Introduction – L’hypothèse d’une articulation des trajectoires sur le nickel calédonien

1L’histoire moderne de la Nouvelle-Calédonie est rythmée par le Droit. C’est un « territoire où le droit définit les contours de la réalité et devient discours officiel, le discours de la Nouvelle-Calédonie sur elle-même »1. Cette relation particulière au Droit s’incarne dans les nombreux statuts donnés au territoire, depuis la prise de possession du 24 septembre 1853, jusqu’à la nouvelle approche de « l’avenir institutionnel »2, qu’entament les accords de Matignon-Oudinot (1988) et que poursuivent le protocole de Bercy sur la question économique du nickel et plus largement l’accord de Nouméa (1998).

2Ces dispositions sont constitutionnellement garanties par les deux articles du Titre XIII de la Constitution, dont découle la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999, qui déclinent l’accord de 1998 dans les institutions calédoniennes. Ces dispositions étant conçues comme « transitoires »3, elles impliquent un calendrier pour pérenniser un « avenir institutionnel », dont les trois consultations portant sur l’indépendance de la Nouvelle-Calédonie, de 2018 à 2021, nous amènent à la dernière étape prévue par l’accord de Nouméa : « Tant que les consultations n’auront pas abouti à la nouvelle organisation politique proposée, l’organisation politique mise en place par l’accord de 1998 restera en vigueur, à son dernier stade d’évolution, sans possibilité de retour en arrière, cette « irréversibilité » étant constitutionnellement garantie »4. Un référendum de projet doit avoir lieu5 pour déterminer des institutions qui sortent la Nouvelle-Calédonie de son état transitoire, tout en respectant l’irréversibilité – c’est à dire le transfert des compétences aux provinces à l’assemblée délibérante (Congrès de la Nouvelle-Calédonie) et au gouvernement local (gouvernement de la Nouvelle-Calédonie) – en l’absence d’accord politique calédonien dérogeant à ce principe ou de majorité des 3/5^e du Parlement, réuni en Congrès. Ces dispositions constitutionnelles s’inscrivent dans un processus d’émancipation6 défini en droit international sous le vocable de la souveraineté7. Les termes de cette équation constituent la sortie de l’accord de Nouméa.

3Par ailleurs, la Nouvelle-Calédonie est un territoire d’Océanie, dans une région qui connaît un accroissement des tensions et qui focalise l’attention internationale avec l’émergence d’un concept stratégique : l’Indopacifique.

4En 1951, dans les chroniques du Journal de la société des Océanistes, Jean Poirier exprimait la nécessité de pallier la dispersion des études océaniennes par la création d’un Comité international de Coopération et de Recherches des Sciences humaines dans le Monde Indo-Pacifique : « Le terme “Indo-pacifique” fut choisi de préférence au terme “Océanie” comme étant d’acception plus large : il s’agit de l’immense aire de l’Océanie ethnologique qui s’étend de Madagascar des Indes jusqu’en Amérique »8. Ce néologisme, dont des occurrences plus anciennes ponctuent les publications scientifiques francophones, au moins depuis le début du XX^e siècle9, répond à la double injonction de rassembler et d’élargir la perspective de l’effort scientifique.

5Si donc le terme est ancien10, son introduction dans la rhétorique des relations internationales remonte au discours tenu par Shinzo Abe en 2007, devant le parlement indien, citant l’ouvrage du prince Moghol du XVII^e siècle Dārā Shikōh : Majma’ al-Barhayn (Le confluent des deux Océans). Sans expressément y prononcer le terme « d’indo-pacifique » (インド太平洋), Shinzo Abe mobilise les qualités liquides des Océans connectés pour soulever une ambition : “The Pacific and the Indian Oceans are now bringing about a dynamic coupling as seas of freedom and of prosperity”11. Le concept répond, dans le champ diplomatique, à des préoccupations analogues à celles qui s’exprimaient pour les sciences : rassembler les pays partageant ces valeurs et intérêts dans un espace élargi d’appréciation des enjeux.

6En 2013, Xi Jinping lance l’initiative des « Nouvelles Routes de la Soie »12, désormais retenues : yī dài yī lù (一带一路) ou Belt and Road initiative (BRI). Cette projection économique de la Chine, couplée à son comportement vis-à-vis de sa population, de ses minorités et de ses voisins et partenaires, suscite des inquiétudes croissantes. Le concept d’Indopacifique a progressivement constitué une opportunité pour répondre à celui de la Chine13. Toutefois, par l’inclusivité qui le caractérise, l’Indopacifique semble pouvoir incorporer tous les enjeux que connaît ce vaste espace. Le concept se diffuse en tout cas aux États de la région, à ceux qui s’y intéressent ou qui s’y cherchent un rôle14, aux organisations internationales15 et aux centres de recherches universitaires16 spécifiquement dédiés aux phénomènes, qui se lisent dorénavant à l’aune de ce label.

7Aujourd’hui, par son histoire et sa géographie, la Nouvelle-Calédonie est donc chargée d’enjeux réglés par les accords auxquels s’ajoutent les préoccupations générales liées au contexte stratégique régional. Les enjeux du nickel, ressource emblématique de la Nouvelle-Calédonie, constituent une clef d’entrée pour cette lecture croisée. L’histoire du nickel est intimement liée à celle de la colonisation17, puis au processus d’émancipation18. Il convient donc d’actualiser la compréhension des nouveaux enjeux dont elle s’est chargée. (I) Ils permettent de qualifier comment la perspective française de l’indopacifique néglige sa composante calédonienne (II) au détriment de ses objectifs et de ceux des accords du processus calédonien. (III) Saisir l’articulation contrariée de ces trajectoires permettra d’identifier des options qui s’offrent à leur traitement réciproque.

I. Indopacifique, une perspective stratégique qui néglige sa composante calédonienne concernant les enjeux du nickel

A. La problématique des approvisionnements critiques constitutive de la stratégie indopacifique de la France

8La France fait remonter la genèse de l’adoption de sa stratégie en la matière au Livre Blanc de 2013 en se qualifiant de « puissance souveraine et d’acteur de sécurité dans l’Océan Indien et dans le Pacifique »19. Le terme s’impose à l’occasion de la publication de la Revue de défense nationale de 2017 : « la France noue des liens utiles au renforcement de la sécurité maritime dans l’Indopacifique. »20. Mais c’est le discours de Garden Island21 – prononcé en anglais – du président Emmanuel Macron, suivi d’un document énonçant formellement cette stratégie en 2019, qui marquent l’entrée de la France dans le club des nations ayant adopté ce concept22.

9Pour la France, les contours de l’Indopacifique se dessinent à partir de la réalité opérationnelle qui englobe les trois commandements supérieurs des Océans Indien et Pacifique23, ainsi que les bases militaires françaises des Émirats-Arabes-Unis et de Djibouti, qui ponctuent cet espace. La présence militaire de la France et son Outre-mer, qui en supporte une partie, dessinent un espace englobant l’ensemble des deux Océans et leurs pays et territoires limitrophes. La mention discrète de l’Antarctique et de ces enjeux écologiques tend à repousser cet espace jusqu’à ce continent24. Pour la France, la stratégie indopacifique se construit par le constat d’une région en tension et en mouvement, sur la base de valeurs et d’intérêts partagés avec d’autres acteurs de la région.

10En termes de contenu, la France adopte un concept rassemblant une multitude d’enjeux régionaux relatifs à ses intérêts. Dès sa première doctrine exposée en 2019, la France intègre la garantie des approvisionnements stratégiques25 dans les principaux intérêts qui fondent l’adoption d’une stratégie indopacifique. Ces approvisionnements ne se cantonnent pas aux seules applications militaires et font intervenir une notion plus inclusive s’intéressant à la pérennité de l’économie nationale dans son ensemble. Dans un rapport de l’Assemblée nationale, de février 2022, cet intérêt est décliné en priorité : « assumer que la France puisse tirer profit de l’émergence économique de l’Indopacifique par un soutien accru à nos entreprises, notamment dans les secteurs d’avenir pour la région, et par la diversification des approvisionnements pour réduire nos dépendances dans certains secteurs critiques »26.

11En ce sens, la stratégie indopacifique de la France ne se dissocie pas de l’enjeu de transition énergétique, qui relève du « basculement d’une économie reposant sur les hydrocarbures vers une économie reposant sur les métaux, dont l’approvisionnement sera critique »27. La notion d’approvisionnements critiques renvoie à la préoccupation économique d’un risque de pénurie, quelque en soit sa cause, perturbant la connexion d’une chaîne de valeur28. Il y a donc une rencontre des préoccupations générales liées à l’Indopacifique avec les préoccupations ayant trait à la sécurisation des approvisionnements critiques, comprenant les ressources et les flux de cette zone.

B. La dynamique progressive de la criticité du nickel…

12Ces métaux, dont on estime qu’ils remplieront le rôle joué par les hydrocarbures durant le XX^e siècle, sont d’importance inégale. Leur hiérarchie relève de leur criticité qui s’inscrit dans l’évolution du regard porté sur cette ressource et la complexité même de cette appréciation.

13D’une part, le cours de référence du nickel, négocié au London Metal Exchange (LME), se caractérise par sa forte instabilité29, ce qui participe aux incertitudes associées à son approvisionnement.

14D’autre part, il existe quatre types de gisements, dont on extrait le nickel. Des gisements « sulfurés », « oxydés » et les surfaces des grands fonds marins, entre 4 000 et 6 000 mètres de profondeurs, qui peuvent comporter des amas de roches (« nodules polymétalliques ») riches en nickel. Enfin, le recyclage constitue un gisement à part entière comme source secondaire. Ces minerais se prêtent à différents processus de transformation métallurgique pour obtenir des produits, dont les propriétés chimiques définissent l’usage et donc la criticité.

15On distingue trois sortes de productions. Le nickel de classe I, à forte teneur en nickel, pouvant être utilisé dans les batteries sous forme de sulfate de nickel. Le nickel de classe II, aux teneurs en métal inférieures. Il s’agit principalement de la production de ferronickel et de Nickel Pig Iron (NPI) indonésien, qui approvisionnent le marché des alliages et de l’inox30. Le nickel de classe II est un métal essentiel au développement des infrastructures. La forte croissance de la Chine, stimule sa demande de nickel, qui est multipliée par 7 de 2004 à 201331 et dont l’approvisionnement futur est problématique32. Enfin, il existe un troisième type de produits dits intermédiaires, dont certains peuvent s’obtenir en multipliant les procédés de transformation. Par exemple, un produit de classe II peut être transformé sous forme de « matte », puis raffinée en nickel de classe I et ainsi venir alimenter le secteur des batteries électriques. C’est l’irruption de ce débouché qui constitue le principal enjeu de la criticité du nickel.

16La part de nickel dédiée à la production de batteries électriques se développe progressivement pour atteindre 6 % en 2020 et pourrait s’élever à 36 % en 203033. Les différentes projections pour le moyen (2030) et long terme (2040, voire 2050) se réalisent sur la base des objectifs climatiques, directement corrélés au marché de la mobilité et donc à l’ampleur de l’usage future de technologies recourant au nickel34. Les autres facteurs pris en compte sont la capacité à transformer du nickel de classe II pour faire basculer une partie de l’offre de l’inox vers celui des batteries35, la capacité à trouver des substituts au nickel36 et la capacité à augmenter la part du recyclage comme source d’approvisionnement37.

17Le déversement de la production de nickel de classe II vers la classe I, notamment à travers les investissements chinois dans les unités de production indonésiennes pour ensuite raffiner le nickel en Chine ou dans le reste de l’Asie38, laisse voir une contre-intuitive abondance de l’offre, malgré une demande croissante de batteries électriques39. Cependant, le marché devrait connaître un déficit structurel de l’offre de sulfate de nickel, spécifiquement dédié aux batteries, à partir de 202840. Ces prévisions doivent s’entendre comme des projections des tendances du présent et sont donc fortement dépendantes des inflexions que ces facteurs peuvent connaitre. Il demeure que, quel que soit l’équilibre du marché, la chaîne de valeur qui mobilise le nickel échappe à la maitrise des Européens41.

18Dans ce contexte, l’UE et la France avancent une ambition en matière de transition énergétique, que ce soit envers les modes de mobilité42 ou des labels d’extraction dans des mines « responsables »43, ce qui constitue des facteurs déterminant respectivement l’aval et l’amont de la chaîne de valeur. Mais alors que cette ambition tout à la fois tend à augmenter la demande globale de nickel avec celle des voitures électriques, le verdissement de la production de nickel de classe I est confronté au fait majeur du secteur : le déversement du nickel de classe II indonésien, notamment le NPI, dont la production est très énergivore et émettrice de carbone44, dans le marché des batteries. Sans protection associée aux règlementations environnementales qui, tout à la fois, motivent la demande européenne mais contraignent son offre sur l’ensemble de la chaîne de valeur, l’Europe risque de subir la domination d’acteurs extra-européens, avant que sa règlementation permette de protéger ses consommateurs et son industrie. Aux États-Unis, le Reduction Inflation Act45, voté le 16 août 2022 au Congrès inclus des conditions de maitrise de la chaîne de valeur associées aux batteries concernées par les aides à l’achat, prioritisant ainsi la maîtrise du secteur à des considérations strictement marchandes.

19Par sa criticité évolutive, le secteur du nickel fait donc intervenir une notion classique de sécurisation quantitative des flux en général, lié aux tensions de marché – indifférents dans leur provenance et leur maîtrise capitalistique – mais aussi et surtout une dimension qualitative, d’identification des modes de production, de sa maîtrise et de sa provenance, déterminante sur les facteurs de criticité, d’un bout à l’autre de la chaîne de valeur.

20Nonobstant, on n’observe pas un changement d’attitude de la France vis-à-vis de la Nouvelle-Calédonie, qui est pourtant singulièrement concernée.

C. … dont la France ignore sa composante calédonienne

21En 2005, le Sénat publiait un rapport sur le suivi du protocole de Bercy (1998) – préalable et corolaire minier de l’accord de Nouméa – comportant une analyse économique du nickel et de ses usages. Il n’est pas question, à l’époque, de l’usage du nickel pour la transition énergétique mais du rééquilibrage et du symbole qu’il constitue dans le cadre du processus institutionnel calédonien46.

22En 2010, un tournant s’amorce avec la brutale prise de conscience de la criticité des terres rares47. Dans le cadre des tensions sino-japonaises en Mer de Chine orientale, le régime chinois impose des quotas d’exportations sur sa production de terres rares48. Si ces quotas sont levés depuis 2015, l’extrême dépendance à la Chine – elle produit 90 % des terres rares49 – et leur usage dans l’ensemble des technologies de transition énergétique, sont devenues une préoccupation stratégique s’articulant avec les autres enjeux de l’Indopacifique.

23Cette prise de conscience des risques d’approvisionnement dépasse depuis le cas particulier et emblématique des terres rares : le statut du nickel évolue lentement. En 2016, un rapport bicaméral sur les approvisionnements stratégiques mentionne son usage sous forme d’acier inoxydable et d’alliage dans les éoliennes et sous formes de sels dans les batteries électriques mais ne l’intègre pas dans sa typologie d’éléments critiques50.

24En septembre 2021, le gouvernement demande à Philippe Varin – président directeur général du groupe PSA de 2009 à 2014 – de réaliser un rapport à destination des ministères de la Transition Écologique et de l’Industrie sur la sécurisation des approvisionnements. Dans ce rapport, remis en janvier 2022, M. Varin relève que « le nickel et le cuivre étaient jusqu’en 2021 perçus comme d’une criticité moyenne mais au vu des tensions récentes et des accélérations sur la mobilité électrique, il est probable que leur niveau de criticité augmente considérablement dans la prochaine évaluation »51. Parallèlement, en novembre 2021, les États-Unis publient leur nouvelle typologie de matières minérales critiques (« critical minerals »), dont la révision ajoute le nickel à la liste52.

25Pour diminuer les risques de perturbation ou de dépendance de tout ou partie des chaînes de valeur concernées, l’un des axes de recommandation développé pour les ministères de l’Industrie et de la Transition Écologique propose de favoriser des prises de participation, aux côté d’opérateurs industriels dans l’amont de la chaîne de valeur et en priorité pour le secteur de la mobilité électrique, confortés par « l’action diplomatique de la France et de l’Europe avec les pays souhaitant exploiter les ressources correspondantes »53. Cette approche immédiatement diplomatique – concentrée sur des partenaires extérieurs – semble a priori exclure, du moins omettre, la place de la Nouvelle-Calédonie et les opportunités qu’elle constitue avec la dynamique de criticité générale des matières minérales et du nickel en particulier. En d’autres termes, la Nouvelle-Calédonie est un angle mort de la réflexion sur l’approvisionnement stratégique.

26Toutefois, ce retard du regard français sur le nickel et le peu d’attention à l’égard de la nouvelle dimension que cela octroie à la Nouvelle-Calédonie, intervient dans un contexte où le secteur du nickel calédonien est largement ordonné selon la problématique propre à son processus d’émancipation et de rééquilibrage, qui s’impose, tant au niveau national que local, comme clef de traitement à toute autre perspective en la matière.

II. Le nickel calédonien, un outil au service des accords qui se cherche une orientation

A. La transcription des accords dans le secteur du nickel

27Les accords de Matignon-Oudinot disposent d’un découpage administratif de la Nouvelle-Calédonie en provinces. Leur démographie et, de facto, l’implantation politique qui en découle assurent une représentation politique équilibrée entre forces indépendantistes et loyalistes54.

28La double injonction, d’émancipation et de rééquilibrage, au-delà du statut de la Nouvelle-Calédonie par rapport à la France, revêt d’un caractère socio-économique55, dont le nickel est une composante à part entière, au vu de sa place dans l’économie. En 2021, les exportations du secteur constituent 90 % de la valeur des exportations de la collectivité et le secteur génère 6 % de son PIB. En 2019, le secteur emploie directement et indirectement 11 750 salariés, soit 18 % de l’emploi privé56.

29L’accord de Nouméa, transcrit dans la loi organique de 1999, transfert la responsabilité de l’élaboration de la réglementation minière au congrès de Nouvelle-Calédonie, afin que le pays57 se réapproprie ses ressources58. D’autre part, pour assurer un rééquilibrage interne, la décision d’application de cette réglementation, concernant ces ressources, est assurée au niveau provincial59. Comme le note le Schéma minier de 2009 : « les articles 20, 21 et 40 de la loi organique n’ont ajouté aucune compétence à l’État mais ont simplement retiré au profit de la Nouvelle-Calédonie et des provinces certaines compétences qui appartenaient encore à l’État et ont même transféré aux provinces des compétences précédemment dévolues au Territoire »60. Concrètement, les assemblées provinciales attribuent, renouvellent et retirent les titres miniers, avec la possibilité de sanctuariser des réserves en y proscrivant l’exploitation.

30Outre ces compétences, les trois présidents des provinces siègent au Comité consultatif des Mines (CCM), au Conseil des Mines (CM)61 et au Comité du Commerce Extérieur Minier (CCEM) 62. Des instances qui se prononcent sur les délibérations des assemblées provinciales, sur les Lois du pays émanant de l’assemblée délibérante (le Congrès de la Nouvelle-Calédonie) et sur les exportations de minerais pour la dernière. Cette représentation permet aux provinces de peser sur l’élaboration d’une stratégie minière à l’échelle calédonienne.

31Enfin, à travers des prises de participation dans des sociétés d’économie mixte (SEM), les provinces interviennent indirectement comme acteurs économiques dans les secteurs miniers et métallurgiques.

32Ainsi, le paysage industriel calédonien a largement été restructuré depuis les accords. La Nouvelle-Calédonie exploite ses ressources minières depuis 1873 et dispose d’une usine de transformation pyrométallurgique63 à Doniambo (Nouméa), exploité par l’entreprise historique : Société Le Nickel (SLN). Cette entreprise est une filiale du groupe Eramet (actionnaire majoritaire), entreprise minière et métallurgique détenu à 25 % par l’État. Aujourd’hui, la SLN est aussi détenue à 34 % par une société de portage de participation (STCPI) contrôlée par les trois provinces. Cette société de portage dispose par ailleurs de 4 % du capital d’Eramet.

33En 1990, le chef de file loyaliste et signataire emblématique des accords de Matignon avec Jean-Marie Tjibaou, Jacques Lafleur vend son entreprise minière, la Société Minière du Sud Pacifique (SMSP) à la Province Nord. Pour industrialiser le nord de la Grande-Terre, la province pousse à la création d’une seconde usine pyrométallurgique au profit de la SMSP. Avec le protocole de Bercy de février 1998, en échange d’une soulte de 150 millions d’euros64 assurée par l’État, la SLN et la SMSP s’échangent des titres miniers, favorables à cette dernière, pour développer son patrimoine minier. L’usine de Koniambo Nickel SAS (KNS), qui en découle, débute son activité en 2013. Aujourd’hui, KNS est partagée entre la SMSP (51%) et son partenaire anglo-suisse Glencore (49 %). Elle dispose aussi de 51 % des parts d’une usine en Corée du Sud avec son partenaire coréen POSCO (49 %).

34Parallèlement, une usine hydrométallurgique65 est créé dans le sud de la Grande-Terre et commence son activité en 2005. La gouvernance de « l’usine du sud » a connu différents montages financiers avec des partenaires étrangers qui se sont succédés. Aujourd’hui, l’entreprise, sous le nom de Prony Resources, est contrôlée par des intérêts internationaux et calédoniens, dont les trois provinces66. La gouvernance de Prony fait suite à un violent conflit social et politique s’étant étalé sur l’ensemble du premier semestre 2021, dont l’un des enjeux était de garantir une majorité de la gouvernance de l’entreprise sous contrôle calédonien67.

35Le rééquilibrage a durablement structuré le secteur, dont les orientations tant règlementaires qu’économiques sont partagées par les trois provinces.

B. Une structuration du secteur qui peine à répondre aux objectifs pour lesquels elle a été menée

36L’article 39 de la Loi organique de 199968 prévoyait l’élaboration d’un Schéma minier pour donner une orientation au secteur. Celui-ci est adopté en 2009 et constitue, encore aujourd’hui, le texte de référence en termes d’orientation. Le texte constate toutefois « l’absence d’une vision pour une valorisation de la ressource minière »69. Cette absence de stratégie se concrétise par l’opposition des provinces autour du modèle économique et de gouvernance. Depuis 2009, et malgré les médiations de l’État au sein du Groupe de Travail des Présidents et des Signataires (GTPS)70, pour déterminer une stratégie pays autour du nickel, cette stratégie n’existe pas.

37En 2015, les groupes indépendantistes réaffirment une « stratégie nickel » visant notamment la centralisation d’une « entité pays qui assurerait le portage des participations publiques au capital des trois sociétés métallurgiques »71 : avec des intérêts calédoniens majoritaires, y compris dans la SLN. Cette vision est portée par la province Nord. Or, pour les mêmes raisons – la volonté d’une stratégie pays – mais en désaccord avec les orientations à lui donner, la province Sud avance que « toute stratégie provinciale de gestion des titres miniers qui ne s’inscrirait pas dans une stratégie territoriale serait non seulement inutile mais, plus grave, source potentielle de difficultés majeures aux plan économique, social, politique, coutumier, voire d’ordre public »72 et se refuse donc d’élaborer une doctrine à l’échelle provinciale.

38Cette opposition s’additionne aux tensions entre le modèle économique porté par les « petits mineurs »73, qui poussent pour davantage d’autorisations d’exportations de minerais et la province Nord qui souhaite valoriser le minerai calédonien sur place, en Nouvelle-Calédonie, ou dans des usines off-shore, dans le cadre de montages financiers (avec une majorité de 51 % des parts des usines, sous capitaux calédoniens)74.

39Or, ces débats politiques, s’inscrivent dans un contexte financier délicat pour le secteur du nickel, qui est périodiquement soutenu par l’État français. La SMSP connaît fin 2020 un taux d’endettement de 445 %75. La Cour des comptes relève que son modèle de prise de participation majoritaire dans des usines on-shore (KNS) ou off-shore (SNNC à Gwangyang en Corée du sud) censé faire rentrer des dividendes au profit de la collectivité, aboutit, pour l’instant, à l’« appropriation des bénéfices par la SOFINOR SEM de la province Nord et une socialisation des pertes par la province Nord »76.

40De manière générale, depuis le protocole de Bercy, plus d’un milliard d’euros ont été prêtés soit directement par l’État, soit via l’AFD, soit par Eramet, dont l’État est actionnaire. L’État a aussi apporté sa garantie pour différents projets d’investissements dans la SLN et l’usine du sud. De plus, en 2013, l’État efface une dette de 289 millions d’euros du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, contracté par la collectivité dans les années 1970, à la suite des fortes perturbations du cours du nickel qui avaient affectées le secteur77.

41En somme, le nickel ne remplit pas le rôle que certains voulaient lui voir jouer pour participer à l’émancipation du pays. Le nickel a certes contribué au rééquilibrage, notamment par l’emploi généré en province Nord, lors de la construction de l’usine de KNS78, toutefois, il ne peut, à lui tout seul, assurer l’émancipation financière du pays, en se substituant, par son développement escompté, aux transferts financiers de l’État79. En 2018, ces transferts annuels sont évalués à 1,48 milliards d’euros80. Plus encore, il est, a contrario, un secteur d’intervention récurrente de l’État avec une efficacité de ce dernier jugée très négativement par la Cour des comptes81.

42C’est dans ce contexte que la Nouvelle-Calédonie aborde l’évolution de la demande internationale de nickel.

C. Une structuration de l’offre calédonienne qui ne s’inscrit pas dans la stratégie d’approvisionnement de la France

43En 2021, La Nouvelle-Calédonie extrait un peu moins de 15 millions de tonnes de minerais dont 186 283 t Ni82. Cette même année, le pays exporte 105 088 t Ni avant transformation métallurgique, dont la teneur du minerai en nickel est plafonnée à l’export (2,15 % de nickel contenu), afin de protéger les complexes métallurgiques calédoniens, moins compétitifs que les usines chinoises, philippines et indonésiennes83.

44Dans ce contexte la SMSP tente, sans succès jusqu’à présent, de reproduire son modèle de partenariat en Chine afin d’y valoriser le minerai produit que ses usines calédonienne et coréenne ne peuvent traiter84. En ce sens, la SMSP avait réalisé un accord avec le chinois Yinchuan pour lui vendre 600 000 tonnes de minerais85, comme préalable à l’achat de 51 % d’une usine en Chine. Mais, par ailleurs, la province Nord porte devant la justice les autorisations de cession de minerais des mineurs qui n’appartiennent pas à la SMSP86. Outils règlementaires et économiques s’entremêlent dans un climat de tension entre provinces et enjeux politiques, dépassant la seule valorisation du minerai87.

45En septembre 2021, Steven Grocott, directeur australien de Queensland Pacific Metals (QPM) annonçait publiquement vouloir importer 1,5 millions de tonnes de minerais – soit 10% potentiels de la production calédonienne de 2021 – destinés à la fabrication de batteries électriques88 en Australie. Ces démarches font l’objet d’un suivi de la part du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie89 mais de telles quantités de minerais, compte tenu des précédents de la SMSP avec la Chine, nécessitent une coordination entre mineurs et décideurs politiques à l’échelle provinciale et gouvernementale.

46En termes de production métallurgique, l’évolution des dernières années montre une insertion ambiguë de la production calédonienne dans la chaîne de valeur des batteries : en 2016, la SLN arrête la production de matte de Nickel, dont le raffinage se réalisait dans l’usine de Sandouville d’Eramet, en Normandie. En février 2021, Eramet confirmait la vente de son usine de Sandouville au Sud-africain Sibanye-Stillwater90. Dorénavant, la SLN se concentre sur sa production de ferronickel fortement concurrencée par le NPI indonésien. Par ailleurs, Eramet investit dans ce nickel à basse teneur indonésien à Weda bay, avec l’étude de potentiel d’une unité de production hydrométallurgique destinée à la production de nickel-cobalt pour le marché des batteries91. On observe donc une réorientation d’Eramet qui désengage ses actifs en Nouvelle-Calédonie du nouveau contexte de transition énergétique, au profit de l’Indonésie.

47Pour sa part, l’usine de Prony Resources substitue sa production d’Oxyde de nickel (NiO), trop énergivore, au profit de la seule l’hydroxyde de nickel (Ni(OH)₂), génériquement appelé Nickel Hydroxyde Cake (NHC)92. Avec l’abandon de la matte et du NiO, le NHC est le seul produit intermédiaire spécifiquement destiné aux batteries électrique, produit en Nouvelle-Calédonie. Cette production s’inscrit dans un contrat signé en octobre 2021, pour approvisionner les batteries de Tesla. Prony a annoncé l’ambition de produire plus de 35 000 t Ni en 2022 et de stabiliser sa production à près de 44 000 t Ni en 202593.

48La Nouvelle-Calédonie s’inscrit bel et bien dans l’évolution du marché du nickel. Toutefois, le désengagement relatif d’Eramet et les liens tissés avec Tesla et QPM, accroissent une déconnexion entre l’effort de projection générale de la France et de l’Europe pour la sécurisation de leurs propres approvisionnements et le cas particulier de la Nouvelle-Calédonie, sans que les différents projets s’inscrivent dans une stratégie calédonienne déterminée. Ce rendez-vous manqué est d’autant plus frappant que le Rapport Varin est commandé et rédigé à la fin 2021 au même moment où se succèdent les déclarations d’intention des acteurs australiens, la signature avec Tesla et l’actualisation typologique de l’USGS concernant la criticité du nickel.

49En s’en tenant aux prévisions du Rapport Varin, la consommation actuelle de la France en nickel – dédiée à la transition énergétique – est de 31 700 t Ni et 500 000 t Ni pour l’ensemble de l’Europe94, alors que Prony a produit, en 2021, 17 041 t Ni sous forme de NCH et de NiO. Potentiellement, la Nouvelle-Calédonie représentait, en 2021, 54 % des besoins français et 3,4 % des besoins européens de nickel, dédiés à la transition énergétique. Besoins, dont le rapport estime qu’ils seraient portés à 1 218 000 tonnes pour l’Europe en 2050. Or, bien que Prony ait annoncé vouloir « alimenter la filière européenne des batteries »95, ses engagements envers Tesla, dirigent de facto le flux de nickel critique vers un acteur américain. Les 42 000 t Ni sous forme de NHC, promis au constructeur américain, s’étalent sur un contrat pluriannuel de 5 à 7 ans96, soit 20 % du total la production de Prony pour les cinq prochaines années, si toutefois l’usine du sud parvient à tenir ses engagements, c’est-à-dire presque tripler sa production actuelle.

50Les industriels calédoniens ont tout intérêt à diversifier leur débouché et Tesla constitue une opportunité ponctuelle pour la Nouvelle-Calédonie, que d’autres acteurs européens n’ont pas été.

51Les recommandations générales du Rapport Varin, donnent une orientation déterminée à la stratégie d’approvisionnement mais leur effectivité repose sur leur transcription à l’échelon opérationnel, pour ainsi dire, sur un terrain déterminé. Pour le dire autrement, la stratégie de la France a besoin d’une application opérationnelle tandis que la Nouvelle-Calédonie a besoin d’une orientation stratégique. En tenant compte des objectifs que se donnent ces acteurs, des options d’articulation peuvent être émises dans le contexte de sortie de l’accord de Nouméa.

III. Les opportunités d’articulations stratégiques des trajectoires dans le contexte de sortie de l’Accord de Nouméa

A. Élaboration d’une stratégie commune en commun

52Afin d’articuler les problématiques stratégiques nationales et calédoniennes, une première option relève de l’interpénétration des thématiques dans les espaces de réflexion.

53Il est envisageable que le GTPS, conformément à son mandat visant à identifier « les thèmes de réflexion à conduire et éventuellement en les priorisant »97 ajoute une thématique « Indopacifique et approvisionnements stratégiques » afin que, si les acteurs calédoniens conçoivent effectivement une opportunité de coordonner leurs efforts avec ceux déployés en France et en Europe sur la question du nickel, leur propre stratégie concourt à l’élaboration de la stratégie indopacifique. Une telle thématique permettant aux Calédoniens de participer à l’élaboration stratégique nationale, non comme réceptacles d’enjeux qui les concernent mais comme acteurs de ces derniers, en l’occurrence sur la question minière en générale et du nickel en particulier.

54Dans ce même ordre d’idée, l’une des recommandations du Rapport Varin est la création d’un délégué interministériel aux matériaux stratégiques, placé sous l’égide du Conseil National de l’Industrie98. Dans le rapport, il n’est pas spécifié quels ministères seraient concernés et aucun décret de nomination d’un tel délégué n’a été publié depuis le remaniement de juillet 2022. Dans la mesure où le rapport s’adresse aux ministères de la Transition Écologique et au ministère de l’Industrie et que, d’autre part, il est fait mention du rôle à attribuer au ministère de l’Europe et des Affaires Étrangères, ces trois ministères semblent a priori concernés. Compte tenu, des ressources calédoniennes, mais aussi de celles de l’Outre-mer en général99, il apparaîtrait, de surcroît, opportun d’associer également le ministère de l’Intérieur et des Outre-mer.

55Plus encore, l’une des missions préconisées par Philipe Varin étant de : « favoriser un lien efficace entre l’État et les industriels »100, le délégué interministériel pourrait, enrichir sa mission, afin d’élargir le tissage de ces liens entre industriels métropolitains et ultramarins avec les collectivités d’Outre-mer et, en ce qui concerne le nickel, spécifiquement les provinces et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie101. Une telle mesure permettrait, là encore, d’évaluer plus rapidement les solutions communes aux besoins d’approvisionnement des acteurs métropolitains et les besoins de partenariat et de visibilité industrielle en Nouvelle-Calédonie, reliant ainsi, lorsque les acteurs le jugent pertinent les bouts de la chaîne de valeur102.

B. Construction d’un environnement industriel de bout en bout de la chaîne

56Concrètement, l’élaboration commune d’une stratégie articulant enjeux nationaux et calédoniens s’inscrit dans la modification plus générale du rapport à la conception de la chaîne de valeur industrielle ou le « nouveau procès de la mondialisation »103, qui semble caractériser ce premier quart de siècle. Lorsque les types de chaînes de valeur s’y prêtent, la France peut constituer une interface entre l’amont en Outre-mer (maillons de la mine et de la métallurgie) et l’aval de la chaîne en Europe (maillons de la métallurgie, des raffineries, des composants et de l’assemblage). C’est ce qu’envisage le Rapport Varin qui préconise les « engagements d’off-take pris par des industriels utilisateurs des matières premières correspondantes »104, mais dans une perspective internationale, indifférenciée – du moins explicitement – sur le statut des territoires qui bénéficieraient de ces investissements. Il ne serait pas inopportun d’encourager les constructeurs européens à envisager des partenariats ou des contrats tels que réalisés par Tesla, en Nouvelle-Calédonie avec des engagements correspondant aux besoins des deux parties105. Ce raisonnement ne devant certes pas occulter la dimension strictement économique des choix industriels pouvant faire intervenir le prix du fret ou la compétitivité liée à la réglementation ou la fiscalité106. Toutefois, bien qu’étant une notion économique, la criticité est aussi un effort de hiérarchisation des priorités par les acteurs et donc éventuellement de choix économiques d’une partie de la chaîne ordonnés par des considérations stratégiques concernant son ensemble107.

57Par ailleurs, pour les acteurs calédoniens, notamment indépendantistes, approfondir des liens stratégiques avec la France n’est pas une évidence. Dans la perspective générale d’émancipation, telle qu’envisagée par les indépendantistes, le président de la Province Nord, Paul Néaoutyine déclarait en 2021 : « Nous, nous sommes pour couper le cordon ombilical »108. Toutefois les indépendantistes ont fait leur et revendiquent le mot d’Alain Juppé, premier ministre, concernant les revendications sur le nickel : « Vous voulez de la ressource pour votre projet d’usine, trouvez un partenaire »109. Si les intérêts sont congruents – et le meilleur moyen de l’apprécier est de structurer les échanges d’un bout à l’autre de la chaîne – des acteurs français, au-delà du seul Eramet, pourraient s’investir en Nouvelle-Calédonie sur le nickel, et participer concrètement au rééquilibrage.

58Plus que de trouver un débouché économique pour l’un ou l’autre des bouts de la chaîne, il s’agirait pour l’État de réorienter son accompagnement du secteur fondé sur des politiques horizontales de défiscalisation et d’aides ponctuelles jugées peu efficaces par la Cour des comptes, en un accompagnement restructurant l’environnement industriel dans la perspective des enjeux de transition énergétique et d’approvisionnement critique, de façon au moins aussi radicale que dans la continuité des accords sur les enjeux d’émancipation et de rééquilibrage.

59Ces options, d’ordre stratégique et opérationnel, sont toutefois conditionnées par le cadre organique et règlementaire, dont découlent les leviers des acteurs, notamment locaux. Il semble donc indispensable que le « nouveau chapitre »110 que constitue l’avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, étant structurant, implique des dispositions qui repensent la place du nickel dans sa dimension institutionnelle.

C. Les nouveaux enjeux du nickel fonction d’une redistribution des rôles

60Plus encore que le paysage industriel, les institutions calédoniennes ont été bouleversées par la lettre et l’esprit des accords.

61Or, la coïncidence du référendum de projet peut être l’occasion d’une refondation actualisant les rôles accordés aux institutions, y compris par rapport au nickel. Considérant les difficultés financières, règlementaires111 et de gouvernance, l’enjeu institutionnel repose sur le rôle accordé aux collectivités publiques locales comme acteur économique, à travers leurs prises de participation, et comme acteur politique par leurs compétences. Il en ressort trois questions qui mériteraient de participer au débat sur le projet calédonien.

62Premièrement, l’intervention économique actuelle des provinces concerne un secteur de haute intensité capitalistique, nécessitant des investissements importants, et soumis aux aléas financiers des cours de référence. Le débat se polarise donc sur les objectifs d’une telle intervention entre « actionnaire financier », dont l’objectif est de bénéficier de dividendes et « actionnaire stratégique », dont l’objectif de la collectivité est d’orienter les choix de l’entreprises, grâce au véto que lui confère sa participation selon des considérations politiques112, et sans nécessairement attendre un retour de dividende pour financer son rôle de collectivité. Qu’est-ce qui motive l’intervention capitalistique des collectivités dans le secteur du nickel ?

63Deuxièmement, et parallèlement à la réflexion sur le type d’intervention que souhaite avoir la collectivité, c’est l’échelon de cette intervention qui peut être interrogé. Compte tenu de la fragmentation actuelle de l’intervention publique des trois provinces dans les entreprises métallurgiques et minières et relativement à l’ambition d’avoir une « stratégie pays » que réclament tous les acteurs, y a-t-il une opportunité de centraliser l’intervention capitalistique au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ?

64Troisièmement, le rôle que se donnent les collectivités s’articule aux compétences dont elles sont pourvues. La prise d’engagement pour des cessions de minerais importantes et sur le long terme, comme ce qui se négocie avec le Queensland, les contreparties commerciales envisagées par les acteurs publics, de même que les critères communs sur lesquels fonder les décisions sont autant d’enjeux qui réinterrogent la place à accorder aux provinces quant à leur compétences sur la question minière113 mais plus largement la place à accorder aux provinces dans l’architecture institutionnelle calédonienne114. Outils et échelon du rééquilibrage depuis 1988, la province est-elle l’échelon pertinent pour mettre en œuvre les décisions d’application de la règlementation en matière minière ?

65Il apparaît d’emblée qu’une remise en cause, du moins une remise en question, des compétences des provinces pourrait constituer un « retour en arrière », formellement proscrit par l’accord de Nouméa115.

66Toutefois, parce que la compétence en matière de règlementation appartient depuis 1999 au congrès de la Nouvelle-Calédonie, le transfert au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie de la compétence en matière de décision d’application ne constitue pas un retour à la situation de 1988 à 1998 où l’État était compétant en matière de règlementation minière pour les hydrocarbures, les sels de potasse, le nickel, le chrome et le cobalt, ce qui n’est pas en question ici. Une centralisation des décisions d’application au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie constituerait donc une configuration inédite.

67D’autre part, l’accession des forces indépendantistes à la tête du gouvernement collégial en 2021 pour la première fois dans la configuration de l’accord de Nouméa, montre que le gouvernement n’est pas structurellement attaché à une tendance politique et que ses orientations sont le fruit du jeu politique collectif de l’ensemble du pays. De leur côté, les assemblées provinciales sont structurellement, du moins jusqu’à présent, définies par la dichotomie indépendantiste/loyaliste. Une centralisation de la compétence en matière de décision d’application constituerait donc un basculement d’une logique d’affrontement entre visions de provinces à un échelon où l’orientation serait tranchée par le jeu politique et où son résultat s’appliquerait à l’ensemble du territoire, ce qui constitue les conditions règlementaires pour la réalisation de toute stratégie pays. Si cette logique emporte l’adhésion des parties de l’accord de Nouméa, alors elle pourra concourir à la formulation de la « nouvelle organisation politique proposée »116 précisément censée sortir de celle de 1998.

Conclusion – Le fondement politique du droit et de la stratégie

68Une fois constaté les difficultés calédoniennes et nationales, il convient de s’arrêter sur le caractère problématique de la démarche elle-même. N’est-ce pas occulter, sinon nier, l’esprit des accords que de considérer qu’un intérêt stratégique national puisse concourir à un processus d’émancipation locale ?

69Dans cet ordre d’idée, on peut d’ailleurs faire l’hypothèse que le manque de coordination des questions stratégiques nationales et d’émancipation locale soit le fruit d’une sorte de pudeur et d’une prudence de l’État s’inscrivant dans la retenue dévolue par le statut « d’État impartial »117, que les accords lui octroient. Par ailleurs, les engagements internationaux de la France lui prescrivent de reconnaître « le principe de primauté des intérêts des habitants des territoires non autonomes »118, entendu, par rapport à ceux de la puissance administrante. Enfin, l’architecture politique et institutionnelle actuelle de la Nouvelle-Calédonie rend impossible l’aboutissement de toute initiative structurelle unilatérale y compris depuis le sommet de la hiérarchie des normes : « L’un des enseignements que l’on peut tirer de l’accord de Nouméa est que la compétence constitutionnelle a été, de fait, partagée entre les partenaires politiques ; sans consensus local, il paraît probable que rien ne puisse changer. »119.

70Si l’État peut donc amorcer des initiatives ne nécessitant pas un changement de statut politique, leur succès semble bien conditionné à une appropriation de la part des Calédoniens de tout enjeu les concernant, que ce soit le nickel en particulier ou l’ambition indopacifique de la France en générale. Cette condition ne revient pas à écarter l’aspect effectivement utilitaire des Outre-mer120 et de la Nouvelle-Calédonie mais plutôt à construire une conscience et une adhésion à l’utilité commune du traitement réciproque des enjeux nationaux et locaux.

71Toute option doit donc toujours aussi impliquer les conditions d’acceptabilité pour les acteurs qu’elle concerne afin d’envisager un impact concret au risque, sinon, que toute initiative de convergence des enjeux soit lue comme une tentative « d’accélération de la colonisation en contexte de décolonisation »121. Pour la France et la Nouvelle-Calédonie, l’Indopacifique se conçoit bien comme une démarche visant à rassembler et élargir la perspective des acteurs concernés.

72C’est dans ce contexte politique, qui détermine le cadre normatif applicable et les orientations stratégiques envisageables, que le renversement de la perspective, visant à « inciter pleinement nos Outre-mer à contribuer, dans leurs domaines de compétences aux priorités de la stratégie indopacifique de la France »122, devient un impératif. Le Nickel, par ses enjeux spécifiques, est une occasion concrète d’opérationnaliser cet impératif stratégique.