La stratégie dans le droit public financier français : les lois de programmation des finances publiques (LPFP)
p. 43-64
Résumé
Presque tous les États sont aujourd’hui confrontés à la réforme de leurs finances publiques ; puisqu’il faut, en effet, qu’ils soient davantage plus efficaces dans la gestion des fonds publics. La réforme financière est donc un moyen fort pour instaurer un nouveau modèle de gouvernance financière. C’est dans cette optique que la France a adopté la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, en remplacement de l’ancienne ordonnance du 2 janvier 1959 qui régissait les finances publiques françaises. Avec la réforme financière menée par la LOLF, la France a mis en place la gestion financière par la performance comme nouveau modèle de gestion des finances publiques. Ce nouveau modèle implique, au nom de l’efficacité de l’État, l’intégration et l’adaptation des outils de la gouvernance d’entreprise dans le secteur financier public. C’est ainsi que dans cet élan de recherche de la performance financière de l’État, la France a, avec la révision constitutionnelle de 2004, mis en place des lois de programmation des finances publiques (LPFP). Celles-ci permettent à l’État de stratégiquement mieux organiser la gestion des finances du secteur public dans son ensemble ; la finalité étant de réduire le déficit public et favoriser l’efficacité de la gestion publique.
Entrées d’index
Mots-clés : réforme des finances publiques, stratégie, loi de programmation finances des publiques, performance, efficacité de la dépense publique, limitation du déficit public
Texte intégral
Introduction
1La réflexion sur une stratégie de (bonne) gestion des finances publiques est une préoccupation qui hante désormais toutes les sociétés contemporaines, qu’elles soient développées ou en développement1. Rien d’étonnant ! le contexte planétaire de raréfaction des ressources disponibles pour alimenter les politiques budgétaires2 ; ajouté au constat d’une mauvaise gestion des ressources financières3 commandent plus que jamais les États d’améliorer leur façon de gérer l’argent public. C’est ce qui explique pourquoi on assiste aujourd’hui à un phénomène presque mondial de réforme des systèmes financiers publics. La chose est donc d’importance ! Car il s’agit, à travers ces mouvements de réforme, d’instaurer une nouvelle gouvernance financière publique qui a pour objectif, au fond, de mettre en place des administrations publiques modernes capables de financier et piloter avec stratégie les politiques publiques. C’est-à-dire des administrations pouvant conduire de manière performancielle des programmes d’action et de développement dont on attend un bénéfice pour la société.
2La nouvelle gouvernance financière publique, au nom de la recherche de la performance, s’inscrit dans un mouvement universel de rapprocher la gestion publique de la gestion privée – en introduisant et en adaptant dans le secteur public financier des méthodes issues du « corporate governance »4. On parle à cet effet de la gestion financière publique par la performance. Cette forme nouvelle de gestion implique donc que l’État, dans la gestion des finances publiques, doit désormais s’inspirer ou directement intégrer des outils utilisés dans le monde de l’entreprise (prévisions des dépenses, planification des investissements, gestion des bénéfices, comptabilité des coûts…). C’est ce nouveau modèle de gestion des finances publiques pour lequel la France a opté avec l’adoption de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, en remplacement de l’ancienne « constitution financière »5 que représentait l’ordonnance du 02 janvier 1959. C’est ainsi qu’en s’inspirant et prenant exemple sur le fonctionnement du secteur privé et donc de ce qui se passe dans les entreprises, l’État français s’est doté de plusieurs instruments de performance relatifs au pilotage de la gestion financière publique. Parmi ces nombreux outils6, figure ce qu’il convient d’appeler les lois de programmation des finances publiques (LPFP). Cette catégorie de loi qui a été instaurée à l’issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 20087 fait partie des instruments phares de la nouvelle gestion financière publique, et, de ce fait, est un puissant levier de modernisation des administrations publiques.
3Précisons, par ailleurs, que la contrainte européenne a davantage favorisé et justifié la mise en œuvre d’un tel instrument ; dans la mesure où elle a effectivement « engagé les finances de l’État français dans une logique et un processus pluriannuels. [En effet,] les exigences du Pacte de stabilité et de croissance (PSC)8 liées à la mise en œuvre de la monnaie unique ont imposé aux États membres de l’Union européenne d’élaborer des programmes pluriannuels de finances publiques [qui seront] communiqués à la Commission et au Conseil »9.
4Ainsi, l’adoption des lois de programmation des finances publiques (LPFP) en France poursuivent donc, nous le pesons, un but : organiser davantage avec stratégie le système financier public en vue d’une bonne gestion des finance publiques. Cependant, si nous affirmons cette hypothèse, une question peut avoir le mérite d’être posée : dans quel(le) contexte ou mesure peut-on considérer les LPFP comme une stratégie de bonne gestion des finances publiques ?
5À cette interrogation, nous répondons en présentant les LPFP comme une stratégie de lutte contre le.s déficit.s, d’une part (I) et comme une stratégie visant l’efficacité de la dépense publique10, d’autre part (II).
I. La LPFP : une stratégie de lutte contre le déficit public
6Adoptée sous l’influence des engagements européens (A), la LPFP se présente comme une stratégie de lutte contre le déficit public dans la mesure où elle recherche l’équilibre budgétaire et financier (B).
A. Une loi d’influence européenne
7Les finances publiques ne sauraient être enfermées dans un contexte purement national... En effet, aucune économie, aucun système financier n’est jamais totalement autarcique, à l’abri de toute influence extérieure 11. Cette affirmation vaut particulièrement pour les finances publiques françaises qui se trouvent largement influencées par l’appartenance de la France à l’Union européenne et le passage à une monnaie unique : l’Euro.
8En effet, l’appartenance à l’Union européenne ajoutée à la constitution d’un espace monétaire européen homogène impliquait non seulement la création d’une monnaie unique mais aussi la mise en œuvre d’une politique monétaire commune aux États membres. Toute chose qui nécessite la coordination des politiques économiques, budgétaires et monétaires ; puisqu’elle est « la condition même d’une réelle unification monétaire »12. À cet effet, de nombreux engagements ont été pris au niveau européen dans le but d’encadrer les finances publiques des États membres et donc aussi celles de la France. On veut dire que l’Europe, dans l’optique de garantir à la fois la convergence des politiques financières et économiques en tant qu’elle est une exigence de la mise en œuvre d’une politique monétaire fondée sur une monnaie unique, impose à ses États membres un cadre budgétaire contraignant – dont les contours ont été progressivement et successivement précisés par un certain nombre de textes juridiques que nous verrons et qui sont (souvent) présentés par certains13 auteurs comme les sources européennes du droit des finances publiques.
9À propos de ces textes juridiques d’expression européenne, il y a tout d’abord le Traité de Maastricht, également appelé Traité sur l’Union européenne (TUE), qui a été signé le 7 février 1992 par l’ensemble des États membres de la Communauté économique européenne (CEE). Entré en vigueur le 1er novembre 1993, ce Traité fixe certains critères visant à harmoniser les politiques économiques et financières des États membres en vue du passage effectif à la monnaie unique, l’Euro. Ces critères d’harmonisation dits de convergence renvoient à deux interdictions14/limitations précisent faites aux États membres. Il s’agit, d’une part, d’exiger de chaque État la limitation du déficit public à 3 % du PIB et d’autre part, (de faire pareil pour) la dette publique à 60 % du PIB. Pour garantir le respect de cette discipline budgétaire imposée aux États de la zone euro, une procédure de surveillance des déficits publics avait été mise en œuvre. En fait, cette procédure s’insérait dans un cadre plus large, celui d’« un système de surveillance multilatérale des évolutions économiques qui avait été mis en place par la Commission et le Conseil. Les indicateurs de convergence retenus [par ce système de surveillance multilatérale concernaient] essentiellement le taux d’inflation dans chaque pays, la situation des finances publiques, et l’état de la balance des paiements courants »15. Ainsi, tenant compte des interdictions / critères maastrichtiens, tout État se trouvant dans une situation de déficit public excessif (niveau de déficit supérieur à 3 % du PIB) ou d’endettement public excessif (niveau supérieur à 60 % du PIB) doit faire l’objet, en principe, d’une sanction16.
10Par ailleurs, dans le but de davantage garantir le respect des exigences du Traité de Maastricht, la procédure de surveillance de déficits publics a été renforcée par l’adoption du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) à Amsterdam le 17 juin 1997. En effet, ce pacte exige aux États membres de la zone euro de soumettre annuellement, donc chaque année, à la Commission européenne et au Conseil un programme de stabilité. Ce programme, à partir duquel il est procédé à la vérification du respect des exigences de déficit et d’endettement publics17, permet au Conseil, en cas de dérapage budgétaire d’un État membre, de proposer des mesures préventives (procédure d’alerte précoce) ou coercitives (recommandation, mise en demeure, sanctions financières) selon l’attitude ou le comportement affiché.
11On se souvient par exemple que la procédure d’alerte précoce – qui fait effectivement partie du volet préventif du PSC et qui permet d’alerter avant même que le déficit ne soit constaté tout État membre de la zone euro qui présente une divergence significative par rapport à l’objectif budgétaire qu’il aurait affiché – avait été utilisée pour la première fois le 28 mai 2008 à l’égard de la France ; pourtant en 2001, alors même que les déficits de l’Allemagne s’étaient rapprochés de la barre des 3 %, la Commission et le Conseil européen avaient renoncé de lui adresser une alerte rapide ou un avertissement préventif, qui n’aurait cependant que la première étape du régime disciplinaire imposé aux États membres de la zone euro18.
12S’agissant du volet coercitif, 12 sur 15 membres de l’Union européenne ont fait l’objet d’une recommandation en 199319. La recommandation, qui n’intervient qu’après constatation d’un déficit excessif, peut être non publique, c’est-à-dire adressée à l’État à huis clos – c’est la recommandation adressée dans un premier temps et qui invite simplement l’État à mettre un terme à sa situation de déficit excessif dans un délai donné – ou rendue publique, lorsqu’aucune action n’a véritablement été mise en œuvre en vue de résoudre la situation de déficits excessifs dans les délais fixés. Pour ce qui est de la procédure de mise en demeure, qui fait également partie du volet coercitif du PSC au même titre que les sanctions financières que nous allons voir à la suite de cette procédure, il s’agit d’une exigence faite à un État concerné par un déficit ou/et endettement excessifs, et qui n’a pas donné de suite favorable à une recommandation, de rétablir sa situation budgétaire dans un délai déterminé. C’est le cas de la France qui aurait normalement dû faire l’objet d’une mise en demeure dans la mesure où son déficit pour 2002 était de 3,1 % et avait atteint 4,1 % en 2003. Cependant, malgré les recommandations de mise en demeure faites en 2003 au Conseil par la Commission européenne, celui-ci, lors de sa réunion du 25 novembre 2003, n’a pas adopté les recommandations de la Commission. D’ailleurs, « face à cette fin de non-recevoir la Commission avait décidé de saisir la Cour de Justice des communautés européennes (CJCE) qui, dans son arrêt du 13 juillet 2004, a annulé les conclusions du Conseil, [en précisant] que même si les règles du PSC s’avèrent gênantes, les États ne peuvent les enfreindre pour autant ; par conséquent la seule voie possible est celle d’une réforme de ce Pacte »20. Aussi, en 2004, trois États se sont trouvés en situation de faire l’objet d’une mise demeure : la Grèce, la France, l’Allemagne. [Seulement], la France et l’Allemagne, pour des raisons politiques évidentes (États fondateurs de l’Europe, poids politique sur la scène européenne…), ont obtenu la suspension de la procédure pour déficit excessif engagée à leur encontre et, de ce fait, ont également échappé à cette sanction. Mais pas la Grèce malheureusement qui a été mise en demeure21.
13Enfin, un autre type de sanction dans le volet coercitif – mais encore plus important que la mise en demeure – renvoie aux sanctions financières qui peuvent soit prendre la forme d’un embargo financier, soit d’une astreinte. Mais en réalité, le Conseil n’a jamais utilisé de sanctions financières pour contraindre un État en situation de déficit public à régulariser sa situation budgétaire. Il faut dire qu’il s’est jusque-là limité à la (procédure de) mise en demeure – d’ailleurs décidé dans le seul cas de la Grèce, le 17 novembre 200522.
14À l’épreuve des faits qui précèdent, on constate aisément que la mise en œuvre du Traité de Maastricht rencontre des limites, tant les sanctions prévues en cas de violations des critères qu’il fixe ne sont pas mis en place, du moins à l’égard de certains États. Toute chose qui légitime la thèse de l’efficacité limitée de ce dispositif de sanction et de son inadaptation du fait « de l’application à géométrie variable d’une discipline budgétaire que le poids politiques de certains États permet d’écarter »23. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle le PSC a été réformé par le Six pack24 adopté en 2011, (qui) lui-même (a été) complété par le Two pack25 adopté en 2013. En effet, le six pack vise à mettre en place un nouveau cadre disciplinaire européen.
15Cette nouvelle discipline budgétaire européenne concerne, entres autres, le renforcement du dispositif de surveillances des États membres. Dans cette optique, le Six pack approfondit la surveillance budgétaire exercée sur les États membres en instaurant, notamment, une procédure reposant sur trois (3) étapes26 : préventive, incitative et coercitive.
16L’étape préventive, concerne le renforcement de la surveillance budgétaire des États membres par l’instauration, notamment, d’un semestre européen qui a pour objet d’assurer la coordination des politiques économiques des États membres – à travers le dépôt par les États de leurs programmes d’action nationaux de stabilité et de convergence auprès des institutions européennes. Il débute en novembre et s’achève définitivement en juillet. Les étapes successives et liées de cette procédure sont les suivantes :
- Publication par la Commission de l’examen annuel de la croissance et du rapport sur les mécanismes d’alerte (novembre) ;
- Formulation des orientations par le Conseil de l’Union européenne (janvier) et par le Conseil européen, constitué des chefs d’État et de gouvernement (mars) et publication par la Commission des bilans approfondis sur le déséquilibre économique de chacun des États membres ;
- Soumission et présentation par les États membres aux instances et institutions européennes de leurs programmes d’action nationaux de stabilité et de convergence (avril) ;
- Évaluation des programmes d’action des États membres par la commission (mai) et examen du projet par le Conseil de l’Union européenne et arrêt des recommandations qui seront présentées au Conseil européen pour approbation ;
- Adoption par le Conseil de l’Union européenne des recommandations par pays (juillet).
17L’étape incitative, implique que lorsque l’un des deux critères maastrichtiens (limitation du déficit public à 3 % du PIB et de l’endettement public à 60 % du PIB) n’est pas satisfait, l’État membre concerné peut être contraint de faire un dépôt financier pouvant aller au maximum jusqu’à 0,2 % de son PIB. Précisons que ce dépôt financier peut porter intérêts. Dans ce cas, l’État peut être remboursé, intérêt compris, s’il démontre, par la mise en place de mesures adéquates, sa volonté de rétablir sa situation budgétaire. Dans le schéma inverse, le dépôt ne portera pas intérêt, et donc l’éventuel remboursement ne concernera que le montant du dépôt effectué.
18L’étape répressive ou coercitive est celle dans laquelle on se retrouve lorsque la procédure incitative n’a pas produit les effets escomptés. C’est-à-dire lorsqu’elle n’a pas permis d’obtenir de l’État qu’il régularise sa situation budgétaire relative au déficit ou à l’endettement publics excessifs. Dans ce contexte, l’État concerné peut être contraint de payer une amende qui ne peut dépasser la barre des 0,5 % de son PIB27. On peut, par ailleurs, contraindre également un État au paiement d’une amende lorsqu’il est prouvé que cet État, par des procédés frauduleux (manipulations des statistiques) ou en raison de sa gestion, tolère ou encourage volontairement un déficit et/ou endettement public(s) excessif(s).C’est le cas de l’Espagne qui a été sanctionné en 2015 par le Conseil, dans sa décision du 13 juillet 2015, d’une amende de 18,93 millions d’euros du fait de la Communauté autonome de Valence qui n’avait pas fournis certaines informations financières relatives à ses arriérés (1,9 milliards d’euros soit 0,4 % du PIB espagnol). C’est aussi le cas de L’Autriche qui a été sanctionnée en 2018 au paiement d’une amende de 26,82 millions d’euros pour motif de manipulation d’informations du Land de Salzbourg.
19Pour terminer, enfin, avec les textes et engagements juridiques européens qui influencent et encadrent les finances publiques des États membres de la zone euro, et donc celles de la France, nous citerons le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance des finances publiques (TSCG) signé le 2 mars 2012 et entré en vigueur le 1er janvier 2013. Appelé également Pacte budgétaire européen, le TSCG, qui concernent effectivement que les États membres de la zone euro, vise à renforcer les mécanismes de convergence en fixant une règle d’équilibre du solde structurel, dite règle d’or. À ce titre, il impose aux États dont l’endettement public dépasse 60 % du PIB, de limiter leur déficit structurel à 0,5 % dudit PIB ; sauf, il s’agit bien là d’exceptions28, lorsque l’État fait face à des difficultés particulières – dans ce cas le déclenchement de la procédure de discipline budgétaire peut être retardé – ou lorsque sa dette publique est inférieure à 60 % du PIB – dans ce cas précis le déficit structurel peut être toléré jusqu’à 1 % de son PIB. En dehors de ces situations d’exception, « lorsqu’un écart important par rapport à la trajectoire du solde structurel est constaté, écart représentant au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives, un mécanisme de correction est déclenché »29. Pour précision, le solde structure s’entend, selon l’article 3 du TSCG « du solde annuel corrigé des variations conjoncturels, déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires ».
20En définitive, et au regard du but poursuivi (maîtrise des finances publiques par la limitation des déficit et endettement publics excessifs) par les engagements juridiques européens susmentionnés (Traité de Maastricht, PSC, Six pack, Two pack, TSCG), on peut donc admettre que la LPFP – adoptée sous influence de ces engagements, notamment du PSC30, et qui est dans un certain sens une transposition du TSCG dans l’ordre juridique français31 – soit perçue comme un instrument stratégique de lutte contre le déficit public et de limitation de l’endettement public ; dans la mesure où elle une loi à la recherche d’un équilibre des comptes des administrations publiques.
B. Une loi à la recherche de l’équilibre des comptes des administrations publiques
21C’est à la faveur du développement d’une culture de la performance, mais aussi au regard des contraintes européennes liées à la maitrise de la dépense publique et plus largement des finances publiques que la question d’une stratégie de (la) gestion des finances publiques s’est posée avec acuité. L’enjeu de cette question est de réfléchir sur comment et de quelle manière lutter contre les déficits et l’endettement publics. C’est dans cette optique qu’une loi de programmation (pluriannuelle) des finances publiques (LPFP) a été instituée avec la révision constitutionnelle du 23 juillet 200832. En effet, l’article 34 révisé de la Constitution précise que les lois de programmations « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». Dès lors, les LPFP peuvent être considérées comme de véritables instruments stratégiques de lutte contre le déficit et l’endettement public ; puisqu’elles ont pour but de rechercher l’équilibre comptable des administrations publiques. En fait, avec l’institution des LPFP, L’objectif, nous semble-t-il, est de fournir effectivement à l’État français un outil stratégique à prendre en compte dans le pilotage de la politique budgétaire et qui permettra, par la (recherche d’une) réduction effective du déficit public, d’avoir une gestion financière performancielle au sens de pouvoir financer efficacement les politiques publiques en ayant moins ou presque pas recours à l’endettement public. Ce qui ne peut être vu que d’un bon œil puisque cela évite une exposition « au risque souverain, au sens de la probabilité qu’a un État de ne pouvoir rembourser sa dette contractée auprès de ses créanciers »33.
22Précisons que la LPFP – instituée par l’article 34 révisé de la Constitution – qui traduit à l’échelle nationale les engagements pris par la France au niveau européen, notamment dans le cadre du Pacte de Stabilité et de Croissance (PSC), est réellement novateur dans la mesure où « les orientations pluriannuelles des finances publiques » sont celles du secteur public dans son ensemble ( Finances de l’État, finances locales et finances sociales) et il en est de même pour l’équilibre des comptes publics qui doit en découler34.
23Par ailleurs, les lois de programmation (pluriannuelle) des finances publiques (LPFP) ont été renforcées avec la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques du 17 novembre 2012, dont l’objet est de mettre en œuvre, dans le droit français, les dispositions et exigences du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l’Union Economique et Monétaire (TSCG). Au titre de ce renforcement des lois de programmation pluriannuelle des finances publiques, la loi organique du 17 décembre 2012 qui précise et enrichie effectivement leur contenu prévoit que les lois de programmation doivent désormais :
- Préciser dans un article liminaire le solde effectif et le solde structurel de l’ensemble des administrations publiques se limitant à déficit structurel à 0,5 % du PIB ;
- Déterminer l’objectif à moyen terme (OMT) d’équilibre des administrations publiques35 ;
- Préciser les mesures et actions permettant d’atteindre cet objectif de maitrise ou limitation du déficit structurel à 0,5 % du PIB (ou définition de la trajectoire pour atteindre l’OMT).
24Ces différents éléments de renforcement peuvent davantage permettre de concevoir les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques (LPFP) comme l’instrument stratégique du pilotage de l’ensemble du système financier public36 en vue de maitriser les finances publiques « de manière globale. On veut dire qu’elles prennent en considération les dépenses et les recettes de l’ensemble du secteur public »37. On relève que ce caractère global ou globalisant des lois de programmation pluriannuelle des finances publiques marque la différence avec la programmation budgétaire pluriannuelle. Alors que ce dernier dispositif procède de la seule technique budgétaire afférente au contrôle des dépenses de l’État38, la loi de programmation qui relève de la constitution couvre plutôt le « système financier public dans sa totalité »39, c’est-à-dire les finances de l’État, les finances locales et finances sociales40.
25Au demeurant, les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques rencontrent une limite principale qui s’exprime dans le fait qu’elles sont dépourvues de toute force obligatoire sur le plan financier41. Cette situation s’explique par le fait que les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques sont purement indicatives42 et non pas le caractère de lois de finances. Ce sont des textes législatifs ordinaires, votés par le parlement selon la procédure courante. Dans ce contexte, elles ne contraignent pas juridiquement le législateur financier qui peut librement décider de les rendre exécutoires ou non dans le cadre du vote des lois de finances annuelles. Ainsi, le seul fait de faire figurer la programmation pluriannuelle des finances publiques dans un article de la constitution ne suffit pas à lui donner une réelle opposabilité. D’ailleurs, la cour des comptes française relève le non-respect par les lois de finances des engagements pluriannuels pris dans le cadre des lois de programmation pluriannuelle des finances publiques et par le même fait, constate à juste titre une faiblesse « d’ordre politique » inhérente au caractère non obligatoire des dispositions contenues dans ces lois43. Cependant, il est à relever qu’une tentative de solution avait été soumise lors de la réforme constitutionnelle proposée en 2011 à la suite du rapport Camdessus. Ce projet suggérait de donner aux lois pluriannuelles – rebaptisées lois-cadres – une force juridique supérieure aux classiques lois financières annuelles dont la conformité à la loi-cadre pluriannuelle serait vérifiée par le conseil constitutionnel. De purement indicative, la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques deviendrait donc contraignante, et s’imposerait au Gouvernement comme au Parlement44.
26Quoi qu’il en soit, les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques présentent un aspect très positif. Elles sont non seulement un dispositif technique45 qui intègre au sein d’une programmation pluriannuelle toutes les composantes des finances publiques (État, collectivités locales, sécurité sociale). Dans ce contexte, avec les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques, c’est chacun des domaines qui composent le système financier public se trouve maitrisé. Mais encore, elles sont un dispositif stratégique de lutte contre le déficit et l’endettement publics ; par la recherche d’un équilibre des finances public du secteur tout entier.
II. La LPFP : une stratégie pour la recherche de l’efficacité de la gestion publique
27La LPFP, en instituant une programmation de la dépense publique (A) dans un cadre pluriannuel (B), peut être considérée comme une véritable stratégie de recherche de l’efficacité de la gestion financière publique.
A. L’institution d’une programmation de la dépense publique…
28Stratégiquement, il est bien admis que programmer ses dépenses permet une meilleure utilisation de l’argent que des dépenses qui interviennent ou se font à la hâte. Renaud de la Genière écrivait déjà en 1976 que « la programmation (…) constitue la synthèse la plus avancée des conceptions budgétaires modernes »46. C’est donc dans cette optique que la LPFP institutionnalise la programmation des dépenses des administrations publiques. Le but est, en effet, de rechercher l’efficacité de la gestion financière publique. À ce titre, la LPFP peut être ainsi considérée comme une loi stratégique en droit public financier.
29Ainsi, en vue de programmer la dépense des administrations publiques pour une gestion financière publique efficace, la LPFP doit prévoir, selon les dispositions de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, les éléments suivants :
- L’Objectif à Moyen Terme (OMT) des administrations publiques (article 1) ;
- La trajectoire des soldes structurels et effectifs des comptes administrations publiques en vue d’atteindre cet OMT (article 1) ;
- L’évolution de la dette publique (article 1) ;
- L’effort structurel, c’est-à-dire l’impact des mesures nouvelles sur les recettes et la contribution des dépenses à l’évolution du solde structurel (article 1) ;
- La décomposition des soldes effectifs annuels par sous-secteur des administrations publiques (article 1) ;
- Le montant maximal des crédits du budget général (article 2) ;
- Les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l’État (article 2) ;
- Les orientations pluriannuelles relatives à l’encadrement des dépenses, des recettes, et du solde ou au recours à l’endettement de tout ou partie des administrations publiques (article 2).
- La durée de la programmation des finances publiques qui est de 3 ans minimum (article 3) ;
30Toutes ces informations exigées par la loi organique du 17 décembre 2012 et qui doivent figurées dans les lois de programmation des finances publiques (LPFP), permettent aux gouvernants d’organiser stratégiquement, de la meilleure manière possible, la dépense publique afin de rechercher une certaine efficacité dans l’utilisation des fonds publics.
31Par ailleurs, si on admet que le but de la LPFP est de permettre, par la programmation, une dépense publique efficace qui favoriserait la réduction du déficit public, force est donc également d’admettre la nécessité de mettre en cohérence la LPFP et la nouvelle nomenclature budgétaire mise au point par la LOLF du 1er août 2001 et qui se décline en Missions, Programmes et Actions (MPA) au sein de la loi de finances de l’année. On veut dire que pour que la LPFP atteigne son objectif, celui effectivement de favoriser le retour à un équilibre budgétaire et comptable, il faut, et c’est une nécessité voire un impératif, que les textes financiers annuels (lois de finances) soient en cohérence avec la trajectoire programmatique sur laquelle s’engage le Gouvernement à travers la LPFP.
32La nouvelle nomenclature budgétaire MPA est effectivement prévue par la LOLF du 1er août 2001. Cette nomenclature est, entres autres, l’innovation phare de la LOLF en ce sens qu’elle permet à l’État de passer d’une « culture de moyens » à une « culture de résultat »47. Cette évolution se traduit effectivement par un changement de modalités dans la façon de ventiler les crédits. En effet, à l’ancien regroupement des crédits par chapitres et par titres, se substitue cette architecture tridimensionnelle, déjà énoncée, de présentation des crédits par Missions, Programmes et Actions (MPA).
33Les missions48 correspondent aux grandes politiques de l’État (sécurité, défense, éducation nationale, culture et communication, etc.) qui sont mises en œuvre par des programmes relevant d’un ou de plusieurs ministères. À ce titre, les missions sont ministérielles ou interministérielles49 et regroupent les programmes ayant les mêmes finalités.
34La budgétisation par mission transforme radicalement la donne. Elle permet une plus grande lisibilité du budget, et les parlementaires peuvent donc se prononcer sur tous les déterminants de la dépense publique, avec la justification au premier franc ; puisque la mission constitue la nouvelle unité de vote des crédits50. Plus clairement, c’est désormais au niveau de la mission que le vote du budget s’opère. Ce qui signifie que les parlementaires peuvent, au cours du vote de la loi de finances, modifier la répartition des dépenses entre programmes au sein d’une même mission51. Mais ce qui est encore plus impressionnant, c’est qu’avec une telle budgétisation, le parlement ne se borne plus comme auparavant à faire des choix en termes de moyens52. Ils sont désormais, plutôt, faits en termes de politiques publiques. On parle à cet effet, de la budgétisation par politiques publiques53. Pour Alain PARIENTE et Abou Saib COULIBALY « La budgétisation par mission est le génie de la réforme »54 financière opéré par la LOLF du 1er août 2001.
35Le programme, lui, exprime le passage d’un budget de moyens à un budget construit en fonction d’objectifs55. L’article 7 de la LOLF du 1er août 2001 dispose qu’« un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation »56. Au regard de cette disposition, le programme peut être considéré comme l’instrument clé de la gestion performancielle des finances publiques. En effet, le programme conduit les décideurs publics ou gestionnaires à cesser de raisonner strictement en termes de moyens57. En outre, il les engage à plus d’effort et de rigueur dans les actions à mener58, puisqu’ils sont dorénavant jugés à l’aune des résultats59. Ces résultats font d’ailleurs l’objet d’une évaluation au moyen d’indicateurs de performance60. Dans ce contexte, le programme est un puissant instrument de responsabilisation des gestionnaires publics.
36La novation de la LOLF réside dans le fait de faire du programme la nouvelle unité de spécialisation des crédits61. Plus précisément, le principe de spécialité des crédits ne s’applique plus au niveau du chapitre, mais à celui du programme, nouvelle unité de spécialisation62. L’intérêt de cette spécialisation des crédits par programme est double. Elle exprime indiscutablement le souci de cohérence et de simplification de la nouvelle nomenclature budgétaire63. Mais pas uniquement, puisque Laurent FABIUS relevait déjà que « la création d’un programme ne se réduit pas à un problème de nomenclature… »64. La spécialisation des crédits par programme oblige aussi l’administration à mieux réfléchir au sens de son action du fait de l’exigence d’expliquer la manière dont elle entend utiliser les crédits qu’elle sollicite65. Cela suppose une définition d’objectifs précis de la part des décideurs publics avec des actions bien ciblées.
37La mise en œuvre de la spécialisation des crédits par programmes s’accompagne d’une importante conséquence. Elle implique, en effet, une liberté des gestionnaires publics de redéployer les crédits entre les titres (dépenses de personnel, de fonctionnement, d’intervention, d’investissement)66 à l’intérieur des programmes 67, sachant que la présentation des crédits par titres reste indicative 68. C’est le principe de la fongibilité des crédits. Cependant, cette fongibilité nouvelle est dite asymétrique, puisque la masse salariale faisant l’objet d’un plafonnement, les crédits de personnel affectés à chaque programme ne peuvent être abondés69par des crédits provenant d’un titre. En revanche, les économies éventuellement réalisées sur les dépenses de personnel peuvent permettre d’augmenter les moyens de fonctionnement, d’intervention ou d’investissement70. Cette « fongibilité asymétrique », selon l’expression consacrée, vise donc de toute évidence à prévenir l’extension non maitrisée de la masse salariale de l’État (sachant que l’embauche d’un agent public engage l’État, en pratique, pour des années)71.
38Les actions72 quant à elles, constituent le 3eniveau de présentation des dépenses bien que la LOLF n’en donne aucune définition précise. Toutefois, les actions à mettre en œuvre doivent être cohérentes et déterminées avec rationalité. Car le but est qu’elles atteignent des objectifs réalisables. En outre, dans la pratique, les actions visent à mieux identifier les composantes des politiques publiques et à retracer les coûts73.
39Au regard de ce qui précède, il ressort un constat clair. La nouvelle nomenclature mise en place par la LOLF, et qui repose sur la notion d’objectifs, est révolutionnaire pour trois (3) raisons.
40D’abord, elle introduit une plus grande rationalité dans la gestion financière. À ce sujet, deux arguments peuvent être avancées. Premièrement, les décideurs publics sont obligés de définir des politiques d’actions en vue d’obtenir des crédits nécessaires74. Deuxièmement, s’y ajoute le fait qu’elle permet de mesurer l’utilité de la dépense, dès lors que cette dernière n’est plus fonction de la nature des crédits alloués mais d’objectifs clairement définis et de résultats attendus. Ensuite, cette innovation donne une plus grande lisibilité aux documents budgétaires et par conséquent, permet au parlement de se prononcer en toute connaissance sur tous les aspects de la dépense publique. Enfin, la présentation des crédits par objectifs favorise une meilleure cohérence de l’action publique en évitant un trop grand fractionnement des politiques publiques75.
41Sur la base de ces trois raisons, on peut judicieusement soutenir que la LOLF, en instituant une BOP, met au premier plan notion de performance de la dépense publique ; celle-ci devant être nécessairement en cohérence avec les LPFP qui sont, en effet, des lois dans lesquelles le Gouvernement définit sa stratégie pour atteindre des objectifs qu’il s’est fixé et ceci sur un plus ou moins long terme. C’est-à-dire dans un horizon de temps d’au moins 3 ans.
B. … dans un cadre pluriannuel
42Stratégiquement, pour gérer efficacement les finances publiques il faut inscrire leur gestion sur la durée. Les LPFP fixent généralement la durée de la gestion programmée des finances publiques à au moins trois ans. Elles sont généralement triennales nous voulons dire. Dans ces lois, l’État déploie sa stratégie de gestion des finances publiques et de pilotage des politiques publiques et explique comment sur cette période de trois ans minimum, il entend atteindre ses objectifs à partir d’un certain nombre de programmes et actions qu’il aura clairement défini ainsi que les financements retenus. En trois ans au minimum, l’État montre également comment avec sa politique générale, lui et les autres collectivités territoriales s’efforcent davantage de tendre vers l’équilibre budgétaire (les fameux 3 % de déficit public comme règle fixée par le Traité de Maastricht…) et celui des comptes des administrations publiques en générale. En effet, la gestion efficace des finances publiques se prête mieux à une gestion sur le long terme. Ainsi, les finances publiques sont mieux programmées et mieux suivies. C’est pour cette raison que le traditionnel principe de l’annualité a souvent été critiqué, à cause de la myopie budgétaire dans laquelle il conduisait ou a conduit les gestionnaires publiques – qui ne pouvaient pas se projeter et envisager des politiques publiques dans la durée.
43L’application stricte du principe de l’annualité pourrait en effet conduire à des dysfonctionnements susceptibles de nuire à l’effort d’une bonne gestion financière publique. C’est ce qui justifie, entres autres, le fait qu’on l’ait apporté des aménagements – pour, en effet, atténuer les difficultés de gestion que pourrait entrainer sa rigueur et son application trop stricte.
44Programmer la gestion des finances publiques dans un cadre pluriannuel permet, nous le pensons, de renforcer l’efficacité et l’efficience de la dépense publique. Il faut dire que les atouts d’un financement et d’un pilotage des politiques publiques dans une temporalité plus moins longue (3 à 5 ans) sont nombreux. Sans prétendre à l’exhaustivité, la pluri-annualité permet :
- Aux gestionnaires d’avoir une bonne visibilité des politiques publiques à mettre en œuvre mais aussi disposer également d’un temps relativement important pour les piloter efficacement ;
- Aux décideurs politiques d’avoir un temps nécessaire pour mieux suivre la mise en œuvre des politiques publiques ;
- Un pilotage des politiques publiques dans une temporalité plus moins longue permet d’évaluer les effets ou les impacts (des mesures relatives à la mise en œuvre) des politiques publiques…
45Ainsi, les avantages stratégiques de la pluri-annualité sont nombreux. C’est pourquoi la LPFP, qui inscrit dans un cadre pluriannuel (3 voire 5 ans) le pilotage des politiques publiques pour des raisons d’efficacité, peut être considérée à juste titre comme une stratégie de bonne gouvernance financière publique.
Conclusion
46Le but de cet article, qui s’inscrit dans le cadre du colloque « Stratégie et droit » organisé par l’Association des Doctorants et Docteurs du Centre de Droit des Affaires de l’Université Toulouse Capitole, a été de rechercher et tenter de justifier l’idée ou l’existence d’une stratégie dans le droit public financier, notamment français. À ce titre, nous avons eu comme inspiration et réflexion d’effectuer ce travail à partir des lois de programmation des finances publiques (LPFP) qu’on présente dans cette analyse comme à la fois une stratégie de rétablissement de l’équilibre mais aussi comme une stratégie visant l’efficacité de la gestion des finances et politiques publiques.
Bibliographie
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J-E. Shoettl, « La nouvelle Constitution financière de la France », LPA, n° 183, 13 septembre 2001.
Notes de bas de page
1 M. Bouvier, M-C. Esclassan, J-P. Lassale, Finances Publiques, LGDJ, 15e édition, 2016, p. 19.
2 J.-P. Duprat, « La dynamique des réformes budgétaires : globalisation des problèmes, unification des outils et adaptations nationales des solutions », RFFP, n° 98 ‒ juin 2007, p. 9.
3 S. Baziadoly, Les finances publiques, Puf, Que sais-je ? 2001, p. 121.
4 N. Mede, Finances Publiques : Espace UEMOA/UMOA, L’Harmattan, 2017, p. 138.
5 A. Lambert, « Doter la France de sa nouvelle constitution financière. Un préalable à la réforme de l’État », RIS, n° 37, 19 octobre 2000, sess. 2000-2001, p. 1. Voir aussi, J-E. Shoettl, « La nouvelle Constitution financière de la France », LPA, n° 183, 13 septembre 2001, p. 14.
6 Les outils communs à la gestion des entreprises privées sont nombreux : affichage des objectifs, dialogue de gestion, pilotage, indicateurs d’activité, évaluations des résultats… (Voir A. BARILARI, « Peut-on réformer l’État avec les méthodes du secteur privé ? », Cairn. Info/revue regards croisés sur l’économie, 2007/2, p. 228).
7 Article 11 de la loi n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.
8 Le Pacte de stabilité et de croissance a été adopté au Conseil européen d’Amsterdam en juin 1997.
9 M. Bouvier, M-C. Esclassan, J-P. Lassale, Finances Publiques, LGDJ, 10e édition, 2010, p. 324.
10 M. Collet, Finances publiques, LGDJ, 2e édition, 2017, p. 446.
11 M. Bouvier et al., op. cit., p. 145.
12 Ibid., p. 176.
13 Voir S. Damarey dans son ouvrage, Droit public financier : finances publiques, droit budgétaire, comptabilité publique et contentieux financier, Dalloz, 2e édition, 2021, p. 42-63.
14 « En fait, ces interdictions sont principalement au nombre de trois : prohibition des déficits et endettement publics excessifs, de tout financement monétaire des déficits publics, et interdiction faite à la communauté de répondre des engagements financiers contractés par les personnes publiques ou les entreprises publiques des États membres », Voir M. Bouvier et al, op. cit., p. 180.
15 M. Bouvier et al., op. cit., p. 178.
16 Pour une compréhension structurée de l’organisation des différentes sanctions, voir S. Damarey, op. cit., p. 49-51.
17 Ibid., p. 44.
18 M. Bouvier et al., op. cit., p. 178.
19 S. Damarey, op. cit., p. 50.
20 M. Bouvier et al., op. cit., p. 179.
21 S. Damarey, op. cit., p. 50.
22 Ibid., p. 50-51.
23 Ibid., p. 44.
24 Le Six pack représente cinq règlements et une directive adoptés en novembre 2011, par le Conseil et le Parlement européens. Il s’agit de : Directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres ; Règlement (UE) n° 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire de la zone euro ; Règlement (UE) n° 1174/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 établissant des mesures d’exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro ; Règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques ; Règlement (UE) n° 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques ; Règlement (UE) n° 1177/2011 du Conseil du 8 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n° 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs.
25 Le Two pack représente deux règlements adoptés en mai 2013, par le Parlement européen. Il s’agit de : Règlement UE n° 472/2013 du 21 mai 2013 établissement des dispositions communes pour le suivi et l’évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro et Règlement UE n° 473/2013 du 21 mai 2013.
26 Pour plus d’approfondissement sur ces trois étapes, voir S. Damarey, op. cit., p. 54-55.
27 Ce montant maximum de l’amende est fixé par le Règlement n° 1177/2011 du Conseil du 8 novembre 2011 (article 12) modifiant le Règlement n° 146/97 du Conseil du 7 juillet 1997). Le produit de ces amendes est affecté au Mécanisme européen de stabilité (MES) – (article 16).
28 Ces exceptions sont prévues par l’article 3 du TSCG.
29 S. Damarey, op. cit., p. 47.
30 « La contrainte européenne a engagé les finances de l’État français dans une logique et un processus pluriannuels. Les exigences du Pacte de stabilité et de croissance (…) ont imposé aux États membres de l’Union européenne d’élaborer des programmes pluriannuels de finances publiques. Ces programmes (…) définissent des objectifs à moyen terme sur lesquels les États s’engagent… [Avec les lois de programmation,] il était important (…) de donner un caractère solennel aux engagements pris dans le PSC ». Voir, M. Bouvier et al., op. cit., pp. 324 et 331.
31 Si la création des LPFP précède la signature du TSCG, on peut, paradoxalement, se permettre de penser que les LPFP sont une transposition du TSCG ; puisque la loi organique n° 2012-1403 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques du 17 décembre 2012 qui met en œuvre les exigences du TSCG dans l’ordre juridique français insère ces exigences au sein des LPFP. Dit autrement, les LPFP sont une transposition du TSCG dans le droit français par l’intermédiaire de la loi organique du 17 novembre 2012. Cette analyse peut se justifier par les propos suivants de S. Damarey « le TSCG signé le 2 mars 2012 est rentré en vigueur le 1er janvier 2013… Avec ce traité, l’Union européenne a imposé aux États membres une règle d’équilibre du solde structurel – autrement appelée règle d’or. Cette règle impose aux États dont l’endettement public brut dépasse 60 % de leur PIB, de limiter leur déficit structurel à 0,5 % de ce même PIB… La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, transpose, en droit français, les exigences résultant du TSCG de mars 2012… La loi organique permet ainsi l’introduction d’un article liminaire dans les lois (…) de programmation portant sur le solde effectif et le solde structurel de l’ensemble des administrations publiques (règle d’or) avec la détermination d’un objectif de déficit structurel ne pouvant dépasser 0,5 % du PIB… ». Voir, S. Damarey, Droit public financier : finances publiques, droit budgétaire, comptabilité publique et contentieux financier, op. cit., pp. 46-47 et 91.
32 La révision constitutionnelle s’est faite par la loi n° 2008-724 de juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.
33 M. Saoudi, « Le risque souverain dans la zone euro », Revue de l’Union européenne, Dalloz, n° 597, avril 2016, p. 232.
34 M. Bouvier et al., op. cit., p. 316.
35 On parle aussi d’OMT de maitrise du solde structurel qui doit effectivement correspondre à un déficit structurel de 0,5 % du PIB.
36 M. Bouvier et al., op. cit., p. 316.
37 Ibid., p. 331.
38 Ibid., p. 317.
39 Ibid., p. 331.
40 B. Chevauchez, « Actualité des grands principes budgétaires, finances publiques », La Documentation française (sous la direction d’A. Roux), collection les notices, 2011, p. 25.
41 Comme c’était le cas des lois de programme sous l’ordonnance du 2 janvier 1959, les LPFP n’ouvrent par elles-mêmes aucun crédit, même si elles comportent des échéanciers. Elles se bornent à établir des prévisions que les lois de finances annuelles devront rendre exécutoires et opérationnelles (Voir M. BOUVIER et al., op. cit., p. 313).
42 B. Chevauchez, op. cit., p. 25.
43 Cours des comptes, Bilan de mise en œuvre de la LOLF, p. 140, rapport cité par M. BOUVIER et al., op. cit., p. 317.
44 B. Chevauchez, op. cit., p. 26.
45 Mais avant tout juridique.
46 Cf. M. Bouvier et al., op. cit., p. 314.
47 M. Collet, op. cit., p. 458.
48 « La mission (…) comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ». (Voir M. BOUVIER et al., op. cit., p. 343).
49 Art. 14 de la loi organique gabonaise n° 31/2010 du 21 octobre 2010 relative aux lois de finances et à l’exécution du budget.
50 Voir aussi M. Bouvier et al., op. cit., p. 286.
51 M. Collet, op. cit., p. 459.
52 M. Bouvier et al., op. cit., p. 340.
53 A. Pariente et A. S. Coulibaly, « Programmes et mesure de la performance en France et dans les pays africains », RFFP, n° 98 ‒ juin 2007, p. 34.
54 Ibid.
55 L. Philip, « La nouvelle Loi Organique relative aux Lois de Finances », Revue française de droit constitutionnel, n° 49, 2000-1, Cairn, p. 200.
56 Article 7 de la LOLF du 1er août 2001.
57 M. Bouvier et al, op. cit., p. 340.
58 F. Mengue Me Engouang, Les finances publiques du Gabon : Droit budgétaire et droit de la comptabilité publique, L’Harmattan, 2018. p. 95.
59 Ibid., p. 94.
60 M. Bouvier et al., op. cit., p. 340.
61 L’article 7 de la LOLF du 1er août 2001 dispose que « Les crédits sont spécialisés par programme ».
62 M. Bouvier et al, op. cit., p. 341.
63 Ibid.
64 L. Fabius, « intervention devant la commission spéciale de l’Assemblée Nationale chargée d’examiner la proposition de loi organique : 9 janvier 2001, cité par Michel BOUVIER et al., op. cit., p. 341.
65 M. Collet, op. cit., p. 84.
66 Ce qui n’était pas possible dans le cadre du budget de moyens qui interdisait toute possibilité de fongibilité.
67 Notons que la présentation du budget par programmes se combine désormais à une présentation par nature. En effet, il a été jugé nécessaire que les moyens mis à disposition de l’État soient nettement lisibles et que leur traçabilité soit facilitée. C’est la raison pour laquelle, il a été prévu qu’à l’intérieure des programmes les charges budgétaires puissent être présentées par titres, autrement dit par nature des dépenses. (Voir M. Bouvier et al., op. cit., p. 341).
68 Ibid.
69 Art. 19, alinéa 3, DLF de la CEMAC « Les dépenses de personnel ne peuvent être augmentées ».
70 M. Bouvier et al., op. cit., p. 340.
71 M. Collet, op. cit., p. 491.
72 Les programmes se déclinent en actions.
73 M. Collet, op. cit., p. 459.
74 M. Bouvier et al., op. cit., p. 341.
75 Ibid., p. 340.
Auteur
-
Alexandre Barro
Doctorant en droit public,
Équipe de Droit Public de Lyon (EDPL – EA 666),
Centre d’Études et de Recherches Fiscales et Financières (CERFF),
Université Jean Moulin Lyon 3
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