Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Regards critiques sur quelques (r)évolutions récentes du droit

 | 
Maryvonne Hecquard-Théron
, 
Jacques Krynen

Tome 2 : Réformes - Révolutions

L’évolution des normes constitutionnelles dans les pays francophones du sud

André Cabanis et Michel Louis Martin

Texte intégral

  • 1 Tous ces textes, à l’exception des constitutions camerounaise, libanaise, marocaine et tunisienne (...)

1Évoquer l’évolution des nonnes constitutionnelles au sein de l’espace francophone1 au cours des vingt-cinq dernières années satisfait le champ d’investigation retenu pour cette recherche collective mais ne correspond pas, pour le présent domaine d’étude, à une période chronologique homogène. Pour analyser ce qu’a été depuis la fin des années quatre-vingt une transition démocratique désormais arrivée à maturité par endroit et menacée ailleurs, il convient de remonter très auparavant.

2Dans la plupart des pays ayant relevé de l’Afrique coloniale française, les premières constitutions adoptées au début des années soixante s’efforçaient d’installer des régimes parlementaires présidentialisés respectant le pluralisme politique. Sans que leurs auteurs en aient pleinement conscience, ces équilibres se situaient dans le prolongement des systèmes instaurés sur d’autres territoires émancipés plusieurs décennies auparavant de la tutelle française, tels Haïti au tout début du XIXe siècle et le Liban au lendemain de la première guerre mondiale.

3En revanche, dans cet ensemble de succession coloniale française, l’Indochine occupe une place différente avec des normes constitutionnelles se réclamant officiellement du marxisme, donc beaucoup plus inspirées des successifs avatars du constitutionnalisme soviétique que du modèle français. À s’en tenir à l’Afrique, les constitutions des années soixante ont révélé leur inadaptation aux réalités nationales. Des régimes militaires, d’abord confiés à des officiers supérieurs plutôt conservateurs puis récupérés par des jeunes gradés se réclamant de techniques plus radicales d’exercice du pouvoir, vont s’imposer en opposition avec les thèses constitutionnelles en honneur jusqu’alors et les neutraliser sans les remplacer.

4Bien qu’une remontée dans un passé plus lointain que le début des années quatre-vingt soit donc nécessaire, la période des vingt-cinq dernières années n’en perd pas pour autant toute pertinence. Elle coïncide avec la crise des autoritarismes à prétention marxiste et avec le retour en force des valeurs libérales que beaucoup avaient cru, soit dépassées soit inadaptées, tels l’État de droit, le parlementarisme ou le pluralisme politique. L’on a vu resurgir des analyses et des mécanismes constitutionnels mis au point par les auteurs du XIXe siècle, mais qui se sont parfois révélés insuffisamment adaptés aux pays en développement, d’autant que les élites politiques et les opinions publiques avaient le sentiment de se les voir dictés par des structures internationales qui conditionnaient leurs aides au respect de ces valeurs exogènes. L’idée de bonne gouvernance s’impose depuis quelques années, porteuse de nouvelles exigences qui se veulent plus réalistes, intégrant notamment une dimension de lutte contre la corruption et de préservation d’une certaine maîtrise de l’économie par les pouvoirs publics, faute de perspectives réalistes quant à la capacité des investisseurs privés à assurer une prise de relais en matière de développement.

  • 2 Voir notre “Un espace d’isomorphisme constitutionnel : l’Afrique francophone”, La Constitution et (...)

5Un concept évoqué ailleurs2 à propos des constitutions d’Afrique francophone, celui d’isomorphisme, mérite ici d’être nuancé dans la mesure où le champ d’étude est plus large. Sur ce théâtre plus vaste, il vaut mieux parler de textes marqués par une évolution asymptotique, donc se rapprochant sans se rejoindre complètement. Une sorte de droit commun constitutionnel est en train de se faire jour dans les pays de l’espace francophone. Sans renoncer à une référence française plus ou moins avouée, une communauté de juristes s’est constituée, désireux d’échanger des expériences et de comparer l’efficacité des mécanismes employés. Il ne faut y voir ni le signe d’un mimétisme juridique voué à se maintenir dans la dépendance du modèle de l’ancienne métropole, ni l’indice d’une fragilité des lois fondamentales incapables de régir durablement les rapports politiques. En fait, les révisions constitutionnelles, quoique parfois effectuées à un rythme accéléré, manifestent la recherche d’un équilibre d’autant plus difficile à atteindre qu’il s’établit sur des bases fort nouvelles et évolutives.

6Quatre orientations se sont dessinées au cours des dernières années, tendant d’abord à étoffer la liste des droits et des libertés jusqu’à occuper au moins le quart des textes constitutionnels, cherchant en deuxième lieu à organiser une nouvelle répartition territoriale des pouvoirs, ouvrant la voie, d’un troisième point de vue, à un mode de représentation nationale plus diversifié par l’appel au bicamérisme notamment, enfin s’appliquant à réhabiliter des formes rénovées de contrôle du pouvoir politique, entre autres, par la vérification de la constitutionnalité des normes, caractéristique du libéralisme classique et de l’État de droit.

I – LE DÉVELOPPEMENT DES DÉCLARATIONS DES DROITS ET DES LIBERTÉS

7De ce point de vue, le contraste est absolu entre les constitutions élaborées au lendemain des indépendances et celles qui ont été rédigées dans le cadre du processus de transition démocratique, au cours des années 1990.

8Avec les premières et d’ailleurs dans la logique du texte français de 1958, les déclarations sont limitées à quelques références aux principaux textes internationaux et à quelques principes fondamentaux. Ainsi pour ce qui est du document actuellement en vigueur dont l’origine est la plus ancienne, la constitution libanaise promulguée en 1926, il ne comporte que six articles sur les droits et devoirs des Libanais, notamment destinés à favoriser la coexistence entre des populations de confessions différentes. Il s’agit donc d’indications assez limitées et spécifiques. Il en va également ainsi, quoiqu’elles soient plus récentes, avec les lois fondamentales tunisienne de juin 1959 et marocaine d’octobre 1972. C’est aussi le cas du texte camerounais de juin 1972, un peu plus développé que les deux précédents à propos de l’énumération des droits mais les cantonnant dans le préambule.

9Toutefois, même ces pays qui ont souhaité conserver leur constitution originale déjà relativement ancienne, n’ont pas pu résister à la tendance générale consistant à amplifier les déclarations de droits. Ainsi en Tunisie a-t-on vu apparaître avec la révision d’avril 2002 toute une série de dispositions nouvelles concernant “les valeurs de solidarité, d’entre-aide et de tolérance” (art. 5 al. 3), “l’inviolabilité du domicile, le secret de la correspondance et la protection des données personnelles” (art. 9), la limitation de la garde à vue (art. 12), le respect de la dignité de l’individu (art. 13). De même le référendum marocain de septembre 1996 a-t-il joint la liberté d’entreprendre au droit de propriété comme prérogative garantie par l’article 15. Très logiquement, la référence aux exigences d’un développement économique planifié a disparu, autre signe d’une priorité désormais reconnue au libéralisme économique.

10Toutes les autres lois fondamentales, adoptées récemment, font une place sensiblement plus importante aux déclarations de droit, parfois au point de leur accorder un espace presque disproportionné par rapport aux dispositions institutionnelles, avec la reconnaissance aux citoyens de prérogatives très extensivement énumérées tels le droit à la santé, le droit au sport ou le droit à la culture, dont on n’est pas sûr que les États soient véritablement en mesure de garantir pleinement le bénéfice à tous. En fait, la plupart des textes distinguent très classiquement d’une part les droits de la première génération, les libertés dites “négatives”, inspirées de la déclaration française de 1789, parmi lesquelles la reconnaissance de la liberté de la presse, l’égalité devant l’impôt et devant les emplois publics, ainsi que la protection de la propriété, d’autre part les “droits créances” apparus dès le milieu du XIXe siècle, mais surtout reconnus par inspiration du modèle soviétique, enfin les principes de la troisième génération telles la sauvegarde de l’environnement, la protection des consommateurs ou la défense des spécificités ethniques.

11S’agissant de ces premiers droits, ceux qu’une lecture marxiste critiquait en s’appuyant sur l’opposition entre les libertés formelles défendues par la bourgeoisie et les libertés réelles prônées par les socialistes, ils bénéficient actuellement d’une sorte de réhabilitation, notamment le respect du secret des correspondances et la protection contre les arrestations arbitraires qui font l’objet de développements d’une précision qui peut paraître parfois exagérée dans un document de nature constitutionnelle que l’on imaginerait a priori réservé à l’énonciation de grands principes.

12Les droits économiques et sociaux qui correspondent à une deuxième étape, sont généralement garantis au point de donner le sentiment qu’il n’a pas toujours été précisément mesuré tout ce que, par exemple, la proclamation du droit au travail pouvait avoir, poussé à l’extrême, de ruineux pour un budget étatique. En revanche, certaines dispositions se veulent réalistes marquant la volonté de se différencier des régimes marxistes antérieurs, ainsi lorsqu’il est indiqué que si les citoyens sont libres de faire partie d’un syndicat, ils le sont également de ne pas y adhérer (art. 31 malgache).

13Pour ce qui est des droits du troisième type, au premier rang desquels la préservation d’un environnement sain, le caractère récent de leur irruption dans le champ des déclarations a pour conséquence de les voir parfois énoncés dans d’autres chapitres, ainsi au Bénin où ils figurent parmi les raisons qui peuvent conduire à mettre fin aux fonctions du président de la République s’il acceptait l’introduction dans le pays de déchets d’origine étrangère (art. 74) ; il en va de même en Haïti avec l’énumération de tous les secteurs à sauvegarder, ainsi des “réserves forestières” ou encore des “jardins botaniques et zoologiques” (art. 255-256). D’autres pays encore, comme le Cambodge, étendent cette protection aux sites historiques (art. 69-70) et la constitution transitoire de la République démocratique du Congo enjoint l’État de “faciliter la jouissance du patrimoine commun de l’humanité” (art. 56).

14Une tendance générale déjà évoquée à propos du Maroc avec la disparition du développement planifié, consiste à introduire, certes sans enthousiasme excessif mais clairement, des références à l’économie de marché, à la liberté d’entreprendre et au respect de la loi de l’offre et de la demande. Ce renvoi ne peut étonner dans des pays qui, tels le Sénégal ou la Côte d’ivoire, ne se sont jamais réclamés d’une planification rigide. C’est plus surprenant dans des nations africaines, comme le Bénin, le Burkina Faso ou Madagascar qui ont connu une assez longue période marxisante. A fortiori, une telle évolution paraît remarquable dans les pays d’Asie du Sud-est où le communisme constitue encore de nos jours l’idéologie officielle, ainsi du Laos et du Viêt-nam, le premier protégeant cinq formes de propriété (étatique, collective, individuelle, des capitalistes nationaux et des étrangers : art. 14 al. 1er), le second se réclamant d’une “économie marchande à plusieurs composantes” (d’État, collective, individuelle, capitaliste privée, enfin familiale : art. 15, 19 al. 1er, 20 al. 1er et 21).

II – LA RÉPARTITION TERRITORIALE DU POUVOIR

15C’est un mouvement général dans le monde que celui qui, dans chaque pays, tend à retirer des pouvoirs au centre pour les déplacer vers la périphérie. Tandis que le discours décentralisateur défendu par nombre d’auteurs, tant de droite que de gauche, remonte généralement au XIXe siècle, c’est seulement depuis une trentaine d’années que cette tendance émerge dans les faits. Elle s’appuie sur une réhabilitation démocratique de l’idée de décentralisation qui se démarque de certaines traditions nationales, notamment françaises, méfiantes à l’égard des tentations centrifuges susceptibles d’apparaître au sein de la nation. Cette préoccupation visant à renforcer la centralisation avait été d’autant plus relayée et amplifiée par les nouveaux pays décolonisés que beaucoup parmi leurs dirigeants les jugeaient exposés à un risque d’éclatement en raison à la fois de leur caractère récent et de la présence en leur sein d’éléments hétérogènes au plan ethnique et religieux. Le sentiment dominant est, de nos jours, inverse. Est venue s’ajouter à la réhabilitation démocratique de la décentralisation, une autre tendance idéologique perceptible au plan mondial, celle qui consiste, de la part des autorités étatiques, à se débarrasser de tout ce qui ne paraît pas relever de façon indispensable de leurs compétences.

16La remise à la mode des idées libérales, notamment au plan économique, ainsi que la prédisposition des organisations internationales à conditionner leur aide à un allègement du poids de l’État, vont dans le même sens. Ces motivations affichées ne suffisent d’ailleurs pas toujours à dissiper l’impression que, dans certains pays en développement, l’État cherche en réalité à se défausser de certaines responsabilités estimées trop lourdes pour les abandonner à des collectivités territoriales ne disposant que rarement des moyens financiers leur permettant de prendre le relais. Il vaut également de noter que l’idée fédérale, longtemps prônée par certains constitutionnalistes et présentée comme particulièrement adaptée aux pays nouveaux, n’exerce aujourd’hui dans l’espace francophone plus guère de pouvoir de séduction, y compris dans de vastes pays, telle la République démocratique du Congo, pourtant traversés de tendances autonomistes et où l’on aurait pu s’attendre à la mise en œuvre de la formule fédérale, comme cela a été le cas en Éthiopie ; à cet égard la constitution indique que le Congo est un État unitaire décentralisé (art. 5 al. 1er) et les autorités provinciales et locales ont le devoir de sauvegarder l’intégrité de la République, la souveraineté et l’unité nationale, sous peine de trahison ou de haute trahison (art. 6 al. 2).

17La place que les textes constitutionnels francophones font à la décentralisation est ambiguë. Alors qu’elle fut longtemps absente, on lui voit désormais attribuer plusieurs articles et parfois même un chapitre ou un titre entier, jusqu’à atteindre quatorze articles dans la constitution malgache, et trente-six dans celle d’Haïti. En même temps, ces dispositions abondantes dorment l’impression de vouloir surtout encadrer la nouvelle répartition des compétences publiques, voire de chercher à limiter les possibilités d’évolution vers un pouvoir décentralisé plutôt que d’ouvrir la voie à de nouveaux abandons de pouvoirs de la part de l’État central. Ainsi les constitutions énumèrent-elles de façon limitative les types de collectivités auxquelles une certaine autonomie peut être reconnue. Dans le même sens, la tutelle du pouvoir central est hautement affirmée. Un verrou supplémentaire est apporté par l’indication qu’aucune nouvelle compétence ne saurait être accordée que par la voie législative.

18Si l’on laisse de côté ces règles quasi de droit commun, quelques articles un peu plus originaux méritent d’être évoqués, plus d’ailleurs pour leur caractère exceptionnel que par les conséquences que l’on peut en attendre concrètement à brève échéance. Ainsi en va-t-il du droit reconnu aux collectivités locales par la constitution togolaise de prétendre “à une redistribution équitable des richesses nationales de l’État” (art. 38). De même peut-on évoquer la référence de la loi fondamentale gabonaise à la possibilité de référendums locaux pour des problèmes spécifiques ne relevant pas du domaine de la loi (art. 112-a). De même l’on peut interpréter comme un aveu implicite de la difficulté d’assurer une véritable intervention des citoyens dans les instances nationales, la présentation des collectivités décentralisées malgaches comme “le cadre institutionnel de la participation effective du citoyen à la gestion des affaires publiques” (art. 125).

19Enfin, la prédisposition évoquée plus loin et consistant à créer des deuxièmes chambres s’appuie très généralement sur la volonté d’assurer une représentation des collectivités territoriales au sein des assemblées chargées d’élaborer la loi. Dans quelques textes, cette tendance générale prend des formes assez spécifiques, comme au Viêt-nam avec l’instauration d’un Conseil des nationalités (art. 94). Au Maroc, la Chambre des conseillers comprend à côté des représentants des collectivités locales pour les trois cinquièmes, des représentants des milieux professionnels et des salariés pour les deux autres cinquièmes (art. 38). Au Liban, l’éventualité d’une disparition des règles garantissant une représentation prédéterminée des diverses communautés religieuses (art. 95) pourrait entraîner la création d’une deuxième chambre constituée sur la base d’une prise en compte des collectivités décentralisées, ce qui permettrait éventuellement de faire une place spécifique à la communauté druse. On passerait alors d’une représentation confessionnelle à une représentation territoriale.

III – LA RÉPARTITION POLITIQUE DU POUVOIR

20L’évolution perceptible dans la répartition des compétences et des responsabilités intègre évidemment de nombreux éléments au premier rang desquels les rapports entre l’exécutif et le législatif ainsi qu’au sein même de ces deux pouvoirs constitués. De ce dernier point de vue, l’évolution la plus affirmée au cours de ces dernières années est celle qui conduit à constater un peu partout l’apparition de deuxièmes chambres. Le phénomène est d’autant plus remarquable qu’au début des années 1990, lorsque démarre la transition démocratique, la tendance dominante demeure plutôt réservée à l’égard du bicaméralisme, suivant en cela une opinion apparue parfois dès les indépendances et consistant à soutenir qu’une telle configuration est trop coûteuse notamment par rapport aux services qu’elle est susceptible de rendre. De fait, il y a quinze ans, lors de l’amorce du processus de transition, c’était une minorité de constitutions qui avaient opté pour le bicamérisme : l’Algérie (art. 98 al 1er), le Burkina Faso (art. 78 créant la Chambre des représentants qui sera supprimée en 2002 comme faisant double emploi avec l’Assemblée nationale), le Cameroun (art. 14-1°), le Congo-Brazzaville (art. 93 al. 1er, mais qui revient au monocamérisme entre 1997 et 2002), Haïti (art. 88), Madagascar (art. 66 al. 1er et 76), la Mauritanie (art. 66) et le Tchad (art. 106).

21C’est dans un second temps et à la faveur de révisions constitutionnelles, donc par un choix délibéré, que le bicamérisme s’est imposé, au Cambodge (art. 99 et suivants), au Congo-Brazzaville (art. 89), en Côte d’ivoire (art. 25 al. 1er), au Gabon (art. 35 al. 1er), au Maroc (art. 36), en République démocratique du Congo (art. 97), au Rwanda (art. 62), au Sénégal (art. 48 al. 1er) et en Tunisie (art. 18). Si certains textes sont, entre-temps, revenus sur la création de cette deuxième assemblée, comme en Côte d’ivoire et au Sénégal, avec respectivement les constitutions de 2000 et 2001, la question demeure ouverte dans ces pays, puisque, du moins à s’en tenir au Sénégal, le président Wade a repris l’idée après l’avoir combattue. Par ailleurs, d’autres textes envisagent l’installation d’une deuxième assemblée, ainsi en va-t-il du Liban où les accords de Taëf de 1989 prévoient la mise en place d’un Sénat lorsque, comme on l’a vu, les membres de la Chambre des députés seront désignés “sur une base nationale”.

22Il est possible de tenter une typologie de ces secondes chambres fondée sur leur position, soit quasi égalitaire, soit plus ou moins infériorisée par rapport à l’assemblée issue du suffrage universel direct. Dans cette perspective, un premier groupe important, avec sept pays (Cameroun, Congo-Brazzaville, Gabon, Madagascar, Mauritanie, Tchad et Tunisie) rassemble les États s’inspirant du modèle français avec un Sénat à la légitimité et aux pouvoirs réels, quoique confiné dans une situation un peu inférieure, notamment n’ayant pas le dernier mot en matière législative et ne pouvant renverser le gouvernement. Ces sénateurs bénéficient, en quelque sorte en contrepartie, d’une confortable stabilité avec un corps électoral réduit, donc plus facile à fidéliser, et avec un mandat plus long que ne peut interrompre aucune dissolution.

23Un deuxième ensemble, à peu près de même taille que le précédent –avec le Burkina Faso, jusqu’en 2002, le Cambodge, le Liban, la République démocratique du Congo, le Rwanda et le Togo, et, à plus ou moins long terme, le Sénégal, auxquels l’on peut ajouter le Mali, quoique formellement situé dans une configuration monocamérale– réunit des États où la position de la chambre soi-disant haute est fort médiocre, au point de donner dans plusieurs cas le sentiment qu’elle est là moins pour équilibrer le législatif que pour fournir des postes à une partie de la classe politique, impression qui n’augmente pas son prestige auprès de l’opinion publique. À l’inverse, et dans la mesure où il s’agit d’un bicamérisme souvent introduit à la faveur d’une révision constitutionnelle, l’on peut se demander si l’équilibre actuellement en vigueur ne constitue pas une étape vers une affirmation progressivement plus marquée de cette deuxième chambre.

24Un dernier groupe plus réduit, composé de trois pays seulement, l’Algérie, Haïti et le Maroc, se caractérise par une place importante faite à la deuxième assemblée au point que ses prérogatives sont comparables à celle de la chambre des députés, voire supérieures. Ce cas de figure est d’ailleurs ambigu puisqu’il peut révéler soit le désir de renforcer l’exécutif en divisant le législatif, soit à l’inverse la volonté de conférer au législatif une large prédominance, en multipliant les institutions susceptibles de contrôler l’exécutif.

25Il convient de noter que les causes de création sont plus ou moins pures. Dans plusieurs cas, il s’agit clairement (en Algérie, au Cameroun, à Madagascar, au Maroc et en Tunisie ainsi qu’au Cambodge pour ce qui est des sénateurs de la première législature) d’augmenter les pouvoirs et la marge de manœuvre du chef de l’État en lui conférant le droit de nommer une partie des membres de la deuxième chambre. Parfois, l’on pressent, au risque d’être taxé de cynisme, la volonté de créer une institution surtout destinée à fournir des postes supplémentaires à la classe politique. Pour autant et quelles que soient les pensées ou les arrières-pensées qui ont présidé à leur installation, ces assemblées tendent à s’affirmer comme des instances de réflexion et de concertation à l’influence réelle.

26Une autre évolution récente dans les constitutions francophones se donne à constater. Actuellement, elle s’esquisse à peine d’autant que les responsables politiques s’y engagent avec quelques scrupules. Il en va ainsi de la volonté de rompre avec la règle imposée lors de l’élaboration de la première version des textes constitutionnels et cherchant à limiter le nombre des mandats du chef de l’État. Ce qui apparaissait au début de la transition démocratique comme une salubre discipline permettant un renouvellement de personnalités vouées aux plus hautes responsabilités, et évitant une trop longue période au pouvoir génératrice de tentations autoritaires, est mis en cause une fois épuisé le nombre des mandats autorisés. La volonté de la classe politique de maintenir au pouvoir un responsable qui a fait ses preuves, rejoint le souci de ce dernier de ne pas quitter son poste, d’autant que, dans certaines hypothèses, l’abandon des prérogatives liées au pouvoir peut menacer non seulement sa position politique mais sa vie. En même temps et pour éviter de donner à une révision constitutionnelle un aspect trop personnalisé, la suppression de l’interdiction de se représenter s’est souvent accompagnée d’autres modifications relevant tantôt de la technique du toilettage, tantôt du procédé du “cavalier” constitutionnel. Il en va ainsi notamment du Burkina Faso (art. 35), de la Guinée et du Gabon (où, de plus le mandat passe à sept ans : art. 24 et 9 respectivement), du Togo (art. 59) et de la Tunisie (art. 39).

27Enfin, il est possible que des vicissitudes, telle l’expérience malheureuse du président Diouf arrivé en tête du premier tour des présidentielles de 2000 mais battu au second par une coalition des oppositions, débouchent sur l’imitation du modèle camerounais (art. 6-1°), pionnier, semble-t-il, à cet égard, avec la préférence donnée à des élections présidentielles à un seul tour. La réforme constitutionnelle gabonaise de novembre 2003 (nouvel art. 9) ou les récentes constitutions rwandaise de juin 2003 (art. 100 al. 1er) et togolaise (art. 60) en témoignent. Même si l’équilibre des pouvoirs ne se trouve pas profondément modifié par ces évolutions concernant le mandat du détenteur de la magistrature suprême, du moins modifie-t-il de façon significative la vie politique de ces pays.

IV – L’AFFIRMATION DES ORGANES DE CONTRÔLE

28L’autorité plus marquée des cours ou des conseils constitutionnels est une autre des tendances émergentes dans l’espace francophone. Les lois fondamentales prennent d’abord un grand soin à en fixer la composition, avec la volonté nettement affirmée d’accorder un large pouvoir de nomination au chef de l’État, ce qui peut s’interpréter, soit comme une menace pour l’indépendance de cette institution, soit comme les signes de son importance au point que la plus haute autorité de l’État veille à s’en assurer un certain contrôle. Dans quelques pays, ce pouvoir de désignation va très loin, ainsi du Burundi et du Sénégal où les membres sont nommés par le président (art. 226 et art. 93 al. 3 respectivement) et du Rwanda où c’est celui-ci qui propose au Sénat la liste des candidats (art. 148). Dans d’autres cas, il se réserve celle de la majorité des membres : quatre sur neuf en Tunisie (art. 75 al. 5), quatre sur sept en Côte d’ivoire (art. 89 et 90 al. 1er), six sur neuf au Burkina Faso. (art. 153 al. 1er). Si l’on continue à classer les pays par ordre décroissant d’influence du chef de l’État dans la nomination des membres, on trouvera ensuite les institutions où il lui appartient de nommer la moitié des membres, ainsi en Mauritanie (art. 81 al. 1er) et au Maroc (art. 79 al. 1er). Ailleurs, la proportion est moins importante, minoritaire, généralement limitée au tiers des membres comme en France.

29Là où l’unité se refait, c’est en ce qui concerne les conditions de saisine. Un peu partout, les constitutions prévoient classiquement le recours par voie d’action, en général réservé à des membres de la classe politique, tels le chef de l’État et le Premier ministre ou encore des parlementaires en nombre variable. En réalité, ce qui a longtemps fait figure d’enjeu majeur, à savoir la plus ou moins large ouverture de ce recours par voie d’action et notamment la possibilité pour les députés de l’opposition d’y accéder, apparaît de plus en plus comme une question d’intérêt limité, dans la mesure où le recours par voie d’exception est de plus en plus souvent admis.

30Dans ce dernier cas, la contestation de la constitutionnalité d’une loi se fait non plus entre la date du vote et celle de la promulgation, mais par la suite dans le cadre d’un procès devant les juridictions ordinaires. Les variantes à souligner ici ne doivent pas être cherchées dans l’énumération de ceux pouvant utiliser cette procédure dans la mesure où, à peu près partout, tous les justiciables potentiels sont fondés à s’en targuer ; elles se trouvent plutôt dans les techniques de filtrage instaurées pour accéder au conseil constitutionnel. Les lois fondamentales peuvent choisir entre trois procédures différentes, soit que le recours entraîne ipso facto l’interruption de l’audience devant le juge ordinaire pour permettre à l’instance constitutionnelle de se prononcer, soit que le juge saisi ait le pouvoir d’écarter l’objection de sa propre autorité, quitte à ce que, en cas de refus, le justiciable reprenne l’argument devant un degré plus élevé de juridiction, soit encore que la cour constitutionnelle ne puisse se prononcer qu’une fois épuisées toutes les voies de recours se situant en dessous d’elle. Quelles que soient les modalités choisies les résultats sont assez comparables : les filtres mis en place pour réduire le risque que le juge constitutionnel soit submergé, ne doivent pas constituer un obstacle absolu. Pour autant, fait problème la possibilité du développement d’un contentieux de micro-constitutionnalité, pour reprendre l’expression du doyen Favoreu. Certains justiciables utilisent en effet le recours constitutionnel moins comme un moyen de faire valoir leurs droits fondamentaux que comme un procédé leur permettant de gagner du temps, notamment lorsqu’ils savent avoir peu de chance de succès devant le juge du fond.

31S’agissant du juge de droit commun, les constitutions francophones ne lui consacrent en général qu’une place limitée à l’exception des lois fondamentales haïtienne, il est vrai fort prolixe en tout, et vietnamienne très diserte sur le thème de la justice populaire. Ailleurs, les articles sur le troisième pouvoir se bornent d’une part à quelques principes généraux sur l’indépendance et l’inamovibilité des juges, d’autre part à la présentation d’une structure du type “conseil supérieur de la magistrature”, fonctionnant plus ou moins sous l’autorité de l’exécutif et chargée de gérer la carrière des magistrats et, en cas de faute, de les sanctionner. En fait, le rôle des juges dépend surtout de leur formation et de l’affirmation progressive d’une tradition d’indépendance que les précédents régimes autoritaires n’ont guère contribué à instaurer et dont les constitutions ne peuvent que favoriser la progressive émergence.

32Enfin, une évolution nouvelle assez originale se donne à observer. Il s’agit de l’apparition dans divers textes constitutionnels de hauts conseils islamiques, comme en Algérie (art. 171 et 172) et en Mauritanie (art. 94), ou d’instances composées des oulémas comme au Maroc (art. 21 al. 2) où ils participent au conseil de régence ainsi qu’aux Comores où ils “assistent en tant que de besoin, le gouvernement de l’Union et les chefs de l’exécutif” (art. 36 al. 2). La tradition de donner un rôle officiel aux docteurs de la loi islamique constitue un élément fort ancien dans les modes de fonctionnement des pays appartenant à l’umma. Il est vrai que la mise en œuvre de cette tradition était souvent ambiguë, les oulémas se voyant surtout reconnaître un rôle d’approbation des autorités officielles et risquant des mesures de rétorsions s’ils osaient s’opposer à l’autorité sultanienne. En revanche, son émergence dans les lois fondamentales modernes est relativement récente. Dans l’ensemble, elle paraît refléter la volonté des pouvoirs publics de se doter d’une instance jouant le rôle de caution religieuse, avec des modes de saisine et des compétences qui en limitent l’autonomie dans la mesure où c’est généralement à l’exécutif de les consulter et puisque leur avis a rarement un caractère obligatoire. En même temps, des expériences récentes il est vrai, hors de la sphère de la zone francophone, montrent que l’on a parfois eu le tort de sous-estimer l’influence de ces instances qui sont susceptibles au nom de la défense d’une certaine pureté religieuse de s’opposer à une partie de la classe politique progressiste et de faire obstacle à certaines réformes souhaitées par le législateur.

33Voilà quelque vingt ans, le thème de cet article aurait pu paraître mince. En effet, il n’était pas de bon ton de trop évoquer les constitutions des pays du sud dans la mesure où elles faisaient l’objet, jusque dans les États où elles prétendaient s’appliquer, d’un assez large mouvement de dénigrement. Il leur était reproché pêlemêle l’imitation des modèles occidentaux, l’incapacité à intégrer les pouvoirs traditionnels locaux, les formes de blocage par rapport aux tentatives des éléments les plus dynamiques de la population en vue de faire évoluer la société. Dans ces conditions, dans les années 1970 et 1980, la plupart des auteurs considéraient que les mécanismes constitutionnels étaient incapables de réguler l’évolution politique de ces pays ; des dirigeants se réclamant du marxisme y puisaient une justification de leur méfiance à l’égard du droit présenté comme un obstacle aux changements vers plus de justice, donc devant plier chaque fois qu’elles gênaient les décisions politiques.

34Désormais pour nombre de raisons, les perspectives se sont inversées et l’on assiste à une réhabilitation, comme partout, du constitutionnalisme. Sans se montrer plus optimiste que la situation le permet, la plupart des commentateurs soulignent la confiance que les classes dirigeantes et la société civile paraissent nourrir dans la qualité de leurs lois fondamentales. Ces dernières bénéficient d’un phénomène de juridicisation du politique perceptible au niveau mondial, ce qui les légitime et les consolide. L’idéologie ne perdant pas ses droits, il est désormais admis que le respect de la constitution est consubstantiel de la démocratie. Le droit se doit de régir la vie politique et l’action de l’État et chacun de souligner le passage en matière constitutionnelle du formalisme à l’effectivité.

35Dans ces conditions, l’étude des procédures et des mécanismes constitutionnels bénéficie d’une légitimation certaine avec un travail de qualité réalisé par les juristes des pays francophones du sud. Nombre d’aspects n’ont pas été évoqués ici. Ils peuvent apparaître comme relevant du détail, mais leurs auteurs y attachent assurément une certaine importance. Les constitutions des pays francophones ont ainsi fait l’objet d’une élaboration où la hâte le disputait à l’enthousiasme donc nécessairement avec des imperfections que leurs initiateurs s’efforcent de gommer par des ajustements réa-lisés au coup par coup. Loin d’apparaître comme le signe d’une fragilité de ces lois fondamentales, les révisions répétées dont beaucoup sont l’objet, doivent être interprétées comme le témoignage de l’importance qui leur est accordée et du souci de les améliorer. Dans cette perspective, des adaptations concernant les pouvoirs du Premier ministre, le contrôle des militaires en Afrique notamment, sont significatives de l’apparition d’un nouveau constitutionalisme francophone d’une qualité qui leur permet parfois même d’anticiper les évolutions du modèle français.

Notes

1 Tous ces textes, à l’exception des constitutions camerounaise, libanaise, marocaine et tunisienne plus anciennes d’origine, datent de la fin des années 1980 ou du début des années 1990, dites de la transition démocratique ; beaucoup ont fait l’objet d’un nombre parfois élevé de révisions. Il s’agit des lois fondamentales algérienne de février 1986 révisée en novembre 1996, béninoise de décembre 1990, burkinabé de juin 1991 révisée en janvier 1997, avril 2000 et janvier 2002, burundi de novembre 2004 (les précédents textes dataient de 1992 et 1996), cambodgienne de septembre 1993 modifiée en mars 1999, camerounaise de juin 1972 plusieurs fois modifiée entre 1975 et 1991 et remaniée en janvier 1996, centrafricaine de janvier 1994, comorienne de décembre 2001 (le texte précédent datait de juin 1992) congolaise (Brazzaville) de janvier 2002 (les précédents textes les plus récents dataient de 1992 et 1997), djiboutienne de septembre 1992, gabonaise de mars 1991 modifiée en mars 1994, septembre 1995, avril 1997, octobre 2000 et juillet 2003, guinéenne de décembre 1990, modifiée en novembre 2001, haïtienne de mars 1987, ivoirienne de juillet 2000 (le précédent texte de novembre 1960 avait été modifié une dizaine de fois entre 1963 et 1995, puis, de manière approfondie, en juin 1998), lao d’août 1991, libanaise de 1926 révisée après les accords de Taëf de 1989, malgache de septembre 1992 révisée en septembre 1995, malienne de février 1992, marocaine d’octobre 1972 révisée en mai 1980, août 1992 et septembre 1996, mauritanienne de juillet 1991, nigérienne d’août 1999, de la République démocratique du Congo d’avril 2003 (un texte transitoire succédant au décret-constitutionnel de mai 1997), rwandaise de juin 2003 (les textes précédents les plus récents étaient de 1991 et 1995), sénégalaise de janvier 2001 (le précédent texte de 1963 avait été maintes fois révisé jusqu’aux importantes modifications de 1998), tchadienne d’avril 1996, togolaise de septembre 2003 (texte précédent datait d’octobre 1992), tunisienne de juin 1959 révisé en avril 1976, juin 1981, juillet 1988, novembre 1995, octobre 1997 et avril 2002, vietnamienne d’avril 1992.
n. b. Étant donné le rythme rapide des révisions constitutionnelles, notamment dans l’espace africain francophone (dont il est d’ailleurs difficile de se procurer promptement le contenu exact), il est possible qu’à l’instant de sa publication, cette étude ne soit pas, sur un point ou un autre, parfaitement à jour.

2 Voir notre “Un espace d’isomorphisme constitutionnel : l’Afrique francophone”, La Constitution et les valeurs. Mélanges en l’honneur de Dmitri Georges Lavroff, Paris, Dalloz, 2005, p. 343-358.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2005

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.