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Les Facultés de Droit inspiratrices du droit ?

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Maryvonne Hecquard-Théron

L’élaboration des propositions de réforme du Code de procédure pénale : l’histoire d’une méthode doctrinale

Michèle-Laure Rassat

Texte intégral

1Il pourrait paraître provocateur d’inscrire dans un examen du rôle de la doctrine dans l’élaboration du droit, l’histoire des Propositions de réforme du Code de procédure pénale, qui est finalement celle d’un échec retentissant puisqu’on peut dire qu’il n’en est rien resté (sauf quelques dispositions dans l’abondante législation de détail postérieure).

2Paradoxalement, cet examen n’est peut-être pas totalement inutile car l’échec, essentiellement dû à des raisons politiques sans rapport avec le projet, peut s’expliquer aussi parce que le caractère révolutionnaire de la méthode adoptée, qui était peut-être trop révolutionnaire pour être facilement compris et assimilé par la communauté juridico-politique, mérite d’être réexaminé de plus près.

3Il faut rappeler, d’abord, le contexte général français dans lequel on se trouve à l’époque.

4M. Chirac vient d’être élu Président de la République et un nouveau gouvernement est nommé dans lequel M. Jacques Toubon devient Garde des Sceaux. En qualité d’orateur principal du groupe RPR lors de l’élaboration du Code pénal, M. Toubon n’avait cessé de répéter qu’on mettait la charrue avant les bœufs et qu’avant de faire un nouveau Code pénal il aurait convenu de faire un nouveau Code de procédure pénale. Fidèle à ses convictions, il a mis en chantier cette nouvelle réforme qui se voulait d’envergure, dès sa nomination.

5Dans un premier temps, le Garde des Sceaux avait envisagé, conformément aux méthodes traditionnelles de ce genre d’exercice, de réunir une Commission d’élaboration et il nous avait proposé d’en prendre la présidence, ce que nous avions refusé préférant lui proposer, à la fois, une nouvelle méthode d’élaboration et un nouveau mode de rédaction.

I – UNE NOUVELLE METHODE D’ELABORATION

A – La méthode traditionnelle et ses inconvénients

  • 1 Gabriel Roujou de Boubée rappelait plus tôt dans nos travaux le vocable significatif d’avant-proje (...)

6La méthode traditionnelle d’élaboration des codes consiste à réunir une commission d’une vingtaine de membres issus de tous les milieux professionnels concernés (magistrats, avocats, universitaires, greffiers, etc.) et à lui demander d’élaborer un document préparatoire qui prend, selon les cas, soit l’aspect d’un catalogue de principes généraux qui seront ensuite "mis en texte" par les services compétents du Ministère de la justice (Rapport Delmas-Marty), soit celui de la rédaction directe d’un projet de texte (157 premiers articles de l’actuel Code par la Commission Besson). Ce texte est ensuite soumis à une consultation, le plus souvent rapide et symbolique1, auprès d’autorités institutionnelles en nombre limité (juridictions, syndicats de personnels de justice, barreaux, etc.) puis à passer à la phase de l’élaboration parlementaire.

7On peut trouver à cette méthode quatre défauts plus ou moins importants.

  • Le premier défaut est sa longueur : sept ans de travail pour élaborer le texte qui devait devenir les 157 premiers articles de l’actuel Code de procédure pénale (qui avaient été votés sous la procédure parlementaire de la 4ème République, le reste ayant été promulgué par voie d’ordonnance à la faveur de l’article 92 de la Constitution de 1958) ; quatorze ans pour le nouveau Code pénal.
  • Le second défaut de la méthode est d’être un laminoir des idées. Une première transaction doit s’opérer entre les membres de la commission pour qu’ils puissent se mettre d’accord sur un texte commun. Si une réelle consultation est opérée, une nouvelle transaction sera faite et, enfin une dernière, souvent multiple, devra être réalisée au sein de la discussion parlementaire accompagnée d’abandons divers, notamment si le texte doit aller devant une commission mixte paritaire. Or ces transactions successives portent nécessairement sur les questions de principe parce que ce sont celles-là qui divisent. Au bout du compte on parvient à un texte parfaitement lisse mais impropre à l’objet qui est le sien, la réalité judiciaire ne gommant pas de cette façon les questions fondamentales. Et il faut ajouter à ce travail d’asepsie, le fait que le texte final est souvent incohérent, la transaction ayant conduit à des échanges de votes notamment au Parlement alors que les positions échangées ne sont pas forcément compatibles entre elles. Etant donné qu’il est impossible de jouer sur la procédure parlementaire qui est ce qu’elle est, il vaut mieux que les idées soient plus claires et plus tranchées dans la phase d’élaboration préalable.
  • Cette méthode est, en troisième lieu, une méthode antidémocratique et hypocritement anti-démocratique. Ce n’est pas parce qu’on a réuni, au sein d’une commission, des représentants de chacune des parties prenantes que pour autant ces différentes composantes de la vie juridique ont été effectivement associées à l’élaboration. Les commissions sont toujours composées de personnes éminentes mais qui ne représentent qu’elles et ceux qui les ont choisies et ne sauraient parler au nom des corps qui sont les leurs.
  • Enfin, cette méthode est abusivement opaque. La plupart du temps rien ne filtre sur les travaux des commissions qui soit comparable aux travaux préparatoires du Parlement. Elles ne publient, au mieux, que le résultat de leurs travaux sous forme de textes "nus" ne fournissant aucune explication sur le choix de telle ou telle formule alors qu’il y avait sur la question traitée des divergences doctrinales et/ou jurisprudentielles, ou ne justifiant pas telle ou telle innovation, etc.

8C’est sur la base de ces considérations qu’il a été tenté par le Garde des Sceaux Jacques Toubon et le rapporteur choisi par lui une nouvelle méthode pour aboutir à un nouveau Code de procédure pénale.

B – La méthode nouvelle préconisée

9La nouvelle méthode prévue l’était pour se dérouler sur quatre phases même si les événements politiques n’ont permis l’aboutissement que de la première d’entre elles.

10– La première phase, qui souhaitait répondre à plusieurs des critiques ci-dessus énoncées, consistait à faire élaborer un texte de départ non pas, comme habituellement, par une commission, mais par une personne seule. Une lettre de mission qui nous a été délivrée à cet égard le 22 novembre 1995 nous accordait un délai d’un an pour présenter un avant-projet de Code intégralement rédigé (la lettre de mission précisait "depuis le soupçon d’infraction jusqu’à la fin de l’exécution de la peine"). Le but de cette élaboration solitaire, au départ, était de pouvoir aboutir rapidement à un texte clair et cohérent qui pourrait être soumis, ensuite, à une réelle concertation.

11Nous avions commencé par un inventaire des questions qui se posaient : caractère partiel des dispositions de l’actuel Code de procédure pénale (on y traite de la connexité des infractions au surplus à un endroit impropre, la procédure devant la chambre de l’instruction, alors que la notion est d’application générale, mais on ne dit rien de leur indivisibilité ; on envisage l’interruption de la prescription mais on ne dit rien de son éventuelle suspension ; on traite du conflit positif de juridiction mais on ignore l’hypothèse du conflit négatif ; la procédure du renvoi par la Cour de cassation n’est pas décrite d’une façon complète, etc.) ; solutions incertaines et/ou critiquées par la doctrine (nullités de l’instruction préparatoire) ; grands sujets en discussion (statut du ministère public ou appel des arrêts d’assises) etc.

12Pour chaque question et avant de passer à la nouvelle rédaction proposée, étaient examinées les différentes thèses en présence avec leurs avantages et leurs inconvénients, dressé un bilan et fait une proposition de solution (avec éventuellement une alternative). En outre, lorsque c’était utile, les articles eux-mêmes faisaient l’objet d’un commentaire notamment dans le choix des mots utilisés, chaque mot ou formule susceptible de susciter une discussion ou une incertitude étant expliqué et justifié.

13Pour les grandes questions (statut du ministère public, appel des arrêts d’assises) ou celles sur lesquelles notre opinion n’arrivait pas à se former (question des infractions commises à l’audience d’une juridiction), nous proposions plusieurs solutions, toutes exposées et rédigées selon la méthode énoncée ci-dessus (quatre formules pour le ministère public ; trois pour la cour d’assises ; deux pour les infractions d’audience).

14Le texte, comportant environ 750 articles a été remis au Ministre de la justice le 30 janvier 1997.

  • 2 Propositions de réforme du Code de procédure pénale, Dalloz, Collection "Dalloz service", 1997.

15– La deuxième phase, qui avait débuté mais ne s’est pas terminée devait être celle de la consultation la plus approfondie jamais menée sur un texte de cette nature, consultation propre à faire plaisir à Me de Caunes et à ceux pour qui il s’exprimait aujourd’hui. La consultation devait, d’abord, être longue, s'étendant, selon le rythme de retour des réponses sur une année au moins et dix-huit mois au plus. Elle était surtout prévue pour être la plus large possible. La version administrative devait être envoyée par le ministère de la justice à tous les professeurs de droit privé, tous les partis politiques, tous les syndicats et non pas seulement ceux de la justice, toutes les associations identifiées comme en rapport avec la justice, toutes ces institutions étant au surplus invitées à rediffuser le texte le plus largement possible entre leurs membres. Une édition commerciale bon marché avait été réalisée2 afin que toutes les personnes susceptibles d’être intéressées et notamment les étudiants en droit puissent accéder au texte.

16Le but de cette information était d’inviter les personnes intéressées sans aucune exclusive, à réagir au texte proposé soit dans son ensemble soit sur telle ou telle question susceptible de les intéresser particulièrement. Il avait été expressément demandé des réponses écrites afin que les choses soient claires, prises au sérieux et non susceptibles d’être ultérieurement démenties, sauf à changer d’avis mais alors officiellement. En outre, tous les corps ou personnes capables de le faire étaient expressément invités à dépasser le stade de la discussion théorique pour proposer des rédactions de remplacement lorsqu’elles contestaient tel ou tel point.

17Une cellule de cinq personnes destinée à recevoir ces réponses avait été prévue au Ministère de la justice. Elle devait photocopier en nombre suffisant les réponses et les répartir, sous une dizaine de rubriques, dans des dossiers à exploiter. Sous la seule réserve des possibilités budgétaires et des moyens techniques disponibles, il avait été pris l’engagement que toutes les réponses pourraient être consultées au minimum par les chercheurs et si possible par tout le monde.

18– Une troisième phase qui n’a existé que dans notre esprit, devait permettre au rapporteur initial de reprendre son texte à la lumière des réactions qu’il avait suscitées pour aboutir à un texte final, pour cette phase préparatoire. Il faisait partie des règles du jeu qu’il pouvait se faire que ce texte n’ait plus aucun rapport avec celui d’origine qui n’était qu’une incitation au débat.

19Il était clairement entendu que pour cette seconde mouture comme pour la première tous les changements seraient explicités et tous les refus de changement justifiés dès lors que des demandes non majoritaires mais significatives en ce sens auraient été présentées, etc...

20– La quatrième phase aurait consisté dans la remise d’un texte au Ministre de la justice qui aurait pu mettre en route la procédure parlementaire. Nous pensions que l’adoption parlementaire pourrait être relativement rapide puisque toutes les consultations utiles auraient été faites au stade préparatoire et que nous pourrions en communiquer le résultat au Parlement.

II – UNE NOUVELLE METHODE REDACTIONNELLE

21Il ne fait de doute pour personne que l’actuel Code de procédure pénale (comme, d’ailleurs, l’ensemble de la législation pénale contemporaine) appartient à ce qu’on nomme, du point de vue "technique" et dans un sens péjoratif, la rédaction "moderne" prise par opposition à la rédaction classique du Code civil, cher à Stendhal, par exemple.

22Il faut dire qu’une grande partie du problème vient de l’abusive réformite qui a malmené un texte de Code de procédure pénale d’origine déjà pas fameux. Si nos calculs sont exacts, le Code de procédure pénale a été réformé cent dix-huit fois depuis 1958, le plus souvent par des ajouts à l’intérieur des articles modifiés. Le résultat est désespérant qui a fait dire à M. Truche, il y a déjà une dizaine d’années, que ce Code n’était plus fait que de rustines. On peut lire à cet égard, l’exemple caricatural mais non isolé de l’article 81 qui, sur la question fondamentale des pouvoirs du juge d’instruction traite, en onze alinéas, huit questions différentes sans aucun rapport entre elles.

23Mais ce qu’il y a sans doute de pire c’est que la complication qui résultait, à l’origine, de manipulations successives des textes a fini par être prise, notamment par les services de la chancellerie, pour le nec plus ultra de la rédaction législative en sorte qu’ils l’utilisent même pour des textes a priori où cela ne s’explique pas plus que cela ne se justifie.

24Nous proposions, avec le désespoir de devoir dire des choses aussi élémentaires et nous nous attachions à une rédaction simple pour ne pas dire normale (le mot norme étant pris au sens normatif et, hélas, pas à celui de la pratique quotidienne) dans laquelle :

  • Chaque article ne traitait jamais que d’une seule question ;
  • Il était exceptionnel qu’un article ait plus de trois ou quatre alinéas, chaque alinéa plus de trois ou quatre phrases et chaque phrase plus d’un sujet, d’un verbe et d’un complément d’objet direct.
  • Il n’y avait jamais de renvoi à un autre texte par son seul numéro d’article ou sa seule date sans dire de quoi il s’agissait de façon à ce que chaque article soit intégralement compréhensible en lui-même (infraction de vol, avec entre parenthèse, art. 311. 1 du Code pénal et non pas infraction de l’article 311. 1 du Code pénal, et nous ne choisissons pas ici un exemple où l’identification est particulièrement difficile pour le lecteur).

III – SUITES ET FIN...

25Très naïvement, nous avions envisagé, avec le Garde des Sceaux, l’entrée en vigueur du nouveau Code de procédure pénale pour 2002.

26Alors que des réponses commençaient à arriver, au sein de notre seconde phase, le Président de la République décida la dissolution du Parlement. Dans l’incertitude sur la situation politique future, le flot des réponses qui commençaient sérieusement à arriver, s’est immédiatement tari et la procédure s’est matériellement arrêtée là. Et le changement de majorité politique sorti des urnes a fait qu’il s’est définitivement arrêté.

27Il convient cependant de revenir sur un certain nombre de critiques qui ont été faites à notre projet initial, non pas parce qu’elles nous gênent mais parce que beaucoup ont relevé de contre vérités évidentes sur la base de ce que nous venons d’exposer.

28Il est clair, tout d’abord, que la méthode envisagée que nous avons pourtant, aussi bien le Garde des Sceaux que nous-même, expliquée et ré-expliquée, n’a pas du tout été comprise. On a dit que c’était une méthode impérialiste, voir dictatoriale ou totalitaire car on ne voyait pas ce qui donnait une légitimité à une seule personne pour doter la France d’un Code de procédure pénale. Vue comme ça, la critique est indiscutable. Mais il n’a jamais été dans l’idée de personne de faire rédiger le Code par un seul individu. Le rédacteur d’origine n’était qu’un catalyseur des idées des autres et les "autres" étaient infiniment plus nombreux que dans une procédure d’élaboration traditionnelle.

29Par une déformation médiatique compréhensible sinon honorable ("quand un vicomte rencontre un autre vicomte...") les journalistes se sont focalisés sur les propositions concernant le secret de l’instruction (7 articles sur 750) et comme la solution, qu’ils n’avaient pas comprise car elle était beaucoup moins contraignante pour eux que le droit positif, ne leur plaisait pas, ils ont tiré à boulets rouges sur le projet.

30On a prétendu que la rédaction d’origine avait été désavouée par ses propres mandants et on en a fourni deux "preuves".

31La première, pour nous la plus comique, est que le texte n’a pas été publié à La Documentation Française. C’est un fait indiscutable mais qui est dû, non pas à une quelconque censure du Garde des Sceaux de l’époque sur notre rédaction mais à un respect, par lui, de nos propres convictions. Nous ne croyons pas qu’il soit sain qu’il y ait des publications d’Etat. La Documentation Française, le Journal officiel et... les presses des universités (entre autres) devraient à notre sens disparaître au profit d’une formule d’appel d’offres des collectivités publiques auprès des éditeurs et imprimeurs libéraux, quand elles ont quelque chose à faire publier. Le Ministre de la justice nous a donc laissée faire notre propre appel d’offres avec un cahier des charges simple : un prix de vente inférieur à 100 FF et il a été emporté par les éditions Dalloz (96 FF) qui, soit dit en passant, ont vendu 3000 exemplaires du livre ce qui, pour un travail jeté à la poubelle n’est pas dénué d’intérêt.

32La seconde est la mise en place par le Président de la République, dans la foulée de la remise de la version initiale du Rapport, d’une Commission présidée par le Premier Président Truche et chargée de réfléchir au Ministère public et au secret de l’instruction.

33S’il est parfaitement exact que cette formule traduisait une inquiétude des milieux politiques devant les critiques qui avaient accueilli, sur ces deux points, notre propre projet, cela ne réalisait nullement un "dessaisissement" de notre procédure d’élaboration mais seulement la volonté, sur deux points qui avaient été mis en exergue, de revenir à une méthode de réflexion plus classique dont les résultats seraient intégrés à l’avant-projet final. La chose est évidente compte tenu du faible domaine d’interférence (une trentaine d’articles de notre texte initial sur 750). Elle a, de plus, été clairement précisée par une conférence de presse du Garde des Sceaux. En clair, il n’y a pas eu un remplacement d’un travail collectif organisé par Toubon-Rassat par une Commission Truche mais ajout du travail d’une Commission Truche au projet Toubon-Rassat

34Ce qui est vrai, c’est qu’à la suite du changement de majorité politique, le projet Toubon-Rassat a sombré alors que la Commission Truche, dont le président plaisait à la nouvelle majorité politique, a continué jusqu’au bout ses travaux (publiés à la Documentation française...). L’Histoire (ou l’histoire ?) n’a retenu que le Rapport Truche. A-t-elle eu raison ? Les organisateurs de notre congrès ne l’ont pas pensé. Ont-ils eu raison ? la suite de l’histoire (l’Histoire ?) le dira...

Notes

1 Gabriel Roujou de Boubée rappelait plus tôt dans nos travaux le vocable significatif d’avant-projet "définitif" de Code pénal que portait le texte soit-disant soumis à concertation.

2 Propositions de réforme du Code de procédure pénale, Dalloz, Collection "Dalloz service", 1997.

Auteur

Professeur émérite de l’Université Paris XII

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2005

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