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Qu'en est-il de la sécurité des personnes et des biens ?

 | 
Marc Nicod

II – La sécurité des personnes et des biens saisie par le droit

Le juge administratif et la sécurité des personnes et des biens

Nathalie Jacquinot

Texte intégral

  • 1 Voir notamment la loi no 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la (...)
  • 2 CE réf., 14 novembre 2005, M. Rolin, AJDA, 2006, p. 501, note P. CHRESTIA.
  • 3 P. BERNARD, La notion d’ordre public en droit administratif, Paris, LGDJ, 1962, p. 16.

1La notion de sécurité des personnes et des biens se trouve incontestablement depuis quelques temps sous les feux de l’actualité, que l’on songe par exemple aux nombreux textes adoptés dans ce domaine ces dernières années1 ou aux ordonnances de la fin de l’année 2005 relatives à l’état d’urgence et qui ont amené le Conseil d’État à faire référence à la “gravité des atteintes à la sécurité publique”2. Il s’agit cependant d’une notion qui n’a rien de nouveau contrairement à celle de sécurité juridique consacrée tout récemment par le juge administratif ; celui-ci est habitué à l’utiliser depuis longtemps comme l’attestent les nombreuses décisions qui s’y réfèrent. Il s’agit, par ailleurs, d’une notion au sens a priori parfaitement clair et dont le contenu est donc tout à fait compréhensible par tout un chacun sans que soient nécessaires de longues explications. Elle tend en réalité tout simplement à “la protection contre les accidents qui menacent les collectivités ou les individus”3. Malgré tout elle peut parfois connaître certaines variantes, le juge ou les textes pouvant faire référence à la notion de sécurité publique ou encore à celle de sûreté avec laquelle elle a longtemps été confondue. Ainsi, par exemple, l’article 97 de la loi du 5 avril 1884 que l’on invoquait traditionnellement en matière de sécurité publique prévoyait initialement que la police municipale devait assurer “le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques” et ce n’est que beaucoup plus récemment avec sa reprise par l’article L.2212-2 du Code général des collectivités territoriales qu’est apparue une référence expresse à la sécurité publique.

  • 4 M. LONG et al., Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Paris, Dalloz, 2005, 15e éd. (...)
  • 5 Voir notamment CC, déc., no 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981, Sécurité et liberté, RJC, I-91, c (...)

2Malgré l’ancienneté de cette notion, il faut véritablement partir à sa recherche pour la débusquer puisque l’expression n’est généralement pas répertoriée dans les index des différents manuels de droit administratif ni même d’ailleurs dans la dernière édition des grands arrêts de la jurisprudence administrative4. Pour trouver des passages relatifs à cette notion dans les ouvrages il faut se pencher sur ceux consacrés à l’analyse de l’ordre public ou de la police administrative. Ainsi la sécurité des personnes et des biens se résumerait ou se cantonnerait au domaine de la police administrative, ce qui s’expliquerait par le fait que c’est précisément dans cette matière qu’on la voit véritablement émerger grâce à la fameuse loi du 5 avril 1884. Cette analyse paraît d’ailleurs de prime abord confortée par l’étude de la jurisprudence constitutionnelle, dans la mesure où il est fréquemment fait référence à la nécessité de prévenir les atteintes à l’ordre public et notamment à la sécurité des personnes et des biens5. La notion de sécurité des personnes et des biens serait ainsi un simple démembrement de l’ordre public, sans véritable autonomie.

3Une telle approche paraît toutefois bien réductrice et peu conforme à l’utilisation que le Conseil d’État fait véritablement de cette notion. Cette dernière est en réalité loin de posséder dans la jurisprudence administrative l’apparente simplicité qui semble au départ la sienne. De fait, en s’appropriant cette notion le juge n’a pas manqué de la rendre plus complexe et de la soumettre à de véritables tiraillements. Elle en est devenue plus riche et semble aujourd’hui traversée par des influences qui peuvent apparaître contradictoires mais qui en font une notion singulière. Ces influences du juge administratif se manifestent ainsi aussi bien sur le champ d’application de cette notion que sur les interventions de la puissance publique en matière de sécurité des personnes et des biens.

I – Le juge administratif et le champ d’application de la notion de sécurité des personnes et des biens

4L’utilisation de la notion de sécurité des personnes et des biens par le juge administratif n’a pas été sans répercussions sur le champ d’application de cette notion, ce qui a modifié quelque peu sa place et ses contours. L’analyse de la jurisprudence montre un double mouvement qui conduit tout à la fois à un affermissement indéniable de celle-ci (A) et à sa dilution partielle au sein de différentes constructions jurisprudentielles (B).

A – L’affermissement indéniable de la notion

  • 6 Voir N. JACQUINOT, Ordre public et Constitution, thèse Aix-en-Provence, 2000, dactyl., no 46, p. 4 (...)

5L’affermissement de la notion de sécurité des personnes et des biens se manifeste par son affranchissement par rapport à la notion d’ordre public ce qui peut d’ailleurs paraître paradoxal puisque c’est précisément le juge administratif lui-même qui a contribué à développer et à imposer cette dernière notion, au détriment sans doute initialement de la sécurité des personnes et des biens6. Ce constat s’impose bien sûr en matière de police administrative, qui reste un domaine de prédilection pour la sécurité des personnes et des biens, mais pas uniquement.

  • 7 CE, 25 juin 2003, Association SOS Tout petits, req. no 223444.
  • 8 Voir par exemple CE, 8 janvier 1997, M. Hugenschmitt, req. no 163927 et 163928. Rappelons aussi qu (...)
  • 9 En ce sens voir R. CHAPUS, Droit administratif général. Tome 1, Paris, Montchrestien, 2001, 15e éd (...)
  • 10 CE, 30 novembre 1923, Couitéas, Rec., p. 789, G.A.J.A., no 41, p. 249. Dans le même sens, v. CE, 3 (...)
  • 11 Cette jurisprudence a, par la suite, été étendue aux cas où l’administration refuse le concours de (...)

6Un affermissement réel de cette notion se constate, en effet, en matière de police administrative. Il s’agit très clairement d’un domaine d’utilisation privilégié de la notion de sécurité des personnes et des biens, que l’on songe à l’article 97 de la loi du 5 avril 1884 ou à l’article L.2212 du Code général des collectivités territoriales qui fait expressément de la sécurité publique l’un des buts de la police municipale. Elle fait ainsi partie des éléments de la trilogie traditionnelle qui composent l’ordre public, à savoir la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques ; ordre public dont le contenu a d’ailleurs par la suite été progressivement redéfini et élargi au fil de la jurisprudence à la moralité publique, la dignité de la personne humaine, ou encore l’esthétique. La sécurité des personnes et des biens n’est cependant pas un simple élément de l’ordre public parmi les autres, elle en constitue la composante majeure, celle qui se trouve la plus fréquemment employée. Elle est ainsi évidemment présente en matière de police administrative générale, où elle permet, par exemple, de justifier l’édiction de différentes réglementations en matière de circulation ou une interdiction de manifestation “de nature à troubler l’ordre public et à compromettre la santé ou la sécurité des personnes”7. Elle se retrouve aussi en matière de polices spéciales, qu’il s’agisse notamment de la police des édifices menaçant ruines8 ou encore de la police des installations classées ou des publications étrangères où elle servira pour décider de l’octroi ou du refus d’une autorisation. Il faut également assimiler à ces hypothèses les situations de refus de concours de la force publique car le Conseil d’État considère que l’autorité administrative agit, dans ce cas, en tant qu’autorité de police9. Dans l’arrêt Couitéas de 192310, le juge a ainsi estimé que l’existence d’un “danger pour l’ordre et la sécurité” justifie d’opposer à une décision de justice revêtue de la formule exécutoire le concours de la force publique, tout en précisant qu’un tel refus ouvre droit à réparation en raison de la rupture de l’égalité des citoyens devant les charges publiques qui en découle11.

  • 12 CE avis, 23 février 2005, Mme Hutin, R.F.D.A., 2005, p. 458.
  • 13 Décision no 96-377 du 16 juillet 1996, “Perquisitions de nuit”, R.J.C., I-671, cons. 8.
  • 14 Décision no 80-117 DC du 22 juillet 1980, “Protection des matières nucléaires”, R.J.C., I-82, cons (...)

7L’affermissement de cette notion ne tient cependant ici pas tant au fait qu’elle est devenue extrêmement présente dans ce domaine mais plutôt à celui que le juge administratif, à côté de l’utilisation conjointe des notions d’ordre public et de sécurité, n’hésite pas à faire référence parfois uniquement à cette dernière, montrant ainsi une certaine autonomisation de la notion. Tel est le cas par exemple dans un avis du Conseil d’État du 23 février 2005 dans lequel il lui était demandé si le juge pouvait refuser un permis de construire portant sur la reconstruction d’un bâtiment sinistré situé dans une zone de risque majeur d’incendie12. Le juge était ici amené à interpréter l’article L.111-3 du code de l'urbanisme qui dispose que “La reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit par un sinistre est autorisée nonobstant toute disposition d’urbanisme contraire, sauf si la carte communale ou le plan local d’urbanisme en dispose autrement, dès lors qu’il a été régulièrement édifié”. Le Conseil d’État considère alors que “le législateur n’a pas entendu donner le droit de reconstruire un bâtiment dont les occupants seraient exposés à un risque certain et prévisible de nature à mettre gravement en danger leur sécurité”. La référence isolée à la sécurité des personnes et des biens se rencontre aussi parfois dans les décisions du juge constitutionnel alors qu’il a pourtant l’habitude d’utiliser la notion d’ordre public. Dans la décision du 16 juillet 1996, par exemple, le Conseil constitutionnel constate, à propos d’une disposition législative visant, sous certaines conditions, à faire de l’aide aux étrangers en situation irrégulière un acte terroriste, qu’il y a là un simple comportement d’aide et non “des actes matériels directement attentatoires à la sécurité des personnes et des biens” contrairement à l’article L.421-1 du Code pénal13. De même, de façon très explicite, la décision du 22 juillet 1980 s’est référée à la protection de la santé et de la sécurité des personnes et des biens qui “a le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle”14. Ces quelques exemples soulignent clairement l’autonomie acquise par cette notion qui n’est donc pas noyée dans celle d’ordre public ni réduite non plus au domaine de la police administrative.

  • 15 CE Sect., 7 février 1936, Jamart, Rec., p. 172.
  • 16 CE, 15 mai 2006, Fédération CFDT des finances et des affaires économiques, req. no 270171.
  • 17 CE, 8 juillet 2005, Syndicat national FO des personnels de préfecture, req. no 248707.
  • 18 CE, 26 octobre 2005, Gollnisch, req. no 279189, Rec., p. 444.

8De fait, l’affermissement de la notion de sécurité des personnes et des biens passe aussi par son extension à d’autres domaines, ce qui peut même être présenté comme un affranchissement par rapport à son domaine initial de prédilection constitué par la police administrative. L’utilisation de la sécurité des personnes et des biens se rencontre ainsi dans des domaines variés. Elle peut apparaître lorsqu’une autorité administrative use de son pouvoir réglementaire en tant que chef de service. Depuis l’arrêt Jamart le Conseil d’État considère que la qualité de chef de service conduit à doter les autorités concernées, et notamment les ministres, d’un pouvoir réglementaire pour “prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous leur autorité”15. Ce pouvoir est traditionnellement utilisé pour réglementer la situation des agents placés sous leurs ordres et notamment l’exercice par ceux-ci du droit de grève. Or, si le droit de grève doit être concilié avec le principe de continuité des services publics, le juge accepte aussi que cette conciliation se fasse avec la sécurité des personnes et des biens. Ainsi, dans un arrêt du 15 mai 200616, après avoir rappelé que le Gouvernement doit fixer “la nature et l’étendue des limitations qui doivent être apportées au droit de grève en vue d’en éviter un usage abusif ou contraire aux nécessités de l’ordre public”, il affirme qu’une grève qui aurait pour effet d’interrompre totalement le fonctionnement des services de la surveillance de la direction générale des douanes et des droits indirects, serait de nature à compromettre l’ordre public et en conclut “qu’eu égard à la nature des missions dévolues aux services de surveillance, lesquels concourent à la préservation de la sécurité des personnes et des biens, ainsi qu’à la protection du territoire national, les ministres pouvaient légalement limiter l’exercice du droit de grève par les agents des douanes de la branche de la surveillance et par les fonctionnaires ayant autorité sur ceux-ci, lorsqu’ils sont affectés à certaines missions de contrôle et de sûreté ou chargés de l’exécution d’enquêtes judiciaires”. Le juge admet de la même façon que puisse être adopté un décret qui déroge aux garanties minimales de durée du travail et de repos applicables à certains agents en fonction dans les services de défense et de sécurité civile dans certaines hypothèses telles une “action de l’État en cas d’événements menaçant la sécurité des personnes”17. De la même manière enfin il est prévu par l’article L.951-4 du code de l’éducation nationale que le ministre chargé de l’enseignement supérieur peut prononcer la suspension d’un membre du personnel de l’enseignement supérieur. Le juge estime que ce type de mesure conservatoire, qui n’est d’ailleurs pas une mesure de sanction, peut être décidée afin de “restaurer et préserver, dans l’intérêt de l’ensemble des étudiants et du corps enseignant, la sérénité nécessaire au déroulement des cours et à la sécurité des personnes et des biens”18.

  • 19 Voir notamment CE, 25 juillet 1986, M. Girod de l’Ain et Mme Hannouz, no 52699 52738 55316 ; CE, 1 (...)
  • 20 CE, 18 novembre 1994, Epoux Sauvi, Rec., p. 503 (dommages subis en l’espèce par la propriété des r (...)

9Enfin, la sécurité des personnes et des biens sert aussi parfois d’élément d’appréciation de certains actes. Il en va ainsi en matière d’expropriation, le juge pouvant être amené à examiner l’utilité publique de l’opération projetée au regard des inconvénients qu’elle peut comporter pour la sécurité des personnes et des biens19. Le juge a également pu utiliser cette notion pour apprécier l’existence ou non d’une faute lourde : il a par exemple eu l’occasion d’affirmer que des services de lutte contre l’incendie n’avaient pas commis de faute lourde au regard de la gravité des menaces que le sinistre “faisait peser sur la sécurité des personnes et des biens” et de la nature des moyens disponibles pour y faire face20.

10La sécurité des personnes et des biens semble donc bien avoir acquis une certaine autonomie par rapport à l’ordre public et à la police administrative mais le paradoxe est que, dans le même temps, elle se dilue quelque peu au sein de différentes constructions jurisprudentielles.

B – La dilution partielle de la notion au sein de constructions jurisprudentielles

11La notion de sécurité des personnes et des biens se trouve au cœur de certaines constructions jurisprudentielles et a servi à l’émergence de nouvelles notions. Ce faisant, elle a un peu perdu en netteté car elle n’apparaît souvent plus que de manière implicite à travers ces notions qui sont souvent utilisées seules dans la jurisprudence. En découle une sorte de dilution partielle de la notion que l’on rencontre aussi bien s’agissant de théories jurisprudentielles classiques que dans la théorie plus audacieuse de la responsabilité du fait du risque.

  • 21 Le législateur s’y réfère parfois lui aussi pour justifier des dispositions plus sévères que la no (...)
  • 22 V. S. RIALS, Le juge administratif français et la technique du standard (essai sur le traitement j (...)
  • 23 V. Ch. GABOLDE, “L’exception d’urgence en droit administratif”, D., 1952, p. 4L
  • 24 P. BERNARD, La notion d’ordre public en droit administratif, op. cit., p. 97.
  • 25 L. NIZARD, La jurisprudence administrative des circonstances exceptionnelles et la légalité, Paris (...)
  • 26 V. par exemple, CE Ass., 18 mars 1955, Sieur Hamou ben Brahim ben Mohamed, Rec., p. 168 ; CE, 13 n (...)
  • 27 TC, 21 juin 1993, Préfet de la Corse, Préfet de la Corse du Sud, Rec., p. 402 (l’apposition de sce (...)
  • 28 Ch. GABOLDE, op. cit., p. 43.
  • 29 Sur les difficultés de distinction de deux notions v. P.-L. FRIER, L urgence, Paris, LGDJ, 1987, p (...)
  • 30 Dans ce sens, R. CHAPUS, Droit administratif général, tome 1, Paris, Montchrestien, 2001, 15e éd., (...)
  • 31 CE, 22 janvier 1965, Consorts Alix, Rec., p. 44 (le maire ne peut s’immiscer qu’en cas de péril im (...)
  • 32 TC, 2 décembre 1902, Sté immobilière de Saint-Just c/Préfet du Rhône, Rec., p. 713, concl. ROMIEU  (...)
  • 33 Concl. sur TC, 2 décembre 1902, Sté immobilière de Saint-Just, Rec., p. 714.

12Le Conseil d’État s’est étroitement appuyé sur la sécurité des personnes et des biens pour développer certaines théories, et en particulier celle de l’urgence. La notion d’urgence est difficile à appréhender d’un point de vue abstrait et fait l’objet d’une appréciation au cas par cas par le juge administratif21. Elle apparaît de ce fait comme un standard22, ce qui lui confère une certaine indétermination. Elle implique l’idée de péril imminent mais aussi de menace grave et immédiate, voire de préjudice difficilement réparable. Ce péril doit être réel et actuel mais il est admis qu’il ne puisse être que latent23 et, de toute manière, le juge ne se prononce à chaque fois qu’au terme d’un examen in concreto de la situation de fait. L’exception d’urgence est souvent rapprochée de l’ordre public, qu’elle soit présentée comme constitutive de l’un de ses éléments24 ou comme visant à assurer la protection de l’ordre public25, mais il est certain qu’elle vise le plus souvent à permettre une action rapide et efficace de l’administration pour faire face à un danger pesant principalement sur la sécurité des personnes et des biens, et ce, qu’il s’agisse par exemple de l’expulsion d’un étranger26 ou de l’exécution forcée d’une décision administrative27. L’utilisation de la notion d’urgence va permettre d’atteindre un degré supplémentaire dans les exigences de la sécurité des personnes et des biens. En cela, elle est “créatrice d’un droit d’exception”28 et conduit à une extension temporaire des pouvoirs de l’administration, comme dans le cas des circonstances exceptionnelles29, bien qu’elle puisse intervenir indépendamment, dans des circonstances normales30. Elle constitue d’ailleurs, si l’on devait graduer leurs exigences respectives, un degré inférieur par rapport aux circonstances exceptionnelles. L’urgence permet de passer outre à un certain nombre de règles. Il peut s’agir de règles de forme comme la motivation des décisions administratives mais aussi de règles de compétence31. L’urgence peut également permettre d’empêcher que certains actes, ayant fait l’objet d’une exécution forcée, soient qualifiés de voie de fait32, alors même qu’ils portent gravement atteinte à la propriété privée ou à une liberté fondamentale. Le commissaire du gouvernement Romieu avait justifié cela en affirmant, par une formule depuis passée à la postérité, que “quand la maison brûle on ne va pas demander au juge l’autorisation d’y envoyer les pompiers”33.

  • 34 CE Sect., 19 juin 2001, Confédération nationale des radios libres, R.F.D.A., 2001, p. 378, concl. (...)

13L’exception d’urgence développée par le juge administratif n’a cependant rien à voir non plus avec la condition d’urgence exigée dans le cadre des référés mis en place par la loi du 30 juin 2000. Il faut malgré tout souligner que la situation d’urgence requise dans ce type de procédures, si elle peut être constituée par divers éléments tels les préjudices financiers subis par le requérant34, peut aussi tout simplement découler des risques pesant sur la sécurité des personnes et de biens. Ainsi, par exemple, le Conseil d’État a pu être amené à relever que “pour retenir l’existence d’une urgence au sens des dispositions précitées de l’article L.521-1 du code de justice administrative, le juge des référés s’est fondé sur ce que les travaux de construction [d’une canalisation de transport de produits chimiques] pouvaient commencer dès la notification de l’arrêté dont la suspension était demandée et a écarté le moyen tiré en défense de l’intérêt général du projet en se fondant sur la nécessité d’assurer la sécurité des personnes”.

  • 35 CE, 28 juin 1918, Heyriès, Rec., p. 651 ; G.A.J.A., op. cit., no 32, p. 193.
  • 36 CE, 28 février 1919, Dames Dol et Laurent, Rec., p. 208, G.A.J.A., op. cit., no 34, p. 210.
  • 37 CE, 4 juin 1947, Entreprise Chemin, Rec., p. 246.
  • 38 CE, 1er août 1919, Sté des établissements Saupiquet, Rec., p. 713.
  • 39 CE Ass., 7 janvier 1944, Sieur Lecocq et autres, Rec., p. 5 ; CE Sect., 5 mai 1948, Sieur Marion e (...)
  • 40 CE, 28 juin 1918, Heyriès, précité.
  • 41 TC 27 mars 1952, Dame de la Murette, Rec., p. 626.

14La notion de sécurité des personnes et des biens paraît également être au cœur de la théorie des circonstances exceptionnelles élaborée à partir des arrêts Heyriès de 191835 et Dames Dol et Laurent de 191936. Pour être valablement invoquée par l’administration, elle suppose la réunion de certaines conditions. La situation doit être véritablement exceptionnelle et l’administration ne pourra bénéficier d’une extension de ses pouvoirs que pendant la durée et là où les circonstances présentent un tel caractère. Cela implique donc l’existence d’événements très graves et imprévus contrairement à une simple situation d’urgence. Il faut également que l’administration se trouve dans l’impossibilité d’agir de manière légale. Enfin, le non respect du principe de légalité doit se justifier par la volonté de “pourvoir d’extrême urgence aux nécessités du moment”37, c’est-à-dire par la prise en compte d’un impératif essentiel dont fait partie la sécurité des personnes et des biens. Lorsque l’ensemble de ces conditions sont remplies l’administration va pouvoir prendre des mesures qui dérogent à différentes règles et, par conséquent, adopter des mesures qui restreignent les libertés au-delà de ce qui serait admissible en temps normal. Les règles de compétence sont moins strictes pendant cette période, une autorité administrative pouvant, par exemple, déléguer des pouvoirs en l’absence de disposition législative ou de décret l’y autorisant38. Cela peut aussi donner lieu à des constructions jurisprudentielles audacieuses comme celle du fonctionnaire de fait39, qui permet à de simples particuliers d’exercer les pouvoirs de l’administration. Le recours à cette théorie, lorsqu’il se justifie, permet ainsi de faire échapper à la censure du juge administratif des actes juridiques qui, sans cela, seraient illégaux. Les règles de forme sont, elles aussi, plus souples et la possibilité de leur non respect peut notamment priver les agents publics de certaines garanties fondamentales40. Enfin, comme l’exception d’urgence, les circonstances exceptionnelles peuvent supprimer l’illégalité de certains actes et enlever le caractère de voie de fait à des agissements de l’administration41.

  • 42 Idem.
  • 43 CE, 18 mai 1983, Rodes, Rec., p. 199.
  • 44 P. BERNARD, La notion d’ordre public en droit administratif, op. cit., p. 99.

15Quant au champ d’application des circonstances exceptionnelles, il s’étend à des hypothèses très diverses. Il ne se limite pas à des situations de guerre et peut également comprendre des périodes politiquement troublées42 ou des cataclysmes naturels43. D’aucuns estiment ainsi qu’il faut rechercher “l’essence même de [cette] théorie dans [la] notion d’ordre public”44. Cependant il faut constater que le recours à cette théorie n’a jamais été admis par le juge lorsqu’est simplement en cause la tranquillité publique par exemple. C’est donc bien la sécurité des personnes et des biens qui est à l’origine de cette théorie qui a d’ailleurs aussi été appelée théorie des pouvoirs de guerre. La sécurité des personnes et des biens est donc généralement au cœur d’une situation d’urgence ou de circonstances exceptionnelles mais elle tend ensuite à s’effacer derrière ces dernières notions.

  • 45 CE, 21 juin 1895, Cames, Rec., p. 509, concl. ROMIEU ; G.A.J.A., no 6, p. 39.
  • 46 CE, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers, Rec., p. 329, G.A.J.A., no 35, p. 213.
  • 47 CE Ass., 29 juin 1949, cons. Lecomte, Rec., p. 307 ; R.D.P., 1949, p. 583, note M. Waline. Le CE a (...)
  • 48 CE Ass., 26 mai 1995, Consorts N’Guyen, Rec., p. 221.
  • 49 Cass. Civ. 1e, 12 avril 1995, Consorts X. c/entre régional de transfusion sanguine de Purpan, Bull (...)
  • 50 CE Sect., 13 juillet 1967, Département de la Moselle, Rec., p. 341.
  • 51 CE Sect., 19 oct. 1962, Sieur Perruche, Rec., p. 555 ; A.J.D.A., 1962, p. 668, chron. Μ. ENTOT et (...)

16On retrouve enfin, et de manière plus audacieuse, la notion de sécurité des personnes et des biens au cœur de la construction de la théorie de la responsabilité pour risque qui permet la mise en place d’un régime de responsabilité sans faute45. Il en va en particulier ainsi en matière de responsabilité liée à l’existence d’un risque spécial de dommages inaugurée avec la jurisprudence Regnault-Desroziers de 191946 et qui va s’appliquer aussi bien aux choses qu’aux méthodes ou aux situations dangereuses. S’agissant des choses dangereuses le juge a eu l’occasion de souligner par exemple que, même en l’absence de faute, la responsabilité de la puissance publique est engagée lorsque le personnel de la police fait usage “d’armes ou d’engins comportant des risques exceptionnels pour les personnes et les biens”47. La notion de sécurité n’apparaît pas expressément dans la formulation retenue par le juge mais il ne fait aucun doute que c’est bien d’elle qu’il s’agit lorsque le Conseil d’État évoque les risques pesant sur les personnes et les biens. Pourrait de même être évoquée la responsabilité, même en l’absence de faute, des centres de transfusion sanguine s’agissant des conséquences dommageables de la mauvaise qualité des produits fournis48, la Cour de cassation ayant d’ailleurs été sur ce point plus explicite puisqu’elle s’est fondée sur l’obligation de sécurité qui pèse sur ces centres49. La même importance accordée à la notion de sécurité s’impose en matière de méthodes dangereuses car le juge a notamment affirmé, à propos d’une méthode thérapeutique permettant la sortie des malades mentaux qu’elle “crée un risque spécial pour les tiers, lesquels ne bénéficient plus des garanties de sécurité inhérentes aux méthode habituelles d’internement”50. Un constat similaire peut encore être dressé s’agissant des personnes qui se trouvent placées dans une situation dangereuse du fait des obligations qui pèsent sur eux : tel a été le cas par exemple d’un consul tenu de rester à son poste et qui s’est trouvé de ce fait “dans une situation qui comportait des risques exceptionnels pour sa personne comme pour ses biens”51.

17En s’appropriant la notion de sécurité des personnes et des biens, le juge n’a ainsi pas manqué de lui imprimer sa propre marque. Cette influence est perceptible sur le champ d’application de cette notion, avec le paradoxe que le juge a contribué à l’autonomie de cette notion, à son utilisation en dehors du seul domaine de la police administrative, tout en la diluant parfois au sein d’autres notions. De pareils tiraillements se retrouvent lorsqu’est examiné le regard porté par le juge sur les interventions de la puissance publique en matière de sécurité des personnes et des biens.

II – Le juge administratif et l’intervention de la puissance publique en matière de sécurité des personnes et des biens

18En matière d’intervention de la puissance publique au nom de la sécurité des personnes et des biens, le juge administratif a développé une position qui peut paraître quelque peu contradictoire ou tout au moins paradoxale car, d’un côté, il a mis en place un contrôle strict qui limite les possibilités d’intervention de la puissance publique (A) et, de l’autre, il a, au contraire, dégagé une obligation de protection commandant l’intervention de la puissance publique (B)

A – La mise en place d’un contrôle strict limitant les possibilités d’intervention de la puissance publique

  • 52 X. PHILIPPE, Droit administratif général, Aix-en-Provence, Librairie générale de l’Université et P (...)

19Le juge administratif s’est toujours posé en défenseur des libertés publiques et, à ce titre, il a consacré un contrôle strict sur les mesures prises pour protéger la sécurité des personnes et des biens lorsqu’elles se traduisent par des restrictions des libertés. Ce contrôle est qualifié par la doctrine de contrôle d’adéquation ou encore de contrôle maximum car le juge va jusqu’à s’assurer de “la parfaite adéquation entre les motifs, l’objet et même le but de la décision”52. Développé initialement en matière de police administrative générale, il a eu tendance à se généraliser au fil du temps, limitant donc encore davantage les possibilités d’intervention de la puissance publique.

  • 53 R. DENOIX DE SAINT-MARC, concl. sur CE, 14 novembre 1984, Syndicat des naturalistes de France et F (...)
  • 54 P. BON, La police municipale, thèse Bordeaux, 1975, p. 229.
  • 55 Voir notamment CE Sect., 22 février 1963, Commune de Gavarnie c/Sieur Benne, Rec., p. 113.
  • 56 CE, 19 mai 1933, Benjamin, Rec., p. 541, G.A.J.A., no 47, p. 289.
  • 57 P. BON, La police municipale, op. cit., p. 232.
  • 58 CE, 16 janvier 1987, Auclair, Rec. table, p. 603 : illégalité de l’interdiction générale et absolu (...)
  • 59 CE Sect., 5 février 1960, Commune de Mougins, Rec., p. 83 : illégalité de l’interdiction générale (...)
  • 60 CE Ass., 21 juin 1951, Sieur Daudignac, Rec., p. 362 ; CE, 26 février 1960, Ville de Rouen c/Labor (...)
  • 61 CORNEILLE, concl. sur CE, 10 août 1917, Baldy, Rec., p. 640.
  • 62 CE, 19 juillet 1933, Sieur Le Pelletier, Rec., p. 799 : illégalité d’un arrêt qui n’a pas défini “ (...)

20Le contrôle d’adéquation est prédominant dans le contentieux de la police administrative et toute mesure de police administrative est y en principe soumise, sauf exceptions53. Toute disproportion, qu’elle soit ou non importante, entre la gravité de la mesure prise et son fondement d’ordre public sera ainsi censurée et, lorsque plusieurs mesures sont susceptibles de satisfaire aux exigences de l’ordre public et notamment de la sécurité des personnes et des biens, l’autorité de police, en vertu d’une sorte d’“impératif de l’économie des moyens”54, devra nécessairement choisir celle qui porte le moins atteinte aux libertés, soit parce qu’elle revêt un caractère moins contraignant que les autres mesures possibles, soit parce que, parmi plusieurs mesures identiques, elle possède le champ d’application le plus restreint55. Ce fameux contrôle d’adéquation a trouvé une illustration éclatante avec l’arrêt Benjamin56. De fait le Conseil d’État, pour censurer un arrêté municipal interdisant une série de conférences du sieur Benjamin, a affirmé “qu’il ne résulte pas de l’instruction que l’éventualité de troubles, alléguée par le maire de Nevers, ne présentait pas un degré de gravité tel qu’il n’ait pu, sans interdire la conférence, maintenir l’ordre en édictant les mesures de police qu’il lui appartenait de prendre”. Il ressort de cet arrêt que, même si l’interdiction pure et simple de l’exercice d’une liberté constitue une mesure parfaitement efficace pour garantir l’ordre public, l’autorité de police se doit de choisir une mesure qui reste strictement proportionnelle à l’intensité du danger. Cela implique théoriquement l’annulation de toute mesure d’interdiction générale et absolue, cette dernière étant en quelque sorte frappée d’une “présomption d’illégalité”57. Un acte énonçant une interdiction générale et absolue dans le temps et dans l’espace sera en règle générale annulée par le juge, ce dont la jurisprudence offre depuis longtemps maints exemples en matière de colportage58, de tranquillité publique59 ou encore de réglementation de l’activité des photographes-filmeurs60. En dehors de ce cas extrême, la liberté devant demeurer la règle et la restriction l’exception, comme l’ont souligné maints commissaires du gouvernement à la suite du commissaire du gouvernement Corneille dans ces conclusions sur l’arrêt Baldy61, le juge administratif vérifiera également qu’une mesure de police n’a pas une portée d’une trop grande ampleur, que ce soit dans le temps ou dans l’espace. Une mesure de police doit ainsi être définie de manière suffisamment précise par son auteur sous peine d’être annulée par le juge de l’excès de pouvoir62. De même, le juge s’assurera que la mesure n’a pas une trop grande portée par rapport à l’intensité du trouble causé à l’ordre public. Toutes ces règles jurisprudentielles qui amènent le juge à exercer un véritable contrôle de proportionnalité, sans que le terme n’apparaisse jamais sous sa plume, s’appliquent aussi bien aux mesures de police générale qu’aux mesures de polices spéciales.

  • 63 CE, 20 janvier 1988, Ministre de l’intérieur c/Elfenzi, Rec., p. 17.
  • 64 Décision no 79-109 DC du 9 janvier 1980, Prévention de l’immigration clandestine, R.J.C., I-74, co (...)
  • 65 Aux termes de l’article 23 de l’Ordonnance du 2 novembre 1945 une expulsion peut être prononcée si (...)
  • 66 CE, 3 février 1975, Ministre de l’Intérieur c/Sieur Pardov, Rec., p. 83.
  • 67 CE, 18 janvier 1991, Beldjoudi, Rec., p. 18.
  • 68 CE, Ass., 19 avril 1991, Belgacem, Rec., p. 152, concl. R. ABRAHAM, A.J.D.A., 1991, p. 551, note F (...)
  • 69 Voir M. LONG, P. WEIL et al., Grands arrêts de la jurisprudence administrative, Paris, Dalloz, 199 (...)
  • 70 CE Sect., 9 juillet 1997, Association Ekin, R.D.P., 1998, p. 300, note P. WACHSMANN, R.D.P.. 1998, (...)

21Au fil des ans ce contrôle d’adéquation a eu tendance à se généraliser et à s’imposer dans des hypothèses où le juge effectuait auparavant simplement un contrôle restreint. Ces évolutions, souvent présentées comme liées à l’influence de la Convention européenne des droits de l’homme et de la jurisprudence des organes de Strasbourg, viennent donc limiter encore davantage les possibilités d’intervention de la puissance publique. De tels changements se rencontrent notamment dans le cadre de la police des étrangers qui constituait pourtant jusque là un domaine de prédilection du contrôle restreint. Une première évolution s’est appliquée aux mesures d’expulsion avant de s’étendre à l’ensemble des mesures administratives relatives à l’entrée et au séjour des étrangers en France. A l’origine, une grande partie de ces mesures de haute police ne faisait l’objet que d’un contrôle restreint, dès lors qu’il s’agissait de ressortissants de pays extérieurs à l’Union européenne. Confronté à une demande d’annulation d’une mesure d’expulsion, qui constitue pour le Conseil d’État63 comme pour le Conseil constitutionnel64 une mesure de police destinée à protéger l’ordre public65, ou encore de reconduite à la frontière, le juge administratif se contentait alors de censurer l’erreur manifeste d’appréciation66. Par un arrêt du 18 janvier 199167 confirmé par un arrêt d’Assemblée du 19 avril 199168, le Conseil d’État a opéré un revirement de jurisprudence sur ce point. Il accepte dorénavant d’effectuer un contrôle normal ce qui constitue une évolution logique de la jurisprudence Benjamin. De manière analogue et prévisible69, le Conseil d’État est aussi passé par exemple d’un contrôle restreint à un contrôle entier en ce qui concerne le contentieux des publications étrangères avec un arrêt de section du 9 juillet 199770.

  • 71 Il est toutefois possible d’en trouver quelques-uns. Outre les mesures relatives aux étrangers qui (...)
  • 72 Si, par conséquent, la nature de la liberté en question, qu’elle soit ou non protégée par la Const (...)
  • 73 Tel est le cas par exemple en ce qui concerne le stationnement sur la voie publique où le juge adm (...)
  • 74 Ainsi, par exemple, l’article 14 de la loi du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la (...)
  • 75 J.-P. FAUGERE, op. cit., p. 533.
  • 76 Il en est ainsi, par exemple, dans des matières touchant à la santé publique, à propos de la déliv (...)

22Les cas de contrôle restreint se sont ainsi raréfiés71 car le Conseil d’État a eu tendance, au fil du temps, à aligner le régime de l’ensemble des libertés sur celui des libertés publiques les mieux définies et organisées par le législateur et à appliquer, à toute mesure de police les restreignant, un contrôle d’adéquation. La nature des libertés limitées au nom de l’ordre public n’est d’ailleurs pas vraiment un facteur de variation de l’intensité de l’examen mené par le juge72 ; néanmoins lorsque la mesure de police ne porte pas atteinte à une véritable liberté mais à une simple faculté, le juge se montrera enclin à laisser beaucoup plus facilement l’administration prendre des mesures restrictives73. Plusieurs éléments interviennent dans le choix du juge d’adopter un contrôle renforcé, mais le principal et le plus fréquemment invoqué à titre explicatif reste l’existence ou non d’un pouvoir discrétionnaire de l’administration, et plus précisément de l’auteur de l’acte. L’existence d’un pouvoir discrétionnaire de l’administration va déterminer un contrôle restreint du juge administratif, tandis qu’à l’inverse un pouvoir lié, un pouvoir conditionné, entraîne un contrôle normal74. D’autres critères sont susceptibles de venir se conjuguer avec ce premier critère : mesure de police intervenant dans le cadre des prérogatives régaliennes de l’État75, mesure mettant en cause une liberté publique ou une activité assimilée par le juge administratif à une liberté publique ou encore par exemple mesure adoptée dans une matière possèdant un haut degré de technicité76.

23Au-delà des éléments qui expliquent et justifient ce choix d’un contrôle maximum, le résultat en est un encadrement strict et donc une limitation des possibilités d’intervention de la puissance publique en matière de sécurité des personnes et des biens. Pourtant si les actions de l’autorité administrative encourent facilement une censure, il en va de même s’agissant de son inaction dans ce domaine car le Conseil d’État a consacré une obligation de protection de la sécurité des personnes et des biens.

B – La mise en place d’une obligation de protection commandant l’intervention de la puissance publique

24Evoquer l’existence d’une obligation de protection ne renvoie pas du tout cette fois-ci à des hypothèses dans lesquelles le juge est amené à vérifier que des mesures prises dans le but d’assurer la sécurité des personnes et des biens n’entraînent pas des atteintes excessives aux libertés mais, au contraire, à d’autres où il est conduit à s’assurer que la sécurité des personnes et des biens est suffisamment protégée.

  • 77 V. par exemple les articles L.2212-4 et L.2213-7 du Code général des collectivités territoriales.
  • 78 La Cour de cassation s’est cependant prononcée elle aussi en faveur d’une telle obligation. En eff (...)
  • 79 CE, 23 janvier 1931, Dame et Dlle Garcin, R.D.P., 1931, p. 608 (responsabilité de l’État en raison (...)
  • 80 CE, 26 juillet 1918, Époux Lemonnier, Rec., p. 761, concl. BLUM ; CE, 23 mars 1938, Commune de Cad (...)
  • 81 V. par exemple CE, 10 juillet 1953, Sieur Dumoulin et commune de Bréguier-Cordon, Rec., p. 366 (ca (...)
  • 82 CE, 23 octobre 1959, Sieur Doublet, Rec., p. 540, R.D.P., 1960, p. 802, note M. WALINE.
  • 83 V. par exemple CE, 3 novembre 1982, Rossi, Rec., p. 695 (carence du maire concernant la sécurité d (...)

25Le juge n’a, en effet, pas hésité à mettre en place une sorte d’obligation faite aux autorités de police d’assurer la sécurité des personnes et des biens, faute de quoi pourrait être mise en jeu la responsabilité de la personne publique dont elles relèvent. Une telle obligation d’agir peut certes parfois sembler se dégager de certains textes relatifs aux autorités administratives en matière de police, en raison de l’usage du présent de l’indicatif qui s’apparente alors à un impératif77. La plupart n’énoncent cependant pas clairement une telle obligation et elle apparaît donc principalement dans la jurisprudence administrative78. L’inaction de l’autorité de police, qu’il s’agisse de l’abstention à prendre les mesures nécessaires à la protection de la sécurité des personnes et des biens ou à faire appliquer celles déjà existantes peut, en effet, être jugée fautive par le juge administratif et sanctionnée à ce titre. Cette solution est apparue à l’origine avec des arrêts rendus dans le cadre du plein contentieux qui reconnaissaient la responsabilité de la puissance publique, du fait de la carence ou de la négligence du préfet79 ou du maire80 à adopter les mesures individuelles de police nécessaire à la protection de l’ordre public, et plus précisément en réalité de la sécurité des personnes et des biens. Le juge avait, par ailleurs, pris soin de préciser à plusieurs reprises qu’une faute lourde devait pour cela apparaître81. Cette solution a, par la suite, été étendue aux mesures de police à caractère réglementaire et reçu une pleine consécration avec le célèbre arrêt Doublet82. En l’espèce, le juge a considéré que le refus d’une autorité de police de faire usage de ses pouvoirs de police est illégal lorsque, “dans le cas ou à raison de la gravité du péril résultant d’une situation particulièrement dangereuse pour le bon ordre, la sécurité ou la salubrité publique”, elle ne prend pas “les mesures indispensables pour faire cesser ce péril grave”, ce qui a été confirmé par la jurisprudence ultérieure83.

  • 84 CE, Ass., 28 mai 1971, Ville nouvelle Est, Rec. p. 409, concl. BRAIBANT.
  • 85 CE, 25 juillet 1986, M. Girod de l’Ain et Mme Hannouz, préc.
  • 86 CE, 19 mars 2003, M. Ferrand et autres, préc.

26Cette obligation de protection n’est toutefois pas restée cantonnée au domaine de la police administrative. Dans de nombreuses autres hypothèses le juge administratif veille au respect de la sécurité des personnes et des biens par la puissance publique. Tel est notamment le cas dans le cadre du contrôle des déclarations d’utilité publique en matière d’expropriation. En effet, quand bien même une expropriation est justifiée par un intérêt public et apparaît comme nécessaire, le juge va rechercher si elle n’entraîne pas des inconvénients excessifs par rapport à l’utilité publique qu’elle présente. Il va donc utiliser la technique du bilan coût-avantages issue de l’arrêt d’assemblée Ville nouvelle Est84, bilan au sein duquel va pouvoir entrer en jeu la sécurité des personnes et des biens. Par exemple, dès lors que l’expropriation est destinée à permettre la réalisation de programmes nucléaires, il va vérifier s’agissant de l’opération projetée que “les inconvénients qu’elle comporte, notamment pour l’environnement et la sécurité des personnes et des biens, ne sont pas excessifs, compte tenu des précautions prises pour les réduire au minimum, eu égard aux avantages que présente l’ouvrage dont il s’agit”85. Le cas échéant, il peut être amené à rejeter le caractère d’utilité publique d’une expropriation lorsque l’opération envisagée présente des risques excessifs pour la sécurité des personnes. Ainsi, par exemple, dans un arrêt du 19 mars 2003 relatif à un décret déclarant d’utilité publique des travaux d’aménagement d’une route nationale ayant pour effet de transférer un important trafic routier, notamment de poids lourds, à proximité d’une école maternelle mais aussi de divers commerces et services situés dans le centre de différents bourgs, le juge administratif a considéré que “les risques pour la sécurité des personnes ainsi que l’ensemble des inconvénients résultant de ces reports de trafic excèdent l’intérêt de l’opération et sont donc de nature à lui retirer son caractère d’utilité publique”86.

  • 87 CE, Sect. 11 juillet 2001, Sté Trans-Ethylène, req. no 231692, 231862.
  • 88 CE, 13 décembre 2005, Sté navale de l’Ouest, req. no 266217.

27De la même manière, des mesures de sécurité insuffisantes peuvent justifier la suspension d’un acte administratif. Le Conseil d’État a, par exemple, eu l’occasion d’affirmer que le juge des référés n’avait pas commis d’erreur de droit et avait suffisamment motivé son ordonnance en ordonnant la suspension de l’exécution d’un arrêté préfectoral qui créait des servitudes et autorisait des travaux, sur des propriétés privées et dans la traversée d’un quartier, en se fondant sur l’insuffisance des mesures de sécurité, et ce, compte tenu des caractéristiques du terrain pour les deux propriétés concernées mais aussi de la proximité d’habitation dans le quartier en question87. D’autres hypothèses témoignent, elles aussi, de cette obligation faite à l’administration d’assurer la sécurité des personnes et des biens, sans quoi elle peut être considérée comme ayant commis une faute. Ainsi, en matière par exemple de dommages de travaux publics subis par l’usager le juge retient l’existence d’un défaut d’entretien normal, l’ouvrage devant en effet faire l’objet d’un entretien propre à assurer la protection des usagers. La responsabilité de l’État a pu être reconnue, faute par exemple pour celui-ci d’apporter la preuve de l’entretien normal du port de La Pallice à La Rochelle, et notamment celle du caractère suffisant des défenses flottantes pour assurer la sécurité des navires sur l’un des quais dans des conditions de très forte tempête88.

  • 89 V. par exemple E. KRINGS, “Droit de la sécurité et droit à la sécurité”, Présence du droit public (...)
  • 90 Le principe de précaution a ainsi pu être présenté comme l’aboutissement de cette construction jur (...)

28Ces quelques illustrations témoignent de la mise en place par le juge administratif d’une obligation d’assurer la sécurité des personnes et des biens qui pèse sur les interventions de la puissance publique et lui commande bien souvent d’agir. Ainsi, et sans vouloir entrer dans les débats théoriques sur l’existence d’un éventuel droit subjectif à la sécurité juridique à propos de laquelle certains ont pu s’interroger89 et qui nous entraînerait aussi sur le terrain du principe de précaution –principe qui n’est pas dénué de tout lien avec cette obligation d’agir faite dans certaines hypothèses à la puissance publique90– force est donc de constater que la notion de sécurité des personnes et des biens est soumise à de nombreux tiraillements au sein de la jurisprudence administrative, qu’elle est traversée aussi par des influences qui peuvent paraître contradictoires. Il s’agit bel et bien d’une notion extrêmement riche, singulière, qui s’insère dans des jurisprudences parfois complexes et dont la simplicité n’est qu’apparente.

Notes

1 Voir notamment la loi no 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité, la loi no 2002-1094 du 29 août 2002 d’orientation et de programmation relative à la sécurité intérieure, la loi no 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, la loi no 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers.

2 CE réf., 14 novembre 2005, M. Rolin, AJDA, 2006, p. 501, note P. CHRESTIA.

3 P. BERNARD, La notion d’ordre public en droit administratif, Paris, LGDJ, 1962, p. 16.

4 M. LONG et al., Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Paris, Dalloz, 2005, 15e éd., 974 p.

5 Voir notamment CC, déc., no 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981, Sécurité et liberté, RJC, I-91, cons. 56 ; CC, déc., no 94-352 DC du 18 janvier 1995, Vidéo surveillance, RJC, I-612, cons. 16.

6 Voir N. JACQUINOT, Ordre public et Constitution, thèse Aix-en-Provence, 2000, dactyl., no 46, p. 41.

7 CE, 25 juin 2003, Association SOS Tout petits, req. no 223444.

8 Voir par exemple CE, 8 janvier 1997, M. Hugenschmitt, req. no 163927 et 163928. Rappelons aussi que, d’après l’article L. 511-1 du code de la construction et de l’habitation, “Le maire peut prescrire la réparation ou la démolition des murs, bâtiments ou édifices quelconques lorsqu’ils menacent ruine et qu’ils pourraient, par leur effondrement, compromettre la sécurité ou lorsque, d’une façon générale, ils n’offrent pas les garanties de solidité nécessaires au maintien de la sécurité publique”.

9 En ce sens voir R. CHAPUS, Droit administratif général. Tome 1, Paris, Montchrestien, 2001, 15e éd., no 1173, p. 978.

10 CE, 30 novembre 1923, Couitéas, Rec., p. 789, G.A.J.A., no 41, p. 249. Dans le même sens, v. CE, 3 juin 1938, Sté “La cartonnerie et imprimerie St-Charles”, Rec., p. 529, concl. DAYRAS ou CE, 6 mai 1991, Sté automobiles Citroën et Sté commerciale Citroën, Rec., p. 171 (dans ce type de cas-occupation illégale de locaux-le préjudice subi, pour être indemnisable doit être spécial et anormal). V. également concernant l’expulsion de locataires J. SINGER, “Le refus de concours de la force publique”, R.A., 1966, pp. 177-178.

11 Cette jurisprudence a, par la suite, été étendue aux cas où l’administration refuse le concours de la force publique pour faire cesser une entrave à l’utilisation normale du domaine. V. notamment CE Sect., 27 mai 1977, SA Victor Delforge et Cie et Victor Delforge, Rec., p. 252 ; CE Sect., 7 décembre 1979, Sté “Les fils de Henry Ramel”, Rec., p. 456 ; CE Sect., 22 juin 1984, Secrétaire d’État auprès du ministre des Transports chargé de la mer c/Sté Sealink U.K. limited, A.J.D.A., 1984, p. 206, note J. MOREAU.

12 CE avis, 23 février 2005, Mme Hutin, R.F.D.A., 2005, p. 458.

13 Décision no 96-377 du 16 juillet 1996, “Perquisitions de nuit”, R.J.C., I-671, cons. 8.

14 Décision no 80-117 DC du 22 juillet 1980, “Protection des matières nucléaires”, R.J.C., I-82, cons. 4.

15 CE Sect., 7 février 1936, Jamart, Rec., p. 172.

16 CE, 15 mai 2006, Fédération CFDT des finances et des affaires économiques, req. no 270171.

17 CE, 8 juillet 2005, Syndicat national FO des personnels de préfecture, req. no 248707.

18 CE, 26 octobre 2005, Gollnisch, req. no 279189, Rec., p. 444.

19 Voir notamment CE, 25 juillet 1986, M. Girod de l’Ain et Mme Hannouz, no 52699 52738 55316 ; CE, 19 mars 2003, M. Ferrand et autres, req. no 238665, Dr. adm., mai 2003, no 111, p. 31, obs. M.G., Voir infra.

20 CE, 18 novembre 1994, Epoux Sauvi, Rec., p. 503 (dommages subis en l’espèce par la propriété des requérants du fait du largage par avion d’un produit destiné à retarder la propagation du feu).

21 Le législateur s’y réfère parfois lui aussi pour justifier des dispositions plus sévères que la normale mais sans la définir. Par exemple, l’article 4 de la loi du 11 juillet 1979 permet l’absence de motivation d’une décision en cas d’urgence absolue ou encore l’article 26 de l’ordonnance du 2 novembre 1945 reconnaît au ministre de l’Intérieur la possibilité de prononcer, sans formalités, l’expulsion d’un étranger majeur, en cas d’urgence absolue.

22 V. S. RIALS, Le juge administratif français et la technique du standard (essai sur le traitement juridictionnel de l’idée de normalité), Paris, LGDJ, 1980, pp. 94-96. Dans le même sens, v. G. PAMBOU TCHIVOUNDA, “Recherche sur l’urgence en droit administratif français”, R.D.P., 1983, pp. 81-133.

23 V. Ch. GABOLDE, “L’exception d’urgence en droit administratif”, D., 1952, p. 4L

24 P. BERNARD, La notion d’ordre public en droit administratif, op. cit., p. 97.

25 L. NIZARD, La jurisprudence administrative des circonstances exceptionnelles et la légalité, Paris, LGDJ, 1962, p. 119.

26 V. par exemple, CE Ass., 18 mars 1955, Sieur Hamou ben Brahim ben Mohamed, Rec., p. 168 ; CE, 13 novembre 1985, Ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation c/Barrutiabengoa Zabarte, Rec., p. 321 ; CE, 3 novembre 1995, Ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire c/El Hassan Lamrit, Rec., p. 408.

27 TC, 21 juin 1993, Préfet de la Corse, Préfet de la Corse du Sud, Rec., p. 402 (l’apposition de scellés pour fermer une résidence de vacance au nom de la sécurité publique ne constitue pas une voie de fait car il y avait urgence en raison de l’arrivée imminente des vacanciers).

28 Ch. GABOLDE, op. cit., p. 43.

29 Sur les difficultés de distinction de deux notions v. P.-L. FRIER, L urgence, Paris, LGDJ, 1987, pp. 138-159. Il retient que l’urgence représente la condition de la dérogation à la règle alors que le caractère exceptionnel des circonstances n’est qu’un élément extérieur servant à reconnaître ou non l’existence de l’urgence.

30 Dans ce sens, R. CHAPUS, Droit administratif général, tome 1, Paris, Montchrestien, 2001, 15e éd., no 1278, p. 1089.

31 CE, 22 janvier 1965, Consorts Alix, Rec., p. 44 (le maire ne peut s’immiscer qu’en cas de péril imminent dans l’exercice des pouvoirs de police du maire).

32 TC, 2 décembre 1902, Sté immobilière de Saint-Just c/Préfet du Rhône, Rec., p. 713, concl. ROMIEU ; G.A.J.A., op. cit., no 11, p. 66.

33 Concl. sur TC, 2 décembre 1902, Sté immobilière de Saint-Just, Rec., p. 714.

34 CE Sect., 19 juin 2001, Confédération nationale des radios libres, R.F.D.A., 2001, p. 378, concl. TOUVET, A.J.D.A., 2001, p. 150, chr. M. GUYOMAR et P. COLLIN. Voir aussi par exemple CE réf., 22 août 2002, Département des Bouches-du-Rhône, req. no 247068 (urgence à prononcer la suspension d’une décision qui supprime le versement d’une aide sociale en raison de l’absence de ressources et des difficultés d’hébergement de la famille qui en bénéficiait).

35 CE, 28 juin 1918, Heyriès, Rec., p. 651 ; G.A.J.A., op. cit., no 32, p. 193.

36 CE, 28 février 1919, Dames Dol et Laurent, Rec., p. 208, G.A.J.A., op. cit., no 34, p. 210.

37 CE, 4 juin 1947, Entreprise Chemin, Rec., p. 246.

38 CE, 1er août 1919, Sté des établissements Saupiquet, Rec., p. 713.

39 CE Ass., 7 janvier 1944, Sieur Lecocq et autres, Rec., p. 5 ; CE Sect., 5 mai 1948, Sieur Marion et autres et commune de Saint Valéry-sur-Somme, Rec., p. 113.

40 CE, 28 juin 1918, Heyriès, précité.

41 TC 27 mars 1952, Dame de la Murette, Rec., p. 626.

42 Idem.

43 CE, 18 mai 1983, Rodes, Rec., p. 199.

44 P. BERNARD, La notion d’ordre public en droit administratif, op. cit., p. 99.

45 CE, 21 juin 1895, Cames, Rec., p. 509, concl. ROMIEU ; G.A.J.A., no 6, p. 39.

46 CE, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers, Rec., p. 329, G.A.J.A., no 35, p. 213.

47 CE Ass., 29 juin 1949, cons. Lecomte, Rec., p. 307 ; R.D.P., 1949, p. 583, note M. Waline. Le CE a par la suite précisé que cette solution n’est valable que lorsque sont atteints des personnes ou des biens non visés par l’opération de police : CE Sect., 27 juillet 1951, Dame Aubergé, Rec., p. 447.

48 CE Ass., 26 mai 1995, Consorts N’Guyen, Rec., p. 221.

49 Cass. Civ. 1e, 12 avril 1995, Consorts X. c/entre régional de transfusion sanguine de Purpan, Bull. civ. I, no 179, p. 129.

50 CE Sect., 13 juillet 1967, Département de la Moselle, Rec., p. 341.

51 CE Sect., 19 oct. 1962, Sieur Perruche, Rec., p. 555 ; A.J.D.A., 1962, p. 668, chron. Μ. ENTOT et J. FOURRÉ.

52 X. PHILIPPE, Droit administratif général, Aix-en-Provence, Librairie générale de l’Université et PUAM, 1996, 2e éd., p. 284.

53 R. DENOIX DE SAINT-MARC, concl. sur CE, 14 novembre 1984, Syndicat des naturalistes de France et Fédération départementale des chasseurs d’Eure-et-Loir, A.J.D.A., 1985, p. 98.

54 P. BON, La police municipale, thèse Bordeaux, 1975, p. 229.

55 Voir notamment CE Sect., 22 février 1963, Commune de Gavarnie c/Sieur Benne, Rec., p. 113.

56 CE, 19 mai 1933, Benjamin, Rec., p. 541, G.A.J.A., no 47, p. 289.

57 P. BON, La police municipale, op. cit., p. 232.

58 CE, 16 janvier 1987, Auclair, Rec. table, p. 603 : illégalité de l’interdiction générale et absolue de la vente par colportage de crèmes glacées en vrac sur tout le domaine public et toutes les plages d’un département.

59 CE Sect., 5 février 1960, Commune de Mougins, Rec., p. 83 : illégalité de l’interdiction générale et absolue des aboiements de chiens dans une commune.

60 CE Ass., 21 juin 1951, Sieur Daudignac, Rec., p. 362 ; CE, 26 février 1960, Ville de Rouen c/Laboratoires photographiques Lucas frères, Rec., p. 154 ; CE, 15 octobre 1965, Préfet de police c. Sieur Alcaraz, Dme Tanasijevic et autres, Rec., p. 516.

61 CORNEILLE, concl. sur CE, 10 août 1917, Baldy, Rec., p. 640.

62 CE, 19 juillet 1933, Sieur Le Pelletier, Rec., p. 799 : illégalité d’un arrêt qui n’a pas défini “d’une manière suffisante la durée au-delà de laquelle les voitures ne seront admises à stationner que sur certains emplacements réservés”. V. aussi CE, 22 juin 1984, Préfet de police de Paris c/Sté Le monde du tennis, Rec., p. 245 : illégalité d’un arrêté interdisant le colportage à proximité du stade Roland Garros sans en préciser l’étendue exacte.

63 CE, 20 janvier 1988, Ministre de l’intérieur c/Elfenzi, Rec., p. 17.

64 Décision no 79-109 DC du 9 janvier 1980, Prévention de l’immigration clandestine, R.J.C., I-74, cons. 6.

65 Aux termes de l’article 23 de l’Ordonnance du 2 novembre 1945 une expulsion peut être prononcée si la présence d’un étranger constitue une menace grave pour l’ordre public.

66 CE, 3 février 1975, Ministre de l’Intérieur c/Sieur Pardov, Rec., p. 83.

67 CE, 18 janvier 1991, Beldjoudi, Rec., p. 18.

68 CE, Ass., 19 avril 1991, Belgacem, Rec., p. 152, concl. R. ABRAHAM, A.J.D.A., 1991, p. 551, note F. JULIEN-LAFERRIÈRE.

69 Voir M. LONG, P. WEIL et al., Grands arrêts de la jurisprudence administrative, Paris, Dalloz, 1993, 10e éd., p. 670.

70 CE Sect., 9 juillet 1997, Association Ekin, R.D.P., 1998, p. 300, note P. WACHSMANN, R.D.P.. 1998, p. 553, note S. RABILLER.

71 Il est toutefois possible d’en trouver quelques-uns. Outre les mesures relatives aux étrangers qui ne peuvent prétendre bénéficier de la protection de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, il en va ainsi, par exemple, en matière de risques pour l’environnement liés à l’exploitation d’une carrière (CE, 11 juillet 1986, Commune de Viviers, Rec., p. 377 et p. 620).

72 Si, par conséquent, la nature de la liberté en question, qu’elle soit ou non protégée par la Constitution, n’est pas en soi véritablement déterminante, cela n’empêche cependant pas certains auteurs d’estimer que même parmi les libertés garanties par une norme constitutionnelle certaines sont mieux protégées que d’autres. V. par exemple R. BADINTER et B. GENEVOIS, “Normes de valeur constitutionnelle et degré de protection des droits fondamentaux”, R.F.D.A., 1990, pp. 317-335.

73 Tel est le cas par exemple en ce qui concerne le stationnement sur la voie publique où le juge administratif accepte facilement des interdictions importantes, ex : CE, 14 mars 1973, Sieur Almela, Rec., p. 213.

74 Ainsi, par exemple, l’article 14 de la loi du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse détermine les hypothèses dans lesquelles le ministre de l’Intérieur peut prononcer une interdiction, d’où un contrôle normal sur la décision de ce dernier. La décision du juge de s’en tenir à un simple contrôle de Terreur manifeste d’appréciation ne résulte cependant pas uniquement de la prise en compte de textes législatifs ou réglementaires mais il apparaît, au contraire, que “les frontières entre les différents types de contrôles juridictionnels de légalité interne dépendent tout autant de l’existence de conditions légales que de [la] politique jurisprudentielle” (J.-P. FAUGERE, concl. sur CE Ass., 29 janvier 1990, Préfet du Doubs c/Mme Olmos Quintero (1e esp.) et Imanbaccus (2e esp.), R.F.D.A., 1990, p. 533).

75 J.-P. FAUGERE, op. cit., p. 533.

76 Il en est ainsi, par exemple, dans des matières touchant à la santé publique, à propos de la délivrance de visas pharmaceutiques (J. CASTAGNE, Le contrôle juridictionnel de la légalité des actes de police, Paris, LGDJ, 1964, p. 195 ; M.-C. VINCENT-LEGOUX, L’ordre public. Étude de droit comparé interne, Thèse Dijon, 1996, p. 432) et de l’indication thérapeutique d’une spécialité pharmaceutique (CE, 3 juillet 1987, Laboratoires Goupil, Rec., p. 949).

77 V. par exemple les articles L.2212-4 et L.2213-7 du Code général des collectivités territoriales.

78 La Cour de cassation s’est cependant prononcée elle aussi en faveur d’une telle obligation. En effet, par exemple, à propos de la réquisition faite par le maire à un particulier d’avoir à livrer son cheval à la ville, la chambre criminelle de la Cour de cassation a déclaré qu’aux termes de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884 relatif aux pouvoirs de police du maire “le maire peut et doit prévenir, par des précautions convenables, les fléaux calamiteux, tels que la disette et l’épidémie” (Crim., 31 mai 1919,5., 1920, 1, p. 385).

79 CE, 23 janvier 1931, Dame et Dlle Garcin, R.D.P., 1931, p. 608 (responsabilité de l’État en raison de la négligence d’un préfet pour faire interner un dangereux aliéné).

80 CE, 26 juillet 1918, Époux Lemonnier, Rec., p. 761, concl. BLUM ; CE, 23 mars 1938, Commune de Cadours, Rec., p. 303 (carence du maire concernant la sécurité lors d’une représentation cinématographique) ; CE, 25 avril 1941, Sieur Maurel, Rec., p. 70 (négligence du maire dans la police des édifices menaçant mines). Plus récemment v. par ex. : CE, 1er juin 1973, Delle Ambrigot, Rec., p. 915 (refus de prendre un arrêté de péril) ; CE, 9 novembre 1985, Mlle Cousturier, Rec., p. 858, D., 1985, IR, p. 92. Pour un exemple récent v. CE, 27 septembre 2006, Commune de Baalon, AJDA, 2006, p. 1815 (inaction du maire dans le cadre de la police des édifices menaçants mine).

81 V. par exemple CE, 10 juillet 1953, Sieur Dumoulin et commune de Bréguier-Cordon, Rec., p. 366 (carence du maire pour édicter les mesures de sécurité nécessaires pour éviter un effondrement de rochers). Il est vrai que dans l’hypothèse où la situation ne présente aucune difficulté particulière le juge se contente d’une faute simple. V. notamment CE, 4 juillet 1980, Chevrier, Rec., p. 309 (carence du maire pour réglementer les modalités du ramassage scolaire sur la voie publique constitutive d’une faute susceptible d’engager la responsabilité de la commune) ; CE, 10 mai 1974, Commune de Thusy, Rec., p. 277 (carence du maire pour parer au danger représenté par une carrière à ciel ouvert constitutive d’une “faute de nature à engager la responsabilité de la commune”). CE, Sect. 13 mai 1983, Mme Lefebvre, Rec., p. 194 (carence du maire pour prendre les mesures nécessaires à l’intervention rapide des secours en cas d’accident sur des lieux de baignade constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de la commune).

82 CE, 23 octobre 1959, Sieur Doublet, Rec., p. 540, R.D.P., 1960, p. 802, note M. WALINE.

83 V. par exemple CE, 3 novembre 1982, Rossi, Rec., p. 695 (carence du maire concernant la sécurité dans un jardin public en n’interdisant pas la circulation de véhicules en l’absence d’espace spécialement aménagé à cet effet).

84 CE, Ass., 28 mai 1971, Ville nouvelle Est, Rec. p. 409, concl. BRAIBANT.

85 CE, 25 juillet 1986, M. Girod de l’Ain et Mme Hannouz, préc.

86 CE, 19 mars 2003, M. Ferrand et autres, préc.

87 CE, Sect. 11 juillet 2001, Sté Trans-Ethylène, req. no 231692, 231862.

88 CE, 13 décembre 2005, Sté navale de l’Ouest, req. no 266217.

89 V. par exemple E. KRINGS, “Droit de la sécurité et droit à la sécurité”, Présence du droit public et droits de l’homme. Mélanges offerts à Jacques Velu, Bruxelles, Bruylant, 1992, pp. 1547-1573.

90 Le principe de précaution a ainsi pu être présenté comme l’aboutissement de cette construction juridique qui fait obligation à l’administration d’user de ces pouvoirs. En ce sens voir les conclusions du commissaire du gouvernement sur l’arrêt SFR du 22 mai 2002, évoquées par CE, Responsabilité et socialisation du risque. Rapport public 2005, Paris, La documentation française, 2005, p. 278.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2008

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