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Les Facultés de Droit inspiratrices du droit ?

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Maryvonne Hecquard-Théron

De Gaulle et les constitutionnalistes

Stéphane Mouton

Texte intégral

1Au commencement de cette analyse, on se souviendra du mot de Couve de Murville, fameux ministre des affaires étrangères et spectateur engagé de l’ensemble de l’épopée gaullienne : "Ce que je regretterai toujours chez le général de Gaulle, c’est qu’il n’ait jamais suivi une solide licence en droit".

2Enoncée sur le ton de l’humour certainement, cette réflexion démontre immédiatement que la conception des institutions du général de Gaulle semble peu en accord avec les subtiles classifications constitutionnelles issues de l’Université. Dès lors, tenter de déterminer l’influence de la doctrine sur la pensée constitutionnelle du général de Gaulle semble au premier abord un exercice difficile, car il pourrait finalement se ramener à comparer la notion de constitution ainsi que la pratique politique qui peut en être déduite, sous deux angles opposés : celui de l’action et de l’appréciation empirique et apparemment désordonnée des évènements d’une part ; celui de la réflexion, des synthèses cohérentes, des cathédrales juridiques protégées des contingences, d’autre part. Finalement, le sujet invite à étudier la Constitution et la vie politique du côté de la viva activa, et celle de la viva contemplativa, comme le soulignait H. Hesse dans son ouvrage Narcisse et Goldmund.

  • 1 J.L. Debre, Les idées constitutionnelles du général de Gaulle, p. 62.
  • 2 J.L. Debre, ibid. p. 48.

3Mais au-delà de ce problème de méthode, peut-être serait-il utile de commencer par cette interrogation : De Gaulle a-t-il une doctrine constitutionnelle au sens universitaire du terme ? Possède-t-il une conception dogmatique et scientifique des institutions correspondant aux représentations scientifiques communément répandues dans les facultés de droit ? Rien n’est moins sûr. D’abord parce que de Gaulle mettra du temps à donner sa conception des institutions. Au sortir de la guerre celle-ci n’est toujours pas arrêtée. Au début de l’année 1945, au moment où les vraies discussions constitutionnelles autour du régime à instaurer se développent avec de plus en plus de précision, de Gaulle consulte, entouré de quelques éminents juristes comme Capitant, Cassin et Noël1. De plus, en homme politique pragmatique, de Gaulle aura toujours une conception évolutive des institutions. Jean-Louis Debré soulignera dans sa thèse de doctorat la difficulté de déterminer déjà qu’elle peut être l’influence réelle des doctrines émises sur la pensée du Général, et ce dès la Résistance2, car ce sont d’abord les évènements qui l’inspirent.

4Revenons à cette évidence ! De Gaulle est d’abord et avant tout un militaire : tel est le constat par lequel ce même auteur commence son travail de doctorat. Par voie de conséquence, l’action est le vecteur déterminant de sa pensée. Ce sont donc les évènements qui participent à forger sa conception des choses. A titre d’exemple, sa conception de la souveraineté se fait à Alger en 1943-1944. Et lorsqu’il s’agit de jauger les hommes qui font l’histoire, bien sur c’est d’abord à des militaires qu’il pense. Comment ici ne pas souligner l’admiration de de Gaulle pour Bonaparte ou Philippe Pétain, qui a bien des égard eu une influence déterminante sur le destin de l’homme du 18 juin. Lorsqu’il sera aux affaires, c’est encore avec les militaires qu’il entretiendra les meilleurs rapports.

5Pourtant de Gaulle est un homme de lettre, d’histoire, de culture. Aussi a-t-il aimé se laisser influencer tant sur le plan politique, que philosophique, voire religieux. Il est possible de recenser quelques hommes politiques dont les vues ont marqué de Gaulle, et sa préférence ira d’ailleurs pour ceux dont les réflexions convergeaient vers la nécessité de réformer le parlementarisme. Par exemple, il semble être le disciple de Jules Ferry lorsqu’il dénonce les risques d’impuissance qu’engendre le régime parlementaire classique. N’est-il pas possible de rapprocher le discours de Bayeux avec le discours de Saint-Dié de 1887, dans lequel le sénateur des Vosges disait que "l’anarchie parlementaire" est le plus grave danger que peut courir la République ? Il est possible encore de souligner l’influence nette de Waldeck-Rousseau sur le futur président de la 5ème République lorsqu’il préconisait la nécessité de mieux séparer les pouvoirs de gouvernement pour lutter contre l’impotence de l’État et le risque de mainmise du Parlement sur le pouvoir exécutif. Dans le même sens, de Gaulle fera largement sienne la thèse de Tardieu qui avait pointé la crise en profondeur de la 3ème République due à un déséquilibre des pouvoirs. Or cette idée sera reprise par le général pour écarter les lois de 1875, et rejeter le second projet de Constitution de 1946. De même, le futur concepteur de la 5ème République se fera l’écho des réflexions constitutionnelles de Léon Blum lorsqu’il militait pour une nécessaire rationalisation du parlementarisme dès la fin des années 1930, à l’image de celle qui était à l’œuvre en Allemagne dans la constitution de Weimar de 1919.

  • 3 J.J. Rousseau, Du contrat social, Livre 2, Ch. 12.
  • 4 A bien des égards, de Gaulle était "bergsonnien". ne retrouve-t-on l’inspiration du grand philosop (...)

6De même, des philosophes ont influencé sa pensée politique et constitutionnelle. Sans nul doute, Nicolas Machiavel qui développe la thèse selon laquelle au sein de l’État, seul le peuple détient la vrai vertu politique a inspiré la pensée politique de de Gaulle quant au fondement de l’État démocratique. On pourra également relever une influence kantienne sur les but de ce même État politique lorsque le philosophe des Lumières évoquait l’idée que l’État devait être fait pour les hommes parce que ceux-ci préexistent à celui-là. On peut le voir rousseauiste encore dans sa conception de l’État fort. En ce sens le philosophe de Genêve n’écrivait-il "qu’il n’y a que la force de l’État qui fasse la liberté de ses membres"3. Toujours dans le registre des références philosophiques, il est difficile de ne pas souligner la parenté de certaines idées du général de Gaulle avec Henri Bergson4. On ne peut que remarquer l’influence bergsonnienne lorsque de Gaulle perçoit le pouvoir comme l’"énergie de la nation" toute entière et non comme l’instrument d’un parti, ou encore lorsqu’il écrit qu’il y a en tout "une part d’intuition ; que tout n’est pas explicable". Enfin, il est possible de retrouver une veine catholique dans sa conception du pouvoir et de l’histoire car de Gaulle comme Charles Péguy croyait à un déterminisme chrétien, et en l’existence d’un juge suprême. La justice des hommes n’est pas tout à fait la justice, d’ou la nécessité "de suivre un ordre établi, que l’on ne peut tolérer des perturbations qui empêchent la société de marcher normalement".

7Toutes ces influences ont donc joué un rôle sur la conception du pouvoir, des institutions et de la Constitution à établir pour la France. D’ailleurs ces sources d’inspirations permettent déjà de comprendre la place centrale qu’il accorde à l’État dont le rôle était d’assurer le triomphe de l’ordre sur l’anarchie. Pourtant dans ce jeu de recherche des lignages et des influences, il est difficile d’identifier des universitaires.

  • 5 Philippe de Gaulle rapporte dans son ouvrage de souvenirs que le général de Gaulle disait à propos (...)
  • 6 J.J. Chevallier écrit d’ailleurs que le divorce entre de Gaulle et le monde du droit date de 1962  (...)

8Par voie de conséquence, la première idée qui vient est celle de distance, de discordance, voire d’irréductible opposition entre de Gaulle et la doctrine. D’ailleurs, de manière générale, et il n’y a rien de péjoratif en le disant, de Gaulle, quelques rares exceptions faites telle que Mauriac et Malraux bien sûr, se plaisait à dire qu’il n’aimait pas les intellectuels5. Lorsqu’il se rapprocherait d’universitaires, ce n’était jamais de juristes, mais plutôt des normaliens. Réciproquement, la doctrine manifestera une distance avec de Gaulle, un divorce même qui s’explique par plusieurs facteurs. La prise de pouvoir de 1958 rappelait déjà les fâcheuses relations qu’entretiennent les militaires avec les Constitutions en France. De plus, la doctrine dans son ensemble rejettera "le coup de force" de 1962, lorsque le général de Gaulle prendra l’initiative de réviser la Constitution par la voie détournée de l’article 11 de la Constitution6. Ces deux évènements soulignaient que de Gaulle avait peu d’attention pour l’objet constitutionnel. Par voie de conséquence, la doctrine adoptera deux postures essentiellement : celle de la distance ou celle de la contestation. Pourtant, il existe une relation entre la doctrine et le général de Gaulle. C’est ce que nous allons démontrer ici. Plus exactement, si la doctrine a été une source d’inspiration pour de Gaulle (I), à l’inverse, celui-ci a été certainement une source de perplexité pour la doctrine (II).

I – LA DOCTRINE : SOURCE D’INSPIRATION POUR DE GAULLE ?

  • 7 Quant à l’affaiblissement du Parlement : "Les ministres ont littéralement toutes les journées pris (...)

9Homme d’action, c’est avant tout de son expérience et de situations que le général de Gaulle tire les leçons utiles pour l’élaboration de la meilleure Constitution possible pour la France. D’ailleurs, les grandes caractéristiques de sa pensée constitutionnelle tels que le renforcement du pouvoir exécutif et réciproquement, l’affaiblissement du pouvoir législatif, résultent d’abord du constat qu’il fait lui-même en tant que militaire de la situation politique et administrative du pays7. Dans ce contexte, la doctrine a-t-elle pu avoir une influence sur l’homme ? La réponse est ici bien sûr très difficile à donner. Néanmoins, elle peut être intéressante car il existe, on le sait, toute une pensée "réformiste" dans les années 30 qui a certainement eu une influence sur le général de Gaulle. Si elle a pu indirectement lui offrir un appareillage scientifique utile à sa réflexion, elle lui aura certainement offert un terrain favorable à son discours critique du régime parlementaire qu’il voulait réformer à son avantage : l’influence est donc réelle (A). Cependant, la rédaction de la Constitution de 1958 ne répondra que partiellement au projet de réformes des institutions et plus précisément de modernisation du régime parlementaire : l’influence sera donc ici pervertie (B).

A – Une inspiration effective

  • 8 Carre de Malberg ne cachera pas l’influence déterminante de l’œuvre d’Adhémar Esmein sur sa propre (...)

10Effective certes, il s’agit néanmoins d’une influence diffuse. Mais dans ses grands traits, elle peut être identifiée autour de deux grands professeurs du début du 20éme siècle. Ils inspireront de Gaulle quant à l’identification des causes de l’échec de la 3éme République. Ils donneront par là même, les voies à suivre pour la rénovation possible du régime démocratique en France. Esmein et Carré de Malberg ont été les premiers grands théoriciens du parlementarisme en France. Ce sont eux qui, l’un à la suite de l’autre8, développent les causes des écueils du parlementarisme à la française sous la 3éme République et les moyens d’y remédier. Ils seront ainsi à l’origine d’un grand courant doctrinal qui influencera les juristes "gaullistes" comme Capitant, et indirectement voire directement de Gaulle lui-même. Impossible alors de considérer que ce courant constitutionnel est sans influence sur l’inspirateur de la 5ème République dont les fondements reposent évidemment sur les principes qu’il développe.

11Esmein donne dans l’histoire constitutionnelle française la première grande théorisation du régime représentatif et du régime parlementaire. A sa suite, Carré de Malberg va mettre l’accent sur la distance qui existe entre le régime parlementaire théorique et la pratique qui en sera faite en France au début du 20ème siècle. Dans le prolongement de cet apport, Carré de Malberg dressera encore l’inventaire des solutions à suivre pour rétablir en France un vrai régime parlementaire. Dans la chaîne des influences doctrinales, c’est ici qu’apparaît l’importance de Carré de Malberg. En amont de lui, il y a Esmein dont il se fait le relais. En aval de lui, se trouvent d’autres grands juristes comme René Capitant qui réceptionneront sa pensée. Ainsi, Carré de Malberg apparaîtra comme "le doctrinaire de la 5ème République".

12Mais que disait donc Carré de Malberg ? Il reprend d’abord la définition du régime parlementaire selon quatre caractéristiques bien définies par Esmein. C’est un régime d’abord qui repose sur la souveraineté du parlement. Là est la caractéristique majeure de ce régime. Par voie de conséquence, il n’existe pas dans ce régime un partage de souveraineté entre les pouvoirs exécutif et parlementaire. La souveraineté ne se divise pas ! Néanmoins, le Parlement reste ensuite subordonné au corps électoral. En effet, en démocratie, il est le fondement de toute souveraineté politique qu’il exprime d’ailleurs de deux façons : par les élections en premier lieu, par le biais desquelles il détermine les grandes orientations du pays ; par la dissolution en second lieu qui permet au peuple de vérifier la conformité de la politique des Chambres à ses vœux. Ainsi, si dans le régime parlementaire, le Parlement détient la souveraineté, il est tout de même possible d’organiser un équilibre entre les pouvoirs de gouvernement. Un principe de collaboration entre l’organe souverain (le Parlement) et un organe d’action (le Gouvernement) peut être instauré, sachant que le pouvoir électoral peut arbitrer les conflits susceptibles de s’élever entre eux. Les conditions d’un régime dualiste sont ainsi posées : le gouvernement est responsable devant les chambres. Enfin, il est nécessaire de souligner qu’un tel système n’est réellement possible qu’à une condition. Il faut qu’il existe une structure politique bipartite afin qu’une étroite solidarité puisse unir le cabinet et la majorité parlementaire.

13Carré de Malberg constatera qu’en France un tel régime n’a jamais existé car les éléments nécessaires à sa naissance n’ont jamais été conjugués. Les conditions de l’équilibre ne sont pas réunies parce qu’en France, le Parlement est souverain vis-à-vis du Gouvernement mais aussi du peuple. Or, le peuple effacé, c’est d’abord le gouvernement qui ne peut se maintenir face au Parlement à l’égard duquel il se trouve concrètement soumis. Par voie de conséquence, les mécanismes de mise en œuvre de la responsabilité sont neutralisés. Mais conséquence aussi évidente qu’essentielle, le peuple effacé, le Parlement s’arroge de façon tout à fait naturelle la faculté de concentrer toute la souveraineté. Dès lors, constate Carré de Malberg, la France de la 3ème République n’instaure pas un régime parlementaire. Elle inaugure un régime totalement atypique, un "régime bâtard" qui possède en apparence toutes les caractéristiques institutionnelles du régime parlementaire, mais qui n’en est pas réellement un. Certes, d’un point de vue constitutionnel, tous les mécanismes du régime parlementaire garantissant les principes de la collaboration fonctionnelle et de l’équilibre organique sont présents. Mais sous l’enveloppe parlementaire, dans sa nature, la 3ème République reste fondamentalement un régime représentatif.

14Ce constat posé, dans "La Loi" Carré de Malberg donne les éléments d’une solution pour revenir au régime parlementaire. Pour le maître de Strasbourg, contrairement aux autres constitutionnalistes, la réforme ne commence pas par la séparation des pouvoirs, fausse idée claire, mais par la restauration du pouvoir du peuple. Telle est la première vérité à rétablir au sein des institutions pour que le régime parlementaire puisse réellement apparaître. La première condition du régime parlementaire, c’est la restauration du pouvoir constituant du peuple qui impliquera deux conséquences : la démocratisation du régime d’abord et l’équilibre institutionnel entre les deux pouvoirs exécutif et législatif. Au sein du régime parlementaire en effet, c’est le peuple qui distribue les pouvoirs.

  • 9 Carre de Malberg, R. D. Publ., 1931.
  • 10 Carre de Malberg, R. D. Publ., 1931.
  • 11 Carre de Malberg rappelle que c’est avec l’apparition du référendum constitutionnel et du référend (...)

15Dès le début des années 30 les professeurs de droit donnent des indications utiles sur la direction à suivre afin de réformer le parlementarisme à la française. Dans un tel système le président peut et doit être élu au suffrage universel direct9. Dans le même sens, la dissolution doit être réintroduite car elle est un mécanisme naturel du régime parlementaire : ce n’est pas une sanction, mais un mode d’arbitrage du peuple10. Enfin et surtout, c’est la présence du peuple au fondement du régime qui assure au plan normatif la distinction entre les lois constitutionnelles et les lois ordinaires11. Bref, les œuvres de Esmein et de Carré de Malberg analysent les raisons de l’échec du régime politique de la 3ème République et les moyens d’instaurer un "vrai" régime parlementaire en France. En ce sens, ils ont été les aiguilleurs de la réforme des institutions dont de Gaulle est le relais en 1958, et la Constitution de 1958, la dépositaire.

B – Une inspiration dévoyée

16En apparence, le discours de Bayeux de 1944 pourrait en constituer un exemple saisissant, la conception des institutions de Gaulle pourrait répondre aux projets de réforme des institutions proposés dans les années 30 et plus particulièrement, ceux d’Esmein et de Carré de Malberg. Le peuple semble manifestement "ré-invoqué" à la source de tous les pouvoirs. Il est à l’origine de la souveraineté démocratique. Sur ce fondement, la Constitution du 4 octobre 1958 peut développer les mécanismes institutionnels garantissant un équilibre entre les pouvoirs. S’inscrivant dans la volonté de réaffirmer une autorité du pouvoir exécutif trop longtemps bafouée dans le parlementarisme à la française, la restauration de la dissolution et le partage des compétences entre les pouvoirs réglementaire et législatif sont d’ailleurs certainement ici des éléments extrêmement révélateurs. La Constitution de 1958 retient donc les leçons du passé et donne les éléments d’une possible réformation du parlementarisme en France. Cependant, ce n’est pas un régime "purement" parlementaire qui se déploie dans l’écrin de la Constitution de 1958. Plus tout à fait parlementaire, sans être réellement présidentiel, le nouveau texte constitutionnel donne naissance à un régime dit "semi-présidentiel".

17Mais enfin derrière le décor qui semble cohérent, osons le dire : la 5ème République est de ce point de vue la synthèse ratée d’une leçon doctrinale. Si les institutions de la 5ème République semblent satisfaire à la lettre aux analyses faites par Carré de Malberg, la Constitution de 1958 ne correspond pourtant pas à la régénération d’un régime parlementaire. Il s’agit toujours d’un régime représentatif mais "inversé" par rapport à celui qui existait antérieurement. Ce sont toujours les organes représentatifs qui possèdent la souveraineté. Mais ici ce n'est plus le Parlement mais le Gouvernement qui devient le pouvoir représentatif prépondérant. Deux signes le démontrent d’ailleurs : la fausse interprétation de la séparation des pouvoirs d’une part, et l’invocation illusoire du pouvoir constituant du peuple.

18Dans une conception "idéale" du régime parlementaire, les deux pouvoirs, l’exécutif et le législatif marchent de concert. Il existe donc une association du pouvoir parlementaire et du pouvoir gouvernemental dans l’exercice de la souveraineté, même si cette dernière est détenue en dernier ressort par le Parlement. Or, une telle collaboration n’existe pas réellement dans l’esprit de de Gaulle. Le général ne cherche pas établir une association entre les pouvoirs de gouvernement. Tout au contraire, il milite pour une autonomie renforcée du pouvoir exécutif à l’égard du Parlement. Dès le discours de Bayeux d’ailleurs, sa réflexion relative à la modernisation des institutions repose sur l’émancipation et le renforcement du pouvoir exécutif vis-à-vis du Parlement. L’objectif affiché est simple : faire que le gouvernement ne soit plus l’instrument passif des assemblées. La Constitution du 4 octobre 1958 poursuivra d’ailleurs le même dessein. Ce texte consacre des mécanismes constitutionnels qui sous l’apparence d’un possible équilibre organique, renforce la division des fonctions entre deux organes non collaborateurs mais bien rivaux l’un par rapport à l’autre. Or une telle dynamique est totalement contraire à l’esprit du parlementarisme. Par voie de conséquence, la logique même des mécanismes de la rationalisation du parlementarisme se trouve pervertie. Il ne s’agit plus de rééquilibrer les pouvoirs en vue d’une possible collaboration ; il s’agit de développer un appareillage de combat à l’avantage du pouvoir exécutif au regard d’un objectif très précis : la soumission du Parlement.

19C’est dans cette perspective qu’il faut comprendre l’économie du texte de 1958. Pas de régime parlementaire rénové en vue ici. Il s’agit ni plus ni moins que la conséquence logique d’une histoire constitutionnelle qui n’a jamais réellement réussie à instaurer un équilibre entre les deux grands pouvoirs de gouvernement. 1958 ne marque pas la fin d’un conflit récurent, il n’en est que la continuation dans une conception renouvelée : ce n’est plus le Parlement qui commande, mais le pouvoir exécutif et plus précisément un chef, le Président de la République. C’est dans cet esprit que sont rédigées les dispositions constitutionnelles relatives aux rapports entre les organes.

  • 12 Art. 23 C. 58 : "Les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tou (...)
  • 13 F. Luchaire & G. Conac, La Constitution de la République française, Economica, 1987, pp. 609-610.
  • 14 F. Luchaire & G. Conac, ibid. p. 610.

20Il en va ainsi de l’article 23 de la Constitution qui pose le principe de l’incompatibilité des fonctions gouvernementales et l’exercice d’un mandat parlementaire12. D’aucuns ont d’ailleurs pu souligner qu’en consacrant "une double rupture, d’une part avec la tradition constitutionnelle et politique française, d’autre part avec, si ce n’est le régime parlementaire lui-même, du moins l’un de ses éléments constitutifs, ou caractéristiques"13, l’article 23 contenait "certaines des dispositions qui comptent parmi les plus remarquables de la Constitution de 1958"14. Voilà la marque de 1958. Ce n’est pas le retour au régime parlementaire, c’est-à-dire à un équilibre entre les pouvoirs de gouvernement. La confiance, ce grand sentiment qui est au cœur du régime parlementaire est bien la grande absente de la construction constitutionnelle de 1958. La Constitution de la 5ème République reste un texte qui organise la défiance d’un pouvoir vis-à-vis de l’autre. A bien y regarder, il n’est même pas certain que les principes fondateurs du parlementarisme, c’est-à-dire la collaboration fonctionnelle et l’équilibre organique soient réellement consacrés dans ce texte.

  • 15 Il s’agit d’une erreur "déplorable" pour René Capitant, dont il imputera la responsabilité à Miche (...)
  • 16 "Le 1er ministre peut, après délibération du Conseil des ministres engager la responsabilité du go (...)

21Il a souvent été dit que la constitution du 4 octobre 1958 contenait des dispositions tout à fait nouvelles par rapport aux textes antérieurs. Plus que toute autre, la combinaison des articles 34 et 37 a été mise en avant pour souligner que le nouveau texte rompait désormais avec la relation abusive du sacro-saint dogme rousseauiste de la "loi expression de la volonté générale" et de la suprématie organique du Parlement. Tout a été dit sur ce point : tant pour contester cette nouveauté que pour souligner qu’en réalité elle inaugure une révolution qui finalement n’aura pas lieu. Néanmoins, cette distinction et cette délimitation stricte des domaines de compétences du législateur et du gouvernement reste un contre sens pour un régime parlementaire même rénové. Capitant lui-même d’ailleurs contestera l’opportunité de cette combinaison : "Nous somme en présence, dira-t-il, d’une dichotomie du pouvoir législatif comme s'il pouvait y avoir deux législateurs indépendants en France. C’est du Montesquieu, mais du Montesquieu mal compris..."15. Cette dichotomie faite, la Constitution contient des dispositions qui permettront d’asseoir dans un renversement de dynamique par rapport aux Constitutions antérieures la suprématie du Gouvernement, c’est-à-dire de faire en sorte que "Le gouvernement devient le législateur de droit commun" comme le soulignera Jean Rivero. Au plan fonctionnel, selon l’article 44 alinéa 3 de la Constitution, l’Assemblée saisie ne se prononce que par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement. Cette disposition ne signe-t-elle pas la prépondérance du pouvoir exécutif dans le domaine fonctionnel. Que dire encore de cet article 49 al. 316 ? Cet article voué aux gémonies par les anti-gaullistes de tous bords, est toutes raisons gardées une entorse évidente au régime parlementaire.

  • 17 Le débat relatif à la révision de la Constitution de 1992 pour permettre la ratification du Traité (...)

22Dans le même sens, la Constitution consacre-t-elle un régime parlementaire démocratique ? Existe-t-il une réelle affirmation de la souveraineté du peuple telle qu’elle doit exister dans ce type de régime ? Oui, la Constitution fait du peuple un "vrai" acteur institutionnel, plus d’ailleurs que dans les régimes précédents. Cependant, il s’agit ici encore de faire du peuple, moins le décideur des grandes orientations politiques, que le support "démocratisant" du pouvoir exécutif et plus particulièrement du président de la République. En réalité, le peuple n’a jamais été considéré comme le vrai souverain. Au moment constituant de 1958 déjà, la question qui se posait aux rédacteurs du texte était la suivante : est-ce que l’Assemblée peut déléguer son pouvoir à un gouvernement ou à un homme ? Quid du peuple ? Un tel questionnement et une telle absence ne pouvaient se comprendre qu’au regard d’une problématique qui n’existe que dans un régime représentatif, où les organes de gouvernement possèdent la souveraineté. Mais le peuple reste le grand absent ici car rien ne montre qu’il distribue le pouvoir entre les deux grands pouvoirs de l’État, comme le régime parlementaire démocratique l’impliquerait normalement. Dans l’exercice du pouvoir également, le peuple n’a jamais été considéré comme un vrai acteur politique. Toujours, dans la conception imaginée dès 1958, il n’a été qu’un point de soutien stratégique pour le pouvoir exécutif. L’appel au peuple n’a jamais été conçu que comme un instrument permettant au Gouvernement et au chef de l’ΕΤΑΤ de pallier leur "déficit" de légitimité démocratique à l’égard du Parlement. C’est bien ce que démontre le sens de l’utilisation du référendum législatif prévu à l’article 11 de la Constitution nonobstant son extension en 1995. C’est encore ce que prouve le référendum constituant prévu à l’article 89 de la Constitution puisque le peuple n’a été sollicité qu’une fois, ... en 200017.

  • 18 Selon la remarque d’Alain Peyrefitte, C’était de Gaulle, Tome 1, p. 443.

23Ni parlementaire au sens de la 3ème République, ni parlementaire dans les canons classiques de la théorie, ni présidentiel, le nouveau régime inclassable pour les canons et l’expérience fait que son inspirateur sera toujours une source de perplexité pour la doctrine. Si "de Gaulle n'en finissait pas d’expliquer la Constitution à ses ministres"18, la doctrine quant à elle ne cessera d’essayer de faire entendre, sans succès, sa conception des institutions à de Gaulle.

II – DE GAULLE SOURCE DE PERPLEXITE POUR LA DOCTRINE !

  • 19 Comme le prouverait la présence des articles 13 et 21 sur une même compétence conférée à la fois a (...)
  • 20 C’est ce que montrerait ici la présence de l’article 16 qui permet au Président de la République d (...)
  • 21 Droit constitutionnel et institutions politiques, 1959.
  • 22 Droit constitutionnel et institutions politiques.

24En 1958, Rivero remarquait que la nouvelle Constitution avait recueilli de la part des spécialistes "plus de critiques ou de restrictions que d’éloges", avant d’ajouter que "D’enthousiastes, on n’en a point connu ; les approbations se nuançaient de réserves, que les condamnations ne comportaient pas". L’auteur ajoutera encore qu’il s’agit d’un régime déconcertant, étriqué, "qui bute sans élégance sur un article premier solitaire". La Constitution de 1958 serait "un texte sec, dépourvu de tout ornement"... ou encore "un texte de techniciens et non de politiques, élaborés à huit clos, et non dans l’exaltation d’une assemblée". Peu élégant, cette Constitution ne respecterait donc même pas les canons démocratiques... Ce serait encore un texte peu homogène et contradictoire19, complexe et pour finir inquiétant20. Burdeau quant à lui écrira que "La Constitution de 1958 est certainement, de toutes celles qui l’ont précédée, celle dont le fonctionnement apparaît de prime abord le plus malaisé"21. Enfin, Duverger critiquera ouvertement un texte qu’il considère "anachronique et désuet"22. Ce rapide aperçu des opinions émises par quelques-uns des membres les plus éminents de la doctrine de l’époque montre combien la circonspection prime, pour le moins, sur l’enthousiasme. Il n’est pas risqué de dire que les nouvelles institutions ne plaisent pas et que la pratique qui semble pouvoir en être faite par de Gaulle à l’usage semble peu orthodoxe pour les canons d’une conception classique de la démocratie. Aussi, la doctrine dubitative, perplexe, quant à l’évolution des institutions, jamais satisfaite, ne cessera de reconstruire le texte de la Constitution et les différentes utilisations qui peuvent en être faites. Dès lors, de la perplexité laissée par la pratique gaullienne du pouvoir (A), la doctrine finira par devenir perplexe quant à la postérité du régime établi par la Constitution de 1958 (B).

A – Une perplexité quant à la pratique gaullienne du pouvoir

25La conception gaullienne des institutions ne durera pas. Il faut donc penser à "l’après de Gaulle". C’est le sens des constructions doctrinales ici. Si la contestation semble désordonnée dans l’interprétation qu’elle fait de la conception gaullienne des institutions. Peuvent être recensés ici des modes de contestations plus ou moins dures comme l’avait systématisé Claude Emeri et qu’il convient ici de rappeler.

  • 23 J. Soubayrol, J. de Soto; J.M. Cotteret.
  • 24 C’est pour cette raison d’ailleurs que général de Gaulle voulait substituer l’élection du Présiden (...)

26Il y a tout d’abord la doctrine dite de la parenthèse23. Pour celle-ci, le renforcement des compétences du chef de l’État excessif, ne s’explique, outre la légitimité charismatique du général que par des raisons conjoncturelles au premier rang desquelles figurent bien sur la crise algérienne. En effet, pour cette doctrine, la nature parlementaire de la Constitution ressurgira presque naturellement après la présidence gaullienne car la vraie révolution opérée par la nouvelle Constitution, c’est le transfert des compétences du Parlement au Gouvernement assurant ainsi une plus grande efficacité de l’action gouvernementale. La véritable innovation de la Constitution de 1958 est d’avoir dédramatisé la fonction exécutive, autour de laquelle régnait une suspicion larvée depuis les épisodes malheureux de la fin du 19ème siècle, et sur laquelle la gauche a construit toute une politique constitutionnelle défavorable au pouvoir exécutif. La Constitution de 1958 réhabilite la fonction gouvernementale certes, là est la nouveauté. Mais cette nouveauté repose sur un fondement républicain bien solide : la majorité parlementaire. Il n’y a là rien d’antinomique avec la conception normale du parlementarisme. Celle-ci implique en effet une collaboration entre les pouvoirs dont la manifestation serait de conférer au Gouvernement l’impulsion décisionnelle, à la condition bien sûr d’agir avec le consentement et la confiance des chambres parlementaires. Or cette nouvelle conception peut générer une hypertrophie conjoncturelle du pouvoir exécutif, dès lors que le Président de la République se fait une conception extensive de la magistrature suprême. Cependant, il s’agit d’une situation très exceptionnelle qui n’a de chance de prospérer qu’avec le général de Gaulle qui bénéficie d’une autorité qu’aucun de ses successeurs ne pourrait ultérieurement revendiquer24. Dès lors, les futurs présidents forcément moins charismatiques que de Gaulle laisseront cette nature parlementaire se réaffirmer plus ou moins nettement. Voilà pourquoi, ce renforcement exceptionnel du pouvoir gaullien doit être circonscrit dans une parenthèse institutionnelle et historique précise : la présidence de de Gaulle.

  • 25 G. Burdeau : "La conception du pouvoir selon la Constitution française du 4 octobre 1958", R.F.S.P (...)

27Cette première doctrine sera redoublée par une doctrine plus incisive, la doctrine dite du renouveau, dont l’un des représentants les plus éminents est Burdeau25. Pour ce dernier, la conception gaullienne des institutions donne naissance à un vrai pouvoir d’État. Ce pouvoir d’État est incarné par le chef de l’État et seulement lui. Pour l’auteur, la nouvelle Constitution donne naissance à un vrai pouvoir d’État incarné dans le chef de l’État distinct du pouvoir démocratique traditionnellement logé au sein de l’organe parlementaire. Là est la grande nouveauté, la grande rupture avec la conception classique des institutions parce que ce pouvoir est bien distinct du pouvoir démocratique traditionnellement déposé au sein des institutions parlementaires, c’est-à-dire, les Chambres. Or cette nouvelle conception donne naissance à un double circuit de pouvoir et de responsabilité qui a lui-même pour conséquence de créer au moins un parlementarisme régénéré, au plus un régime présidentialisé.

28Mais il existe aussi et enfin une contestation "dure" de la conception gaullienne des institutions. Incarnée par Duverger essentiellement, elle considère la 5ème République comme une funeste conjugaison de monarchie orléaniste à laquelle se mêlerait une pratique bonapartiste. Rétrograde dans son fondement, la lecture gaullienne reposerait sur une fausse inexpérience des français pour les mœurs démocratiques. Passéiste dans son organisation, ce système ramènerait la France dans les complexes carcans d’un parlementarisme étriqué, beaucoup plus apte à générer de l’autorité que de la liberté. Dans ce système en effet, le chef de l’État possède le vrai pouvoir, par le biais d’un relais incarné par le cabinet dont l’action repose sur la double confiance de la présidence de la République et des chambres. Avec la 5ème République, il s’agit donc au pire, hypothèse basse, d’un système rétrograde puisqu’il ne s’agit ni plus ni moins que d’une répétition de la monarchie de juillet teintée de bonapartisme ; au mieux, hypothèse haute, d’un régime de transition entre la monarchie constitutionnelle et le parlementarisme classique. Bref, en mêlant tradition parlementaire et bonapartiste dans un texte de synthèse constitutionnel, la 5ème République tente de réaliser une synthèse qui n’a jamais su prospérer dans le passé. Raymond Aron aussi se montrera très hostile à cette conception. Il qualifiera la 5ème République d’"Empire parlementaire". Pour le philosophe politique, la Constitution de 1958 ressemblerait au sénatus-consulte du 21 mars 1870. Il place les ministres de l’Empereur sous la double dépendance du chef de l’Etat et du parlement, tout en laissant au premier l’arme absolue du plébiscite que rappellerait l’utilisation gaullienne de l’article 11 C. 58. Dès lors, le régime gaullien n’aura d’autre issue que de sombrer, certainement après la disparition de son concepteur, et peut-être même avant. En effet, on prédit le destin de Mac-Mahon à de Gaulle : forcément défier par le peuple à un moment ou à un autre, il ne lui restera plus qu’à se soumettre ou à se démettre...

B – Une perplexité quant à la postérité du régime

29Perplexe lorsqu’elle n’est pas vitupératrice, la doctrine est dans l’ensemble mal disposée à l’égard de la conception gaullienne des institutions. Peut-être parce qu’elle échappe à toutes les théories, à toutes les classifications constitutionnelles. Comme le soulignera le doyen Vedel : "Au fond, ce que les professeurs critiqueraient dans le Constitution, c’est l’amalgame entre les institutions du régime présidentiel et du régime parlementaire. Cet amalgame dérangerait les catégories bien ordonnées du droit constitutionnel". On pourra bien sûr arguer de l’impossibilité d’établir une typologie judicieuse des régimes. N’existe-t-il finalement pas autant de types de régimes politiques qu’il en existe concrètement ! Aucuns des régimes parlementaires correspondant aux canons de la doctrine ne sont identiques dans la pratique. Il en va de même de tous les autres régimes. La 5éme échappe aux canons de la doctrine. Peut-être est-ce là la raison de cette hostilité qui mène néanmoins à une convergence des solutions. Si le régime est peu lisible dans sa conception originelle, la doctrine ne pense sa postérité que dans le régime présidentiel. Telle est la voie par laquelle demain, la pratique se rangera à la théorie.

  • 26 En ce sens, Roger Pinto souligne : "Le régime par sa nature même est indissolublement lié à la per (...)

30Le régime présidentiel, c’est-à-dire d’un point de vue constitutionnel, un régime théoriquement érigé sur le fondement d’une séparation stricte des pouvoirs, semble être l’issue de la 5éme République. Cette solution n’est pas un hasard, même si d’un point de vue historique, une telle solution apparaît pour le moins incongrue, surprenante, aventureuse. Mais en la circonstance, elle permettait de prendre en considération le renforcement du pouvoir exécutif et surtout du président de la République, tant d’un point de vue organique que fonctionnel tout en l’encadrant en l’empêchant d’agir sur le pouvoir parlementaire. Le régime présidentiel apparaît donc ici comme un moyen de concilier dans une organisation démocratique des pouvoirs le renforcement du pouvoir exécutif et le pouvoir parlementaire, surtout dans l’après de Gaulle26.

31Pierre Avril en ce sens, soulignera que face à l’ambiguïté du régime "ni nettement monarchique, ni profondément démocratique", le régime présidentiel apparaît comme la solution pour contrer le principat potentiellement ouvert par les nouvelles institutions. Dans son ensemble, la doctrine se dirigera presque unanime vers une révision probable de la Constitution après la présidence de de Gaulle. G. Vedel, dans le même sens, développera un argumentaire assez saisissant en faveur du régime présidentiel en 1964. Pour lui, la conjugaison du renforcement fonctionnel des prérogatives du président de la République et du renforcement organique de son élection au suffrage universel semblent des acquis sur lesquels il semble impossible de revenir. De la sorte, la seule voie est d’imaginer un régime nouveau ou puisse être acceptée l’élection du chef de l’État au suffrage universel direct. Or ce régime ne peut être que le régime présidentiel. Seul celui-ci pourra canaliser dans des règles constitutionnelles strictes le pouvoir potentiellement fort dont peut bénéficier le président de la République : "La dissolution, le référendum, et la propagande dans les mains d’un homme fort et conscient de ses responsabilités, c’est vraiment trop, et c’est la République en Danger", conclura Vedel en 1964. Il s’agit de rompre de rompre avec le principat, dira P. Avril, où encore avec le consulat plébiscitaire modernisé, dira Duverger la même année, en 1964.

  • 27 Ch. De Gaulle, Mémoires d’espoir.
  • 28 Propos du général De Gaulle rapportés par A. Peyrefitte.

32Pourtant, la solution démontre l’incompréhension flagrante qui existe entre la doctrine dominante (à l’exception de René Capitant), et de Gaulle. Ce dernier opposera toujours une fin de non-recevoir à cette évolution possible du régime : "Un pareil système est en contradiction avec la nature politique et le caractère des français... L’inévitable résultat serait : ou bien la soumission du Président aux exigences des députés, ou bien le pronunciamiento"27. Dans le même sens, il dira : "Vouloir faire ce qu’on appelle quelquefois le régime présidentiel, ce serait organiser l’anarchie ! Le président ne pourrait dissoudre le Parlement. Le parlement ne pourrait pas renverser le gouvernement. Le conflit s’installerait entre eux de façon endémique... En Amérique le système va couçi couça. En France ce serait affreux... On s’enfermerait dans une situation sans issue..."28.

  • 29 A. Peyrefitte, C’était De Gaulle, Tome 1, op. cit., pp. 446-447.

33Le général de Gaulle ne partage donc pas l’opinion majoritaire de la doctrine. Ce n’est pas que de Gaulle se fait le défenseur de l’orthodoxie parlementaire contre un régime présidentiel hérétique au regard de l’histoire constitutionnelle française. Il y a toujours, et ce, fidèlement à la tradition constitutionnelle une conception qui mêle parlementarisme et régime représentatif. Lorsque de Gaulle fustige l’hypothèse du régime présidentiel il déclare : "Tout ça ne tient pas debout ! Le président est là pour assurer la continuité de l’État. C’est sa mission essentielle. Il est la clef de voûte de l’État. Si vous lui ôtez ce rôle, le peuple souverain ne pourra plus jouer son rôle d’arbitre et de recours..."29. Pour de Gaulle donc et à l’inverse de ce que préconisait Carré de Malberg par exemple, le peuple n’est pas le fondement du régime ; il n’est qu’un acteur de légitimation toujours. Comme le souligne Marcel Merle en 1959 "l’histoire prouve que nos Constitutions ne sont point des œuvres de compromis et d’apaisement destinés à fixer de façon durable les règles du jeu politiques. Ce sont essentiellement des armes de combat destinées à assurer à un moment précis et dans un but donné le contrôle du pouvoir à telle ou telle équipe de dirigeants représentants une fraction du pays. La Constitution de 1958 n’échappe pas à cette règle…"

34Il a toujours existé une certaine mésentente entre le Général de Gaulle et la doctrine. Il s’agit d’un rendez-vous manqué qui montre combien les relations entre le monde de l’université et le monde politique sont difficiles à établir. Certainement est-ce une bonne chose qui trouve sa résolution dans l’imagination républicaine du peuple souverain qui en dernier ressort est toujours appeler à définir le régime qu’il souhaite pour la réalisation de ses desseins politiques.

Notes

1 J.L. Debre, Les idées constitutionnelles du général de Gaulle, p. 62.

2 J.L. Debre, ibid. p. 48.

3 J.J. Rousseau, Du contrat social, Livre 2, Ch. 12.

4 A bien des égards, de Gaulle était "bergsonnien". ne retrouve-t-on l’inspiration du grand philosophe, lorsque de Gaulle écrit : "La définition du génie selon Bergson, c’est d’abord la raison qui est fondée sur l’habitude du raisonnement avec un socle de culture sur lequel il n’y a pas de raisonnement équilibré, celui de Pascal ou de Descartes par exemple. Mais par dessus tout, il y a l’intuition qui est de nature divine" ; Ph. De Gaulle, p. 337.

5 Philippe de Gaulle rapporte dans son ouvrage de souvenirs que le général de Gaulle disait à propos des intellectuels : "je suis un réaliste et ils ne le sont pas". Quelques exceptions cependant. Mauriac et Malraux étaient des intellectuels réalistes ; Bernanos aussi l’était. Comment d’ailleurs de Gaulle ne pouvait-il pas se reconnaître dans cette réflexion de l’écrivain : "il n’existe pas une France de gauche et une France de droite. Il n’existe que la France !".

6 J.J. Chevallier écrit d’ailleurs que le divorce entre de Gaulle et le monde du droit date de 1962 ; Histoire des institutions de 1789 à nos jours, pp. 751-767.

7 Quant à l’affaiblissement du Parlement : "Les ministres ont littéralement toutes les journées prises par les séances de la Chambre et du Sénat, ou de leur commissions, la préparation des réponses les plus saugrenues au premier marchand de vin que la politique a changé en député. Ils ne pourraient absolument pas, même s’ils le voulaient, trouver le temps d’administrer leur département ou l’autorité voulue pour galvaniser leurs subordonnés", Ch. de Gaulle : Lettres, notes et carnets, pp. 273-274.
Quant au renforcement de l’exécutif : "A vrai dire, la constitution de 1875 proclame que le président de la république est le chef du pouvoir exécutif, qu’il a sous ses ordres les armées de terre et de mer, qu’il signe les traités et qu’il nomme à tous les emplois civils et militaires et d’après la lettre de la Constitution, il semblerait assez normal que le président de la République exerça effectivement la conduite générale de la guerre ; mais nos mœurs, nos traditions politiques ont en fait exclu le Président de la République du pouvoir exécutif proprement dit et en ont fait un conseiller permanent du conseil des ministres et un personnage représentatif", Ch. De Gaulle, Lettres notes et carnets, p. 473

8 Carre de Malberg ne cachera pas l’influence déterminante de l’œuvre d’Adhémar Esmein sur sa propre pensée. D’ailleurs il appelait celui-ci "le maître Esmein".

9 Carre de Malberg, R. D. Publ., 1931.

10 Carre de Malberg, R. D. Publ., 1931.

11 Carre de Malberg rappelle que c’est avec l’apparition du référendum constitutionnel et du référendum législatif que la distinction entre les lois constitutionnelles et les lois ordinaires peut réellement s’affirmer ; R. D. Publ. 1931.

12 Art. 23 C. 58 : "Les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute autre activité professionnelle.
Une loi organique fixe les conditions dans lesquelles il est pourvu au remplacement des titulaires de tels mandats, fonctions ou emplois.
Le remplacement des membres du Parlement a lieu conformément aux dispositions de l’article 25".

13 F. Luchaire & G. Conac, La Constitution de la République française, Economica, 1987, pp. 609-610.

14 F. Luchaire & G. Conac, ibid. p. 610.

15 Il s’agit d’une erreur "déplorable" pour René Capitant, dont il imputera la responsabilité à Michel Debré. Ce jugement sévère de René Capitant s’expliquait par le fait que ces articles confirmait la thèse selon laquelle la nouvelle Constitution, loin de définir un régime parlementaire rénové, perpétuait la tradition du régime représentatif. Peut-être y avait-il dans ce jugement une pointe de rancœur dû au fait le grand juriste fut évincé de la rédaction du texte... Mais il n’en demeure pas moins, que d’un point de vue constitutionnel, la critique frappe juste.

16 "Le 1er ministre peut, après délibération du Conseil des ministres engager la responsabilité du gouvernement devant l’assemblée nationale sur le vote d’un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté sauf si une motion de censure, déposée dans les 24 heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent".

17 Le débat relatif à la révision de la Constitution de 1992 pour permettre la ratification du Traité de Maastricht est à cet égard tout à fait éclairant. L’une des questions essentielles soulevées fut de savoir si le peuple pouvait être considéré comme le constituant. Est-ce que le peuple pouvait ou non être le seul à décider de la ratification ? Oui si le peuple est considéré comme le constituant ; non si le pouvoir originaire peut se confondre avec le pouvoir de révision dérivé des représentants. Ce débat démontrait que la place du peuple n’a jamais été bien réglée dans le cadre des institutions de la 5ème République. Il n’a jamais été considéré que comme un agent de soutien de l’exécutif, et non comme le vrai fondement du système.

18 Selon la remarque d’Alain Peyrefitte, C’était de Gaulle, Tome 1, p. 443.

19 Comme le prouverait la présence des articles 13 et 21 sur une même compétence conférée à la fois au Président de la République et au Premier ministre.

20 C’est ce que montrerait ici la présence de l’article 16 qui permet au Président de la République de concentrer tous les pouvoirs en période exceptionnelle.

21 Droit constitutionnel et institutions politiques, 1959.

22 Droit constitutionnel et institutions politiques.

23 J. Soubayrol, J. de Soto; J.M. Cotteret.

24 C’est pour cette raison d’ailleurs que général de Gaulle voulait substituer l’élection du Président de la République au suffrage universel direct au mode d’élection du président de la République originellement établit par le premier article 6 de la Constitution de 1958. Comme le rapporte Alain Peyrefitte, le Général de Gaulle lui aurait dit : "J’ai beaucoup réfléchi à ce sujet dès 1958 (le mode d’élection du président). Il ne m’avait pas paru nécessaire, alors, ni même possible, de conjuguer avec mon élection l’adoption du principe de l’élection présidentielle au suffrage universel ? N’importe quel système électoral aurait alors abouti, en ce qui me concerne, au même résultat. Je tenais ma légitimité de l’Histoire. Or un certain nombre de préventions existaient encore à l’égard de la Constitution elle-même et à l’égard de la fonction présidentielle. Il fallait accoutumer les esprits. (...) Nous avons donc créé un collège électoral qui dépassait les parlementaires, mais demeurait un collège de notables-en fait, le collège sénatorial. Mais il faut que mon successeur soit élu du peuple et non des partis, de manière à dominer les partis et à les surpasser. Sinon, il deviendrait leur jouet..." ; C’était de Gaulle, Ed. de Fallois, Fayard, 1994, pp. 215-216.

25 G. Burdeau : "La conception du pouvoir selon la Constitution française du 4 octobre 1958", R.F.S.P., 1959, pp. 87-100.

26 En ce sens, Roger Pinto souligne : "Le régime par sa nature même est indissolublement lié à la personne du chef de l’État plébiscitaire et disparaît avec lui".

27 Ch. De Gaulle, Mémoires d’espoir.

28 Propos du général De Gaulle rapportés par A. Peyrefitte.

29 A. Peyrefitte, C’était De Gaulle, Tome 1, op. cit., pp. 446-447.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2005

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