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Qu’en est-il de la propriété ?

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Daniel Tomasin

IIIe partie. Les variantes de la maîtrise des biens

Le domaine public est inaliénable et imprescriptible

Patrick Kintz

Texte intégral

“Le domaine public est inaliénable et imprescriptible”.

1C’est ce que l’on enseigne dans les facultés de droit.

2C’est en ce sens que statuent les juges, et bien-sûr tout particulièrement, le juge administratif.

3Les meilleurs auteurs – et ils sont nombreux – font remonter la notion aux biens de la Couronne de l’Ancien régime avec un roi propriétaire ou plus simplement dépositaire. Puis, dès 1790, la Révolution nationalisa, au sens premier du terme, les biens dont s’agit.

4Au 19ème siècle, Proudhon remplaça la Nation par l’État.

  • 1 Sété “Le Béton”, 19 octobre 1956.

5Puis, peu à peu, les collectivités locales et enfin les établissements publics1 demandèrent leur place avant que les lois de décentralisation et une conception de l’économie plus concurrentielle et communautaire ne jettent un trouble dans l’agencement traditionnel.

6Tradition en effet si l’on en juge, et c’est le cas de le dire, par les arrêts et jugements qui, inlassablement, rappellent ces grands principes. Je ne rappellerai que l’arrêt Tête et autres du C. E. (11 octobre 1995), “... qu’il ressort des pièces du dossier que cette dernière (parcelle) a été spécialement aménagée par la communauté urbaine en parc de stationnement affecté à l’usage du public et fait partie du domaine public de cette communauté ; qu’elle ne pouvait donc être cédée par cette personne publique, en l’absence de toute décision de déclassement préalable, sans méconnaître le principe d’inaliénabilité du domaine public”…

7Et je pourrai citer des arrêts allant dans le même sens de 2004 des cours administratives d’appel de Paris et de Douai.

8Alors pourquoi les hautes juridictions sont-elles encore saisies de ce qui devrait être reconnu comme une vérité d’évidence ?

9La règle, tant de fois assenée, ne peut être méconnue à ce point.

10Y aurait-il un malaise ?… Une incompréhension ?… ou plus sûrement une inadaptation du droit – ou de la jurisprudence – aux nécessités contemporaines ?

11Je suis en effet frappé lorsque j’examine les jugements rendus, par la plus parfaite bonne foi des parties intéressées, par le bon sens qui se dégage de leurs décisions mais qui, hélas, se heurtent aux grands principes sus-rappelés.

12L’incroyable éparpillement de nos collectivités locales (si l’on ajoute aux 36.000 communes, l’ensemble des organismes inter ou supra-communaux aux compétences variées, uniques ou multiples, l’on avoisine un chiffre de 80.000 structures diverses), exception culturelle unique en Europe oblige, nécessite des mises en commun de services publics réclamés par nos concitoyens, et donc de transferts de biens du domaine public.

13Certes, le problème n’est pas nouveau et se posait déjà au début du 20ème siècle. La jurisprudence des mutations domaniales posée par le Conseil d’État dans son arrêt du 16 juillet 1909 (Ville de Paris) est éclairante à cet égard : pour prolonger une ligne de chemin de fer, l’État avait besoin de terrains affectés au domaine public de la voirie de la Ville de Paris. La vente est impossible, eu égard à l’inaliénabilité.

14Qu’à cela ne tienne : l’État s’empare du terrain, unilatéralement, sans enquête publique préalable, sans déclassement, expropriation ou réquisition. Le bien reste la propriété de la collectivité locale. Il n’y a donc pas d’indemnité versée. La Ville n’est plus maîtresse de son bien, même si elle en reste propriétaire... C’est ce qui a été dénommée, non pas un vol, mais une mutation domaniale... c’est bien une variante de la maîtrise des biens. Il est vrai qu’à l’orée du 20ème siècle, le principe de la libre administration des collectivités territoriales n’effleurait pas les esprits. Précisons enfin que l’opération inverse, à savoir le transfert de fait d’un bien du domaine public de l’État vers celui d’une collectivité territoriale n’existe pas.

  • 2 Cf. “Les mutations domaniales et les principes constitutionnels”, A.J. Propriété immobilière, 10 o (...)
  • 3 Cf. par exemple : les projets d’intérêt général, en matière d’aménagement et d’urbanisme, de la lo (...)

15Certes, de bons auteurs2 ont noté que la primauté de l’intérêt général et la manifestation du domaine éminent de l’État avaient reçu, à notre époque, à plusieurs reprises l’aval du Conseil Constitutionnel3.

16La procédure, sous réserve quand même de nos jours de l’octroi d’une indemnité, ne serait donc pas condamnable.

17Mais il existe aussi et depuis fort longtemps des cas de transfert non pas d’affectation mais de propriété prévus par la loi :

  • La loi du 16 avril 1930 a autorisé le classement dans la voirie nationale de 40.000 km de routes départementales et de chemins vicinaux.
  • Le code de l’urbanisme prévoit des transferts de propriété par décret en Conseil d’État, après avis de la personne morale de droit public intéressée, pour faciliter l’exécution de certaines opérations (aménagement d’agglomérations nouvelles, de zones d’habitation ou de zones industrielles).
  • La loi du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste a transféré l’ensemble des biens du domaine public (ou privé) de l’État (appartenant plus précisément à la Direction générale de la poste ou à la Direction générale des télécommunications) aux deux nouveaux exploitants publics que sont la Poste et France-Télécom.
  • De même la loi du 13 février 1997 a transféré, à l’établissement public industriel et commercial “Réseau ferré de France”, les biens constitutifs de l’infrastructure antérieurement affectés à la SNCF.
  • Enfin, on sait que les dispositions de l’article L. 1311-1 du Code général des collectivités territoriales prévoient que les transferts de compétence entre des communes et un établissement public intercommunal entraînent de plein droit la mise à disposition de la collectivité bénéficiaire des biens et ouvrages utiles.

18Mais le problème reste entier en l’absence de dispositions spécifiques.

19Confronté à cette difficulté en pratique, une porte de secours a été depuis fort longtemps proposée par la doctrine.

20En effet, contrairement à ce que l’on croit habituellement, la caractéristique essentielle du domaine public n’est pas l’inaliénabilité qui n’a qu’une portée relative susceptible de céder devant d’autres principes (irrévocabilité des ventes de biens nationaux réalisés sous la Révolution...), mais son affectation à l’utilité publique.

21En cas de disparition de celle-ci, et sous réserve d’une simple opération de déclassement, le domaine public devient domaine privé et il n’est plus question du principe d’inaliénabilité.

22Et c’est ici l’occasion de rappeler deux thèses très anciennes : Marcel Waline soutenait en 1925 que le domaine public était aliénable, moyennant le respect d’une simple formalité : la désaffectation. Mais à cela, il a été répondu qu’après désaffectation, il n’y a plus de domaine public et on aliène un domaine privé.

23Encore plus originale était l’analyse de René Capitant en 1933 : il affirmait que les dépendances du domaine public, même non désaffectées, étaient aliénables, mais que cette aliénation ne pouvait changer l’affectation.

24Et au regard de l’intérêt général, c’est bien le point le plus important : la qualité du propriétaire étant secondaire.

25Si cette approche, pour laquelle René Capitant s’appuyait sur des arrêts du Conseil d’État (notamment Commune de Barran, 17 février 1933), avait prospéré, les juristes auraient été choqués, mais la réalité des choses n’aurait pas changé sur le terrain.

26En effet qu’importe pour l’usager du service public, pour le public en général de savoir qui est propriétaire du domaine public, pourvu que l’affectation de ce dernier soit conforme. Et que de difficultés juridiques évitées.

27Certes, René Capitant sollicitait la jurisprudence qu’il citait. Comme beaucoup de grands esprits, il faisait parler le silence des arrêts et en déduisait une thèse.

28Pour autant, il ne me déplairait pas qu’une jurisprudence audacieuse tranche cette fois-ci positivement. Après tout, l’audace ne serait pas plus grande que celle qui a inauguré en 1909 les mutations domaniales. Le grand manteau de l’intérêt général habillerait d’une mode nouvelle une vieille idée.

Notes

1 Sété “Le Béton”, 19 octobre 1956.

2 Cf. “Les mutations domaniales et les principes constitutionnels”, A.J. Propriété immobilière, 10 octobre 1997, p. 828 et sq.

3 Cf. par exemple : les projets d’intérêt général, en matière d’aménagement et d’urbanisme, de la loi du 7 janvier 1983.

Auteur

Président du Tribunal administratif de Toulouse

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2006

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