce type de mesure doit donc suivre cette procédure censée apporter un maximum de garanties en termes d’expertise et de contrôle des États membres.

25Mais surtout, cet article 100 A, nouvel instrument de droit commun pour l’achèvement du marché intérieur, impose une obligation à la Commission : dans ses propositions, elle “prend pour base un niveau de protection élevé”, notamment “en matière de santé, de sécurité... et de protection des consommateurs”. Le traité d’Amsterdam a précisé et renforcé doublement cette disposition. La précision est que la Commission doit prendre une telle base “en tenant compte notamment de toute nouvelle évolution basée sur les faits scientifiques”. Le renforcement de la portée de cette obligation est, d’une part, que la Commission et non plus seulement le Conseil et le Parlement européen puisse adopter une mesure d’harmonisation, mais aussi, et là c’est le champ de l’obligation plutôt que son intensité qui est élargi, que “dans le cadre de leurs compétences respectives, le Parlement européen et le Conseil s’efforcent également d’atteindre cet objectif”.

  • 19 Cf. infra.
  • 20 Article 152 § 1 CE.
  • 21 Article 153 § 1 CE. Selon le paragraphe 2, “les exigences de la protection des consommateurs sont p (...)
  • 22 Article 174 § 2 CE.
  • 23 Décision no 1692/96/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 1996 sur les orientations (...)
  • 24 Communication “Programme d’action européen pour la sécurité routière - Réduire de moitié le nombre (...)

26On peut certainement rapprocher de cette obligation, afin de disposer d’un tableau général, les dispositions accompagnant l’explicitation et l’intégration des nouvelles compétences de protection19. Si l’on prend le traité actuel et les compétences en matière de santé et de protection des consommateurs, on note qu’“un niveau élevé de protection de la santé humaine est assuré dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de la Communauté20” et qu’“afin d’assurer... un niveau élevé de protection des consommateurs, la Communauté contribue à la protection de la santé, de la sécurité... des consommateurs21”. On peut ajouter que pour la protection de l’environnement, qui comporte, selon l’article 174 CE, un objectif de “protection de la santé des personnes”, la politique de la Communauté “vise un niveau de protection élevé22”. Remarquons enfin que dans un autre domaine relevant des nouvelles compétences communautaires, en 1996, le Conseil a donné pour tâche à l’Union européenne de garantir aux usagers des réseaux transeuropéens un niveau de service, de confort et de sécurité, élevé et homogène23. Cette obligation légale, conjuguée avec la croissance considérable qu’a connue le transport international au cours de ces dernières années, impose par exemple, selon la Commission, d’améliorer la sécurité du réseau routier transeuropéen24.

27On peut donc considérer de façon globale que la Communauté a une obligation de viser ou d’assurer un “niveau élevé” de sécurité dans son action d’harmonisation, quel que soit le domaine, mais quand la base juridique est l’article 95, de même qu’en matière de sécurité sanitaire et des consommateurs, là encore quelle que soit la politique en cause c’est-à-dire l’objet principal et quelle que soit la base juridique utilisée, de même, enfin, que pour le transport et les réseaux. Tout cela permet d’identifier une véritable responsabilité pesant sur la Communauté à propos du niveau de sécurité.

28Trois précisions permettent de mieux cerner cette obligation de la Communauté.

  • 25 “Lors de la formulation de ses propositions en vue de la réalisation des objectifs énoncés à l’arti (...)

291) S’agissant de l’article 95 CE, même s’il faut certainement retenir l’accent mis sur ce niveau élevé de sécurité, en liaison avec la focalisation méthodologique de la nouvelle approche sur ce type d’exigence essentielle, il semble, pour autant, difficile d’envisager un contrôle juridictionnel susceptible de sanctionner à ce titre la Commission, d’autant qu’en matière de propositions liées au marché intérieur, elle semble “couverte” par l’article 15 CE qui lui recommande une sorte de réalisme compréhensif25.

302) D’autre part, la Cour de justice a pu donner quelques indications sur ce “niveau élevé” qui apparaît de manière désormais générale pour ces objectifs liés à la sécurité.

  • 26 CJCE, 13/05/97, Royaume-Uni c/Parlement européen et Conseil ; aff. C-233/94, Rec., I-2405, point 48

31D’abord, il ne s’agit pas du niveau “le plus élevé”. Dans une affaire où était en cause le “niveau élevé de protection des consommateurs”, la Cour précise qu’“aucune disposition du traité n’oblige... le législateur communautaire à entériner le niveau de protection le plus élevé qui puisse être rencontré dans un État déterminé26”.

  • 27 CJCE, 12/11/96, Royaume-Uni c/Conseil ; aff. C-84/94, Rec., 1-5755.

32Mais symétriquement, n’y a-t-il pas contradiction entre cette ambition d’un niveau élevé, notamment de sécurité, et les difficultés de l’harmonisation entre 12, 15, 25, 27 États membres ? Ne risque-t-on pas de s’aligner sur le plus petit dénominateur commun ? Certaines jurisprudences semblent ici indiquer que ce risque doit être écarté. Ainsi, à propos d’une compétence communautaire importante pour la sécurité des travailleurs et pourtant définie prudemment par le traité, l’article 137 § 2 CE selon lequel, notamment à propos de la protection de la sécurité des travailleurs, le Conseil peut arrêter “des prescriptions minimales applicables progressivement, compte tenu des conditions et des réglementations techniques existant dans chacun des États membres”, la Cour précise que ceci “ne limite pas l’intervention communautaire au plus petit dénominateur commun, voire au niveau de protection le plus bas établi par les différents États membres27”.

  • 28 CJCE, 20/02/79, Buitoni, aff. 122/78, Rec., 677.
  • 29 arrêt précité, aff. C-84/94.

333) En troisième lieu, il faut se demander si le principe de proportionnalité qui s’impose à toute action communautaire et qui l’oblige à ne pas aller, dans les contraintes qu’elle peut créer pour les États membres, les entreprises ou les particuliers, au-delà de ce qui est strictement nécessaire pour atteindre l’objectif visé, ne contrarie pas ce but de niveau élevé de protection de la sécurité. Ce principe pourrait apparaître comme une obligation “d’en faire le minimum”, d’où le problème vis-à-vis de ces exigences de niveau élevé de protection. De manière générale, ce ne sera pas gênant, le principe étant défini par rapport à l’objectif visé : “les actes des institutions ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché28”. Dès lors si le but recherché est “un niveau élevé”, la proportionnalité ne devrait pas être un handicap. De plus, l’observation de la jurisprudence de la Cour conduit à admettre que les institutions communautaires sont rarement sanctionnées au titre de la proportionnalité, spécialement lorsque l’acte adopté est de portée générale. Il faut cependant signaler une affaire29 où la Cour a considéré que le législateur communautaire “était resté en défaut d’expliquer en quoi le dimanche comme jour de repos hebdomadaire présentait un lien plus étroit avec la santé et la sécurité des travailleurs qu’un autre jour de la semaine”.

c) Une progression spectaculaire : tentative de typologie

  • 30 Précitée.
  • 31 Par exemple, la hiérarchie des considérants est nette, dès la Directive no 67/548/CEE du Conseil du (...)

34Il s’agit de montrer comment les objectifs de sécurité se sont progressivement imposés vis-à-vis du strict objectif de libre circulation et d’égale concurrence dans les actes d’harmonisation eux-mêmes. Une remarque méthodologique préalable doit être faite : il est clair que ne sera pas significative d’une telle évolution l’observation d’un acte tel que la directive de 2001 sur la sécurité des produits30 : elle se situe à l’arrivée du processus et ne fait que confirmer l’évolution des perspectives ; à l’inverse, pour certains types de produits comme les produits chimiques, dès les premières réglementations, le souci de juguler les risques est pris en compte avant même de viser l’objectif de suppression des entraves31, le “mixage” des deux buts étant dès lors atypique.

35En revanche, il est intéressant et significatif d’observer l’évolution des textes sur une chaîne réglementaire s’échelonnant du début des années 70 au début des années 2000 à propos de produits tels que les véhicules à moteur, les machines ou les jouets, posant à l’évidence des problèmes de sécurité mais de manière plus indirecte.

36On peut tenter de dresser une typologie à six degrés.

Type 1 : ignorance de l’objectif de sécurité
  • 32 JO, no L42 du 23/02/70, p. 1.

37On trouve d’abord des textes qui, alors même que leur objet semble impliquer des problèmes de sécurité, ne visent que le but de fonctionnement du marché intérieur. Si l’on prend à titre d’exemple la directive 70/156/CEE du Conseil, du 6 février 1970, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques32, on relève que la motivation ignore totalement l’objectif d’assurer un certain niveau de sécurité : il est simplement observé que les véhicules, dans les différents États membres, doivent respecter certaines prescriptions impératives, que “ces prescriptions diffèrent d’un État membre à un autre”, et que, “par leurs disparités, elles entravent les échanges à l’intérieur de la Communauté économique européenne” ; dès lors, l’objectif poursuivi est d’éliminer ou, au moins, réduire ces obstacles en adoptant des prescriptions communautaires qui s’ajouteront ou se substitueront aux prescriptions nationales.

Type 2 : Un objectif accessoire
  • 33 JO, no L202 du 06/09/71, p. 37.
  • 34 JO, no L165 du 20/06/74, p. 16.
  • 35 JO, no L220 du 29/08/77, p. 1.
  • 36 C’est nous qui soulignons.

38Dans cette situation, qui est notamment, pour prendre deux exemples, celle de la directive 71/320/CEE du Conseil, du 26 juillet 1971, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au freinage de certaines catégories de véhicules à moteur et de leurs remorques33 ou de la directive 74/297/CEE du Conseil, du 4 juin 1974, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à l’aménagement intérieur des véhicules à moteur (comportement du dispositif de conduite en cas de choc34), le préambule du texte est axé sur l’aspect essentiel que représente le risque d’entraves des prescriptions techniques nationales, d’où la motivation pour prendre des mesures d’harmonisation. Ces deux exemples montrent cependant que le législateur communautaire est conscient de la dimension de protection de la sécurité puisqu’il est précisé que “les prescriptions harmonisées doivent assurer la sécurité de la circulation routière sur toute l’étendue de la Communauté”. On peut cependant considérer ici que cet objectif vaut essentiellement par l’ampleur de son champ, c’est-à-dire le fait qu’il est poursuivi d’un même mouvement pour toute la Communauté, ce qui le maintient dans un positionnement accessoire au but lié au marché intérieur. Par ailleurs, il ne s’agit pas là directement de la motivation de la directive d’harmonisation mais de l’objectif des mesures harmonisées : en somme l’important est que, grâce à l’harmonisation, les objectifs de sécurité des mesures nationales soient poursuivis selon une perspective globale, européenne. C’est pourquoi, malgré le vocabulaire utilisé par le Conseil, on rangera dans cette catégorie également la directive 77/536/CEE du Conseil, du 28 juin 1977, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux dispositifs de protection en cas de renversement des tracteurs agricoles ou forestiers à roues35 dont le préambule signale que les prescriptions harmonisées ont pour but principal36 d’assurer la sécurité de la circulation routière ainsi que la sécurité du travail sur toute l’étendue de la Communauté”.

  • 37 Précitée.
  • 38 JO, no L121 du 15/05/93, p. 20.

39On peut sans doute considérer ici également les hypothèses où l’objectif de sécurité intervient pour caractériser, encadrer, orienter l’objectif central de construction du marché intérieur. Ceci se traduit par la proclamation d’un objectif consistant, par exemple, pour la directive 98/37/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux machines37, à rapprocher les dispositions nationales “pour garantir la libre circulation des machines”, mais “sans que les niveaux de protection existants et justifiés dans les États membres ne soient abaissés”. Même approche dans la directive 93/15/CEE du Conseil du 5 avril 1993 relative à l’harmonisation des dispositions concernant la mise sur le marché et le contrôle des explosifs à usage civil38, qui met en place une harmonisation “pour garantir la libre circulation de ces produits, sans que les niveaux optimaux de sécurité et de sûreté ne soient abaissés”.

Type 3 : Un objectif équivalent
  • 39 JO, no L225 du 10/08/92, p. 72.
  • 40 Pour une même approche, cf. par exemple la directive no 93/32/CEE du Conseil du 14 juin 1993 relati (...)

40Observons la directive 92/61/CEE du Conseil du 30 juin 1992 relative à la réception des véhicules à moteur à deux ou trois roues39 : bien que l’on soit là dans un domaine “ancienne approche”, c’est une directive caractéristique de la nouvelle approche. On peut y noter que, certes, le premier objectif mentionné est l’achèvement du marché intérieur en 1992 et le fait que les États membres, s’agissant de cette catégorie de véhicules, ont des “prescriptions impératives qui diffèrent d’un État membre à l’autre” et que “par leur disparité, elles entravent les échanges à l’intérieur de la Communauté40”. On reconnaît là les mêmes formules que celles rencontrées ci-dessus dans la directive 70/156 par exemple. Pour autant, dans son préambule, la directive semble consacrer une alliance entre cet objectif et celui de protection de la sécurité : “considérant que la sécurité routière, la protection de l’environnement et la protection des consommateurs requièrent entre autres, pour les véhicules et les composants visés par la présente directive, des prescriptions de construction et de fabrication basées sur un niveau élevé ; que ces prescriptions sont destinées en même temps à assurer l’unité du marché”...

  • 41 JO, no L124 du 05/05/89, p. 1.

41On aura la même impression en lisant la directive 89/297/CEE du Conseil du 13 avril 1989 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la protection latérale (gardes latérales) de certains véhicules à moteur et de leurs remorques41. Le Conseil y développe en effet abondamment les objectifs de réduction des entraves au marché intérieur, mais, très directement aussi, précise que “pour accroître la sécurité routière, il est nécessaire d’équiper de protections latérales tous les véhicules des catégories de poids les plus élevés pour offrir aux usagers de la route non protégés (piétons, cyclistes, motocyclistes) une protection efficace contre le risque de tomber sous une partie latérale de ces véhicules”. Une telle formulation révèle là un objectif qui ne peut être considéré comme accessoire.

  • 42 JO, no L129 du 14/05/92, p. 154.

42De même, la directive 92/24/CEE du Conseil, du 31 mars 1992, relative aux dispositifs limiteurs de vitesse ou à des systèmes de limitation de vitesse similaires montés sur certaines catégories de véhicules à moteur42 se situe dans l’entreprise d’achèvement du marché intérieur, soulignant l’importance de l’échéance de fin 1992, mais le préambule considère que, “en vue d’améliorer la sécurité routière et de réduire la gravité des accidents impliquant des véhicules lourds de transport de marchandises et de voyageurs, la nécessité d’équiper les véhicules de ces catégories d’un dispositif limiteur de vitesse est considérée comme urgente”. Là encore, cet objectif apparaît comme au moins équivalent à celui de la stricte harmonisation.

  • 43 JO, no L281 du 23/11/95, p. 1.
  • 44 JO, no L18 du 21/01/97, p. 7.

43Si l’exemple de la directive 95/28/CE du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre 1995, relative au comportement au feu des matériaux utilisés dans l’aménagement intérieur de certaines catégories de véhicules à moteur43 est moins parlant, le texte visant cependant nettement l’aspect marché intérieur mais évoquant aussi clairement le but d’“d’assurer la sécurité des occupants et de la circulation routière”, celui de la directive 96/79/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1996 concernant la protection des occupants des véhicules à moteur en cas de collision frontale44 et modifiant la directive 70/156/CEE est significatif par la succession immédiate de deux considérants : “considérant qu’une harmonisation totale des prescriptions techniques pour les véhicules à moteur est nécessaire pour assurer le bon fonctionnement du marché intérieur ; considérant que, afin de réduire le nombre de victimes d’accidents de la route en Europe, il est nécessaire d’introduire des mesures législatives en vue d’améliorer, autant que possible, la protection des occupants des véhicules à moteur en cas de collision frontale ; que la présente directive établit des prescriptions d’essai de collision frontale, notamment des critères biomécaniques, afin de garantir un niveau de protection élevé en cas de collision frontale”.

  • 45 COM (2005) 457.

44On peut aussi voir une équivalence des objectifs dans la motivation de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la mise sur le marché d’articles pyrotechniques, se donnant pour objectif de “garantir la libre circulation des articles pyrotechniques dans le marché intérieur, tout en assurant un niveau élevé de protection de la santé humaine et de la sécurité des consommateurs45”.

Type 4 : Un objectif intégré
  • 46 Directive no 88/378/CEE, précitée.
  • 47 Cf, infra, l’analyse de cette fusion des objectifs de libre circulation et de sécurité.

45On trouve ce cas de figure lorsque l’objectif de sécurité est inséré au cœur même de l’objectif de libéralisation et de construction d’un marché communautaire. C’est le cas, par exemple, avec la directive du Conseil du 3 mai 1988 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la sécurité des jouets46. Elle affiche pour but d’éliminer les obstacles à “la réalisation d’un marché intérieur dans lequel ne circuleraient que des produits suffisamment sûrs”. Et cela a pour écho de présenter, dans le même préambule de la directive, en tant que moyen d’atteindre un tel objectif, des “règles uniformes, s’inspirant des objectifs de protection de la santé et de la sécurité du consommateur”. Là encore, on note cette fusion de l’objectif lié au marché unique et des objectifs de sécurité47.

Type 5 : Un objectif central
  • 48 JO, no L203 du 10/08/00, p. 9.

46il suffit de reprendre, par exemple, les textes sur la procédure de réception des véhicules, dont la directive 70/156/CEE forme la base. Après avoir noté que les textes des années 90/92 mettent sur un même plan les objectifs de sécurité et de suppression des entraves, on va voir se dégager une détermination renforcée vis-à-vis de l’objectif de sécurité. Ainsi, la directive 2000/40/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2000 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au dispositif de protection contre l’encastrement à l’avant des véhicules à moteur et modifiant la directive 70/156/CEE du Conseil48 : le préambule de cette directive explique d’emblée qu’une telle modification de la directive de 1970 est “nécessaire” et ceci “sans délai”, “pour réduire le nombre de victimes d’accidents de la route en Europe” et plus spécialement “afin d’améliorer la protection contre les blessures des occupants des voitures particulières et des fourgonnettes” dans certains types d’accidents. Et cette directive précise même que “vu le nombre considérable d’accidents de la route impliquant des véhicules utilitaires d’une masse supérieure à 3,5 tonnes et, par conséquent, pour augmenter la sécurité routière, il importe que la présente directive rende obligatoires les dispositions concernant ces véhicules sans attendre que la réception CE pour cette catégorie soit complétée”.

  • 49 JO, no L146 du 11/06/99, p. 28.

47La directive 1999/55/CE de la Commission, du 1er juin 1999, portant adaptation au rogrès technique de la directive 77/536/CEE du Conseil relative aux dispositifs de protection en cas de renversement des tracteurs agricoles ou forestiers à roues49 présente comme seule motivation aux modifications qu’elle introduit “d’augmenter la sécurité”.

  • 50 JO, no L25 du 29/01/04, p. 1.

48De même la directive 2003/97/CE du Parlement européen et du Conseil du 10 novembre 2003 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la réception ou l’homologation des dispositifs de vision indirecte et des véhicules équipés de ces dispositifs50, modifiant la directive 70/156/CEE et abrogeant la directive 71/127/CEE n’évoque qu’un seul objectif : “Au vu de l’expérience acquise et de l’état actuel de la technique, il est à présent possible de développer certaines prescriptions de la directive 71/127/CEE pour améliorer la sécurité de la circulation routière et d’autoriser que l’usage de rétroviseurs/antéviseurs soit complété par le recours à d’autres technologies”.

Type 6 : un objectif supérieur
  • 51 JO, no L57 du 02/03/92, p. 27.

49C’est l’impression que l’on ressent en examinant la directive 92/6/CEE du Conseil, du 10 février 1992, relative à l’installation et à l’utilisation, dans la Communauté, de limiteurs de vitesse sur certaines catégories de véhicules à moteur51. La directive permet aux États membres, éventuellement, de prévoir des réglages de certains limiteurs de vitesse (pour le transport de produits dangereux) inférieurs aux valeurs maximales prévues par la directive puisqu’une telle réglementation nationale “renforce la sécurité routière et la protection civile des populations, en conformité avec les objectifs de la présente directive”. Il est ici manifeste que l’objectif de sécurité l’emporte sur celui de l’uniformisation.

2) Le dépassement du Marché intérieur

50Il va s’opérer de deux manières : d’abord la mise au jour de la dimension de sécurité des compétences traditionnelles, puis l’émergence de nouvelles compétences, tout à fait déterminantes pour la sécurité.

a) La dimension de sécurité des compétences traditionnelles

51La “mise au jour” s’est faite soit de manière explicite, par révision des traités, soit de manière implicite, par interprétation de la Cour de justice.

i. l’explicitation de la dimension de sécurité

52Deux exemples seront envisagés : les transports et la politique sociale.

▪ La politique des transports
  • 52 Cf. infra.
  • 53 Actuel article 71 § 1 c) CE.
  • 54 CJCE, 28/11/78, Schumalla, aff. 97/78, Rec., 234.

53Le traité de Maastricht, on le sait, transforme la Communauté économique européenne en Communauté européenne, ce qui va se traduire par de nouvelles compétences de dimension non strictement économique52, et par l’adjonction à la compétence en matière de transport d’un volet53 consistant à permettre au Conseil d’établir “les mesures permettant d’améliorer la sécurité des transports”. Cela n’était pas spécifié jusque là, ce qui n’avait pas empêché le législateur communautaire de poursuivre dans certains actes un tel objectif. Pour autant, l’ajout était certainement utile au regard du malaise qu’avait semblé ressentir la Cour pour confirmer, en 197854, que la sécurité routière était bien dans le champ de la politique commune des transports. La Cour en effet, admet cet objectif, mais en prenant soin de préciser que le Conseil n’avait pas excédé ses compétences parce que, d’abord, la politique sociale et la sécurité routière sont “liées l’une à l’autre”, parce qu’ensuite, “des dispositions communes assurant... une amélioration de la sécurité routière ne peuvent que contribuer à l’élimination des disparités de nature à fausser substantiellement les conditions de concurrence dans les transports”, ce qui la conduit à rattacher cela aux “mesures utiles” que le traité autorisait déjà le Conseil à adopter. Enfin, dernière précision malaisée, la Cour ajoute que la sécurité des transports, parce qu’elle est ainsi soumise à des règles communes, contribue “au respect des conditions de concurrence dans le domaine des transports”. La légitimation des objectifs de sécurité n’est donc pas particulièrement directe et l’adjonction dans le traité n’était pas superflue.

▪ La politique sociale

54La politique sociale recouvre quantité d’objets mais la sécurité du lieu de travail et la lutte contre les maladies professionnelles et les accidents du travail entrent certainement dans le cadre de la sécurité des personnes. Le sujet est un peu particulier s’agissant de la Communauté européenne, car son “volet social” est une source perpétuelle de préoccupations liées à son orientation politique dominante. Il y aurait un déficit social comme il y aurait –ou aurait eu– un déficit démocratique. Il faut aussi noter que les protagonistes dans l’adoption des normes ne sont plus au nombre de deux (les États membres, la Communauté) mais de trois, puisque les partenaires sociaux sont ici incontournables, ce qui peut également diluer l’implication spécifique de la Communauté.

  • 55 Articles 30 à 39.

55La particulière “dangerosité” des deux secteurs couverts par les Communauté sectorielles, ceux du charbon-acier et de l’énergie nucléaire explique que les deux traités concernés aient abordé la question de la sécurité des travailleurs : le traité CECA, article 55, impose de développer la “sécurité au travail” et le traité CEEA consacre un chapitre entier à la protection des travailleurs et des populations contre les radiations ionisantes55.

56Le caractère sectoriel de ces deux cadres juridiques conduira à les laisser de côté, mais on peut noter que la base expresse CECA n’a pas permis une action particulièrement effective. En effet, on peut surtout signaler des consultations, des publications, la réalisation d’études, de statistiques, la mise à disposition de documentation, la mise en place de groupes de travail... On doit cependant noter la mise sur pied, en 1957, de l’organe permanent pour la sécurité et la salubrité dans les mines de houille, assistant la Haute Autorité dans la préparation d’initiatives visant à prévenir les accidents graves, et, en 1965, de la Commission générale de la sécurité et de la salubrité dans la sidérurgie.

  • 56 Cf. par exemple, la directive no 96/29/Euratom du Conseil du 13 mai 1996 fixant les normes de base (...)
  • 57 CJCE, 22/09/88, Land de Sarre ; aff. 187/87, Rec., 5013.
  • 58 Décision no 87/74/Euratom du 14/12/87, JO, no L371 du 30/12/87.

57De son côté, la CEEA a élaboré toute une réglementation de protection des radiations ionisantes, dont le cœur est constitué par la directive 359/5956 régulièrement révisée, et qui définit des seuils maxima d’exposition pour les travailleurs et pour les populations. La Commission dispose ici de pouvoirs importants, adressant des recommandations ou des injonctions aux États membres (par directive), et disposant d’un avis préalable pour toute installation pouvant rejeter des effluents radioactifs57 ; en matière d’urgence et d’alerte, le dispositif a été renforcé après l’accident de Tchernobyl, avec notamment un système communautaire d’échange rapide d’informations en cas de situation d’urgence58.

  • 59 Article 117 CEE.
  • 60 Article 118 CEE.
  • 61 Directive no 78/610/CEE du Conseil du 29 juin 1978 concernant le rapprochement des dispositions lég (...)

58S’agissant de la CEE, le traité n’offrait pas de base juridique spécifique pour la sécurité des travailleurs. On pouvait simplement relever l’objectif d’amélioration des conditions de vie et de travail59 et la “promotion” par la Commission d’une “collaboration étroite entre les États membres dans le domaine de “la protection contre les accidents et les maladies professionnels60”. Une action a cependant été développée, sous la pression de l’harmonisation nécessaire à l’égalisation des conditions de concurrence, et on a pu noter, dans cette première phase antérieure à l’Acte unique de 1986 une série de recommandations entre 1962 et 1966 (par exemple sur la surveillance de la santé de travailleurs exposés à des risques spécifiques), puis une action plus effective, avec des directives61, la création, en 1974, d’un Comité consultatif pour la sécurité, l’hygiène et la protection de la santé sur le lieu de travail, et deux programmes quadriennaux d’action, en 1978 puis en 1982.

  • 62 C’est nous qui soulignons.
  • 63 Pour reprendre la typologie proposée par le traité établissant une Constitution pour l’Europe.
  • 64 Article 140 CE.

59Mais c’est l’Acte unique qui a inscrit dans le traité CEE une base explicite pour “la santé et la sécurité des travailleurs”. La motivation était plus économique que sociale (il s’agissait surtout de mettre les États sur un pied d’égalité en matière de concurrence, de productivité et de protection des travailleurs), et la formulation était plutôt timide, semblant hésiter à reconnaître une compétence à la Communauté. En effet, l’article 118A prévoyait que “les États membres62 s’attachent à promouvoir l’amélioration, notamment du milieu de travail, pour protéger la sécurité et la santé des travailleurs et se fixent pour objectif l’harmonisation, dans le progrès, des conditions existant dans ce domaine”. Et l’article permettait l’adoption (pour contribuer à la réalisation de cet objectif) de directives, à la majorité qualifiée, ce qui était l’apport majeur, posant des “prescriptions minimales applicables progressivement, compte tenu des réglementations techniques existant dans chacun des États membres”. L’évolution fut ensuite particulièrement heurtée, marquée en 1989 par l’adoption à onze États sur douze, de la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs, simple déclaration d’intention se résumant à un ensemble de principes et de normes mises en œuvre par la Commission par le biais d’un programme d’action ; la Charte a cependant eu un premier écho avec le traité de Maastricht, comportant un protocole social toujours adopté à onze sur douze États, et ce n’est qu’avec le traité d’Amsterdam que l’intégration a pu se faire dans le traité CE, le Royaume-Uni ayant enfin donné son accord pour rejoindre ses partenaires. C’est donc le traité d’Amsterdam qui a modifié la formulation de l’article 118A, dans le sens de la reconnaissance d’une véritable compétence de la Communauté et non plus d’un engagement pesant sur les États membres, mais il s’agit d’une compétence que l’on peut considérer comme “d’appui, de coordination ou de complément63”, c’est-à-dire destinée à aider à la coopération entre les États membres et à éventuellement compléter leur action. L’article 137 § 1 prévoit donc désormais qu’“en vue de réaliser les objectifs visés à l’article 136, la Communauté soutient et complète l’action des États membres dans les domaines suivants :(...) l’amélioration, en particulier, du milieu de travail pour protéger la santé et la sécurité des travailleurs”. Le traité d’Amsterdam, par ailleurs, a légèrement modifié l’ancien article 118, et il est désormais indiqué64 que “la Commission encourage la coopération entre les États membres et facilite la coordination de leur action dans tous les domaines de la politique sociale relevant du présent chapitre, et notamment dans les matières relatives... à la protection contre les accidents et les maladies professionnels...”. Même s’il n’y a là que la reprise de la tonalité de 1957, cela ne fait que confirmer le caractère général de cette mission d’appui de la Communauté, principalement destinée à faciliter et appuyer la coopération entre les États membres (logique de coordination plus que d’intégration).

ii. la dimension de sécurité implicite

60C’est ici l’exemple de la politique agricole commune, compétence communautaire traditionnelle s’il en est, et a priori enfermée par le traité dans la poursuite d’objectifs strictement économiques, par deux verrous : une liste fermée et une confirmation de sa fermeture ! En effet, l’article 33 CE donne une liste d’objectifs pour la PAC, tous économiques ou sociaux : accroître la productivité de l’agriculture, assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, stabiliser les marchés, garantir la sécurité des approvisionnements, et assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs. Et l’article 34 § 2, 2ème alinéa (ex-article 40) semble catégoriquement exclure, de manière à rassurer les États membres, toute perspective évolutionniste en la matière : l’organisation commune des marchés agricoles “doit se limiter à poursuivre les objectifs énoncés à l’article 33” ; ces derniers semblent donc devoir être qualifiés d’exhaustifs.

61La Cour a cependant franchi ce double barrage par les trois moyens de la conciliation, de l’interprétation et, ce qui nous intéresse ici, de la constatation d’exigences impérieuses.

  • 65 CJCE, 20/04/78, Commissionnaires réunis et Ramel, aff. 80 et 81/77, Rec., 927, att. 36.

62D’abord est intervenue l’extension de sa jurisprudence sur la conciliation des objectifs. La conciliation entre objectifs agricoles spécifiques doit s’accompagner pour le législateur communautaire d’une conciliation de ces derniers avec les objectifs généraux du traité (notamment développement harmonieux des activités économiques, relèvement du niveau de vie, expansion continue et équilibrée65).

  • 66 CJCE, 16/11/89, Commission c/Conseil, aff. 131/87, Rec., 3743.
  • 67 CJCE, 16/11/89, Commission c/Conseil, aff. 11/88, p. 3799 ; sur un tel raisonnement, cf., infra.

63En second lieu, la Cour a parfois interprété très largement les objectifs mentionnés à l’article 33, estimant qu’une directive sur le commerce des organes animaux destinés à l’industrie pharmaceutique contribue à garantir la sécurité des approvisionnements et à assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs66 ou qu’une réglementation sur des substances indésirables dans l’alimentation des animaux va dans le sens de la productivité de l’agriculture67.

  • 68 CJCE, 22/02/88 ; Royaume-Uni/Conseil ; aff. 68/86 (hormones), et affaire 131/86 (poules pondeuses),(...)

64Mais surtout, la Cour a considéré, dans une jurisprudence de 198868, qu’en tant que “bons législateurs”, les décideurs communautaires, en l’occurrence dans la fonction spécifique de “législateur agricole”, ne pouvaient ignorer certaines “exigences d’intérêt général” non inscrites dans les traités en tant que but mais qu’aucun législateur ne saurait oublier : il s’agit de la “protection des consommateurs ou de la santé et de la vie des personnes et des animaux”. Il n’y a pas là création de nouveaux objectifs mais pure constatation de l’existence de ces exigences, dont on conviendra qu’elles recouvrent largement les impératifs de sécurité.

  • 69 TPI 30/06/99, Alpharma, aff. T-70/99, Rec., II-3495.

65La jurisprudence communautaire tire les conséquences logiques de ce caractère d’exigence d’intérêt général, admettant que “les exigences liées à la protection de la santé publique doivent incontestablement se voir reconnaître un caractère prépondérant par rapport aux considérations économiques69”.

  • 70 CJCE, 09/09/04, Espagne et Finlande contre Parlement et Conseil, aff. Jointes C-184/02 et 223/02, R (...)
  • 71 Point 105.

66Ajoutons que symétriquement, la Cour a admis, par exemple dans un arrêt du 9 septembre 200470, que la Communauté puisse porter atteinte à un principe général reconnu en droit communautaire comme le libre exercice d’une activité professionnelle à condition de poursuivre des objectifs d’intérêt général et de ne pas constituer, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des libertés ainsi garanties”71. Dans cette affaire, le but d’intérêt général poursuivi était celui de sécurité routière.

b) Le développement des compétences expresses de protection

67Si l’on cherche à synthétiser l’apport des différentes révisions des traités fondateurs en matière de consécration explicite de nouvelles compétences, ou nouvelles politiques, deux axes s’imposent : ces nouvelles compétences comprennent souvent une dimension non strictement économique (culture, santé, environnement, protection des consommateurs..) et, pour la plupart (mêmes exemples à l’exception de la culture), elles présentent une tonalité de protection, notamment des personnes et peuvent être rattachées au souci de sécurité.

68Si l’étape de l’Acte unique, en 1986, est à noter, avec la création d’une compétence spécifique en matière d’environnement, c’est surtout parce que l’article 130 R § 1 prévoit que s’inscrit dans ce champ le soin de “contribuer à la protection de la santé des personnes” (2ème tiret). Et c’est surtout le traité de Maastricht qui va donner des supports juridiques nouveaux pour la sécurité, en prévoyant une compétence communautaire explicite pour la santé et pour la protection des consommateurs, le traité d’Amsterdam reformatant ces compétences pour leur donner leur visage actuel.

  • 72 “Les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la (...)

69On peut noter d’abord que ces deux compétences ont, chacune, une double dimension. Si est prévue une “action de la Communauté”, portant sur l’amélioration de la santé publique et la prévention des maladies et des affections humaines et des causes de danger pour la santé humaine, ou sur la lutte contre les grands fléaux, ou encore l’information et l’éducation en matière de santé (article 152 CE), et une contribution de la Communauté à “la protection de la santé, de la sécurité et des intérêts économiques des consommateurs” (article 153 CE), dans les deux cas s’ajoute à cette compétence spécifique une intégration des objectifs dans l’ensemble du champ des politiques communautaires. A l’image de ce qui est prévu par l’article 6 CE pour l’environnement72, l’article 152 § 1, premier alinéa prévoit qu’“un niveau élevé de protection de la santé humaine est assuré dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de la Communauté”, et lui fait écho l’article 153 § 2 aux termes duquel “les exigences de la protection des consommateurs sont prises en considération dans la définition et la mise en œuvre des autres politiques et actions de la Communauté”. On voit donc que l’évolution ne se limite pas à fonder plus explicitement des interventions ponctuelles dans certains secteurs de la sécurité des personnes et des biens, mais qu’il s’agit de consacrer ici une véritable obligation pesant sur l’ensemble des actions du législateur européen.

  • 73 Article 95 CE, cf. supra.

70En deuxième lieu, il faut remarquer qu’à l’image de ce qui avait caractérisé l’évolution de la compétence en matière de sécurité du milieu de travail, ces compétences sont limitées à un appui, un complément par rapport à des interventions nationales qui conservent donc une place première. Ainsi, s’agissant de la nouvelle compétence de santé publique, il est précisé à l’article 152 que “l’action de la Communauté... complète les politiques nationales”, qu’en matière de lutte contre la drogue, “la Communauté complète l’action menée par les États membres” et que, plus largement, “la Communauté encourage la coopération entre les États membres dans les domaines visés au présent article et, si nécessaire, elle appuie leur action”. S’agissant d’une présentation plus opératoire, le même article 152 prend soin de préciser l’effet sur les compétences des États membres et d’indiquer le rôle de la Commission : “les États membres coordonnent entre eux, en liaison avec la Commission, leurs politiques et programmes dans les domaines visés au paragraphe 1. La Commission peut prendre, en contact étroit avec les États membres, toute initiative utile pour promouvoir cette coordination”. De même, pour la protection des consommateurs, et au-delà des mesures d’harmonisation utilisant finalement une autre compétence de la Communauté, celle liée au fonctionnement du marché intérieur73, la Communauté peut simplement prendre “des mesures qui appuient et complètent la politique menée par les États membres, et en assurent le suivi” (article 153 § 3b)CE).

  • 74 Comme cela sera développé plus loin, c’est le traité d’Amsterdam, en réponse à certaines crises, qu (...)
  • 75 Article 152 § 4 a) CE.
  • 76 Procédure décisionnelle agricole, qui ne prévoit qu’une simple consultation du Parlement européen.
  • 77 Article 152 § 4 b) CE.
  • 78 Directive no 2005/94/CE du Conseil du 20 décembre 2005 concernant des mesures communautaires de lut (...)
  • 79 CJCE, 05/05/98, Royaume-Uni c/Commission, aff. C-180/96, Rec., I-2265.
  • 80 Une telle systématisation reste à faire et la pratique laisse souvent perplexe. Ainsi, dans un arrê (...)

71Troisième point, les moyens d’action associés à ces nouvelles compétences ne sont pas exactement les mêmes. S’il est prévu que la protection des consommateurs, et donc de leur sécurité peut s’appuyer sur la compétence d’harmonisation exprimée à l’article 95CE, l’article 152 indique que le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 251, et après consultation du Comité économique et social et du Comité des régions, contribue à la réalisation des objectifs visés à cet article en adoptant, de manière générale, des “actions d’encouragement visant à protéger et à améliorer la santé humaine, à l’exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres” (article 152 § 4 c) CE), ce qui est somme toute peu prometteur. En revanche, le législateur communautaire, sous l’égide de cette compétence de santé publique, va disposer plus ponctuellement de bases juridiques plus solides ou de procédures plus adaptées74. Cela se traduit par la possibilité pour le Conseil d’adopter, en codécision avec le Parlement européen “des mesures fixant des normes élevées de qualité et de sécurité des organes et substances d’origine humaine, du sang et des dérivés du sang75”, et, “par dérogation à l’article 3776, des mesures dans les domaines vétérinaire et phytosanitaire ayant directement pour objectif la protection de la santé publique77”. Cette dialectique entre la base juridique agricole et une base juridique dérogatoire sanitaire illustre la problématique des crises alimentaires, agricoles, susceptibles d’avoir des incidences de santé publique, à l’image de l’ESB ou, plus récemment, de la grippe aviaire. A cet égard, on peut relever, par exemple, que la base juridique de la directive 2005/9478, située au cœur du dispositif de lutte contre la grippe aviaire, reste unique et agricole, alors même, on le sait, qu’une possible mutation du virus poserait un redoutable problème de santé publique. La Commission juridique et du marché intérieur du Parlement européen elle-même, se posant la question de la pertinence d’une double base juridique (article 37-article 152) ou de la seule base dérogatoire de santé publique, a considéré que la dimension de sécurité sanitaire était accessoire, ce qui révèle plusieurs problèmes juridiques. D’abord, il y a l’incidence du principe d’intégration de la sécurité sanitaire et des consommateurs dans toute politique de la Communauté ; une conséquence est, bien sûr, qu’une dimension sanitaire ou de sécurité dans un acte communautaire sera non seulement possible mais éventuellement obligatoire, et cela sans exiger en aucune façon d’utiliser pour base juridique l’article 152 ou l’article 153. En deuxième lieu, il y a une ambiguïté assumée par la Cour de justice elle-même, quand elle développe le raisonnement selon lequel dès lors que les consommateurs sont soucieux de ces problèmes sanitaires et de sécurité, les prendre en compte dans le processus de production relève complètement des objectifs de la politique agricole commune79. Enfin, on peut se demander si l’article 152 § 4 b) CE est suffisamment précis. Il indique la substitution de base juridique lorsque les mesures vétérinaires ou phytosanitaires ont “directement” pour objectif la protection de la santé. Dès lors, l’ensemble des remarques qui précèdent incitent à synthétiser la question de la manière suivante. La base juridique restera agricole en cas d’objectif sanitaire accessoire et indirect. L’article 152 § 4 b) sera la base pertinente pour un objectif sanitaire principal et direct et il pourra y avoir une double base juridique dans une hypothèse de but sanitaire principal mais indirect80.

B – L’encadrement de la mission des États membres en matière de sécurité

72D’abord il faut souligner que le principe même de la responsabilité des États pour la sécurité des personnes et des biens est et demeure affirmé haut et fort.

73Mais il suffit de s’intéresser aux traductions de ce principe pour constater qu’elles sont contraignantes pour les États membres.

1) Le maintien du principe de la responsabilité première des États

a) L’affirmation globale du principe

74La précision préliminaire selon laquelle ne seront pas envisagés tous les régimes particuliers, mis en place pour tel ou tel type de produit ou de service ou d’activité doit être renouvelée. Même un régime semblant général comme celui découlant de la directive de 2001 sur la sécurité des produits ne s’applique qu’en l’absence de réglementation spéciale pour un produit donné.

75On se limitera donc au cadre juridique général, en ce qu’il est significatif du rôle des États membres pour assurer la sécurité.

  • 81 JO, no L213 du 07/09/95, p. 1.
  • 82 Directive no 94/25/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 juin 1994 concernant le rapprocheme (...)
  • 83 Directive no 98/37/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 concernant le rapprocheme (...)

76Le principe est clair dans certains actes communautaires selon lequel il continue à incomber aux États une responsabilité en matière de “sécurité des personnes et des biens”, c’est même sous cet angle que le droit communautaire adopte l’expression même ou s’en rapproche le plus. La formulation est variable et l’on rencontre souvent une expression partielle par rapport au concept qui fait l’objet de ce colloque, certaines directives, par exemple la directive 95/16/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 juin 1995 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux ascenseurs81 se contentant de souligner, mais dès leur premier considérant il est vrai, qu’”il incombe aux États membres d’assurer, sur leur territoire, la sécurité et la santé des personnes”. Mais on peut trouver des expressions plus développées, qui dépassent même la “couverture” du concept classique. Par exemple la reconnaissance qu’il incombe aux États membres d’assurer la “sécurité des personnes et, le cas échéant, des animaux domestiques ou des biens”, notamment dans la directive relative aux bateaux de plaisance82. Autre formulation développée et légèrement différente : “il incombe aux États membres d’assurer, sur leur territoire, la sécurité et la santé des personnes et, le cas échéant, des animaux domestiques et des biens ainsi que, en particulier, celles des travailleurs, notamment vis-à-vis des risques découlant de l’utilisation des machines83”.

  • 84 Si l’on reprend l’exemple de la directive relative aux bateaux de plaisance, le rappel de la respon (...)

77Mais ce constat, cette reconnaissance même n’ont le plus souvent pour but que de présenter les procédures par lesquelles peut s’exprimer cette mission naturelle, et ce sont des procédures communautaires qui, dès lors, conditionnent l’action des États membres84.

b) L’expression itérative du principe

78Il faut noter que les nouvelles compétences de la Communauté, signalées plus haut, spécialement dans le domaine de la santé, ne doivent pas pouvoir jouer au détriment du niveau général de sécurité ni être à la source d’une atteinte qui serait portée aux responsabilités fondamentales des États membres. Cela se traduit par deux types de précautions.

  • 85 Article 152 § 4 a) in fine.
  • 86 Article 153 § 5 CE.

79D’abord, les mesures communautaires en matière de sécurité des organes et substances d’origine humaine, du sang et des dérivés du sang ne peuvent empêcher un État membre de maintenir ou d’établir des mesures de protection plus strictes85 ; de même, les mesures qui appuient et complètent la politique de protection des consommateurs des États membres “ne peuvent empêcher un État membre de maintenir ou d’établir des mesures de protection plus strictes. Ces mesures doivent être compatibles avec le présent traité. Elles sont notifiées à la Commission86”.

  • 87 Mesures fixant des normes élevées de qualité et de sécurité des organes et substances d’origine hum (...)

80Par ailleurs, a été ressenti le besoin de préciser, de façon générale, que “l’action de la Communauté dans le domaine de la santé publique respecte pleinement les responsabilités des États membres en matière d’organisation et de fourniture de services de santé et de soins médicaux”, et, de façon plus particulière, qu’“en particulier, les mesures visées au paragraphe 4, point a)87, ne portent pas atteinte aux dispositions nationales relatives aux dons d’organes et de sang ou à leur utilisation à des fins médicales”.

2) Les dispositifs juridiques associés

  • 88 Cf. notamment sur ce marquage, la décision no 93/465/CEE, JO, no L220 du 30/08/93.

81S’impose encore ici la précision préliminaire : le cadre juridique général sera seul envisagé. Disons simplement que si l’on considère l’ensemble des mécanismes pouvant être prévus dans tel ou tel domaine, ils répondent aux logiques du traité, ou en tous cas, participent de la même tendance, faisant de cette action des États une action seconde voire subsidiaire, de dérogation, de justification, ou de renversement de présomption (avec par exemple le système de marquage CE88).

82Se limiter au cadre général nous conduira à voir le cadre du traité, avec la technique de la dérogation et celle de la sauvegarde, puis celui de la jurisprudence : s’y est dégagée une tendance lourde qui semble avoir consisté à élargir les possibilités des États membres de justifier des entraves aux règles de libre circulation, des produits, des personnes ou des services pour des “raisons impérieuses” ou “exigences impératives” d’intérêt général, qui apparaissent comme un support particulièrement adapté pour faire valoir des impératifs nationaux de sécurité.

a) Le cadre du traité

83Le traité donne aux États membres un certain nombre de possibilités de dérogation directement liées aux impératifs de sécurité. Elles ne sont utilisables qu’en l’absence d’harmonisation communautaire. Par ailleurs, donc, dans un domaine harmonisé, le régime communautaire de l’harmonisation prend soin de maintenir des dispositions de sauvegarde permettant aux États d’exercer leur responsabilité en matière de sécurité.

▪ les dérogations en l’absence d’harmonisation
  • 89 CJCE, 10/07/84, Campus Oil Ltd, aff. 72/83, Rec., 2727. On est là plutôt dans la sécurité nationale
  • 90 CJCE, 30/04/91, SCP Boscher, aff. C-239/90, Rec., I-2023. La proximité avec l’ordre public est évid (...)

84Les articles 30, 39 § 3, 40 § 1, 55 et 58 § 1 CE autorisent les États à déroger aux libertés de circulation du traité pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique et, soit de santé publique, soit de “protection de la santé et de la vie des personnes”... La sécurité publique, souvent située entre l’ordre public et la santé publique, aurait pu être rapprochée, dans son interprétation, de l’un ou de l’autre, et le rapprochement avec la santé publique aurait conduit à voir là un support très possible pour une mission de protection de la “sécurité des personnes” notamment. Mais c’est plutôt vers l’autre pôle qu’a penché la “sécurité publique”... La notion de “sécurité publique” a pu justifier, par exemple, des atteintes à la libre circulation des marchandises visant à maintenir une capacité de raffinage sur le sol national89, ou permettant de lutter contre le vol de véhicules90.

  • 91 CJCE, 11/06/87, Goffette et Gilliard, aff. 406/85, Rec., 2525.

85S’agissant plus spécialement de la sécurité des personnes, la Cour semble cependant avoir admis qu’un objectif de sécurité routière entrait dans ce cadre des dérogations à la libre circulation des marchandises admises par l’article 30 (ex-3691).

86Plus largement, la protection de la vie des personnes ou encore la protection de la santé peuvent être reliées, cette fois-ci sans réserve, à ce souci de protection de sécurité des personnes et c’est là un gisement fécond, un refuge idéal pour des mesures nationales visant cet objectif, au travers, spécialement, de procédures nationales de contrôle sanitaire, vétérinaire ou phytosanitaire, etc. Le principe est ici, en effet, que chaque État membre, en la matière, et tant qu’il n’y a pas d’harmonisation communautaire, peut déterminer de niveau de protection qu’il juge adéquat.

  • 92 CJCE, 17/06/81, Commission c/Irlande, aff. 113/81, Rec., 1625, point 8.

87Mais ce sont là des exceptions, des dérogations à un principe fondamental de liberté de circulation des personnes ou des produits, et des services, d’où, en premier lieu, une interprétation stricte. La Cour a ainsi pu refuser au titre de l’article 30 un objectif national de protection des consommateurs92.

88Par ailleurs, le traité ou la jurisprudence précise le cadre dans lequel ces dérogations peuvent jouer.

89L’article 30 (pour les marchandises) est le seul à spécifier que “ces interdictions ou restrictions ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres”. Le contrôle repose donc a priori sur le principe de non-discrimination, affecté semble-t-il d’une exigence de gravité particulière (“arbitraire”) et sur l’interdiction du protectionnisme, aggravé d’une intention maligne (“restriction déguisée”). S’agissant du premier principe, l’évolution est allée dans le sens de la sévérité, les mesures nationales étant condamnées dès lors qu’elles sont simplement discriminatoires, c’est-à-dire qu’elles pénalisent essentiellement les produits importés, que ce soit directement ou indirectement.

90Si la sécurité est vraiment l’objectif poursuivi, la mesure, en effet, doit appréhender de la même façon les produits quelle que soit leur origine.

91Mais la jurisprudence a surtout imposé ici le respect du principe de nécessité et de proportionnalité, dans toutes ses dimensions. En synthétisant, la mesure nationale dérogatoire doit être propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi (nécessité), ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour qu’il soit atteint (proportionnalité quantitative), et ne pas pouvoir être remplacée par un autre type de mesure moins attentatoire au principe de libre circulation (proportionnalité qualitative).

  • 93 On peut laisser de côté une libre circulation des capitaux plus “instrumentale” que principale, mêm (...)
  • 94 En ce sens, CJCE, 18/05/82, Adoui et Cornuaille, aff. 115 et 116/81, Rec., 1665.
  • 95 CJCE, 26/04/88, Bond Van Adverteerders, aff. 352/85, Rec., 2085 : “Il convient de souligner... que (...)

92Pour les autres libertés de circulation pour lesquelles la sécurité publique constitue une dérogation expressément admise (libre circulation des travailleurs, libre prestation de service, liberté d’établissement93), les exigences de nécessité et proportionnalité s’appliquent avec la même rigueur, complétées par une interprétation stricte de ces dispositions dérogatoires qui prend ici la forme d’une protection des droits des individus, le conditionnement étant à la fois de fond (prise en compte du comportement personnel par exemple) et procédural (exigences de motivation, de recours juridictionnel, etc.). S’agissant en revanche du principe de non-discrimination, s’il semble parfois s’imposer même quand s’appliquent ces réserves de sécurité, santé ou ordre public94, la Cour admet pourtant qu’une telle réserve expresse puisse conduire à admettre une discrimination95, par exemple au regard de la libre prestation de service, les autres exigences, notamment de proportionnalité étant alors, bien entendu, toujours applicables.

93Il faut encore préciser que les exceptions d’ordre public, sécurité publique et santé publique ne peuvent avoir un caractère économique, ce qui n’est que la traduction d’une conception de l’intérêt général poursuivi.

  • 96 Du moins harmonisation totale, bien sûr.

94Par ailleurs, ce type de dérogation n’est plus admis dès lors qu’il y a eu harmonisation communautaire96. Cela signifie d’abord que l’appropriation communautaire des impératifs de sécurité, par un effet de vases communicants, va graduellement réduire les possibilités d’action des États membres, et ensuite qu’il faut envisager les possibilités restant aux États dans un cadre harmonisé.

▪ les sauvegardes admises par le processus d’harmonisation
  • 97 Surtout depuis le traité d’Amsterdam.

95L’article 95 CE (ex art. 100A) qui, depuis 1986, a consacré à la fois la perte de contrôle des États membres sur l’harmonisation (passage à la majorité qualifiée) et la responsabilité de la Commission, dans ce cadre, pour le niveau élevé de sécurité, a compensé la perte du veto des États membres par un dispositif complexe97 de clauses de sauvegarde qui sont alors devenues la traduction procédurale type pour le rôle des États membres en matière de sécurité des personnes et des biens sur leur territoire.

96Il faut ici distinguer les clauses de sauvegarde intérieures à l’harmonisation des clauses de sauvegarde postérieures à l’harmonisation.

97Les premières ne posent guère de difficulté. Elles sont prévues à l’article 95 § 10 : les actes d’harmonisation peuvent contenir, prévoir eux-mêmes une clause de sauvegarde dont il est seulement exigé qu’elle joue pour une ou plusieurs des “raisons non économiques” de l’article 30, la différence avec le jeu de l’article 30 en l’absence d’harmonisation étant que l’on est ici dans une logique de sauvegarde, c’est-à-dire avec l’exigence d’un accord de la Commission et d’une procédure d’encadrement de cette possibilité offerte aux États membres.

98En revanche, il est plus délicat d’admettre comme le faisait l’article 100A § 4, qu’un État puisse, après qu’ait été adoptée une mesure d’harmonisation, appliquer des dispositions nationales, le traité précisant seulement que cela ne pouvait jouer que si la mesure avait bien été adoptée à la majorité qualifiée (la contrepartie pour la perte du veto est évidente) et qu’était invoquée une des “exigences importantes” visées à l’article 30 ou relatives à “la protection du milieu de travail ou de l’environnement”. On note que les impératifs de sécurité peuvent ici résider à la fois dans les termes de l’article 30 (sécurité publique, santé et vie des personnes), dans la protection de l’environnement (qui compte une dimension de protection de la santé) et dans cette protection du milieu de travail qui doit être comprise comme visant la santé et la sécurité des travailleurs.

99Les conditions de procédure prévoyaient que l’État devait “notifier à la Commission” ces mesures, qu’elle les confirmait après avoir vérifié que les conditions prévues à l’article 30 (ni discrimination arbitraire, ni restriction déguisée) étaient satisfaites et que la Commission comme tout autre État membre pouvait saisir la Cour de justice selon une procédure en manquement simplifiée en cas d’abus de cette possibilité.

100Cette exigence des États pour accepter le passage à la majorité qualifiée était problématique dans l’absolu, parce qu’elle permettait de déroger à une harmonisation pour des motifs dépassant ceux de l’article 30 alors qu’une harmonisation était censée empêcher les États d’invoquer ne serait-ce que les motifs de l’article 30, mais elle l’était aussi par certaines imprécisions : est-ce que seuls les États ayant voté contre l’adoption de la mesure étaient concernés ? Pouvaient-ils maintenir mais aussi adopter des mesures nationales ?

  • 98 L’aspect de compensation pour le passage au vote majoritaire disparaît d’autant plus que la mesure (...)

101C’est pourquoi le traité d’Amsterdam a complètement redessiné le dispositif pour cette sauvegarde postérieure à l’harmonisation. Il est désormais établi que tout État membre peut user de cette sauvegarde, quelles qu’aient été les conditions de vote au Conseil98, et il faut distinguer deux hypothèses.

102Le maintien de dispositions nationales préexistantes est possible pour les mêmes raisons (article 30 élargi) que précédemment.

103L’adoption de nouvelles dispositions n’est admise que si elles sont fondées sur “des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail” et que si elles doivent répondre à “un problème spécifique de cet État membre, qui surgit après l’adoption de la mesure d’harmonisation”.

104Outre la notification assortie d’une motivation et le recours accéléré en manquement, la procédure est renforcée, la Commission contrôlant non seulement l’absence de discrimination arbitraire et de restriction au commerce mais aussi l’absence d’entrave au fonctionnement du marché intérieur. La Commission doit se prononcer dans les six mois, sous peine de voir les mesures réputées approuvées. La complexité du dossier peut permettre une prorogation de ce délai de six autres mois, sauf si est en cause un danger pour la santé humaine. Autre souci particulier pour la santé humaine, si un État soulève un problème de cet ordre dans un domaine harmonisé, il en informe la Commission qui doit immédiatement envisager s’il y a lieu de proposer des mesures appropriées au Conseil.

105Deux remarques ici. Nous sommes dans une logique de sauvegarde, avec un strict et lourd contrôle de la Commission sur les États. En second lieu, le traité d’Amsterdam adopte une perspective principale qui semble consister davantage pour les États à engager une réforme de la réglementation communautaire qu’à poursuivre leur propre conception des intérêts poursuivis.

106Au total la pratique et l’interprétation jurisprudentielle des possibilités de dérogation ou de sauvegarde furent d’une rigueur telle que cela a quasiment dissuadé les États de chercher là une justification à leurs mesures liées à la sécurité. D’où le développement par la Cour d’une autre réponse proposée par le droit communautaire : la justification par des raisons impérieuses ou des exigences impératives liées à l’intérêt général.

b) Le cadre jurisprudentiel : les justifications de restrictions ou entraves

  • 99 Article 39 § 4 CE.
  • 100 Article 45 CE.

107On peut considérer que le droit communautaire prévoit explicitement que ses principes et objectifs cèdent face à certains impératifs nationaux comme la sécurité nationale (exemples vus), ou l’ordre public, ou l’autorité publique (exclusion des emplois relevant de l’administration publique du champ de la libre circulation des travailleurs99 ou exclusion du domaine ouvert au droit d’établissement et à la libre prestation de service quand sont en cause des activités “participant... même à titre occasionnel, à l’exercice de l’autorité publique100 ”). Mais quid de la simple et a priori légitime poursuite par les États membres d’objectifs d’intérêt général ?

108Au-delà de l’accueil, on l’a vu difficile et restrictif, de ces motivations par les clauses dérogatoires expresses, la Cour de justice a développé toute une jurisprudence faisant de ces impératifs des “exigences impératives” ou des “raisons impérieuses d’intérêt général” susceptibles de justifier une restriction, une entrave nationale aux libertés de circulation.

  • 101 Le caractère non discriminatoire est parfois affirmé alors que la discrimination est directe et pat (...)

109Il s’agit bien de la justification éventuelle d’une restriction à une liberté de circulation et non d’une discrimination, même si la jurisprudence est ici parfois déconcertante101. Il faut donc retenir que la Cour, quand elle veut se placer sur le terrain de la possible justification par les raisons d’intérêt général que ne manquent pas d’invoquer les États membres, utilise comme grille d’analyse le principe de liberté et ses atteintes, sans prendre en considération, en fait, la dimension discriminatoire.

  • 102 CJCE, 20/02/79, Rewe Zentral, aff. 120/78, Rec., 649.
  • 103 CJCE, 25/07/91, Gouda, aff. C-288/89, Rec., I-4007 ; cf. du même jour, les arrêts Commission/Pays-B (...)
  • 104 CJCE, 31/03/93, Kraus, aff. C-19/92, Rec., I-1663; CJCE, 30/11/95, Gebhard, aff. C-55/94, Rec., I-4 (...)
  • 105 CJCE, 15/12/95, Bosman, aff. C-415/93, Rec., I-4921.
  • 106 CJCE, 01/06/99, Konle, aff. C-302/97, Rec., I-3099.

110On a coutume de considérer qu’une telle jurisprudence est générale, développée par la Cour pour l’ensemble des branches du marché intérieur. La logique d’ensemble se retrouve effectivement pour la libre circulation des marchandises, avec la jurisprudence “Cassis de Dijon102” soustrayant de la rigueur de l’interdiction des restrictions les mesures nationales indistinctement applicables poursuivant une exigence impérative d’intérêt général, comme pour la libre prestation de service103, le droit d’établissement104, la libre circulation des travailleurs105 et la libre circulation des capitaux106, avec des “raisons impérieuses d’intérêt général” pouvant, donc, justifier une entrave à ces libertés de circulation.

111Pour autant on peut souligner quelques différences entre ces outils juridiques, les mesures nationales poursuivant des exigences impératives ne tombant pas sous le coup de l’interdiction communautaire (démarche de champ d’application de l’interdiction) alors que les raisons impérieuses justifient une violation du droit communautaire préalablement constatée (démarche de justification d’une violation de l’interdiction). A la limite, sous cet angle, les raisons impératives interviennent à l’image des dérogations expresses, c’est-à-dire après la constatation d’une violation du traité. Alors que les mesures nationales poursuivant une exigence impérative (et respectant les conditions exigées) ne violent pas le traité...

  • 107 CJCE, 22/10/98, Commission/France, aff. C-184/96, Rec. I-6197.
  • 108 CJCE, 7/02/85, Procureur de la République, aff. 240/83, Rec., 531.
  • 109 CJCE, 23/11/89, Torfaen Borough Council, aff. C-145/88, Rec. I-3851.
  • 110 CJCE, 12/10/00, Snellers auto’s; aff. C-314/98, Rec. I-8633.
  • 111 CJCE, 05/10/94, Van Schaik, aff. C-55/93, Rec., I-4837.
  • 112 Pour une telle extrapolation, CJCE, 23/02/06, Commission/Finlande, aff. C-232/03, Rec., I-27.
  • 113 CJCE, 17/12/81 ; Webb ; aff 279/80, Rec., 3305 ; CJCE, 27/03/90 (par rapport aux entreprises d’inte (...)

112Il reste que ces justifications apparaissent comme particulièrement adaptées aux objectifs nationaux de sécurité des biens et des personnes. Citons parmi les exigences impératives classiques (problème de libre circulation des marchandises) la protection de la santé publique, la défense, puis la protection du consommateur107, la protection de l’environnement108, celle des travailleurs109, ou encore la sécurité routière110. Mais la sécurité routière a aussi été admise en tant que raison impérieuse pouvant justifier une entrave à la libre prestation de service111 ou plus largement à la libre circulation des personnes112. Ont également été admises en tant que raisons impérieuses de nombreuses préoccupations pouvant participer de la sécurité des personnes et des biens, l’idée étant que l’État a en charge le soin d’assurer la sécurité de telle ou telle activité ou de telle ou telle catégorie de citoyens ou professionnels. On peut citer la protection des destinataires de service ou des consommateurs, ou la protection des travailleurs113.

113Quoi qu’il en soit, il faut souligner que ces raisons impérieuses ne doivent pas avoir un caractère économique, même si certaines ne sont pas dépourvues de tout lien avec ce genre de préoccupation, pour une raison de principe et de logique : la Cour considère ici que les États membres ne se situent pas sur le terrain du traité, c’est-à-dire sur le terrain économique, ce qui l’incite à la compréhension. Cependant, cette compréhension se limite à admettre la qualification de raison impérieuse d’intérêt général. En effet, il y a d’autres conditions à respecter (absence d’harmonisation) et surtout la mesure ne sera admise que si elle passe avec succès les tests de nécessité et de proportionnalité.

114On peut ici observer une forme de largesse de la Cour pour admettre que tel objectif invoqué par un État membre constitue un motif impérieux d’intérêt général et une rigueur extrême pour que la justification soit admise. Au total, il faut reconnaître que l’État éprouvera une réelle difficulté à justifier sa mesure nationale restrictive. Dès lors, comment comprendre cette jurisprudence de la Cour ? Pourquoi avoir apparemment élargi les possibilités pour les États membres de restreindre les libertés de circulation communautaires si c’est pour ne donner suite que très rarement aux tentatives de ces États ? La réponse peut être double. Dans un premier temps, on peut faire valoir le souci pédagogique de la Cour. Compte tenu du caractère restrictif de son interprétation des clauses expresses de dérogation, elle est conduite à ne même pas examiner la plupart des argumentations soulevées par les États membres. La jurisprudence sur les raisons impérieuses lui permet de le faire, d’ouvrir le débat avec l’État, de faire mieux comprendre ses arguments. On peut aussi considérer, dans un deuxième temps, qu’il y a quelque chose de captieux dans la démarche. L’amputation rigide de la possibilité pour un État membre de poursuivre des objectifs qu’il estime relever de sa mission d’État est, on peut aisément l’admettre, difficile à accepter par les autorités nationales. Dès lors, il est de bonne politique que de présenter un droit communautaire qui, au-delà même de ce qu’ont prévu les traités, permet aux États membres de rester des États exerçant les missions incombant à tout État. Et cette “image” est d’autant plus facile à proposer que l’outillage juridique créé à cet effet ne permet que rarement, en réalité, de justifier une atteinte aux libertés communautaires.

II – L’émergence d’une gouvernance européenne de la sécurité

115S’il semble donc clair que les vingt dernières années ont été marquées par un phénomène d’amplification des objectifs de sécurité dans les compétences et l’action de la Communauté, il faut maintenant mettre au jour un autre phénomène, visible depuis une dizaine d’années, et qui consiste pour la Communauté à placer cette action de sécurité au cœur de la nouvelle conception qu’elle souhaite imposer, celle de la “nouvelle gouvernance européenne”. On se situe ici sur le terrain de l’exercice des compétences plus que sur celui de la détention des compétences.

116Il y a donc, indiscutablement un modèle communautaire de gouvernance de la sécurité, qui correspond à deux caractéristiques de cette nouvelle gouvernance : la recherche de légitimité, et la revendication de modernité.

117La nouvelle gouvernance est d’abord à analyser en termes de légitimation de l’action européenne et les objectifs de sécurité doivent d’abord être appréhendés sous cet angle (A).

118Par ailleurs, les méthodes d’action publique prônées dans le cadre de la nouvelle gouvernance, présentées comme porteuses d’une modernité de cette action publique, sont exactement celles qui prévalent ces dernières années pour la sécurité, qu’il s’agisse de la rationalisation autour de priorités stratégiques, de la prédilection pour des instruments non contraignants associant les parties prenantes des secteurs en cause, et du recours à des structures spécifiques du type agences. Nous verrons donc ces liens entre la sécurité et la modernité de l’action communautaire, ce qui permettra de dessiner l’avenir de l’action européenne en matière de sécurité (B).

A – Sécurité et légitimité

119Si la Commission a lancé son mouvement de renouvellement de la gouvernance européenne, c’est d’abord sur le constat d’un déficit de légitimité et de reconnaissance de l’action communautaire. L’implication de la Communauté, telle que l’on vient de la décrire, dans la poursuite des impératifs de sécurité, peut être analysée sous cet angle, mais on peut d’emblée signaler une subtilité : au travers de la démonstration d’une légitimité, ou même parfois de la légalité de l’action communautaire dans le domaine de la sécurité, c’est une quête de légitimité de l’action communautaire par les objectifs de sécurité qui est essentielle.

120Cette légitimation, dans l’absolu, pourrait emprunter deux voies : la logique, nouvelle, de l’intérêt général, ou la logique, plus classique, des compétences d’attribution.

  • 114 CJCE, 23/02/88, Royaume-Uni c/Conseil ; aff 68/86 (hormones), et affaire 131/86 (poules pondeuses),(...)
  • 115 CJCE, 09/09/04, Espagne et Finlande c/Parlement et Conseil, aff. Jtes C-184/02 et 223/02, Rec., I-7 (...)
  • 116 CJCE, 17/07/97, Affish, aff. C-l83/95, Rec., I-4315; TPI 11/09/02, Alpharma, aff. T-70/99, Rec., II (...)

121Si on souligne parfois complaisamment l’avancée de la Communauté dans les domaines d’intérêt général tels que la santé, la protection des consommateurs, en tant que révélateur de la progression du processus communautaire lui-même, c’est-à-dire en tant que dépassement de la dimension économique et sociale qui caractérisait à l’origine cette entreprise européenne, c’est une démarche presque accessoire, que l’on ne trouve que dans la jurisprudence de la Cour sur les exigences d’intérêt général que ne peut que prendre en compte le législateur communautaire114, ou dans celle qui admet que le législateur communautaire puisse porter atteinte, pour satisfaire à un tel objectif, un principe fondamental communautaire comme le libre choix de l’activité professionnelle115, ou encore la jurisprudence affirmant la primauté des objectifs de santé sur les objectifs strictement économiques116. Cette légitimation par l’intérêt général n’est finalement pas essentielle.

122En revanche, on va voir que le type de légitimation dominant repose plus classiquement sur la logique des compétences d’attribution de la Communauté, ce qui se traduit par l’importance du principe de subsidiarité, cependant quelque peu désamorcé pour ne pas dire contourné s’agissant de cette action de sécurité ; en deuxième lieu, la légitimation s’opère par l’invocation, en guise de démonstration, de la vocation naturelle de la Communauté à s’occuper des questions économiques, ce qui n’est pas sans présenter une dimension paradoxale, l’action de sécurité passant plus souvent pour significative du dépassement de cette vocation première. Dans un dernier temps, il faudra s’interroger sur le lien maintenu avec les compétences traditionnelles, la légitimation de la sécurité se transformant là, subtilement, en légitimation par la sécurité.

1) La confiscation du principe de subsidiarité

123Le principe de subsidiarité est à analyser comme un principe de légitimation de l’action, et non des compétences de la Communauté. Au moyen de critères distingués d’ailleurs de manière assez floue par le traité, à l’article 5 CE, il permet de prouver qu’un certain objectif doit être poursuivi au niveau communautaire, dans le champ des compétences concurrentes, c’est-à-dire pour des objectifs pouvant donner lieu à une intervention des États membres ou de la Communauté, comme c’est le cas en matière de sécurité. Le critère essentiel est celui de l’efficacité comparative, ce qui peut donner lieu à deux types de démonstrations : soit les États membres, à leur niveau, ne peuvent arriver à une “réalisation suffisante” du but visé, soit la Communauté peut plus large ment “mieux réaliser” cet objectif, soit en raison des effets, soit en raison de la dimension de l’action envisagée.

  • 117 Directive no 2004/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 concernant la sécurité (...)
  • 118 Par exemple, directive no 2002/85/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 novembre 2002 modifia (...)

124Les actes communautaires poursuivant des objectifs de sécurité, par exemple dans le cadre de l’harmonisation, ou en matière de sécurité des transports, comptent systématiquement dans leur motivation un renvoi exprès au respect du principe de subsidiarité. Il s’agit cependant presque toujours d’un renvoi elliptique, d’une simple référence tenant de l’incantation affirmant le respect du principe sans le démontrer. On peut cependant relever la tendance à insister sur la dimension plutôt que sur les effets de l’action envisagée. Le cadre nécessairement supra national des questions de transport international implique par exemple à l’évidence l’insuffisance d’une action d’un État. Cela explique, par exemple, qu’au nom de la subsidiarité et symétriquement, la directive de 2004 sur la sécurité ferroviaire117 permette d’exclure de son champ d’application les transports ferroviaires locaux. La “dimension” imposant le niveau communautaire d’action est parfois un argument à la limite de l’acceptable, lorsqu’elle repose sur le constat qu’un acte en matière de sécurité conduit à modifier des actes communautaires antérieurs, de sorte qu’il ne peut qu’être pris à ce niveau118.

125Mais l’essentiel, pour le fond du débat, repose sur le critère d’efficacité et d’efficacité comparative. La Communauté, ici, va imposer son intervention, le plus souvent, de manière indiscutable, par deux voies : la voie de la plus-value (explicitement) et la voie de la réponse à la crise (plus implicitement). Et c’est d’autant plus indiscutable que ces deux voies aboutissent à éviter le débat sur la subsidiarité, fermé avant que d’être vraiment ouvert.

1261°) La voie de la plus-value : ce sera souvent le cas et notamment avec les nouvelles compétences communautaires, en matière de santé ou de protection des consommateurs. La subsidiarité semble ici remonter de sa fonction de régulation de l’exercice des compétences à un statut de principe gouvernant la nature même de ces compétences. Compétences d’appui, de complément, elles se bornent à proposer une “plus-value”, c’est-à-dire que la Communauté offre aux États membres un certain nombre de prestations, essentiellement dans le domaine de l’expertise technique ou de l’information. Pour ce type d’intervention, la gestion commune, la transversalité, la mise en commun des ressources est un gage évident d’efficacité de sorte que le problème de la pertinence du niveau d’action ne se pose même pas.

1272°) La voie de la réponse à la crise : tactique, stratégie ? En tous cas, phénomène constant. Lorsque se produit une crise ou une catastrophe majeure, on peut toujours supposer que c’est là la preuve d’une insuffisance des réponses juridiques existantes. Et la Communauté, systématiquement, a répondu aux crises et aux catastrophes en intensifiant son action en matière de sécurité.

128Qu’on en juge :

  • 119 Décision no 87/74/Euratom du 14/12/87, JO, no L371 du 30/12/87.

129La catastrophe de Tchernobyl a conduit la Communauté de l’énergie atomique à renforcer le dispositif en place, avec notamment un système communautaire d’échange rapide d’informations en cas de situation d’urgence119.

  • 120 Directive no 82/501/CEE, dite directive “Seveso I”, JO, no L230 du 05/08/82, p. 1 ; Directive 96/82 (...)

130La catastrophe de Seveso, en 1976, a été directement à l’origine des successives “directives Seveso”, la filiation étant particulièrement visible ici, s’agissant de la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses120.

  • 121 Procédure décisionnelle agricole. Pour l’évocation de ces compétences particulières, cf. supra.

131Pour la politique communautaire de la santé, le traité de Maastricht, qui avait pour la première fois inscrit dans le traité cette nouvelle compétence, ne donnait que des moyens d’action très limités à cette politique : le Conseil ne pouvait adopter que des recommandations (non contraignantes) et des “actions d’encouragement” excluant toute harmonisation. Le traité d’Amsterdam a saisi l’occasion de développer les possibilités d’action de la Communauté à la suite de certaines crises ayant montré l’insuffisance de la protection de la sécurité des personnes au niveau national (crise du sang contaminé) ou au niveau européen (crise de la “vache folle”), d’où la possibilité pour le Conseil d’adopter, en codécision avec le Parlement européen “des mesures fixant des normes élevées de qualité et de sécurité des organes et substances d’origine humaine, du sang et des dérivés du sang” (article 152 § 4 a) CE) et, “par dérogation à l’article 37121, des mesures dans les domaines vétérinaire et phytosanitaire ayant directement pour objectif la protection de la santé publique” (article 152 § 4 b) CE).

132En matière de sécurité maritime enfin, est-il besoin de rappeler que la législation européenne s’est considérablement renforcée après le naufrage de l’Erika, au point que là aussi, on parle des “paquets Erika”, et que la mise en place de l’Agence européenne de sécurité maritime a été anticipée après le naufrage du Prestige ?

2) La prégnance de la vocation économique de la Communauté

133C’est un phénomène constant jusqu’à en être spectaculaire. La Commission européenne, dans ses propositions et dans ses documents de réflexion et de programmation de l’action européenne, justifie ce niveau communautaire d’action, même quand sont en cause des objectifs de sécurité sanitaire, de prévention de blessures ou de sécurité alimentaire, par une analyse économique ou un objectif économique.

134On peut distinguer trois démarches :

1°) L’analyse économique du coût de la sécurité

  • 122 COM (2005) 457.
  • 123 Cf. infra.

135Par exemple, l’exposé des motifs de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la mise sur le marché d’articles pyrotechniques122 souligne que “la directive devrait permettre une réduction considérable des coûts, puisqu’une évaluation CE de conformité unique remplacera jusqu’à 25 procédures d’approbation nationales parallèles”. C’est là un raisonnement auquel les entreprises sont réellement sensibles et elles sont souvent parmi les plus fervents demandeurs d’une appropriation communautaire de telle ou telle dimension de la sécurité123.

136La proposition met en fait sur le même plan trois motivations : “Les principaux effets positifs seront dès lors les suivants : une réduction de la charge imposée aux entreprises, grâce à l’instauration d’un système d’approbation harmonisé pour la mise sur le marché d’articles pyrotechniques, conjointement avec la réalisation d’un marché unique, et un niveau de protection élevé pour les consommateurs”.

2°) L’analyse économique du coût de l’insécurité

137C’est quasiment un réflexe !

  • 124 Communication du 23/06/06, précitée.

138La légitimation de l’intervention communautaire pour l’initiative “Pour une Europe plus sûre124” est assez laborieuse, tentant de relier la prévention des blessures à une dimension économique et insistant sur la valeur ajoutée : “Étant donné l’énorme incidence de toutes ces blessures sur la productivité, la santé et le bien-être dans la Communauté, une réaction de celle-ci à ce problème apporterait une valeur ajoutée.”. La communication appuie le trait, admettant le coût humain des décès prématurés et des handicaps résultant des accidents, mais soulignant aussitôt le “coût élevé des soins de santé et celui de la perte de productivité pour la société”. Sur ce dernier point, le texte se veut précis : “jusqu’à 8 % des retraites pour cause d’invalidité et 20 % des congés de maladie sont imputables à des blessures”. La Commission examine ensuite les mesures nationales de prévention des accidents et observe que “la plupart de ces mesures se sont aussi avérées rentables car les bénéfices de la prévention des blessures sont souvent dix fois supérieurs aux coûts des interventions”.

139La communication insiste aussi sur les écarts importants entre les États membres (renforcés depuis l’élargissement) quant à la mortalité par accidents et blessures, cet écart tendant à prouver le bien fondé d’une action communautaire.

  • 125 COM (2002) 118.

140Même démarche en matière de sécurité du milieu de travail. Si le Programme communautaire 1996-2000 en la matière soulignait déjà que les accidents du travail et les maladies d’origine professionnelle coûtaient entre 1,5 et 4 % du PIB aux économies nationales, c’est surtout la communication “S’adapter aux changements du travail et de la société : une nouvelle stratégie communautaire de santé et de sécurité 2002-2006125” qui approfondit le raisonnement. La Commission établit clairement et sur de multiples bases le lien entre sa compétence naturelle économique et la santé-sécurité du milieu de travail.

  • 126 Conseil européen de Lisbonne, en mars 2000.
  • 127 COM (2001) 313 final, du 20/06/01.

141Elle situe d’abord la question dans le cadre de la stratégie de Lisbonne126 avec comme objectif pour l’Union de créer davantage d’emplois, et de meilleure qualité ; pour la Commission, “la santé et la sécurité sont, de toute évidence, des éléments essentiels de la qualité du travail”, et cela figure d’ailleurs parmi les indicateurs adoptés suite à la communication de la Commission “Investir dans la qualité127”.

142Elle s’engage ensuite dans une double démonstration du caractère économique de la santé-sécurité du travail.

  • 128 La Commission détaille : 500 millions de jours de travail perdus en 1999 en raison d’accidents ou d (...)

143En premier lieu, pour la Commission, “un environnement et une organisation du travail sains et sûrs sont des facteurs de performance pour l’économie et les entreprises”. Une fois mis de côté les compliance costs” (coûts entraînés par le respect des normes), il faut considérer que les problèmes de santé et de sécurité entraînent une “non-qualité” du travail, c’est-à-dire une perte de capacités productives128, un gaspillage de ressources.

144En second lieu, c’est au niveau de l’entreprise elle-même que joue la “non-qualité” : dégradation de son image vis-à-vis de ses salariés, ses clients, les consommateurs et, plus généralement, le public, qui est de plus en plus sensible aux enjeux de sécurité. Un environnement de travail sain et sûr permet donc d’affirmer l’image de produits ou de services de qualité, et son amélioration relève pour la Commission d’une “démarche globale de “gestion de la qualité” et de responsabilité sociale, qui bénéficie aux performances et à la compétitivité”.

  • 129 COM (97) 131.

145Assez impressionnante est aussi l’analyse développée par la Commission dans sa Communication “promouvoir la sécurité routière dans l’Union européenne - programme pour la période 1997-2001129” : c’est une analyse coût/bénéfice des plus froides. Le constat est le suivant : les accidents de la route ont un coût estimé à 45 milliards d’euros, soit 15 milliards pour les soins médicaux, les interventions de services de police, les réparations de véhicule, et 30 milliards correspondant à la perte de production économique du fait des personnes tuées ou blessées. Puisque l’on compte 45 000 victimes annuelles, éviter un accident mortel reviendrait à économiser un million pour la société. Voilà bien une justification économique, d’un montant de un million, à la prise de mesures pour sauver une vie (“règle du million d’euros”).

3°) La mobilisation de la sécurité en tant qu’élément de compétitivité

  • 130 COM (2003) 240.

146Il n’est pas inintéressant d’observer déjà comment, dans sa communication “Améliorer l’application des directives ‘nouvelle approche’130”, la Commission présente la philosophie de la “nouvelle approche” de l’harmonisation adoptée en 1985 : “cette nouvelle approche visait à faciliter l’achèvement du marché intérieur et à encourager l’adoption d’une législation souple et neutre sur le plan technologique, en abandonnant les exigences techniques détaillées spécifiques à un produit pour les remplacer par des exigences essentielles valables pour des types de produits, de façon à promouvoir l’innovation et la compétitivité”. Donc cette focalisation sur les exigences de sécurité se situait déjà dans une stratégie visant la compétitivité, mais il s’agissait d’une méthode d’achèvement du marché intérieur et la dominante économique était donc assez logique, les questions de sécurité continuant à être un objet essentiel de l’action plutôt, peut-être, qu’un objectif.

  • 131 Précité.

147La même approche se retrouve dans le programme131 sur la sécurité et la santé des travailleurs 1996–2000, la Commission estimant que l’amélioration des normes de santé et de sécurité renforcera la compétitivité et que les mesures visant à réduire le coût des maladies et accidents peuvent toutes contribuer au développement d’une économie efficace, compétitive et axée sur la qualité. Mais là encore, on se situe dans le monde de l’entreprise et la dominante économique ne surprend ni ne choque.

148C’est peut-être plus troublant quand un raisonnement comparable apparaît pour la sécurité alimentaire, la dimension sanitaire semblant ici plus déterminante.

  • 132 Sur cette problématique, cf. M. BLANQUET, “Les consommateurs et la Politique agricole commune”, Le (...)

149L’ambiguïté résulte de ce que la sécurité alimentaire est considérée comme un élément de la compétitivité des industries agro-alimentaires européennes. Si cela est, a priori, positif, en ce que cette conjonction d’intérêts rend attractif pour les entreprises l’effort de sécurité alimentaire, il reste cependant le danger, à envisager cette sécurité dans un contexte de compétitivité, de faire prévaloir l’objectif global vis-à-vis de l’élément particulier, c’est-à-dire la compétitivité vis-à-vis de la sécurité alimentaire132.

  • 133 Bull. de l’Union européenne, sup. 5/97.

150L’Agenda 2000133, lorsqu’il entend préciser les “objectifs politiques de la PAC” insiste avant tout sur cette compétitivité de l’agriculture européenne sur les marchés intérieurs et extérieurs : la Commission souligne que les prix ne sont qu’un paramètre de la compétitivité, la sûreté et la qualité des denrées alimentaires en étant “deux aspects au moins aussi importants”. Elle explique qu’une fiabilité totale de la sûreté des denrées alimentaires seront aussi des éléments déterminants pour l’image des produits européens sur les marchés intérieurs et internationaux.

151Autant on doit admettre que la qualité puisse être perçue comme un élément de compétitivité (selon les produits, ce sera le prix ou la qualité qui sera déterminante à cet égard), autant on peut, peut-être, répugner à s’engager sur cette logique de compétitivité s’agissant de la sécurité.

  • 134 COM (97) 183 final, précitée.
  • 135 Communication précitée, p. 6.

152On retrouve cette idée dans la communication de la Commission sur la santé des consommateurs et la sûreté alimentaire134 qui précise que la “sûreté alimentaire” n’est pas uniquement à considérer dans une optique de sécurité : elle consiste, d’une part, certes, en une “condition préalable pour la protection de la santé des consommateurs”, mais elle est aussi “vitale pour le bon fonctionnement du marché... elle sert aussi les intérêts des producteurs et de ceux qui sont associés à la transformation et à la commercialisation des denrées alimentaires et des produits agricoles pertinents”135. L’Acte clé de la nouvelle politique communautaire de sécurité alimentaire, le Livre blanc sur la sûreté alimentaire, a d’ailleurs été présenté, le 12 janvier 2000, non seulement par le Commissaire en charge de la santé et de la protection des consommateurs, David Byrne, mais aussi par Erki Liikanen, Commissaire responsable du secteur “Entreprises et société de l’information”. M. Liikanen, d’ailleurs, n’a pas manqué d’insister sur la même idée : “l’initiative d’aujourd’hui a un double objectif : non seulement accroître la qualité de vie des Européens, mais aussi “booster” la compétitivité de l’industrie alimentaire européenne”.

153Plus largement, on peut identifier cette logique chaque fois qu’est évoqué le rétablissement de la confiance du consommateur, plutôt que la protection de sa santé.

  • 136 Pour une étude de cette question, cf. M. BLANQUET : “La vision stratégique européenne des biotechno (...)
  • 137 France, Italie, Grèce, Danemark, Autriche, Luxembourg spécialement.
  • 138 S’agissant spécialement des aliments et cultures OGM, on ne trouve une approche plutôt favorable qu (...)
  • 139 COM (2002) 27.
  • 140 Cf. notamment, pour des commentaires, l’Assemblée annuelle des associations de consommateurs, novem (...)
  • 141 p. 24.
  • 142 Pour une telle analyse, cf. M. BLANQUET, contribution précitée, R. OUELLET (dir.) : Sécurité alimen (...)

154Un certain nombre d’évolutions relatives à la réglementation européenne sur les OGM s’éclairent ainsi si on les resitue dans ce souci de la rentabilité de l’industrie agroalimentaire européenne136. Une crise a opposé ces dernières années la Commission à un nombre significatif d’États membres137 convaincus de traduire là le sentiment dominant des consommateurs européens138 en mettant en place un moratoire de fait. Entre 1998 et 2004, ce moratoire a été combattu par la Commission, dont l’incontestable objectif était d’y mettre fin. Le 13 juillet 2000, la Commission a proposé une “stratégie” dont les éléments se retrouveront dans une stratégie globale sur les biotechnologies139 qui vise, de manière significative, à rétablir la confiance des consommateurs dans les procédures d’autorisation et surtout à relancer le processus de ces autorisations140 : la Commission ne dissimule d’ailleurs pas son propos : “La recherche de la confiance et de la compréhension de la population doit être un souci permanent141”. Comme l’indique alors David Byme, commissaire chargé de la santé et de la protection des consommateurs, “l’objectif de la Commission est de soutenir une approche équilibrée des biotechnologies et des OGM en particulier”. Cet “équilibre” consiste à mettre en balance la dimension politique des OGM, avec spécialement les réactions de réticence de la société européenne, et le fait que l’économie des prochaines années sera bouleversée par ces sciences et technologies comme elle a pu l’être par les technologies de l’information, ce qui implique d’investir le secteur et dans le secteur. C’est donc avant tout une stratégie de compétitivité et les règles de traçabilité et d’apparente précaution sur les OGM doivent être lues sous cet éclairage142.

155En tous cas, l’épine dorsale de cette vision stratégique est que la Commission constate le développement des applications des biotechnologies dans d’autres régions du monde et présente ainsi l’alternative. Soit l’Union s’enferme dans une attitude fermée et ne peut que subir le phénomène, le caractère mondial de celui-ci étant indéniable et inéluctable, sans pouvoir en profiter ni pouvoir l’orienter, soit elle adopte une attitude positive consistant à permettre à l’Union de profiter de ces nouvelles technologies, tout en les exploitant de manière responsable et avec des garanties, ce qui lui permettra peut-être de s’imposer sur ce marché mondial mais aussi de pouvoir orienter celui-ci à la lumière de ses priorités et valeurs. On voit ici la présentation conjointe d’une démarche responsable et “précautionneuse” et de la pure et simple recherche de compétitivité.

3) Le prolongement–renouvellement des compétences traditionnelles

156C’est ici une curieuse circularité ou réciprocité dans le mouvement de légitimation. En synthétisant, la dimension de sécurité dans l’action de la Communauté est souvent justifiée par son rattachement aux compétences traditionnelles, compétence de construction du marché intérieur, compétence agricole par exemple. Et en retour, cette nouvelle dimension constitue un enrichissement constitutif d’une sorte de nouvelle légitimation pour ces objectifs traditionnels de l’action européenne. La dimension de sécurité a certainement constitué une issue à une politique du marché intérieur qui s’essoufflait et à une PAC qui s’asphyxiait.

a) Le troisième souffle du marché intérieur

  • 143 Directive no 88/378/CEE, précitée.
  • 144 Règlement (CE) no 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les p (...)

157Le rattachement se trouve régulièrement dans les directives d’harmonisation, l’idée étant que l’objectif de libéralisation comprend, intègre la dimension de sécurité. C’est le cas, par exemple, avec la directive du Conseil du 3 mai 1988 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la sécurité des jouets143. Elle affiche pour but d’éliminer les obstacles à “la réalisation d’un marché intérieur dans lequel ne circuleraient que des produits suffisamment sûrs”. Et cela a pour écho de présenter, dans le même préambule de la directive, en tant que moyen d’atteindre un tel objectif des “règles uniformes, s’inspirant des objectifs de protection de la santé et de la sécurité du consommateur”. On note cette fusion de l’objectif lié au marché unique et des objectifs de sécurité. De même avec le règlement (CE) 178/2002144, texte de base de la politique de sécurité alimentaire, dont le premier considérant est clair : “La libre circulation de denrées alimentaires sûres et saines constitue un aspect essentiel du marché intérieur et contribue de façon notable à la santé et au bien-être des citoyens, ainsi qu’à leurs intérêts économiques et sociaux”.

  • 145 Directive no 2004/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 concernant la sécurité (...)

158Même approche quand l’objectif, par l’établissement de conditions harmonisées, est “le développement d’un système ferroviaire communautaire sûr145”.

  • 146 COM (2003) 311.

159Dans le même sens, notons cette proclamation de la Commission : “Améliorer la sécurité des déplacements des personnes et des biens est l’une des missions essentielles de l’Union européenne”, dans sa Communication “Programme d’action européen pour la sécurité routière – Réduire de moitié le nombre de victimes de la route dans l’Union européenne d’ici 2010 : une responsabilité partagée146”.

  • 147 En somme, là, ce n’est plus la fusion mais la correction.

160Le rattachement prend parfois une forme distincte, l’objectif central de l’intégration européenne, la libéralisation, étant considéré comme la source de problèmes de sécurité, notamment en augmentant le trafic, de sorte que ces questions de sécurité sont consubstantielles à l’objectif de libéralisation. On trouve par exemple ce raisonnement dans la directive 92/6/CEE du Conseil du 10 février 1992 relative à l’installation et à l’utilisation, dans la Communauté, de limiteurs de vitesse sur certaines catégories de véhicules à moteur147.

  • 148 Cf. notamment la communication COM (2006) 314, du 22 juin 2006 pour une approche sous cet angle.

161L’idée serait ici que la construction du marché commun, lancée en 1957 a déjà eu besoin d’un nouvel élan, et ce fut la relance avec l’Acte unique et l’entreprise “d’achèvement du marché intérieur”. Depuis, on peut dire que ce strict objectif de libéralisation est largement achevé, en effet, de sorte qu’un nouveau besoin se fait sentir pour éviter l’essoufflement du processus. Après l’achèvement, ce serait l’enrichissement, de nouvelles dimensions comme la sécurité, la “durabilité”, étant associées à la stricte li libre circulation. Le concept de “mobilité durable148” semble en particulier être représentatif de ces nouveaux objectifs, supports de l’action communautaire. La libre circulation n’est plus assez mobilisatrice en elle-même : elle se charge de valeurs et d’objectifs qui lui donnent une nouvelle richesse.

b) La réorientation de la PAC

  • 149 Cf., supra, notes 66 et 67.
  • 150 CJCE, 05/05/98, Royaume-Uni c/Commission, C-180/96, Rec., I-2265.

162C’est toute la question de la sécurité alimentaire et l’on a déjà signalé des décisions anciennes par lesquelles la Cour tentait de relier des objectifs sanitaires aux objectifs socioéconomiques listés dans l’actuel article 33149 ; il n’y avait là rien d’inquiétant, car l’on se situait dans une phase ancienne, dans laquelle les préoccupations de sécurité n’avaient pas encore été consacrées pour la Communauté. En revanche, on l’a vu, dès 1988, la Cour indique que le législateur agricole peut et même doit poursuivre des objectifs d’intérêt général de cet ordre, et en 1992, une compétence communautaire de santé publique est consacrée. On peut donc être plus surpris de voir la Cour, en 1998, dans l’affaire de la vache folle, aux implications évidentes pour la sécurité des personnes, relier obstinément ce souci de sécurité sanitaire aux objectifs strictement agricoles, le raisonnement étant le suivant : dès lors que les consommateurs sont soucieux de ces problèmes sanitaires et de sécurité, les prendre en compte dans le processus de production relève complètement des objectifs de la politique agricole commune, puisque c’est une condition d’écoulement de la production150.

163Si en soi, le raisonnement n’est pas scandaleux, d’autant que la Cour, dans le même arrêt, rappelle la pertinence du but sanitaire en lui-même, il peut cependant retenir l’attention en tant que révélateur d’un autre phénomène : la nécessaire réorientation de la PAC vers une logique plus qualitative que quantitative, une PAC des années 2000 et non celle du traité de Rome, qui, ne l’oublions pas, ne suivait que d’une dizaine d’années un après-guerre marqué de restrictions alimentaires, d’où sa dominante productiviste. Depuis 1985, l’inadéquation semblait évidente avec une agriculture devenue excédentaire et la Communauté n’a eu de cesse que de privilégier des critères sélectif permettant de rompre la spirale inflationniste de la production. L’environnement, la qualité, la sécurité alimentaire participent de cette entreprise de réorientation de la PAC dont on ne sait si le slogan principal est “mieux produire” ou “produire moins”...

B – Sécurité et modernité : l’avenir de l’action communautaire de sécurité

164On peut d’abord noter une rationalisation du point de vue du cadre donné aux politiques de sécurité, avec une systématisation se traduisant par des stratégies coordonnées et des méthodes d’analyse.

165On se bornera ici à une illustration pour chacun de ces phénomènes.

  • 151 CJCE, 28/11/78, Schumalla, aff. 97/78, Rec., 234.
  • 152 COM (93) 246.
  • 153 Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et (...)
  • 154 Communication de la Commission du 17 mars 2000, COM (2000) 125.
  • 155 JO, no C218 du 31/07/00.
  • 156 “La politique européenne des transports à l’horizon 2010 : l’heure des choix”, COM (2001) 370.
  • 157 COM (2003) 311.

166La rationalisation par la définition de stratégies : une des stratégies les plus abouties est certainement celle relative à la sécurité routière. C’est d’autant plus intéressant à noter que, on l’a souligné, il n’y a pas si longtemps, en 1978, la Cour de justice avait beaucoup de mal à admettre que la sécurité routière soit un objectif acceptable pour la politique communautaire151. Elle est désormais une priorité stratégique particulièrement forte, articulée autour d’un objectif emblématique (la réduction de moitié du nombre de tués sur les routes de l’Union d’ici 2010) et construite sur tout un dispositif. Signalons la Communication de la Commission au Conseil pour un programme d’action en matière de sécurité routière152 définissant des lignes directrices du programme d’action (approche globale, de manière intégrée et en respectant le principe de subsidiarité), et énumérant des domaines d’action prioritaires et les initiatives nouvelles (mise sur pied d’une banque de données communautaire, sécurité active et passive des véhicules, éducation et formation des usagers, mesures relatives au comportement, infrastructure et sécurité routière, mesures afin d’améliorer la sécurité des transports de matières dangereuses par route et problèmes liés aux aspects de la publicité nuisible à la sécurité routière). Puis a été adoptée une communication établissant un programme pour la période 1997-2001153 : identification des champs d’action de la Communauté, précision du rôle attendu de la Commission... Est ensuite intervenu un Rapport d’avancement et de hiérarchisation des actions : les priorités de la sécurité routière dans l’Union européenne154. La Communication établit un ordre de priorité des mesures qui seront prises à l’avenir au niveau communautaire, définissant des priorités à court et moyen terme pour la sécurité routière dans l’Union européenne. Le Conseil affiche alors sa satisfaction dans une Résolution du 26 juin 2000 relative au renforcement de la sécurité routière155 où il cible également trois domaines où l’action de la Communauté doit progresser : le programme législatif doit continuer (limiteurs de vitesse, taux maximum d’alcoolémie, port du casque...), la recherche doit s’intensifier de même que l’information. Tout ceci va alors prendre une nouvelle dimension avec le Livre blanc, présenté par la Commission le 12 septembre 2001156 appelant, en matière de sécurité routière l’adoption d’un programme d’action, d’où le “Programme d’action européen pour la sécurité routière. Réduire de moitié le nombre de victimes de la route dans l’Union européenne d’ici 2010 : une responsabilité partagée157”.

  • 158 COM (2001) 389.
  • 159 JO, no L321 du 06/12/03, p. 15.
  • 160 COM (2006) 314.

167Mais on peut alors identifier, dans le sillage du Livre blanc, des stratégies plus ponctuelles (Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen : “Protection des piétons : engagement de l’industrie automobile européenne158”) de même que toute une série d’actes de mise en œuvre comme la directive 2003/102/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 relative à la protection des piétons et autres usagers vulnérables de la route en cas de collision avec un véhicule à moteur et préalablement à celle-ci159 se situant clairement dans le cadre général : “Dans le cadre du programme d’action en matière de sécurité routière, il est impératif de mettre en place, d’urgence, un train de mesures passives et actives destinées à améliorer la sécurité (prévention des accidents et réduction des effets secondaires par le ralentissement de la circulation et l’amélioration des infrastructures) en faveur des usagers vulnérables de la route, tels que piétons, cyclistes et motocyclistes”. De plus, le processus fait l’objet d’un suivi et de rapports d’étape. Par exemple, avec la communication du 22 juin 2006 : “Pour une Europe en mouvement - Mobilité durable pour notre continent. Examen à mi-parcours du livre blanc sur les transports160”.

  • 161 Livre blanc sur la sécurité alimentaire, du 12 janvier 2000, COM (1999) 719.

168Quant à la rationalisation par la systématisation, elle est parfaitement illustrée par l’adoption au niveau communautaire d’une méthode d’analyse du risque161, distinguant trois phases, d’évaluation des risques (avis scientifiques et analyse de l’information), de gestion des risques (réglementation et contrôle) et de communication des risques. D’emblée, il apparaît que le rôle de la Communauté sera déterminant en matière d’évaluation et de communication.

169La nouvelle gouvernance européenne se caractérise surtout par une prédilection pour des méthodes d’action publique nouvelles, plus souples, moins contraignantes que l’action strictement normative et on se rend compte que la politique communautaire de la sécurité est de plus en plus réceptive à cette approche (1). Par ailleurs, du point de vue institutionnel, la nouvelle gouvernance européenne prône le recours à des structures propres, dégagées du système institutionnel communautaire, considéré comme désormais trop politisé et incapable de se rapprocher des parties prenantes des secteurs régulés, alors que ce serait essentiel, surtout dans des domaines techniques, ce qui, concrètement, aboutit à la mise en place de nombreuses agences de la Communauté. Phénomène dans le phénomène, les agences communautaires se situent principalement dans ce domaine de la sécurité (2).

1) La prédilection pour les méthodes de la nouvelle gouvernance

  • 162 Cf. Gouvernance européenne - Un Livre Blanc ; COM (2001) 428 final du 25.7.2001. Voir aussi M. BLAN (...)

170Sans présenter trop longuement ce qui caractérise la doctrine de la nouvelle gouvernance européenne s’agissant des modalités de l’action publique162, il suffit de rappeler qu’elle consiste à considérer l’action normative développée jusqu’à présent par voie de règlements ou directives comme un dispositif soit trop limité, soit dépassé. Son caractère “vertical” et rigide ne serait plus en phase avec l’époque et il faudrait adopter une sorte de démarche “post-réglementaire”, utilisant des méthodes souples mais plus efficaces, comme l’échange de bonnes pratiques, la Communauté ayant même défini une “méthode ouverte de coordination” dans laquelle son rôle consiste à définir de grandes orientations et à organiser la comparaison, l’évaluation des pratiques de manière à ce que les “bonnes pratiques” s’imposent par la logique de leur qualité plutôt que par une action normative contraignante. Cette démarche donne aussi beaucoup d’importance aux “parties prenantes”, c’est-à-dire les acteurs des secteurs ainsi régulés, au travers d’une faveur pour l’autorégulation, pour la combinaison de cette autorégulation et de la réglementation (co-régulation), et par une utilisation de l’expertise de ces parties prenantes. On peut ajouter une logique d’ensemble de réseau, de mise en réseau, de forum. En conclusion, ce dispositif étant souvent soutenu par une critique de la rigidité des formes actuelles et classiques de l’action publique actuelle (réglementation essentiellement), la question se pose de savoir si c’est là un dispositif d’appoint, s’ajoutant aux instruments classiques disponibles, ou s’il y a une volonté d’y voir une alternative à la méthode communautaire, une solution moyenne pouvant ici consister à privilégier ces formes modernes d’intervention, la réglementation n’intervenant que de façon subsidiaire, en cas d’échec.

171On ne peut qu’être frappé par le fait que l’on retrouve dans ce secteur de la sécurité la plupart des recettes de la nouvelle gouvernance européenne.

  • 163 Communication précitée du 23 juin 2006.

172Ainsi en tant que premier exemple, les moyens de l’initiative “Pour une Europe plus sûre163” sont indiscutablement ceux de la nouvelle gouvernance : soutien communautaire à l’échange de bonnes pratiques et réseau communautaire de parties prenantes. Elle insiste aussi sur la “communication sur le risque” et là encore, de manière significative, prône le recours à des “partenariats public/privé (qui) contribueront à l’élargissement et à l’amélioration des canaux de distribution de façon à ce que les messages de sécurité soient pris en compte”.

173Pour la Commission, il est essentiel d’établir un réseau qui permette de consolider l’expertise, les efforts et les résultats afin de répondre aux besoins immédiats pour éviter efficacement les accidents et les blessures dans la Communauté. Pour elle, les “parties prenantes” sont ici notamment les universités, les entreprises et la société civile.

  • 164 COM (2002) 118.

174De même, si l’on prend la communication “S’adapter aux changements du travail et de la société : une nouvelle stratégie communautaire de santé et de sécurité 2002-2006164”, on voit la Commission prôner une meilleure application du droit communautaire en vigueur, c’est-à-dire s’intéresser à la qualité de la mise en œuvre de la réglementation européenne, mais surtout, la communication développe avec un grand luxe de précisions une stratégie de nouvelle gouvernance, la Commission estimant que dans un monde du travail en mutation, il est tout aussi important de promouvoir des “démarches de progrès”, qu’il s’agisse de l’étalonnage des performances, assis sur des données et des indicateurs transparents et fiables, de l’action des partenaires sociaux interprofessionnels et sectoriels, ou des initiatives volontaires des entreprises. Dès lors, la politique communautaire de santé et de sécurité au travail doit impliquer tous ses acteurs-pouvoirs publics, partenaires sociaux, entreprises, assureurs publics et privés, par exemple-dans le cadre d’une “bonne gouvernance” (et la Commission cite le Livre blanc de 2001 sur la “Gouvernance européenne”) qui s’appuie sur la participation de tous.

  • 165 Notons cette opposition entre la démarche législative et les “démarches de progrès”, très représent (...)

175La communication est très précise ici : “Si l’action législative est nécessaire pour fixer des normes, le développement d’autres instruments est indispensable pour promouvoir des démarches de progrès165, encourager les acteurs à être “mieux-disant” et associer l’ensemble des parties prenantes à la réalisation des objectifs globaux de la stratégie, en particulier dans des domaines nouveaux qui se prêtent difficilement à une approche normative. La Commission entend encourager de telles démarches de progrès”. La Commission détaille ensuite les procédés à développer :

  • 166 Troubles et maladies liées au stress en sont un exemple, ainsi que les troubles musculo-squelettiqu (...)
  • 167 Cf. infra. Il s’agit de l’Agence européenne pour la Santé et la Sécurité au travail. Elle devait, s (...)

176D’abord le benchmarking et l’identification des meilleures pratiques, qui devrait être utilisé à trois niveaux différents dans le cadre de la nouvelle stratégie : pour favoriser une convergence dans le progrès des politiques des États membres, pour permettre de mieux cerner des phénomènes émergents166, et pour développer la connaissance et le suivi du “coût de la non-qualité”, à savoir les coûts économiques et sociaux résultant des accidents et des maladies professionnelles. La Commission sollicite ici l’Agence de Bilbao167, la collecte de données et d’information permettant d’améliorer la base de connaissances sur ce sujet.

177En deuxième lieu les accords volontaires conclus par les partenaires sociaux. Le dialogue social est un instrument privilégié pour instaurer des démarches de progrès, et la Commission relève que certains comités d’entreprise européens ont défini des “bonnes pratiques”.

178Elle fait en troisième lieu référence à la responsabilité sociale des entreprises. Celles-ci, notamment en tenant compte de l’importance de ces questions pour le public, ont fait du respect d’un environnement de travail sûr et sain un critère important dans le choix de leurs sous-traitants et dans le marketing de leurs produits. La santé au travail a été ainsi incluse dans des initiatives volontaires de certification et de labellisation, notamment dans les procédures d’achat, en recourant souvent à des organismes tiers.

  • 168 COM (2001)366.

179Le Livre vert “Promouvoir un cadre européen pour la responsabilité sociale des entreprises168” a souligné que la santé au travail est l’un des domaines privilégiés de “bonnes pratiques” volontaires des entreprises visant à aller au-delà des règles et des normes existantes.

180La Commission cite ensuite les incitations économiques (cotisations d’assurance, au niveau des entreprises et/ou des branches, en fonction de l’accidentalité).

  • 169 COM (2006)314.

181Autre domaine significatif, les transports. Lisons la communication de la Commission “Pour une Europe en mouvement – Mobilité durable pour notre continent. Examen à mi-parcours du livre blanc sur les transports publié en 2001”, du 22 juin 2006169. La Commission observe que “la gouvernance européenne évolue. Le cadre juridique de base du marché intérieur est à présent largement établi. Beaucoup dépend maintenant de sa mise en œuvre effective sur le terrain. L’observation du marché intérieur et une large consultation des parties concernées aident la Commission a promouvoir les échanges de bonnes pratiques et à assurer une meilleure réglementation, ce qui implique chaque fois que c’est possible une simplification”.

  • 170 COM (2003) 311.

182Dans le même champ, la Commission insiste, dans sa Communication “Programme d’action européen pour la sécurité routière – Réduire de moitié le nombre de victimes de la route dans l’Union européenne d’ici 2010 : une responsabilité partagée170”, sur le fait que “L’Union européenne a joué jusqu’ici un rôle important dans l’établissement et la diffusion des meilleures pratiques (par exemple pour la généralisation des plaques d’immatriculation réfléchissantes ou la mise au point de barrières latérales de route moins dangereuses pour les motocyclistes), et il est prévu d’étendre encore cette activité. Pour systématiser les actions entreprises à l’ensemble des domaines, la Commission établira un cadre de référence visant à promouvoir les meilleures pratiques auprès des professionnels de la sécurité. L’objectif sera d’identifier, de synthétiser ces meilleures pratiques et de les présenter sous la forme de guides d’orientation élaborés par des professionnels pour des professionnels, et à utiliser sur une base volontaire, en les accompagnant d’études de cas détaillées. Les guides pourront être réalisés dans les domaines de la planification de la sécurité routière, de la sécurité des infrastructures ou de l’information, de l’arrimage des charges lourdes ou des méthodes de contrôle routier. Par la suite, la Communauté soutiendra des projets de démonstration qui mettront en pratique les méthodes dégagées dans le cadre de l’élaboration des guides d’orientations”.

  • 171 Précitée.

183La directive 2003/102/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 relative à la protection des piétons et autres usagers vulnérables de la route en cas de collision avec un véhicule à moteur et préalablement à celle-ci et modifiant la directive 70/156/CEE du Conseil171 s’inscrit clairement aussi dans l’ambiance de la nouvelle gouvernance européenne, puisqu’elle précise dans son préambule que “la présente directive devrait être considérée comme un élément d’un ensemble plus large de mesures que la Communauté, l’industrie et les autorités compétentes des États membres sont appelées à mettre en œuvre, sur la base de l’échange de bonnes pratiques, afin de promouvoir, au niveau des véhicules, des usagers de la route et des infrastructures, la sécurité des piétons et autres usagers vulnérables de la route...”. Le texte s’appuie sur la rapidité de l’évolution technologique pour admettre que des mesures alternatives d’une efficacité réelle au moins équivalente aux prescriptions de la directive en cause puissent être proposées par l’industrie et faire l’objet d’une évaluation à la suite d’une étude de faisabilité réalisée par des experts indépendants, l’introduction de mesures alternatives ayant une efficacité réelle au moins équivalente nécessitant d’adapter ou de modifier la directive.

  • 172 COM (2001) 370 final.

184On trouve, dans le même secteur, une approche très révélatrice de la tonalité générale de la nouvelle gouvernance dans le Livre blanc du 12 septembre 2001 : “La politique européenne des transports à l’horizon 2010 : l’heure des choix172”. On peut noter, par exemple, que l’objectif affiché (moitié moins de morts à l’horizon 2010 sur les routes européennes) est présenté comme mobilisant toutes les autorités, européennes, nationales et locales. Et l’Union doit simplement “contribuer à cet objectif, entre autres par l’échange de bonnes pratiques”. Il y a aussi une action de promotion des nouvelles technologies pour la sécurité et, à titre d’exemple, en vue de renforcer la protection des piétons et des cyclistes, est envisagé un accord volontaire avec l’industrie pour l’application des normes de sécurité pour la conception des faces avant des voitures (Communication de la Commission du 11 juillet 2001 proposant un accord volontaire avec l’industrie).

185Enfin, dans ce Livre blanc, une conclusion, en forme de menace, de la Commission est que “La Commission se réserve en outre la possibilité, si les améliorations constatées d’ici 3 à 4 ans ne sont pas significatives, de faire à partir de 2005 des propositions réglementaires”. Le caractère ultime, subsidiaire de la réglementation est ici assez clair.

2) La faveur pour les structures de la nouvelle gouvernance

186Le recours à des agences constitue un volet caractéristique de la nouvelle gouvernance européenne, les motivations d’un tel choix participant à la fois de la méfiance pour les institutions politisées, de l’engorgement de la Commission au fur et à mesure que les prérogatives de la Communauté augmentent, et de la faveur pour des méthodes d’action à la fois plus souples et plus proches des “parties prenantes” des secteurs concernés, souvent techniques.

187Or, si le développement des agences européennes est spectaculaire, en général, depuis quelques années, on ne peut que remarquer que les agences de sécurité sont en quelque sorte ici un “phénomène dans le phénomène”, tant elles sont nombreuses : sur 23 agences communautaires, la plupart très récentes, 12 ont une activité qui n’est pas dépourvue de tous liens avec les questions de sécurité et 9 interviennent au cœur même de cette problématique : l’agence européenne pour la sécurité et la santé au travail, l’autorité européenne de sécurité des aliments, le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC), l’agence ferroviaire européenne, l’agence européenne de la sécurité aérienne, l’agence européenne pour la sécurité maritime, l’agence européenne des médicaments, pour laquelle la dimension de sécurité est évidente, et on peut même relever l’Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l’information (ENISA), ou l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA), proposée en 2003.

  • 173 N’oublions pas que depuis le traité d’Amsterdam, l’article 95 impose à la Commission de viser dans (...)

188Il est difficile de systématiser pour présenter les fonctions de ces agences pour la double raison qu’elles sont variables et qu’il n’y a pas de règlement de base sur leur statut, à la différence des agences exécutives. Elles ont souvent des missions dans le domaine des informations, de l’expertise scientifique, du conseil à la Commission, pour élaborer les réglementations communautaires173, et aux États membres. Elles interviennent aussi en matière de contrôle (par exemple l’Autorité de sécurité maritime à l’égard des sociétés de classification) et ont parfois des missions plus effectives, l’Agence des médicaments jouant le rôle décisif dans la procédure d’autorisation centralisée de mise sur le marché de médicaments ou l’agence de sécurité aérienne exerçant la compétence pour la certification de type, c’est-à-dire la certification des modèles génériques d’aéronefs, de moteurs ou d’équipements qui sont agréés pour une exploitation dans toute l’Union européenne.

189Non seulement le nombre de ces agences de régulation augmente en matière de sécurité mais les règlements de base prévoient souvent la possibilité, à terme, de leur confier de nouvelles missions.

190On peut juste identifier les problématiques liées à ce phénomène.

191Du point de vue communautaire, c’est un détachement de la logique institutionnelle. Ce type de missions était jusqu’à présent pris en charge par la Commission, gage d’indépendance, coopérant avec les États membres dans le cadre de la comitologie et sous le contrôle vigilant du Parlement européen. Désormais, outre des liens souvent flous avec la Commission, la relation avec les États membres se fait dans une nouvelle logique dont les agences sont représentatives : ces agences inaugurent en effet une nouvelle géométrie dans les relations entre la Communauté et les États membres, cette relation n’étant plus verticale mais circulaire ou conique, les agences animant des réseaux d’autorités nationales de régulation. On peut donc souvent identifier un double dispositif de coopération entre les États et l’échelon communautaire, à l’intérieur des instances de l’Agence et au travers du réseau.

192Ainsi, au lieu d’avoir une relation entre la Communauté et les États membres organisée selon le mode communautaire, dans la logique institutionnelle propre à ce cadre spécifique, on aura des relations différentes, écartant souvent le regard des citoyens européens, c’est-à-dire du Parlement européen, le contrôle du Parlement européen sur ces structures étant souvent inexistant et en tous cas assez difficile, ce qui correspond à un but recherché selon la doctrine correspondante, qui critique l’impuissance de structures politisées. La recherche de l’efficacité passe par ce recours aux institutions “non majoritaires”. On observe quand même ici une valorisation, dans le discours, de la rationalité socioéconomique, une méfiance pour la dimension politique, qui serait stérilisante, et on a l’impression de revenir au stade des années 50 pour le fonctionnalisme communautaire...

193Autre phénomène, c’est un instrument d’appropriation communautaire puisque de nouvelles missions sont confiées aux agences, qui relevaient jusque là des autorités nationales. Par exemple avec l’autorisation de mise sur le marché des médicaments, entièrement nationale, puis écartée au profit de la Commission, sur avis déterminant de l’Agence des médicaments, pour quelques types de médicaments, la liste de ces catégories s’allongeant au fil des modifications du règlement de base.

  • 174 Autorité européenne de sécurité des aliments.

194Enfin, il y a dans le recours à ces agences un souhait de profiter de l’expertise des “parties prenantes” en les faisant participer aux structures mêmes, conseil d’administration ou comité consultatif, ce qui est précieux dans des domaines techniques spécialisés. Que ce soit pour l’autorisation de mise sur le marché, la certification de type ou les approbations de substances ou procédés alimentaires par l’EFSA174, il y a un effet “guichet unique” en général apprécié par les professionnels qui militent pour la mise en place de ces structures au niveau européen ; les industriels apprécient tout passage de 25 procédures nationales à une procédure européenne unique. Le gain est évident en terme de profit ; en est-il de même en termes de sécurité ? A cet égard, ne peut-on être troublé par la présence, parmi les 14 membres du Conseil d’administration de l’Autorité européenne de sécurité des aliments de 5 provenant des secteurs de la production, transformation ou commercialisation des produits agricoles et agroalimentaires ?

Conclusion

195Il convient peut-être, pour conclure, d’envisager un autre cas de figure, c’est-à-dire la contribution du droit communautaire, plutôt que de la Communauté, à la consécration d’un “droit à la sécurité”, étant entendu que c’est là un jeu à trois bandes, la consécration de ce droit pour les particuliers ayant une incidence sur les États membres du fait de l’autorité du droit communautaire.

196On peut, à ce titre, relever deux points. D’une part, une telle consécration existe, en tant que droit fondamental, et par ailleurs, un instrument juridique essentiel pour la sécurité est consacré en tant que principe général.

1. La sécurité, droit fondamental de l’Union ?

  • 175 Article II-66.
  • 176 Article II-63.
  • 177 Article II-95.

197Un des apports majeurs du traité établissant une Constitution pour l’Europe est, était, aurait été, ou pourrait être de donner valeur de droit positif à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Celle-ci, il est vrai, ne consacre pas un “droit à la sécurité” alors qu’en revanche, “toute personne a droit à la liberté et à la sûreté175”. On peut cependant identifier un droit à l’intégrité physique et mentale176 et celui “d’accéder à la prévention en matière de santé et de bénéficier de soins médicaux dans les conditions établies par les législations et pratiques nationales177”.

  • 178 Article II-91.
  • 179 Article II-92.

198Plus spécialement, il faut souligner le droit de tout travailleur “à des conditions de travail qui respectent sa santé, sa sécurité et sa dignité178”. Par ailleurs, les jeunes doivent “bénéficier de conditions de travail adaptées à leur âge et être protégés contre l’exploitation économique ou contre tout travail susceptible de nuire à leur sécurité, à leur santé, à leur développement physique, mental, moral ou social ou de compromettre leur éducation179”.

  • 180 JO, no L183 du 29/06/89.
  • 181 On restera cependant sceptique une obligation de vigilance semblant difficile à écarter.

199Il est possible de s’attarder sur cette consécration d’un élément de la sécurité des biens et des personnes, ce droit des travailleurs à des conditions de travail respectant sa santé et sa sécurité. Y-a-t-il, ou y-aurait-il une plus-value juridique ? Actuellement, au niveau communautaire, on trouve semblable protection organisée par des directives, spécialement la directive 89/391/CE du 12 juin 1989180. La consécration par le droit primaire serait une promotion, d’autant que la directive organise en fait une réciprocité des obligations, entre l’employeur mais aussi le salarié, tenu de veiller à sa propre sécurité. Dans le droit fondamental ainsi consacré, le travailleur semble libéré de cette contre partie181.

200L’histoire est un éternel recommencement : on l’a vu, l’action communautaire de sécurité a démarré là, avec la sécurité des travailleurs du charbon et de l’acier. La consécration par ce qui serait alors l’Union et plus la Communauté d’un droit fondamental à la sécurité partirait donc encore d’une préoccupation particulière au regard des travailleurs.

2. La précaution, principe général communautaire

  • 182 Communication sur le recours au principe de précaution, COM (2000) 1.
  • 183 TPI 28/01/03, Les laboratoires Servier, T-147/00, Rec., II-85 ; TPI 26/11/02, Artegodan T-74/00, 76 (...)

201Par ailleurs, l’analyse du risque et plus spécialement la phase de gestion du risque est assortie d’instruments juridiques tels que le principe de précaution, qui a fait l’objet d’une sorte de charte d’emploi avec la communication de la Commission, du 2 février 2000182, et d’une consécration juridique communautaire puisqu’il est aujourd’hui un principe général de droit communautaire reconnu comme tel par le juge communautaire183. Cela étant, on observe avec intérêt un plus grand souci de la Commission de le soutenir dans les enceintes de négociation ou les prétoires internationaux plutôt que de l’admettre facilement quand un État membre l’invoque et entrave par là le fonctionnement du marché intérieur. Là, le réflexe de la Commission est plutôt d’attaquer cet État membre pour manquement. On ne se refait pas !

202Le souci du marché n’est pas forcément contradictoire avec la préoccupation de sécurité... il n’est pas forcément non plus le support idéal pour cette mission...

Notes

2 Article 64 CE.

3 C’est d’avantage là de la “sûreté” plutôt que de la “sécurité” au sens où l’on distingue clairement, par exemple en matière de transports, la sécurité (politique contre les accidents) de la sûreté (lutte contre le terrorisme).

4 Article 33 § 1d) CE.

5 Même si existent des régimes plus transversaux, comme celui porté par la directive no 2001/95/CE du 03/12/01 sur la sécurité des produits (JO no L.11 du 15/01/02), ce régime ne s’applique que pour les produits pour lesquels il n’y a pas de réglementation spéciale.

6 Communication “Programme d’action européen pour la sécurité routière - Réduire de moitié le nombre de victimes de la route dans l’Union européenne d’ici 2010 : une responsabilité partagée”, COM (2003)311. La proposition en cause datait de 1988 et a finalement été retirée par la Commission en 2001.

7 Cf. infra, partie II (introduction) quant à la sécurité en tant que priorité stratégique.

8 JO, no C 136 du 04/06/85, p. 1.

9 Comité européen de normalisation (CEN), Comité européen de normalisation électrotechnique (CENELEC) et Institut européen des normes de télécommunication (ETSI).

10 Directive no 88/378/CEE, JO, no L187, du 16/07/1988, p. 1.

11 JO, no L207 du 23/07/1998, p. 1.

12 Cf., infra.

13 Précitée.

14 “Considérant que le droit communautaire, en son état actuel, prévoit que, par dérogation à l’une des règles fondamentales de la Communauté que constitue la libre circulation des marchandises, les obstacles à la circulation intracommunautaire, résultant de disparités des législations nationales relatives à la commercialisation des produits, doivent être acceptés dans la mesure où ces prescriptions peuvent être reconnues comme étant nécessaires pour satisfaire à des exigences impératives ; considérant que le Livre blanc sur l’achèvement du marché intérieur, approuvé par le Conseil européen en juin 1985, prévoit aux paragraphes 65 et 68 le recours à la nouvelle approche en matière de rapprochement des législations ; que, dès lors, l’harmonisation législative dans le cas présent doit se limiter aux seules prescriptions nécessaires pour satisfaire aux exigences impératives et essentielles de sécurité et de santé relatives aux machines ; que ces exigences doivent remplacer les prescriptions nationales en la matière parce qu’elles sont essentielles”.

15 Sauf, il est vrai, pour les dispositions fiscales, les dispositions relatives à la libre circulation des personnes et celles relatives aux droits et intérêts des travailleurs salariés (article 95 § 2, CE).

16 On laissera de côté la possibilité d’adopter des “mesures” et non, comme avant, uniquement des directives. On sait qu’une déclaration annexée à l’Acte unique prévoit que la Commission privilégie la directive quand des modifications législatives sont en cause dans un État membre, mais la valeur juridique de ces déclarations reste à déterminer.

17 Comité consultatif, comité de gestion, comité de réglementation.

18 JO, no L184 du 17/07/99, p. 23, décision modifiée par la décision 2006/512/CE (JO, no L200 du 27/07/06, p. 11).

19 Cf. infra.

20 Article 152 § 1 CE.

21 Article 153 § 1 CE. Selon le paragraphe 2, “les exigences de la protection des consommateurs sont prises en considération dans la définition et la mise en œuvre des autres politiques et actions de la Communauté”. On doit en déduire que l’objectif du “niveau élevé” de protection irrigue aussi l’ensemble de ces politiques.

22 Article 174 § 2 CE.

23 Décision no 1692/96/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 1996 sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport (JO, no L228 du 09/09/96, p. 1).

24 Communication “Programme d’action européen pour la sécurité routière - Réduire de moitié le nombre de victimes de la route dans l’Union européenne d’ici 2010 : une responsabilité partagée” (COM, 2003, 311).

25 “Lors de la formulation de ses propositions en vue de la réalisation des objectifs énoncés à l’article 14, la Commission tient compte de l’ampleur de l’effort que certaines économies présentant des différences de développement devront supporter au cours de la période d’établissement du marché intérieur et elle peut proposer les dispositions appropriées”. Il nous semble, cependant, qu’il s’agit là d’un réalisme se traduisant par de possibles dérogations, et non par une baisse de l’exigence d’ensemble.

26 CJCE, 13/05/97, Royaume-Uni c/Parlement européen et Conseil ; aff. C-233/94, Rec., I-2405, point 48.

27 CJCE, 12/11/96, Royaume-Uni c/Conseil ; aff. C-84/94, Rec., 1-5755.

28 CJCE, 20/02/79, Buitoni, aff. 122/78, Rec., 677.

29 arrêt précité, aff. C-84/94.

30 Précitée.

31 Par exemple, la hiérarchie des considérants est nette, dès la Directive no 67/548/CEE du Conseil du 27 juin 1967 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la classification, l’emballage et l’étiquetage des substances dangereuses : “Considérant que toute réglementation concernant la mise sur le marché des substances et préparations dangereuses doit avoir comme objectif la sauvegarde de la population, notamment des travailleurs qui les emploient ; Considérant que les disparités entre les dispositions nationales des six États membres, concernant la classification, l’emballage et l’étiquetage des substances et préparations dangereuses ont pour effet d’entraver les échanges de ces substances et préparations dans la Communauté et constituent de ce fait une incidence directe sur l’établissement et le fonctionnement du marché commun ; Considérant qu’il importe, par conséquent, d’éliminer ces entraves et que, pour atteindre cet objectif, un rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant la classification, l’emballage et l’étiquetage est nécessaire”. Cf. aussi la Directive no 76/769/CEE du Conseil du 27 juillet 1976 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l’emploi de certaines substances et préparations dangereuses.

32 JO, no L42 du 23/02/70, p. 1.

33 JO, no L202 du 06/09/71, p. 37.

34 JO, no L165 du 20/06/74, p. 16.

35 JO, no L220 du 29/08/77, p. 1.

36 C’est nous qui soulignons.

37 Précitée.

38 JO, no L121 du 15/05/93, p. 20.

39 JO, no L225 du 10/08/92, p. 72.

40 Pour une même approche, cf. par exemple la directive no 93/32/CEE du Conseil du 14 juin 1993 relative au dispositif de retenue pour passagers des véhicules à moteur à deux roues, JO. no L188 du 29/07/93, p. 28.

41 JO, no L124 du 05/05/89, p. 1.

42 JO, no L129 du 14/05/92, p. 154.

43 JO, no L281 du 23/11/95, p. 1.

44 JO, no L18 du 21/01/97, p. 7.

45 COM (2005) 457.

46 Directive no 88/378/CEE, précitée.

47 Cf, infra, l’analyse de cette fusion des objectifs de libre circulation et de sécurité.

48 JO, no L203 du 10/08/00, p. 9.

49 JO, no L146 du 11/06/99, p. 28.

50 JO, no L25 du 29/01/04, p. 1.

51 JO, no L57 du 02/03/92, p. 27.

52 Cf. infra.

53 Actuel article 71 § 1 c) CE.

54 CJCE, 28/11/78, Schumalla, aff. 97/78, Rec., 234.

55 Articles 30 à 39.

56 Cf. par exemple, la directive no 96/29/Euratom du Conseil du 13 mai 1996 fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des rayonnements ionisants, JO, no L159 du 29/06/96, p. 1.

57 CJCE, 22/09/88, Land de Sarre ; aff. 187/87, Rec., 5013.

58 Décision no 87/74/Euratom du 14/12/87, JO, no L371 du 30/12/87.

59 Article 117 CEE.

60 Article 118 CEE.

61 Directive no 78/610/CEE du Conseil du 29 juin 1978 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la protection sanitaire des travailleurs exposés au chlomre de vinyle monomère ; directive no 80/1107/CEE du Conseil du 27 novembre 1980 concernant la protection des travailleurs contre les risques liés à une exposition à des agents chimiques, physiques et biologiques pendant le travail ; directive no 82/605/CEE du Conseil du 28 juillet 1982 concernant la protection des travailleurs contre les risques liés à une exposition au plomb métallique et à ses composés ioniques pendant le travail ; directive no 83/477/CEE du Conseil du 19 septembre 1983 concernant la protection des travailleurs contre les risques liés à une exposition à l’amiante pendant le travail ; directive no 86/188/CEE du Conseil du 12 mai 1986 concernant la protection des travailleurs contre les risques dus à l’exposition au bruit pendant le travail.

62 C’est nous qui soulignons.

63 Pour reprendre la typologie proposée par le traité établissant une Constitution pour l’Europe.

64 Article 140 CE.

65 CJCE, 20/04/78, Commissionnaires réunis et Ramel, aff. 80 et 81/77, Rec., 927, att. 36.

66 CJCE, 16/11/89, Commission c/Conseil, aff. 131/87, Rec., 3743.

67 CJCE, 16/11/89, Commission c/Conseil, aff. 11/88, p. 3799 ; sur un tel raisonnement, cf., infra.

68 CJCE, 22/02/88 ; Royaume-Uni/Conseil ; aff. 68/86 (hormones), et affaire 131/86 (poules pondeuses), Rec., 855 et 905.

69 TPI 30/06/99, Alpharma, aff. T-70/99, Rec., II-3495.

70 CJCE, 09/09/04, Espagne et Finlande contre Parlement et Conseil, aff. Jointes C-184/02 et 223/02, Rec., I-7789.

71 Point 105.

72 “Les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté visées à l’article 3, en particulier afin de promouvoir le développement durable”.

73 Article 95 CE, cf. supra.

74 Comme cela sera développé plus loin, c’est le traité d’Amsterdam, en réponse à certaines crises, qui a ajouté ces possibilités.

75 Article 152 § 4 a) CE.

76 Procédure décisionnelle agricole, qui ne prévoit qu’une simple consultation du Parlement européen.

77 Article 152 § 4 b) CE.

78 Directive no 2005/94/CE du Conseil du 20 décembre 2005 concernant des mesures communautaires de lutte contre l’influenza aviaire et abrogeant la directive 92/40/CEE, JO, no L10 du 14/01/06, p. 16.

79 CJCE, 05/05/98, Royaume-Uni c/Commission, aff. C-180/96, Rec., I-2265.

80 Une telle systématisation reste à faire et la pratique laisse souvent perplexe. Ainsi, dans un arrêt du 4 avril 2000, Commission des Communautés européennes c/Conseil de l’Union européenne, aff. C-269/97, Rec., I-2257, la Cour confirmait la base agricole pour un règlement (règlement (CE) no 820/97 du Conseil) relatif à l’établissement d’un registre bovin et à l’étiquetage de la viande bovine. Ce règlement fut abrogé peu après et le Règlement (CE) no 1760/2000 du Parlement européen et du Conseil adopté alors établissait un système d’identification et d’enregistrement des bovins et concernait l’étiquetage de la viande bovine de manière très comparable au règlement de 1997 mais il fut pourtant fondé sur la double base article 37 et article 152. JO, no L204 du 11/08/00, p. 1.

81 JO, no L213 du 07/09/95, p. 1.

82 Directive no 94/25/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 juin 1994 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives aux bateaux de plaisance, JO, no L164 du 30/06/94, p. 15.

83 Directive no 98/37/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux machines, JO, no L207 du 23/07/98, p. 1.

84 Si l’on reprend l’exemple de la directive relative aux bateaux de plaisance, le rappel de la responsabilité des États servait de support au rappel de la procédure de sauvegarde de l’article 95 § 5, et ce rappel n’ouvrait alors que sur un deuxième constat, la directive insistant sur le fait que les éventuelles mesures de sécurité des États soient “soumises à une procédure communautaire de contrôle”.

85 Article 152 § 4 a) in fine.

86 Article 153 § 5 CE.

87 Mesures fixant des normes élevées de qualité et de sécurité des organes et substances d’origine humaine, du sang et des dérivés du sang, mesures évoquées supra.

88 Cf. notamment sur ce marquage, la décision no 93/465/CEE, JO, no L220 du 30/08/93.

89 CJCE, 10/07/84, Campus Oil Ltd, aff. 72/83, Rec., 2727. On est là plutôt dans la sécurité nationale.

90 CJCE, 30/04/91, SCP Boscher, aff. C-239/90, Rec., I-2023. La proximité avec l’ordre public est évidente.

91 CJCE, 11/06/87, Goffette et Gilliard, aff. 406/85, Rec., 2525.

92 CJCE, 17/06/81, Commission c/Irlande, aff. 113/81, Rec., 1625, point 8.

93 On peut laisser de côté une libre circulation des capitaux plus “instrumentale” que principale, même si elle connaît aussi à peu près le même régime de dérogations permises.

94 En ce sens, CJCE, 18/05/82, Adoui et Cornuaille, aff. 115 et 116/81, Rec., 1665.

95 CJCE, 26/04/88, Bond Van Adverteerders, aff. 352/85, Rec., 2085 : “Il convient de souligner... que des réglementations nationales qui ne sont pas indistinctement applicables aux prestations de services quelles qu’en soit l’origine et qui sont, dès lors, discriminatoires ne sont compatibles avec le droit communautaire que si elles peuvent relever d’une disposition dérogatoire expresse...”, cf. aussi CJCE, 18/06/91, ERT, aff. C-260/89, Rec. I-2925.

96 Du moins harmonisation totale, bien sûr.

97 Surtout depuis le traité d’Amsterdam.

98 L’aspect de compensation pour le passage au vote majoritaire disparaît d’autant plus que la mesure d’harmonisation peut, dans ce nouveau cadre, avoir été adoptée par la Commission.

99 Article 39 § 4 CE.

100 Article 45 CE.

101 Le caractère non discriminatoire est parfois affirmé alors que la discrimination est directe et patente.

102 CJCE, 20/02/79, Rewe Zentral, aff. 120/78, Rec., 649.

103 CJCE, 25/07/91, Gouda, aff. C-288/89, Rec., I-4007 ; cf. du même jour, les arrêts Commission/Pays-Bas, aff. C-353/89, Rec., I-4069 et Sager, aff. C-76/90, Rec., I-4221.

104 CJCE, 31/03/93, Kraus, aff. C-19/92, Rec., I-1663; CJCE, 30/11/95, Gebhard, aff. C-55/94, Rec., I-4165.

105 CJCE, 15/12/95, Bosman, aff. C-415/93, Rec., I-4921.

106 CJCE, 01/06/99, Konle, aff. C-302/97, Rec., I-3099.

107 CJCE, 22/10/98, Commission/France, aff. C-184/96, Rec. I-6197.

108 CJCE, 7/02/85, Procureur de la République, aff. 240/83, Rec., 531.

109 CJCE, 23/11/89, Torfaen Borough Council, aff. C-145/88, Rec. I-3851.

110 CJCE, 12/10/00, Snellers auto’s; aff. C-314/98, Rec. I-8633.

111 CJCE, 05/10/94, Van Schaik, aff. C-55/93, Rec., I-4837.

112 Pour une telle extrapolation, CJCE, 23/02/06, Commission/Finlande, aff. C-232/03, Rec., I-27.

113 CJCE, 17/12/81 ; Webb ; aff 279/80, Rec., 3305 ; CJCE, 27/03/90 (par rapport aux entreprises d’interim) ; Rush Portuguesa ; aff C-1 13/89, Rec., I-1417.

114 CJCE, 23/02/88, Royaume-Uni c/Conseil ; aff 68/86 (hormones), et affaire 131/86 (poules pondeuses), Rec., 855 et 905.

115 CJCE, 09/09/04, Espagne et Finlande c/Parlement et Conseil, aff. Jtes C-184/02 et 223/02, Rec., I-7789.

116 CJCE, 17/07/97, Affish, aff. C-l83/95, Rec., I-4315; TPI 11/09/02, Alpharma, aff. T-70/99, Rec., II-3495.

117 Directive no 2004/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 concernant la sécurité des chemins de fer communautaires et modifiant la directive no 95/18/CE du Conseil concernant les licences des entreprises ferroviaires, ainsi que la directive no 2001/14/CE concernant la répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire, la tarification de l’infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité ; JO, no L164 du 30/04/04, p. 44.

118 Par exemple, directive no 2002/85/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 novembre 2002 modifiant la directive no 92/6/CEE du Conseil relative à l’installation et à l’utilisation, dans la Communauté, de limiteurs de vitesse sur certaines catégories de véhicules à moteur ; JO, no L327 du 04/12/02, p. 8.

119 Décision no 87/74/Euratom du 14/12/87, JO, no L371 du 30/12/87.

120 Directive no 82/501/CEE, dite directive “Seveso I”, JO, no L230 du 05/08/82, p. 1 ; Directive 96/82/CE du Conseil, du 09/12/96, concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, dite “Seveso II”, JO, no L10 du 14/01/97, p. 13.

121 Procédure décisionnelle agricole. Pour l’évocation de ces compétences particulières, cf. supra.

122 COM (2005) 457.

123 Cf. infra.

124 Communication du 23/06/06, précitée.

125 COM (2002) 118.

126 Conseil européen de Lisbonne, en mars 2000.

127 COM (2001) 313 final, du 20/06/01.

128 La Commission détaille : 500 millions de jours de travail perdus en 1999 en raison d’accidents ou de problèmes de santé ; dépenses d’indemnisation et de prestations dont le financement pèse, en grande partie, sur les entreprises. De plus, près de 350 000 des personnes ont été contraintes de changer d’emploi ou de lieu de travail ou de diminuer la durée de leur travail et presque 300 000 présentent des différents degrés d’incapacité permanente dont 15 000 restent exclus à vie du monde du travail.

129 COM (97) 131.

130 COM (2003) 240.

131 Précité.

132 Sur cette problématique, cf. M. BLANQUET, “Les consommateurs et la Politique agricole commune”, Le droit communautaire de la consommation, bilan et perspectives, La Documentation française, 2002, p. 63.

133 Bull. de l’Union européenne, sup. 5/97.

134 COM (97) 183 final, précitée.

135 Communication précitée, p. 6.

136 Pour une étude de cette question, cf. M. BLANQUET : “La vision stratégique européenne des biotechnologies et des OGM”, R. OUELLET (dir.) Sécurité alimentaire et OGM, Presses de l’Université des sciences sociales de Toulouse, 2007, p. 15.

137 France, Italie, Grèce, Danemark, Autriche, Luxembourg spécialement.

138 S’agissant spécialement des aliments et cultures OGM, on ne trouve une approche plutôt favorable que dans l’opinion publique espagnole, portugaise, irlandaise et finlandaise.

139 COM (2002) 27.

140 Cf. notamment, pour des commentaires, l’Assemblée annuelle des associations de consommateurs, novembre 2000 ; atelier “sécurité alimentaire” : “nouvelle stratégie concernant les OGM”.

141 p. 24.

142 Pour une telle analyse, cf. M. BLANQUET, contribution précitée, R. OUELLET (dir.) : Sécurité alimentaire et OGM, Presses de l’Université des sciences sociales de Toulouse, 2007.

143 Directive no 88/378/CEE, précitée.

144 Règlement (CE) no 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires, JO, no L31 du 01/02/02, p. 1.

145 Directive no 2004/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 concernant la sécurité des chemins de fer communautaires.

146 COM (2003) 311.

147 En somme, là, ce n’est plus la fusion mais la correction.

148 Cf. notamment la communication COM (2006) 314, du 22 juin 2006 pour une approche sous cet angle.

149 Cf., supra, notes 66 et 67.

150 CJCE, 05/05/98, Royaume-Uni c/Commission, C-180/96, Rec., I-2265.

151 CJCE, 28/11/78, Schumalla, aff. 97/78, Rec., 234.

152 COM (93) 246.

153 Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions : promouvoir la sécurité routière dans l’Union européenne – programme pour la période 1997-2001, COM (97) 131.

154 Communication de la Commission du 17 mars 2000, COM (2000) 125.

155 JO, no C218 du 31/07/00.

156 “La politique européenne des transports à l’horizon 2010 : l’heure des choix”, COM (2001) 370.

157 COM (2003) 311.

158 COM (2001) 389.

159 JO, no L321 du 06/12/03, p. 15.

160 COM (2006) 314.

161 Livre blanc sur la sécurité alimentaire, du 12 janvier 2000, COM (1999) 719.

162 Cf. Gouvernance européenne - Un Livre Blanc ; COM (2001) 428 final du 25.7.2001. Voir aussi M. BLANQUET, “Le système communautaire à l’épreuve de la “gouvernance européenne”. Pour une nouvelle gouvernance raisonnée”, Mélanges Guy Isaac, Presses de l’Université des sciences sociales de Toulouse, 2004, p. 239.

163 Communication précitée du 23 juin 2006.

164 COM (2002) 118.

165 Notons cette opposition entre la démarche législative et les “démarches de progrès”, très représentative de la nouvelle gouvernance.

166 Troubles et maladies liées au stress en sont un exemple, ainsi que les troubles musculo-squelettiques, l’impact des dépendances à l’alcool, aux médicaments et aux drogues.

167 Cf. infra. Il s’agit de l’Agence européenne pour la Santé et la Sécurité au travail. Elle devait, selon la communication, créer un “Observatoire des risques”, appuyé sur la collecte de “bonnes pratiques” d’entreprise ou de branches et organiser des échanges d’expériences et d’informations, grâce à une collecte systématique de données, appuyée par Eurostat.

168 COM (2001)366.

169 COM (2006)314.

170 COM (2003) 311.

171 Précitée.

172 COM (2001) 370 final.

173 N’oublions pas que depuis le traité d’Amsterdam, l’article 95 impose à la Commission de viser dans ses propositions un niveau élevé de sécurité “en tenant compte notamment de toute nouvelle évaluation basée sur des faits scientifiques”.

174 Autorité européenne de sécurité des aliments.

175 Article II-66.

176 Article II-63.

177 Article II-95.

178 Article II-91.

179 Article II-92.

180 JO, no L183 du 29/06/89.

181 On restera cependant sceptique une obligation de vigilance semblant difficile à écarter.

182 Communication sur le recours au principe de précaution, COM (2000) 1.

183 TPI 28/01/03, Les laboratoires Servier, T-147/00, Rec., II-85 ; TPI 26/11/02, Artegodan T-74/00, 76/00, 85/00... Rec., II-4945 ; moins expressément, TPI 11/09/02, Pfizer Animal Health T-13/99, Rec., II-3305.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2008

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