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Les influences de la construction européenne sur le droit français

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Joël Molinier

Deuxième séance. Harmonisation et intégration communautaires

Le régime commun d’asile

Régis Capdevielle

Texte intégral

1Depuis le début des années 1990, l’asile est devenu un enjeu politique majeur pour les États de l’Union européenne. C’est d’une véritable crise du droit d’asile que l’Europe est témoin aujourd’hui ; crise à la fois quantitative du fait de l’augmentation incessante des demandes mais également qualitative.

2En effet, la confusion entre asile et immigration est commune et le phénomène de populations fuyant leur pays pour cause de misère économique et demandant l’asile pour des raisons économiques contribue à cet amalgame. Or, la qualité de “réfugié économique” n’existe pas juridiquement puisque seule la notion de “réfugié politique” est reconnue. Mais, pour fuir des conditions économiques et de misères trop grandes, le regroupement familial et le droit d’asile restent les seuls moyens légaux.

3Si le principe de l’asile est affirmé dès les premiers temps de l’ère chrétienne, ses origines récentes remontent à l’émergence et au rayonnement des Droits de l’Homme lors de la Révolution française. L’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 consacre ce droit qui figure ensuite dans la constitution de 1789 : “le peuple français donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans” (art. 120).

4Puis, la consécration internationale se fait par le biais de la SDN avec la création en 1921 du Haut commissariat des réfugiés. En 1946, l’ONU crée l’Organisation internationale des réfugiés (OIR) à laquelle succède en 1950 Le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR). Mais la base juridique, jusqu’alors constituée de la Déclaration universelle des Droits de l’homme (art. 10) et de quelques conventions, pour la protection internationale des réfugiés ne sera effectivement mise en place qu’avec l’adoption de la Convention de Genève qui constitue toujours le texte de référence. Cette Convention établissant un système universel a été adoptée le 28 juillet 1951 et son protocole d’application (protocole de New York) le 31 juillet 1967. Ce développement de la protection des réfugiés s’est fait dans un certain contexte politique, celui de la guerre froide. Cela justifie manifestement les critiques dont la Convention est l’objet actuellement : d’être mal adaptée voire désuète.

5La Convention de Genève concerne le “statut des réfugiés” et non le “droit d’asile” qui sont deux notions distinctes même si elles se recouvrent largement dans la pratique. En effet, l’asile ouvre droit au séjour dans un autre État que celui dont relève le demandeur tandis que la reconnaissance de la qualité de réfugié correspond à un statut juridique. Cependant, la Convention de Genève s’est déclarée également applicable à la situation du droit d’asile.

6En France, la politique de l’asile est régie par le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile résultant de la réforme législative de 2004 en la matière. Mais ces aménagements ont dû tenir compte de l’évolution de l’asile et de la situation migratoire sur le territoire communautaire, mais également de la conception et l’édification européenne du droit d’asile.

7Afin de comprendre le fonctionnement du droit d’asile ainsi que ses procédures, et dans un souci de clarté, il convient d’étudier dans un premier temps l’asile en droit français (I), pour ensuite se pencher sur la politique d’asile de l’Union européenne (II). En effet, l’asile en droit français est largement antérieur à l’élaboration du régime d’asile européen et il semble de ce fait logique de l’évoquer avant de pouvoir aborder les influences du droit communautaire sur le droit interne français.

I – L’ASILE EN DROIT FRANÇAIS

8La France est considérée comme la “Patrie des droits de l’homme”, toutefois, concernant le droit d’asile, le système actuel témoigne d’avancées pouvant être considérées comme réduites et incertaines. Si les réformes législatives de 2004 en la matière n’ont pas eu de conséquences particulières sur le cadre juridique du droit d’asile (A), il en va différemment des procédures (B).

A – La délimitation du cadre juridique

9L’évolution du cadre juridique de l’asile en France se remarque dans les fondements de ce droit (1), mais surtout dans les droits et obligations qui découlent de la protection des réfugiés (2).

1) Les fondements du droit d’asile

10Le droit d’asile est régi en France par la loi no 52-893 du 25 juillet 1952, modifiée en dernier lieu par la loi no 2003-1176 du 10 décembre 2003 et son décret d’application no 2004-814 du 14 août 2004. Ces récentes dispositions législatives ont fait l’objet d’une codification ayant abouti à un Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

11Si la notion d’Asile est commune à tous les États européens, le régime n’est pas uniforme d’un pays à l’autre ni d’une catégorie d’asile à l’autre. Il existe par exemple en France, trois catégories de régime d’asile auxquelles correspondent divers degrés de protection :

– l’asile constitutionnel

  • 1 Article 2 DDHC : “Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et (...)

12Issu de l’idéologie révolutionnaire1, ce droit est accordé à l’étranger victime de son combat pour la valeur universelle qu’est la liberté. Figurant au 4ème alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 auquel renvoie le Préambule de la Constitution de 1958, cet asile est accordé “à toute personne persécutée dans son pays en raison de son action en faveur de la liberté”.

– l’asile conventionnel

  • 2 Article 1 A. 2 de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés.

13fait référence à la Convention de Genève qui reconnaît le statut de réfugié à toute personne craignant des persécutions en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son opinion politique ou de son appartenance à un groupe social2.

– l’asile territorial

  • 3 Traitements contraires à l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homm (...)
  • 4 Art. L. 712-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.
  • 5 La Loi du 10 décembre 2003 a modifié l’article 2 de la Loi du 25 juillet 1952 en faisant de la prot (...)

14est quant à lui accordé en vertu de l’article 13 de la loi du 25 juillet 1952 à l’étranger qui établit que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu’il craint d’y subir des traitements inhumains ou dégradants3. Depuis la loi du 10 décembre 2003, cette procédure est dénommée “protection subsidiaire”4 et concerne toute personne dont la vie est effectivement en danger mais qui ne répond pas aux critères de l’asile conventionnel5.

  • 6 Il est en effet à noter que si “la qualité de réfugié est reconnue”, l’asile ouvre droit au séjour (...)

15De ces trois régimes distincts, le statut de réfugié de la Convention de Genève est la référence majeure. L’asile conventionnel a en effet absorbé la protection issue de l’asile constitutionnel, engendrant par là une certaine confusion juridique6.

16Concernant la protection subsidiaire, par rapport à l’asile territorial qu’elle est venue remplacer, la menace pour la liberté disparaît tandis que la menace pour la vie est élargie. Très peu de statuts de réfugiés sont accordés sur le fondement de cette dernière.

17Ainsi, la protection des personnes au titre de l’asile se fait principalement en vertu de la Convention de Genève.

2) La protection du réfugié : Droits et obligations

18Un certain nombre de droits sont conférés aux réfugiés une fois leur statut reconnu, tout comme des obligations pèsent alors sur les États ayant accordé ce statut. Cependant, ces droits et obligations apparaissent en amont de cette reconnaissance.

  • 7 Le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile précise, dans son article L. 741 (...)

19A l’égard des réfugiés, cela concerne le “droit de partir” de son territoire où l’on est menacé et où la protection des droits de l’homme n’est plus assurée et de se présenter à la frontière d’un État reconnaissant et garantissant le droit d’asile afin de s’y réfugier. Cela se traduit juridiquement par les principes de non refoulement7 et d’immunité pénale, c’est-à-dire la non imposition de sanctions pénales aux personnes qui se présentent à la frontière sans documents d’identité. En revanche, les articles L. 625-1 à L. 625-6 établissent la responsabilité du transporteur en cas de débarquement d’une personne démunie de documents de voyage sur le territoire français. Le parallèle mérite d’être fait entre le principe posé par la Convention et reconnu par le Code (art. L751-4) et les dispositions de la loi du 26 février 1992 prévoyant des amendes (sanctions alourdies par la loi du 26 novembre 2003) à l’encontre du transporteur débarquant sur le territoire français un étranger démuni de documents de voyages. Le fait de sanctionner le transporteur plutôt que l’étranger permet d’aboutir au même objectif sans pour autant contredire les dispositions de la Convention de Genève.

20La Convention de Genève, dans son article 31, prévoit qu’aucune sanction pénale ne peut être appliquée par l’État d’accueil du fait d’une entrée ou d’un séjour irrégulier, d’une présence sans autorisation, sous réserve que l’intéressé se présente sans délai aux autorités pour leur exposer des raisons valables de son entrée ou de sa présence irrégulière.

21Le principe de non refoulement est quant à lui énoncé à l’article 33, précisant que l’État ne peut non plus expulser ou refouler un étranger sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée.

22Mais la Convention de Genève prévoit également des droits aux réfugiés, droits qui sont les mêmes que ceux qui sont reconnus aux nationaux. Il s’agit, de manière non exhaustive, de la liberté religieuse (art. 4), de la propriété intellectuelle (art. 14), l’action en justice (art. 16), l’assistance publique (art. 23)… Elle interdit dans son application, toute discrimination selon la race, la religion ou le pays d’origine (art. 3).

23Quant aux obligations, l’article 2 impose au réfugié le devoir de se conformer aux lois et règlements du pays d’accueil.

24Les obligations incombant aux États découlent non seulement de leurs engagements internationaux, et principalement de la Convention de Genève, mais également du respect des obligations humanitaires. En tant qu’États de Droit, les États européens se doivent ainsi d’accueillir et d’étudier les demandes de protection des personnes arrivant sur leur territoire. Ces conditions d’accueil sont définies et garanties par la convention de Genève garantissant ainsi la protection des réfugiés.

25Néanmoins, c’est au stade des dispositifs d’admission que ces obligations sont atténuées du fait des conditions posées pour l’octroi de l’asile, comme nous allons le voir lors de l’étude de la procédure de demande d’asile.

B – la procédure

26La loi du 25 juillet 1952 a instauré une procédure de demande d’asile qui est marquée à la fois par la complexité et par la multiplicité des intervenants. En 2004, 250 000 étrangers ont été déboutés de leur demande, soit parce qu’ils ne remplissaient pas les conditions (1), soit au stade du traitement de leur demande (2).

1) Les conditions de la demande

27Le préalable à toute reconnaissance de son droit d’asile pour le demandeur est l’autorisation de séjourner dans le pays d’accueil. La première barrière, et non la moindre, se dresse alors à ce moment. Cette situation est le résultat d’une “politique de non arrivée”, très présente en France actuellement mais également dans le reste de l’Union européenne.

28Concrètement, le déroulement d’une demande d’asile débute la plupart du temps par une entrée irrégulière sur le territoire du pays d’accueil (mais la demande peut également être faite à partir du pays d’origine ou d’un pays tiers et permettre la délivrance par les autorités consulaires d’un visa de long séjour). Se présentant à la frontière, ils doivent alors décliner leur identité et les raisons de leur présence sur le territoire et indiquer qu’ils demandent la protection en tant que réfugiés ou au titre de l’asile. C’est ainsi qu’un grand nombre de demandeurs sont refoulés à ce stade vers leur pays d’origine ou de provenance (Selon le ministère de l’Intérieur, en 2003, le taux d’admission était de 69 % toutes raisons confondues, dont seulement 5,5 % au titre de l’asile). Ces refus d’autorisation de séjour sont prononcés par les autorités douanières ou policières sans véritable examen pertinent de la situation.

  • 8 La notion de “demande manifestement infondée” a considérablement été élargie par la loi du 10 décem (...)

29C’est la notion de “demande manifestement infondée”8 qui permet aux autorités de s’opposer au séjour sur le territoire français et par conséquent, de couper court à la demande de protection de ces demandeurs.

30Le cas des “pays tiers sûrs” ou “pays tiers d’accueil” entrent dans le champ d’application de la notion de “demande manifestement infondée”. En effet, si le requérant provient d’un pays qui n’est pas potentiellement producteur de réfugiés, sa demande sera d’emblée rejetée. Le concept de “pays tiers sûr” permet d’éliminer à un stade précoce de la procédure les ressortissants des pays ne représentant a priori aucun risque de persécution.

  • 9 Selon les dispositions des articles L. 222-1 à L. 224-4 du Code, la durée de placement en zone d’at (...)
  • 10 La réforme du droit d’asile en France, entrée en vigueur le 1er janvier 2004, a institué l’OFPRA co (...)
  • 11 Ceci est principalement fonction des places disponibles, sachant que la capacité d’accueil était de (...)

31Dans l’hypothèse où sa demande n’est pas “manifestement infondée”, le demandeur est alors généralement retenu en zone d’attente9 et l’examen de sa demande d’admission au séjour sera ensuite faite aux services de préfecture. Sauf refus, qui n’intervient que rarement à ce stade de la procédure, il se voit remettre un document provisoire de séjour d’une durée d’un mois afin de présenter, dans ce délai, une demande d’asile auprès de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA)10. Selon l’article L. 742-1 du Code, le demandeur, après le dépôt de sa demande d’asile, se voit attribuer un nouveau titre de séjour d’un mois, renouvelable jusqu’à ce que l’Office statut. Le demandeur dispose alors d’une liberté de circulation et, même s’il n’a pas accès au marché du travail, il peut être accueilli dans l’un des Centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA)11.

  • 12 Elle ne connaît cependant pas des décisions refusant à un étranger la qualité d’apatride ; cela rel (...)

32La loi du 25 juillet 1952 a donc institué deux organismes chargés de statuer sur les demandes d’asile. Il s’agit d’abord de l’OFPRA, établissement public doté de la personnalité juridique et placé auprès du ministère des affaires étrangères. Il est en charge, tout en “veillant à l’application des garanties fondamentales intéressant la protection des réfugiés en France”, de statuer sur les demandes d’asile. En second lieu, une juridiction administrative a été créée : La Commission des recours des réfugiés (CRR) qui a pour fonction de statuer sur les recours formés contre les décisions de l’OFPRA (44 201 recours enregistrés en 2003, soit une augmentation de 40 % par rapport à 2002)12.

33La CCR a rendu 29 502 décisions en 2003 ainsi réparties : 73 % de rejets au fond, 13 % d’irrecevabilités, 11 % d’annulations, 2 % de désistements et 0,3 % de non-lieux. Elle constitue ainsi le degré d’appel et, étant une juridiction administrative, ses décisions sont susceptibles de faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’État dans les conditions de droit commun (2 251 cas en 2003).

34Ce dispositif, de par son degré d’appel et de cassation, est de ce fait garant d’un grand respect de la protection des réfugiés.

2) Le traitement de la demande et ses suites

35L’examen de la demande se fait donc, comme nous venons de le voir, par l’OFPRA (54 429 demandes ont été enregistrées en 2003) qui se fonde sur un certain nombre de critères pour octroyer ou refuser l’asile. Les délais d’instruction qui atteignaient dix-huit mois en moyenne en France tendent, depuis la réforme opérée par la loi de 2003, à être progressivement ramenés à un mois (le délai actuel étant de quatre mois). Mais l’accélération du traitement des demandes ne peut résulter que de l’affaiblissement des garanties procédurales, notamment par la suppression de l’effet suspensif de l’appel.

36En 2003, l’OFPRA a pris 67 030 décisions dont 59 818 rejets, 6. 526 admissions et 686 radiations. Ses décisions ont été rendues à 87,7 % aux motifs de la Convention de Genève ; seulement 0,06 %, soit quatre cas, correspondent à l’action en faveur de la liberté (asile constitutionnel).

37L’analyse de la situation est faite au regard de la notion de persécution. Pour déterminer si un individu peut être reconnu réfugié sur le territoire français ou se voir attribuer un droit d’asile, l’OFPRA se réfère essentiellement à cette notion. C’est alors une double analyse qui est faite de la situation du demandeur :

1) quant aux motifs de la persécution

38Pour l’asile constitutionnel, la reconnaissance de la qualité de réfugié est accordée aux combattants pour la liberté. Le motif de la persécution doit être l’action en faveur de la liberté.

39Pour l’asile conventionnel, on peut déduire de la Convention de Genève (art. 1 A. 2) qu’un certain nombre de conditions générales doivent être réunies pour que l’on puisse parler de persécution : elle doit revêtir un caractère personnel ; elle suppose un certain degré de gravité et la crainte de persécution doit être réelle, actuelle et strictement rattachée aux motifs de la Convention. Contrairement à l’asile constitutionnel, une action politique formellement concrétisée n’est pas exigée. Le motif politique, pour être retenu doit cependant revêtir une certaine gravité (ex : CE, 27 avr. 1998, Beltaifa). Les persécutions peuvent également découler de l’appartenance à une minorité nationale ou ethnique, de la confession religieuse ou de l’appartenance à un certain groupe social.

40Enfin, pour la protection subsidiaire, les mobiles des menaces ne sont pas précisés puisque cette protection est accordée à toute personne qui ne remplit pas les conditions d’octroi du statut de réfugié et qui établit qu’“elle est exposée dans son pays à une menace grave”. Il faudra donc attendre les précisions jurisprudentielles afin de connaître quels sont les motifs spécifiques de la protection subsidiaire.

2) relativement aux auteurs de la persécution

  • 13 Cette notion permet à l’OFPRA de refuser des demandes d’asile si le demandeur peut trouver une prot (...)

41C’est, à titre principal, au regard des autorités de l’État que s’apprécie la crainte de persécution. Néanmoins, la loi du 10 décembre 2003 a introduit une innovation majeure concernant les notions d’acteurs non étatiques et d’asile interne13 (art. L. 713-2 et L. 713-3 du Code). Dès lors, les persécutions peuvent ne pas être directement imputées aux autorités de l’État et les liens entre ce dernier et les agents de persécution peuvent être plus ou moins étroits. Cela peut même concerner un acteur non étatique, c’est-à-dire une autorité de fait qui suppose un minimum d’organisation cohérente, une zone identifiable et une stabilité relative de cette autorité.

  • 14 Ce taux atteignait 94 % en 1978 pour passer à 78 % en 1981 et à 18 % en 2000. Ce taux de 15 % repré (...)
  • 15 Art. L. 314-1 et L. 314-11 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

42Dans le cas de l’acceptation de la demande (ce qui représentait 15 % des décisions en 2003)14, le statut de réfugié, l’asile constitutionnel et l’asile conventionnel ouvrent droit à une carte de résident valable dix ans15. Elle est renouvelée dans les mêmes conditions que celles de la délivrance.

  • 16 L’OFPRA a ainsi délivré 174 000 documents d’état civil en 2003.

43L’asile territorial, qui est accordé par décision arbitraire du Ministre de l’intérieur, ouvre droit pour sa part à une carte de séjour temporaire d’une validité d’un an. Mais dans le cadre de la nouvelle forme d’asile que constitue la protection subsidiaire, les droits rattachés à ce statut sont quelque peu différents. L’État d’accueil se substitue alors à l’État d’origine en matière de protection administrative et juridique du réfugié16.

44En cas de refus d’accorder l’asile à un individu, l’État se doit dès lors de respecter un certain nombre d’obligations dans la procédure qui est mise en place. Ce sont les garanties en cas de renvoi figurant notamment à l’article 32 de la Convention de Genève qui prévoit que l’expulsion du réfugié “n’aura lieu qu’en exécution d’une décision rendue conformément à la procédure prévue par la loi”.

  • 17 Articles L. 513-2 et L. 523-2 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

45De plus, “un étranger ne peut être éloigné à destination d’un pays s’il établit que sa vie ou sa liberté y sont menacées ou qu’il y est exposé à des traitements contraires aux stipulations de l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950”17.

II – La politique d’asile de l’Union européenne

46De manière globale, le nombre de demandes d’asile a baissé de 20 % dans l’Union européenne en 2003. Cette baisse significative est due à des raisons internes à chaque État membre mais elle est également liée à la politique de libre circulation des personnes et au contrôle de l’immigration au sein de l’Union (A). L’Union européenne joue aujourd’hui un rôle majeur en matière d’asile grâce à la compétence qui lui a été reconnue quant à l’harmonisation du droit d’asile des États membres. Cela s’est traduit par l’institutionnalisation de cette politique (B), conduisant à terme à un droit communautaire de l’asile.

A – La libre circulation des personnes et le contrôle de l’immigration

47Le droit d’asile et la politique d’immigration sont deux domaines distincts mais liés. Il convient donc d’aborder la place qu’occupe l’asile au sein de la politique européenne d’immigration (1) et notamment par rapport à l’espace Schengen et à la Convention de Dublin (2).

1) La place de l’asile au sein de la politique européenne d’immigration

48La construction européenne a permis de voir s’élaborer puis se développer la libre circulation des personnes sur le territoire européen. Cependant, si chaque État acceptait que les citoyens des autres États membres accèdent à leur territoire et y circulent librement, la question des étrangers s’est vite posée. La possibilité de circuler librement d’un État à l’autre offrait ainsi une nouvelle faille quant au problème de l’immigration.

49Au début des années 90, le phénomène migratoire a pris une ampleur nouvelle en Europe et la politique migratoire, qui représentait déjà un enjeu politique majeur pour les États de l’Union, a été l’objet d’une grande attention entraînant un certain durcissement de celle-ci.

50La gestion des flux migratoires est alors devenue une question essentielle au niveau européen, ce qui a conduit à souligner l’importance de la distinction des deux volets d’une politique de gestion des flux, à savoir la politique d’immigration stricto sensu et le droit d’asile. En effet, les fondements de ces deux politiques sont en réalité entièrement différents puisque, si la politique d’immigration relève de considérations de police, l’asile quant à lui est rattaché à la problématique des droits de l’homme. Considérant le fait que cette distinction est bien souvent faite de manière maladroite ou obscure dans les textes (européens ou nationaux), il est tout à fait compréhensible qu’elle soit peu faite en pratique.

51Mais l’Union européenne, malgré cette distinction difficile à effectuer, se doit de respecter une double obligation de contrôle des flux migratoires d’une part et du respect de ses obligations humanitaires de l’autre. L’équilibre est ainsi difficile à trouver entre les considérations d’asile et celles d’immigration, surtout que la conduite de l’une engendre fatalement des conséquences sur l’autre. La problématique du respect des droits de l’homme apparaît alors dans son ensemble. Dans le contexte de la construction européenne et le développement des libertés, notamment de circulation sur le territoire communautaire, les États membres ont dû adopter certaines mesures permettant une gestion efficace et cohérente des flux migratoires tout en respectant au maximum les droits de l’homme.

2) L’espace Schengen et la Convention de Dublin

52Si la notion d’espace communautaire sans frontières est apparue en 1986 avec l’Acte unique européen, ce sont les accords de Schengen, signés en 1990 et mis en œuvre en 1995 qui ont permis la réalisation totale de cet espace de libre circulation. L’immigration, et donc corrélativement l’asile, sont rapidement venus au centre des débats des concepteurs de la Convention de Schengen. Dans un tel contexte d’ouverture de frontières et de liberté de circulation, les solutions nationales ne se sont plus révélées satisfaisantes.

  • 18 Convention sur la détermination de l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile, signée le (...)

53La Convention de Dublin18, du 15 juin 1990, a alors été adoptée afin de déterminer l’État responsable d’une demande d’asile sur le territoire communautaire. Cette convention est la conséquence et le complément nécessaire de la Convention de Schengen et permet au droit d’asile de garder tout son sens et toute sa valeur dans cet espace européen de libre circulation. En effet, la suppression des contrôles aux frontières et la libre circulation des personnes concernent d’abord les citoyens européens mais également les ressortissants des pays tiers.

  • 19 Dans la Directive Procédure, si cette notion est mentionnée, il n’est pas fait obligation aux États (...)

54Désormais, chaque personne qui pénètre sur le territoire européen peut aisément passer d’un État à l’autre et même présenter une demande d’asile dans chaque État membre. Cette pratique appelée asylum shopping, tout comme celle du fait d’entrer sur le territoire Schengen par un État pour se rendre et demeurer de manière illégale dans un autre, sont maîtrisées par les dispositions de la Convention de Dublin. Cette convention permettant de déterminer l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile avait prévu la notion de “pays tiers sûrs”, c’est-à-dire un pays qui respecte les principes de la liberté et de l’État de droit19. La demande d’asile d’un ressortissant d’un “pays sûr” sera refusée du fait de la présomption de respect des droits de l’homme dans son pays. Cependant, même si cela semblait logiquement inclure tous les États membres de l’Union, un “protocole sur le droit d’asile pour les ressortissants des États membres de l’Union européenne” a été annexé au Traité d’Amsterdam. Ce protocole, communément appelé protocole “Aznar” (du nom du président du gouvernement espagnol qui en a été l’instigateur), énonce que “toute demande d’asile présentée par un ressortissant d’un État membre ne peut être prise en considération ou déclarée admissible pour instruction par un autre État membre”.

  • 20 Règlement no 2725/2000 du Conseil, du 11 décembre 2000, instituant Eurodac pour la comparaison des (...)
  • 21 Le Conseil a ensuite pris, en 2002, un premier Règlement d’application du Règlement instituant Euro (...)

55Une procédure d’asile commune n’existant pas en Europe, la réponse à la problématique que posaient l’asile et l’immigration a consisté à ce qu’un seul État membre, déterminé selon des critères précis, soit responsable du traitement d’une demande d’asile et des conséquences qui s’y attachent, notamment quant au statut de demandeur d’asile. Dès 1997, aux fins de la mise en œuvre de la Convention de Dublin, un accord relatif à la création d’un fichier communautaire des demandeurs d’asile politique dans l’Union européenne (EURODAC) pour la comparaison des empreintes digitales des demandeurs d’asile avait été élaboré. Le Conseil européen a de ce fait adopté, le 11 décembre 2000, un Règlement dit “Eurodac”20, créant un fichier européen des empreintes digitales des demandeurs d’asile et des personnes en situation irrégulière arrêtées sur le territoire de l’Union européenne21.

  • 22 Ce fichier, tenu par la Commission européenne, est un système comprenant une base de données dactyl (...)

56Le 15 janvier 2003, Eurodac a commencé à fonctionner ex nihilo, avec une base de données vide. Pour qu’il soit efficace et dans une logique de coopération en matière d’échange de toute information utile, les pays participants doivent relever les empreintes digitales et les envoyer aux fins d’enregistrement à l’unité centrale à Bruxelles22, conformément aux dispositions du Règlement Eurodac.

  • 23 Par exemple, un immigrant se présente en France et introduit une demande d’asile. En réalité il a l (...)

57Le fichier Eurodac sert au moment du dépôt d’une demande d’asile et permet d’établir avec certitude si une ou plusieurs autres demandes ont été formulées par une personne ou si cette personne a été contrôlée antérieurement sur le territoire d’un autre État membre23. Cela contribue également à déterminer le point d’entrée du demandeur d’asile sur le territoire de l’Union.

  • 24 Règlement no 343/2003, du 18 février 2003, établissant les critères et mécanismes de détermination (...)

58Puis en 2003, le Règlement 343/2003 (dit “Règlement de Dublin II”), fixant les règles relatives à la détermination de l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile ainsi qu’aux conditions minimales d’accueil des demandeurs d’asile, a été adopté par le Conseil24. Ce Règlement, entré en vigueur en septembre 2003, est venu palier les dysfonctionnements de la Convention de Dublin qu’il remplace, notamment en accélérant les décisions et en renforçant la coopération entre les États membres.

B – L’institutionnalisation de la politique communautaire

59L’asile est devenu une question essentielle pour la Communauté lorsqu’a été mise en place la libre circulation des personnes dans l’espace communautaire. La communautarisation de cette politique par le traité d’Amsterdam a donc logiquement entraîné la communautarisation de l’asile (1). Mais avant d’aboutir à un tel résultat, plusieurs instruments ont dû être adoptés pour sa mise en œuvre (2).

1) La communautarisation de l’asile

  • 25 La politique d’asile est alors envisagée comme une “politique d’intérêt commun” justifiant des “pos (...)

60C’est le traité de Maastricht qui utilise pour la première fois l’expression “politique d’asile”25, mais il faut attendre le Traité d’Amsterdam en 1997 pour voir cette politique communautarisée. La politique d’asile figure désormais au Titre IV du Traité de Rome révisé relatif aux “Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes”. L’asile est ainsi passé du troisième pilier (intergouvernemental) au premier pilier (communautarisation totale).

  • 26 Depuis l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam en 1999, la Commission a présenté un grand nombre (...)

61Lors du sommet européen de Tampere, les 15 et 16 octobre 1999, le Conseil européen décide de la mise en place du “régime d’asile européen commun”. Pour encourager la mise en place de ce dernier, le Conseil avait invité la Commission européenne à présenter des propositions en la matière26. D’une grande portée politique et jalon d’une remarquable avancée concernant la politique relative aux “Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes”, le sommet de Tampere a permis au “régime commun d’asile” de prendre forme.

62L’impulsion la plus remarquable en la matière fut incontestablement donnée par le Conseil européen de Tampere. En effet, les conclusions de Tampere constituèrent davantage qu’une simple feuille de route pour cinq années, mais quasiment une révision politique implicite du Traité d’Amsterdam. Par exemple en proposant une “politique commune” migratoire ou un “régime commun d’asile” excédant les termes du Traité d’Amsterdam.

  • 27 Les directives ne font que définir les objectifs à atteindre mais laissent aux États la liberté de (...)

63Cependant, le régime mis en place n’est pas pour autant un “régime unique” qui serait le résultat d’une véritable et totale communautarisation mais plutôt de la définition d’un ensemble de “normes minimales”. Le droit d’asile européen en construction s’inscrit donc dans une logique d’harmonisation des politiques nationales avec l’institution d’un “fonds commun” composé d’un ensemble de normes minimales. Dans un domaine politiquement sensible comme la politique d’immigration, les États membres gardent ainsi une compétence pour fixer les règles qu’ils appliqueront dans l’exercice de leur souveraineté. Cela explique l’utilisation de la directive, instrument juridique européen le moins contraignant27, pour parvenir à la mise en place du “régime d’asile européen commun”. C’est dans ce sens que l’on peut considérer actuellement que cette politique représente plus une coopération renforcée qu’une véritable communautarisation.

64Néanmoins, selon les conclusions du sommet de Tampere (et réaffirmées dans le programme de La Haye de novembre 2004), les règles communautaires devraient, à terme, déboucher sur une procédure d’asile commune et un statut uniforme et valable pour toute l’Union. La place du droit interne des États membres en la matière ne serait alors plus discutable.

  • 28 Proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure d’octro (...)

65L’application des orientations décidées à Tampere a logiquement conduit à une proposition de directive du Conseil relative à “des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres”28 fixant les mesures requises pour mettre en place un système de traitement simple et rapide des demandes d’asile. En alignant leur système national sur ces normes, les États membres pourront ainsi établir des procédures d’asile efficaces dans le cadre d’un régime d’asile européen commun.

2) Les instruments de la mise en œuvre de cette communautarisation

66A la suite du sommet européen de Tampere, conformément aux orientations qui y avaient été fixées, un certain nombre de mesures ont été adoptées. Certaines se sont traduites par des Règlements, comme pour les règles de détermination de l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile (Règlement du 18 février 2003 dit “Dublin II”) ou pour la création du fichier européen des empreintes digitales des demandeurs d’asile (Règlement Eurodac), mais la plupart ont donné lieu à l’adoption de directives.

67La directive relative aux normes minimales pour l’octroi de la protection temporaire prévoyant la répartition de l’effort entre les États membres a été adoptée le 20 juillet 2001. En janvier 2003, c’est une directive sur l’accueil des demandeurs qui est adoptée (traitant particulièrement de l’accès au marché du travail et du maintien de l’unité familiale) et en septembre de la même année, une directive sur le regroupement familial. Quant au statut des ressortissants des pays tiers résidents de longue durée, un accord politique s’est fait le 5 juin 2003.

68Mais l’avancée la plus significative résulte incontestablement de l’accord intervenu le 29 avril 2004 sur les deux projets de directives dites respectivement de “qualification” et de “procédure”. En respectant le délai de cinq ans fixé par le traité d’Amsterdam, elles marquent la fin de la première phase d’élaboration d’un régime d’asile européen commun.

a) La directive “procédure”

69(Art. 63 c du traité instituant la Communauté européenne)

    • 29 Cette directive vise en premier lieu à préciser comment doit être entendue la notion de “réfugié” e (...)

    assure aux demandeurs d’asile les mêmes garanties minimales en première instance, tout en demeurant assez souple dans son application pour combattre la fraude29,

  • favorise l’examen rapide des demandes et assure les possibilités de recours juridictionnel ;

  • garantit le droit à un entretien et le respect des principes dans l’examen de la demande ;

70La Cour de justice européenne est compétente en dernier ressort ;

71Enfin, elle prévoit des exceptions pour les cas de demandes infondées (permettant aux États de se concentrer sur l’examen des cas les plus sérieux).

b) La directive “qualification”

72(Art. 63 d)

73Elle retient un ensemble minimal de garanties pour la reconnaissance de la qualité de réfugié ou l’octroi du bénéfice de la protection subsidiaire et l’attribution des droits correspondant à ces statuts ;

74Elle précise le statut de la protection subsidiaire en faveur de personnes victimes de violences généralisées ou de guerre civile ;

75Elle se prononce sur la nature des agents de persécution incluant les auteurs non étatiques ;

76Elle fonde la reconnaissance de la qualité de réfugié des personnes persécutées en raison de leur orientation sexuelle ou de leur appartenance à un groupe social ;

77Elle comporte des clauses d’exclusion (visant notamment les terroristes).

78Depuis l’adoption du Programme de La Haye (2005-2010), les décisions sont prises selon la règle de la majorité qualifiée (permettant des avancées plus rapides du fait de la disparition du droit de veto) et de la co-décision du Parlement européen (démocratisant ainsi la matière). Le Conseil européen de Bruxelles des 5 et 6 novembre 2004, en adoptant le programme de La Haye, a ainsi confirmé la mise en place, à l’horizon 2010, d’un régime d’asile commun. Ainsi, avant la fin 2010, un régime d’asile européen commun fondé sur une procédure commune d’asile et un statut uniforme d’asile ou de protection temporaire devront être acceptés.

79Concernant la Constitution européenne, elle ne contient aucune innovation relativement au droit d’asile. Figurant dans la partie III relative aux politiques et au fonctionnement de l’Union, “les politiques relatives aux contrôles aux frontières, à l’asile et à l’immigration” n’ont pas fait l’objet d’une avancée particulière. En matière d’asile (art. III-266), la Constitution se contente de rassembler les instruments juridiques existants et d’intégrer les développements effectués depuis Amsterdam.

Conclusion

80Malgré la subsistance de divergences, c’est d’une convergence certaine que se trouve aujourd’hui marquée le droit d’asile dans les différents États membres. La règle de l’unanimité qui a prévalu jusqu’au 1er mai 2004 a eu pour conséquence d’aboutir à des accords de niveau minimal, mais le succès de cette approche reste toutefois remarquable compte tenu de l’avancée réalisée dans l’édification du “régime d’asile européen commun”.

81Il est toutefois à noter que les résultats obtenus, bien que satisfaisants compte tenu du vide juridique qui existait, sont en deçà de la Convention de Genève et de la Convention européenne des droits de l’homme. Les normes obtenues, non sans efforts pourtant, sont en deçà même des standards imposés par la jurisprudence de la Cour de Strasbourg.

82Au regard des avancées communautaires en matière d’asile, on constate avec satisfaction que les directives “procédure” et “qualification” sont quasiment identiques aux dispositions introduites en droit interne français par la loi du 10 décembre 2003 et son décret d’application du 14 août 2004. Néanmoins, une autre vision de la situation conduirait à reconnaître la stratégie de certains États (comme la France, l’Allemagne ou la Belgique) visant à imposer leur solution nationale, et donc leur conception de l’immigration et de l’asile, à l’ensemble de l’Union européenne, mettant par conséquent en péril l’objectif d’harmonisation.

83Si les négociations et les actes européens ont un impact concret sur les législations nationales des États membres, les politiques nationales et les mesures législatives qui en découlent influencent à leur tour l’action communautaire. La question mérite alors d’être posée : est-ce le droit communautaire qui influence le droit national des États membres ou le contraire ? Si cette question est légitime pour l’ensemble du droit, la réponse est évidente en ce qui concerne des sujets politiquement sensibles et où les États restent encore très attachés à leur souveraineté. Il en va ainsi des politiques migratoires et malheureusement, du fait de l’amalgame qui en est fait, du droit d’asile.

84De plus, de nombreux auteurs soulèvent la problématique de la désuétude de la Convention de Genève. Considérant l’arsenal juridique européen mis en place ces dernières années en matière de protection des réfugiés et en tenant compte des incohérences souvent frappantes qu’il existe entre les dispositions nationales ou les normes communautaires et la Convention, l’utilité de cette dernière est vivement remise en question.

85Il convient enfin d’évoquer la nécessaire confiance des citoyens européens vis-à-vis de l’asile. Depuis le début des années 1990, la volonté commune au niveau des États a été de réduire le plus possible l’accès au statut protecteur de “réfugié” au sens de la Convention de Genève. Elle se résume dans ce souci de distinguer les “vrais réfugiés politiques”, dont le profil est modelé par des critères de plus en plus sélectifs, des “réfugiés économiques”, dont la demande d’asile est jugée a priori illégitime.

86L’aspect sécuritaire se heurte alors aux Droits de l’homme, voire à la notion de solidarité. L’opinion publique européenne ne semble pas particulièrement préoccupée par le fait qu’il existe malheureusement encore de trop nombreuses régions de par le monde où des personnes sont persécutées et menacées dans leur vie en raison de leurs opinions politiques, philosophiques, religieuses. Pour que l’impératif humanitaire ne soit pas occulté, la confiance des citoyens doit être (re-)gagnée, et un équilibre entre la responsabilité sociale et la solidarité doit être trouvé.

Bibliographie

BIBLIOGRAPHIE INDICATIVE

I – Ouvrages généraux

GAUTRON Jean-Claude,
“Droit européen”, Mémentos Dalloz, 10ème édition, 2002.

II – Ouvrages spéciaux

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Aux sources de la Loi,
Droit d’asile, Les éditions des Journaux Officiels, décembre 2003.

BOUTEILLET-PAQUET Daphné (sous la direction de),
La protection subsidiaire des réfugiés dans l’Union européenne : un complément à la Convention de Genève ?, Collection de la faculté de droit de l’université libre de Bruxelles, Bruylant Bruxelles, 2002.

Commission Supérieure de la Codification,
Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, Les éditions des Journaux Officiels, 2005, Partie législative.

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Le droit d’asile, Presses Universitaires de France, 2005.

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Union Européenne : Commentaire des traités modifiés par le Traité de Nice du 26 février 2001, Librairie Générale de Droit et de jurisprudence, 2001.

TIZZANO Antonio et VIGNES Daniel,
Code de l’Union européenne, Bruylant Bruxelles, deuxième édition, 2001.

III – Commentaires et articles

BOUTEILLET-PAQUET Daphné,
“Un droit d’asile qui s’effrite”, Une Europe du rejet, Plein Droit, no 57, juin 2003.

KASASA AYA,
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“Droit de séjour – Précision juridictionnelle quant à la preuve de la nationalité d’un État membre”, Europe, no 4, avril 2005, p. 13.

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“Vers une redéfinition du droit d’asile”, Les migrations internationales, Cahiers français, no 307, La Documentation française, mars-avril 2002, p. 77-84.

IV – Actes adoptés par les institutions communautaires

Règlement no 2725/2000 du Conseil, du 11 décembre 2000, instituant Eurodac pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l’application de la Convention de Dublin du 15 juin 1990 relative à la détermination de l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile, JOCE, no L-316, du 15 décembre 2000, p. 1.

Proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres ; COM/2000/578 Final, JOCE, no C-62 du 27 février 2001, pp. 241-242 (extrait).

Règlement no 343/2003, du 18 février 2003, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers, JOUE, no L-50, du 25 février 2003.

Directive 2004/38 du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union européenne et de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, JOUE, 2004, L-229.

V – Conventions

Convention de Genève relative au statut de réfugié, Adoptée le 28 juillet 1951 par une conférence de plénipotentiaires sur le statut des réfugiés et des apatrides convoquée par l'Organisation des Nations Unies en application de la résolution 429 (V) de l'Assemblée générale en date du 14 décembre 1950.

Convention de Dublin sur la détermination de l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile, du 15 juin 1990. JOCE, C-254, du 19 août 1997.

VI – Principaux sites Internet consultés

www.europa.eu.int

www.gisti.org

www.ofpra.gouv.fr

www.unhchr.ch

Notes

1 Article 2 DDHC : “Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l’oppression”.

2 Article 1 A. 2 de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés.

3 Traitements contraires à l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

4 Art. L. 712-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

5 La Loi du 10 décembre 2003 a modifié l’article 2 de la Loi du 25 juillet 1952 en faisant de la protection subsidiaire un droit, alors que l’asile territorial était octroyé de façon tout à fait discrétionnaire.

6 Il est en effet à noter que si “la qualité de réfugié est reconnue”, l’asile ouvre droit au séjour dans un autre État que celui dont relève le demandeur (Art. L-711-1).

7 Le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile précise, dans son article L. 741-3, que “l’admission au séjour ne peut être refusée au seul motif que l’étranger est démuni des documents et des visas mentionnés à l’article L. 211-1”.

8 La notion de “demande manifestement infondée” a considérablement été élargie par la loi du 10 décembre 2003. De par l’extension de la notion, la clause d’exclusion de la Convention de Genève peut à présent être appliquée dès le stade de la recevabilité de la demande d’asile.

9 Selon les dispositions des articles L. 222-1 à L. 224-4 du Code, la durée de placement en zone d’attente a été fixée à un minimum de quatre jours, pouvant être prolongée jusqu’à un délai maximal de vingt-quatre jours.

10 La réforme du droit d’asile en France, entrée en vigueur le 1er janvier 2004, a institué l’OFPRA comme guichet unique des différentes catégories d’asile.

11 Ceci est principalement fonction des places disponibles, sachant que la capacité d’accueil était de 12 173 places en 2003, possibilité demeurant nettement insuffisante.

12 Elle ne connaît cependant pas des décisions refusant à un étranger la qualité d’apatride ; cela relève de la juridiction administrative de droit commun (CE 9 oct. 1981, Subramaniam Selvam).

13 Cette notion permet à l’OFPRA de refuser des demandes d’asile si le demandeur peut trouver une protection sur une partie du territoire de son pays d’origine. L’asile interne s’applique principalement dans le cas de persécutions localisées et circonscrites à une partie du territoire.

14 Ce taux atteignait 94 % en 1978 pour passer à 78 % en 1981 et à 18 % en 2000. Ce taux de 15 % représentait, en 2003, 10 % au titre des décisions directes de l’OFPRA et 5 % après annulation de la CRR.

15 Art. L. 314-1 et L. 314-11 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

16 L’OFPRA a ainsi délivré 174 000 documents d’état civil en 2003.

17 Articles L. 513-2 et L. 523-2 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

18 Convention sur la détermination de l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile, signée le 15 juin 1990 mais entrée en vigueur seulement le 1er septembre 1997 en raison de la lenteur des ratifications par les États membres ; JOCE, C-254, du 19 août 1997.

19 Dans la Directive Procédure, si cette notion est mentionnée, il n’est pas fait obligation aux États d’adopter une telle notion dans leur système national.

20 Règlement no 2725/2000 du Conseil, du 11 décembre 2000, instituant Eurodac pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l’application de la Convention de Dublin du 15 juin 1990 relative à la détermination de l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile ; JOCE, no L-316, du 15 décembre 2000, p. 1.

21 Le Conseil a ensuite pris, en 2002, un premier Règlement d’application du Règlement instituant Eurodac afin de prévoir un certain nombre de modalités d’applications et notamment le dispositif de verrouillage des données, Règlement CE/407/2002 du Conseil, du 28 février 2002, JOCE, no L-62, du 5 mars 2002.

22 Ce fichier, tenu par la Commission européenne, est un système comprenant une base de données dactyloscopiques et des moyens électroniques de transmission des informations.

23 Par exemple, un immigrant se présente en France et introduit une demande d’asile. En réalité il a l’intention de se rendre en Allemagne pour y travailler illégalement. Auparavant, alors que les autorités françaises dépensaient du temps à instruire son dossier, il regagnait l’Allemagne et y demandait une nouvelle fois l’asile si nécessaire. A leur tour les allemands ouvraient un dossier, surchargeant ainsi les services compétents. Avec le système Eurodac qui permet de débusquer les faux demandeurs d’asile, il n’est plus possible d’exploiter cette faille.

24 Règlement no 343/2003, du 18 février 2003, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers ; JOUE, no L-50, du 25 février 2003.

25 La politique d’asile est alors envisagée comme une “politique d’intérêt commun” justifiant des “positions communes”, des “actions communes” et des “conventions” entre États membres.

26 Depuis l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam en 1999, la Commission a présenté un grand nombre de propositions de directives visant à la construction d’un système d’asile commun. Les directives adoptées aujourd’hui demeurent cependant relativement éloignées des premières propositions beaucoup plus ambitieuses quant à la définition de normes minimales en matière d’asile.

27 Les directives ne font que définir les objectifs à atteindre mais laissent aux États la liberté de déterminer, par leur droit national, les moyens d’y parvenir.

28 Proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres ; COM/2000/578 Final, JOCE, no C-62 du 27 février 2001, pp. 241-242 (extrait).

29 Cette directive vise en premier lieu à préciser comment doit être entendue la notion de “réfugié” et ensuite à mettre en place une protection “subsidiaire” pour les personnes ne pouvant bénéficier de la protection de la Convention de Genève.

Auteur

Doctorant en Droit communautaire à l'Université des Sciences Sociales Toulouse I

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2007

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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