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Regards critiques sur quelques (r)évolutions récentes du droit

 | 
Maryvonne Hecquard-Théron
, 
Jacques Krynen

Tome 2 : Réformes - Révolutions

Émergence et consécration de principes constitutionnels de l’Union Européenne1

Marc Blanquet, Jean-François Couzinet, Nathalie De Grove-Valdeyron, Alexa Lauriol-Sarthou, Jaroslaw Lotarski, Martin Mankou, Joël Molinier, Francis Quérol, Stéphane Raffeneau et Fabien Terpan

Note de l’éditeur

Institut de Recherche Européenne de Droit Économique (FRE 2750)

Texte intégral

  • 1 La présente étude s’insère dans une recherche collective de l’IREDE (CNRS-FRE 2750), menée par une (...)

1De même que pour l’ensemble des contributions au présent ouvrage, le projet de retracer les évolutions voire les révolutions récentes du droit communautaire ou, pour utiliser une expression déjà bien reçue, du droit de l’Union européenne, implique qu’au préalable soit précisé l’objet de l’exposé et déterminée la période exacte de référence. Sur le premier point, il apparaît d’emblée avec évidence que la vocation de ce droit à irriguer l’ensemble des domaines où des normes juridiques trouvent à s’appliquer, c’est-à-dire son caractère transversal, interdit de retenir un ou plusieurs thèmes de droit “matériel” ou “substantiel” : c’est au travers de l’étude, en droit national, de pareils thèmes, que peut se mesurer la part des sources européennes dans leur évolution. Sur le second point, il est possible de constater qu’une césure s’est produite avec l’adoption de l’Acte unique européen en 1986. Jusqu’alors en effet le traité de Rome instituant la Communauté économique européenne n’avait fait l’objet d’aucune révision d’ensemble. Avec l’Acte unique s’ouvre une période marquée, en l’espace d’une quinzaine d’années, par l’adoption de pas moins de quatre traités : outre l’Acte unique, les traités de Maastricht, 1992, Amsterdam, 1997 et Nice, 2001. Il convient d’y ajouter le projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe, élaboré puis adopté par la Convention européenne en 2003 et ensuite modifié puis approuvé par les Etats en 2004.

2Les négociations qui ont marqué les vingt dernières années ont permis de reformuler les valeurs sous-tendant l’entreprise commune d’intégration européenne et d’en compléter la protection. Une étude comparative des traités les plus récents met en évidence ce qui, désormais, constitue explicitement le “socle” de la construction européenne.

3Le préambule de l’Acte unique européen s’ouvre par l’expression de la volonté des Etats membres des Communautés européennes de “transformer l’ensemble de leurs relations en une Union européenne”. Plus loin dans ce texte liminaire les Etats se déclarent “décidés à promouvoir ensemble la démocratie en se fondant sur les droits fondamentaux reconnus dans les constitutions et lois des Etats membres, dans la convention européenne pour la protection des droits de l’homme et la charte sociale européenne, notamment la liberté, l’égalité et la justice sociale”.

4En préambule au traité de Maastricht sur l’Union européenne, les Etats membres des Communautés européennes ont confirmé “leur attachement aux principes de la liberté, de la démocratie et du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’Etat de droit” tandis que l’article 6 du même traité dispose, en son paragraphe 2 que “l’Union respecte les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres, en tant que principes généraux du droit communautaire”.

5Le traité d’Amsterdam conserve à l’identique le paragraphe 2 de l’article 6 mais le fait précéder d’un paragraphe 1, directement inspiré du préambule du précédent traité et ainsi rédigé : “L’Union est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales ainsi que de l’Etat de droit, principes qui sont communs aux Etats membres”.

6Corrélativement, une nouvelle rédaction de la première phrase de l’article 49 du traité sur l’Union est adoptée selon laquelle “Tout Etat européen qui respecte les principes énoncés à l’article 6 paragraphe 1 peut demander à devenir membre de l’Union”. En outre le traité d’Amsterdam insère un nouvel article 7 dans le traité sur l’Union européenne et un nouvel article 236 dans le traité instituant la Communauté européenne. Ces deux dispositions complémentaires mettent en place une procédure au moyen de laquelle certaines violations par un Etat membre des principes supérieurs sur lesquels est fondée l’Union pourront se voir spécifiquement sanctionnées.

  • 2 Annexe IV aux conclusions de la présidence du Conseil.
  • 3 JO CE, no C 364/1 du 18 décembre 2000.

7L’année même de l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, la décision du Conseil européen de Cologne, des 3 et 4 juin 1999, concernant l’élaboration d’une charte des droits fondamentaux de l’Union européenne2, s’ouvre par cette phrase : “Le respect des droits fondamentaux est l’un des principes fondateurs de l’Union européenne et la condition indispensable de sa légitimité”. Sur la base d’un mandat du Conseil européen, une Convention, composée de représentants des chefs d’Etat ou de gouvernement, de la Commission, du Parlement européen et des Parlements des Etats membres a élaboré la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Celle-ci a été signée et solennellement adoptée par le Parlement européen, le Conseil et la Commission le 7 décembre 2000 lors du Conseil européen de Nice. Elle regroupe en six chapitres l’ensemble des droits civiques, politiques, économiques et sociaux des citoyens européens et de toutes les personnes vivant sur le territoire de l’Union3. Ces chapitres sont précédés d’un préambule dans lequel il est affirmé :

8“Les peuples de l’Europe, en établissant entre eux une union sans cesse plus étroite, ont décidé de partager un avenir pacifique fondé sur des valeurs communes.

9Consciente de son patrimoine spirituel et moral, l’Union se fonde sur les valeurs indivisibles et universelles de dignité humaine, de liberté, d’égalité et de solidarité ; elle repose sur le principe de la démocratie et le principe de l’Etat de droit. [...]

10L’Union contribue à la préservation et au développement de ces valeurs communes [...]

11En conséquence, l’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés ci-après”.

12Un an après, le Conseil européen réuni à Laeken les 14 et 15 décembre 2001 a convoqué une “Convention sur l’avenir de l’Europe”, dans le prolongement de la “Déclaration relative à l’avenir de l’Union” qui avait été annexée au traité de Nice du 26 février 2001. Cette Convention a été chargée de formuler des propositions sur trois sujets : rapprocher les citoyens de la construction européenne et des institutions européennes ; structurer la vie politique et l’espace politique européen dans une Union élargie ; faire de l’Union un facteur de stabilisation et un repère dans l’organisation mondiale.

13On sait que les travaux de la Convention ont finalement abouti à l’élaboration d’un projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe, transmis au Conseil européen de Rome le 18 juillet 2003. On sait aussi que le Conseil européen tenu à Bruxelles les 17 et 18 juin 2004 n’a pas permis de dégager un accord des Etats sur ce projet et que le traité constitutionnel a été signé à Rome le 29 octobre 2004.

14Quoi qu’il en soit, le traité intègre dans la Constitution la Charte des droits fondamentaux de l’Union –y compris son préambule– en en faisant la deuxième partie du texte. Le traité, dans ses dispositions nouvelles, fait par ailleurs référence dans son préambule à la notion de “valeurs”, plus précisément aux “valeurs universelles que constitutent les droits inviolables et inaliénables de la personne humaine, ainsi que la démocratie, l’égalité, la liberté et l’Etat de droit” – lesquelles se seraient développées à partir des “héritages culturels, religieux et humanistes de l’Europe”.

15Surtout l’article I-2 du traité constitutionnel, intitulé “Les valeurs de l’Union”, affirme que L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’Etat de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme” et ajoute que “Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les hommes et les femmes”.

16On relève en outre que le traité constitutionnel vise expressément les principes fondateurs dans leur dimension externe. L’article III-292, § 1 du traité est en effet ainsi rédigé : “L’action de l’Union sur la scène internationale repose sur les principes qui ont présidé à sa création, à son développement et à son élargissement et qu’elle vise à promouvoir dans le reste du monde : la démocratie, l’État de droit, l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine, les principes d’égalité et de solidarité et le respect des principes de la Charte des Nations unies et du droit international”.

  • 4 Il ne semble pas, en définitive, à l’analyse des textes et à l’examen des travaux préparatoires de (...)
  • 5 Au delà du sens architectural, le dictionnaire LALANDE définit le fondement comme “ce qui donne à q (...)
  • 6 CJCE, 23 avril 1986, Les Verts c/Parlement européen, aff. 194/83, Rec., p. 1339 ; CJCE, 14 décembre (...)
  • 7 D. SIMON, Le système juridique communautaire, PUF, 2001, p. 74.
  • 8 Sur le thème de la constitutionnalisation de l’Union européenne, v. not. D. BLANCHARD, La constitut (...)
  • 9 V. dans ce sens, J. GERKRATH : “Il n’est pas possible de décrire la substance de la constitution ma (...)

17Partant, peuvent être qualifiés de principes constitutionnels de l’Union européenne les principes –ou, selon une terminologie alternative, les valeurs4– dont des textes à valeur juridique posent expressément qu’ils sont ceux sur lesquels l’Union se fonde –ou est fondée–. Le qualificatif de “fondateur” invite à la métaphore architecturale. Fonder c’est bien entendu construire sur des “bases solides” : les “fondements” ou plus techniquement les “fondations”. L’action fondatrice est ici guidée par des impératifs d’ordonnancement, de structuration, afin d’assurer la pérennité, la cohésion et la légitimité de l’œuvre en cause5. Bien avant la révision due au traité d’Amsterdam, la Cour de justice avait déjà présenté les traités constitutifs comme la “charte constitutionnelle de base de la Communauté européenne”6. On peut donc concevoir les traités comme “matériellement constitutionnels même s’ils demeurent formellement conventionnels”7. L’approfondissement du processus de constitutionnalisation8 de l’Union européenne au cours de la période considérée implique la détermination, dans le système juridique de l’Union, de principes constitutionnels correspondant à un ensemble de valeurs communément partagées9 (I), principes ayant vocation à se diffuser, au-delà du système juridique, dans le système politique de l’Union. (II).

I – LA DÉTERMINATION DES PRINCIPES CONSTITUTIONNELS DU SYSTÈME JURIDIQUE DE L’UNION EUROPÉENNE

  • 10 L’article 6 paragraphe 1 UE ne retient pas certains principes identifiés comme “fondateurs” (égalit (...)
  • 11 D. BLANCHARD, préc., p. 139.

18Avec le traité d’Amsterdam, les valeurs fondamentales qui auparavant identifiaient les seuls Etats membres sont désormais à la base de l’Union européenne elle-même. La liberté, la démocratie, le respect des droits fondamentaux et l’Etat de droit sont reconnus à la fois comme “principes fondateurs” de l’Union et comme “principes communs” aux Etats membres10. En ce sens l’article 6 paragraphe 1 UE consacre une oscillation permanente entre les valeurs fondamentales des Etats et celles de l’Union, garantissant ainsi “la cohésion fondamentale d’un système constitutionnel commun”11.

  • 12 La non-discrimination est également considérée à l’article I-2 du projet de constitution comme une (...)

19S’agissant de la dignité humaine, de l’égalité et de la solidarité, ils ne sont visés que par le préambule de la Charte des droits fondamentaux de l’Union et seulement en tant que “valeurs fondatrices” de l’Union ; mais on relève que le traité constitutionnel (art. I-2) promeut la dignité humaine et l’égalité au rang à la fois de “valeurs fondatrices” de l’Union et de “valeurs communes” à ses Etats membres. Seule, en définitive, la solidarité ne bénéficie pas de cette double qualification, n’étant prise en compte à l’article I-2 du traité qu’en tant que “caractérisant [ou plutôt devant caractériser] la société”, aux côtés, notamment, du pluralisme, de la tolérance et de la justice12.

  • 13 V. infra, p. 133.
  • 14 D. BLANCHARD, préc., p. 146.
  • 15 L’article 6 paragraphe 1 UE tend à se présenter comme une clause d’homogénéité renforçant la congru (...)

20Dès l’origine de la construction communautaire, les principes qui seront plus tard énoncés par l’article 6 paragraphe 1 du traité UE sont fondateurs car seuls les Etats qui respectent ces critères “politiques” peuvent adhérer aux Communautés européennes. Cette exigence, formalisée en 1993 au sein des “critères de Copenhague”13 puis en 1997 par le traité d’Amsterdam, caractérise en premier lieu les Etats, et permet ainsi “de réaliser une sorte d’union des constitutions des Etats membres”14. La reprise par l’Union des valeurs propres à l’identité constitutionnelle des Etats membres renforce le caractère “fédéral” de l’organisation communautaire15.

21Au-delà de leur aspect fédérateur, les principes qualifiés de “fondateurs” apparaissent comme de véritables principes constitutionnels visant l’organisation de l’Union européenne. Cette affirmation doit être étayée en situant ces principes par rapport à la catégorie connue des principes généraux du droit (A) et en précisant la valeur juridique exacte de ces principes (B).

A – Principes constitutionnels et principes généraux du droit

22Entre la notion de principes généraux et celle de principes constitutionnels, il semble que l’on puisse noter des différences peut-être seulement apparentes. Leur réalité mérite d’être vérifiée. On pourrait observer une différence de nature (1) et une différence de contenu (2).

1) Une différence de nature

  • 16 V. notamment D. SIMON, “Y a-t-il des principes généraux du droit communautaire ?”, Droits, no 14-19 (...)

23Les principes généraux du droit correspondraient plutôt à des principes ou règles de technique juridique. Ils seraient tout autant que des principes du droit, des “principes généraux de droit”. Dans le cadre communautaire on observera d’ailleurs que les deux expressions sont utilisées : “Principes généraux du droit communautaire” ou “Principes généraux de droit communautaire”16.

24Intimement liés à la technique d’élaboration ou d’application des règles juridiques, ces principes inspireraient et organiseraient les mécanismes juridiques : principe du contradictoire, principe du respect des droits de la défense...

  • 17 Voir notamment J.-P. SPITZER, “Les principes généraux de droit communautaire dégagés par la Cour de (...)

25Généralement sont cités et étudiés sous l’appellation “Principes généraux de droit communautaire”, deux séries de principes. D’une part des principes ayant leur origine dans le traité CE : le principe d’égalité de traitement et le principe de proportionnalité. D’autre part des principes ayant une origine purement jurisprudentielle : le principe de confiance légitime et de sécurité juridique et parfois, le principe de confidentialité17.

26D’autres auteurs ont une vision plus restrictive des principes généraux du droit communautaire. Ils estiment qu’il faut exclure de cette notion certaines sources non écrites du droit communautaire.

  • 18 Y. GALMOT, “L’apport des principes généraux du droit communautaire à la garantie des droits dans l’ (...)
  • 19 En relèveraient également, si l’on se réfère à la jurisprudence de la Cour, les prérogatives des in (...)
  • 20 P. PESCATORE, “Aspects judiciaires de l’“acquis communautaire”, Revue trimestrielle de droit europé (...)

27C’est le cas notamment de Yves Galmot qui écrit que devraient être écartés en premier lieu “les principes qui structurent l’ordre juridique communautaire par rapport aux ordres juridiques nationaux”18 : principes de primauté du droit communautaire, d’application uniforme de celui-ci et d’effet direct. On rejoint ici l’idée de “principes existentiels”19, ayant très tôt fait partie de “l’acquis communautaire” dégagé par la Cour de justice et mis en évidence de longue date par Pierre Pescatore20.

  • 21 Y. GALMOT, préc.

28On devrait également exclure “les principes que certains auteurs ont extrapolé de certaines dispositions des traités tels que les principes de libre circulation des travailleurs, des marchandises et des capitaux ou de libre prestation de services”21.

  • 22 préc.

29Il resterait comme véritables principes généraux du droit, les principes généraux communs aux droits des Etats membres ainsi que les principes fondamentaux reconnus et garantis par les constitutions de ces Etats ou dont s’inspire la Cour de justice des Communautés à travers la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme22.

  • 23 Dictionnaire permanent, “Droit européen des affaires”, vol. 1, ABC du droit communautaire, no 227.

30Certains ajoutent à ces principes communs aux droits des Etats membres les principes du caractère contradictoire dans les procédures juridictionnelles ou administratives, la règle non bis in idem qui interdit de sanctionner deux fois la même infraction23.

  • 24 CJCE 13 décembre 1979, Hauer, aff. 44/79, Rec., p. 3727 ; CJCE 8 octobre 1986, Keller, aff. 234/85,(...)

31Dans les “principes relatifs aux droits fondamentaux de la personne”, on trouve mentionnés le droit de propriété, le droit au respect de la vie privée, du domicile et de la correspondance et la liberté d’exercice des activités économiques24.

  • 25 D. SIMON, préc., p. 78 et s.

32Denys Simon25 estime que font partie des principes généraux du droit, dégagés par la Cour de justice “des bases idéologiques et structurelles qui sous-tendent l’ordre juridique communautaire”, plusieurs types de principes.

  • 26 préc., p. 79.

33Une première catégorie est constituée par des “principes structurels” qui englobent “les principes de libre circulation, de non discrimination, de libre concurrence, de préférence communautaire ou d’unité du marché commun”. Ces règles sont qualifiées par la Cour de “principes fondamentaux” ou de “dispositions juridiques fondamentales de la Communauté”26.

  • 27 préc.

34On y trouve ensuite des principes “de type constitutionnel” : “respect de la répartition des compétences et des pouvoirs, de l’équilibre institutionnel, de l’égalité et de la solidarité entre les Etats membres, de l’uniformité d’application et de la primauté du droit communautaire”27.

  • 28 préc.

35Toujours selon Denys Simon, la méthode suivie par la Cour pour dégager les principes structurels ne différerait pas fondamentalement du mode de raisonnement utilisé par les juges nationaux : “démarche inductive... consistant à extraire d’un ensemble de dispositions précises une règle fondamentale”28.

  • 29 J. GERKRATH, L’émergence d’un droit constitutionnel pour l’Europe, Etudes européennes, Bruxelles, 1 (...)

36D’autres auteurs distinguent au sein des “principes auxquels la Cour a recours pour perfectionner l’ordre juridique communautaire”29, trois groupes : les principes inhérents à tout système juridique organisé, les principes qui se dégagent de la nature même des traités fondateurs ou encore les principes communs aux droits des Etats membres.

  • 30 G. ISAAC et M. BLANQUET, Droit communautaire général, Armand Colin 8ème édition, p. 180.

37De façon plus large encore, les principes généraux du droit habituellement reconnus sont le principe de sécurité juridique (dans ses divers aspects : prescription et forclusion, non-rétroactivité, confiance légitime...), le principe des droits de la défense, le principe d’égalité, le principe de la protection contre les interventions arbitraires, le principe de proportionnalité30.

  • 31 Le Tribunal de première instance dans un arrêt du 7 février 2002 relie explicitement le principe de (...)
  • 32 Parmi les principes reconnus par les juridictions communautaires comme inhérents à l’Etat de droit, (...)
  • 33 La protection des droits fondamentaux dans l’ordre juridique communautaire, faut-il encore le rappe (...)

38Parmi l’importante liste des principes généraux du droit communautaire, la plupart des droits ainsi recensés peuvent être incorporés dans la définition de l’un ou de l’autre des principes qualifiés de fondateurs. Le caractère globalisant des principes fondateurs correspond en partie à la fonction matricielle qu’ils peuvent être amenés à remplir. Ainsi les principes de démocratie31, d’Etat de droit32, et a fortiori du respect des droits fondamentaux33, se présentent dans la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal de première instance des Communautés européennes comme les matrices d’un ensemble de droits et de garanties qui en dérivent plus ou moins explicitement.

39Cependant, les principes fondateurs auraient, si l’on peut dire, une nature plus “politique” et non plus seulement ou strictement juridique ou technique : ils seraient la base, le fondement des institutions publiques essentielles d’un Etat –d’où le qualificatif de principes constitutionnels– d’une organisation internationale ou de toute autre forme d’organisation sociale.

2) Une différence de contenu

40Les principes généraux du droit se révèlent souvent être des règles de protection des individus, des particuliers vis-à-vis des autorités publiques. A ce titre ils se rapprochent des droits fondamentaux ou libertés publiques essentielles qu’ils recouvrent ou recoupent assez fréquemment.

41Ces principes seraient à l’origine de droits subjectifs dont les individus seraient bénéficiaires et que les juridictions constateraient et protégeraient. C’est pour cette raison que la Cour de justice des Communautés aurait consacré de nombreux principes généraux de droit communautaire.

  • 34 CJCE 5 octobre 1994, TV 10, aff. C-23/93, Rec., p. 4795 ; CJCE 29 mai 1997, Kremzow, aff. C-299/95,(...)

42Est caractéristique à cet égard la formule utilisée, à la manière d’un leitmotiv, par la Cour de justice et par le Tribunal de première instance à propos des droits fondamentaux : “il convient de rappeler d’emblée que, selon une jurisprudence constante, les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour assure le respect...”34.

  • 35 M.A. DAUSES, “La protection des droits fondamentaux dans l’ordre juridique communautaire”, Revue tr (...)

43Pour se référer aux “fonctions” diverses que Manfred A. Dauses attribuait aux droits fondamentaux consacrés par la Cour de justice des Communautés35, on peut estimer que les principes généraux du droit communautaire auraient essentiellement une “fonction de protection de l’individu par les juges”.

44Les principes fondateurs ou constitutionnels, tout en pouvant avoir ce rôle de protection des individus, constitueraient plutôt un modèle d’organisation sociale, seraient l’inspiration d’un certain type de structure institutionnelle : principe de séparation des pouvoirs, par exemple...

  • 36 préc., p. 423.

45Ils auraient principalement une “fonction de guidage et d’orientation des institutions” de l’Union et des Etats membres36. Autrement dit, ils auraient un caractère plus objectif –au sens de droit objectif– que les principes généraux.

46A raison de cette différence, on peut se poser la question de savoir si dans la qualification d’une règle comme principe fondateur on peut retenir les éléments ou “critères” que la Cour de justice utilise pour reconnaître ou non la qualité de principe général de droit communautaire.

  • 37 Les arrêts dans lesquels la Cour refuse explicitement de reconnaître l’existence d’un principe géné (...)

47Dans quelques arrêts assez récents37, la Cour de justice a refusé de retenir comme principes généraux du droit communautaire des règles ou dispositions invoquées par les requérants à l’appui de leurs demandes. Dans ces décisions la haute juridiction communautaire fait clairement apparaître quels sont les critères du “principe général du droit communautaire”. Plus précisément, elle se fonde, pour admettre ou non l’existence d’un principe général de droit, sur des caractéristiques tirées du contenu et de la portée de la disposition en cause.

  • 38 C’est ce que la Cour exprime très nettement dans l’arrêt Jippes du 12 juillet 2001 ; aff. 189/01, R (...)

48Il est tout d’abord nécessaire, aux dires de la Cour, que les règles invoquées se rattachent à l’un des objectifs du traité38. Mais cette condition, toujours nécessaire, n’est pas suffisante selon la Cour de justice. Autrement dit les objectifs des traités ne sont pas ipso facto des principes généraux du droit.

  • 39 C’est ce que souligne la Cour dans son arrêt du 23 novembre 1999, Portugal c/Conseil (aff. 149/96, (...)
  • 40 Cette exigence apparaît de manière plus claire et explicite dans l’arrêt Jippes précité. La Cour en (...)

49Il faut donc, en second lieu, que les principes invoqués comportent un contenu précis et bien déterminé qui les dote, en quelque sorte, d’une véritable autorité juridique39. Ainsi une disposition “programmatique” n’est pas dotée d’une précision suffisante pour posséder un caractère obligatoire40.

50S’il fallait appliquer ces positions jurisprudentielles aux principes fondateurs ou constitutionnels, on devrait reconnaître d’abord que ceux-ci remplissent assurément la première condition : ils font partie des objectifs du traité puisqu’ils sont expressément énumérés par l’article 6-1 du traité sur l’Union européenne. En revanche ils ne répondent pas tous à la deuxième condition : ils ont pour certains d’entre eux un caractère “programmatique” ; ils ne posent pas toujours “d’obligation claire, précise et inconditionnelle”.

51On peut d’ailleurs souligner à cet égard que cette dernière formule employée par la Cour à propos des principes généraux dépasse le simple caractère obligatoire de la disposition. Elle vise très précisément, dans la terminologie de la Cour de justice, les dispositions non seulement obligatoires mais celles qui sont, à raison de leur précision, dotées d’un véritable et total effet direct. Or on sait que toutes les dispositions obligatoires du droit communautaire ne possèdent pas cet effet direct.

52On peut en déduire que les principes généraux du droit, dès lors qu’ils sont reconnus comme tels par le juge communautaire, sont dotés d’un plein effet direct. C’est dire qu’aux yeux de la Cour de justice, leur principal intérêt est de pouvoir être invoqués par les ressortissants des Etats membres au soutien de leurs droits subjectifs. On retrouve là le rôle de “protection de l’individu” que l’on mentionnait plus haut comme l’une des particularités des principes généraux, particularité qui les distingue des principes fondateurs.

  • 41 Selon l’expression de M. A. DAUSES, cité supra, p. 21.

53Si l’on poursuit la confrontation entre les deux sortes de normes, on devrait estimer que les principes constitutionnels à raison de leur contenu souvent “programmatique”, “ne se prêtent pas par leur nature même à produire des effets directs”. Plutôt qu’une fonction de protection des droits des individus qui rend nécessaire leur invocabilité, ils auraient, comme on l’a déjà souligné, une “fonction de guidage et d’orientation des institutions”41 qui n’implique pas l’effet direct.

54Pour être plus exact, on doit préciser que les principes constitutionnels en tant que tels, en tant que catégorie, ne disposent pas de cet effet direct. Ce qui ne signifie pas qu’aucun principe fondateur ne possède ce caractère ; en effet certains d’entre eux parce qu’ils sont également considérés par le juge comme des principes généraux du droit, bénéficieraient à ce titre de l’effet direct. Le meilleur exemple en serait les droits de l’homme et les libertés fondamentales, partie intégrante des principes généraux du droit selon la Cour de justice, dont le respect constitue aux termes de l’article 6 du traité sur l’Union européenne un principe fondateur. En outre un principe fondateur, même s’il ne correspond pas à un principe général du droit peut, au travers des droits fondamentaux qu’il recouvre –et qui sont détaillés dans la Charte– bénéficier d’une invocabilité ou d’une justiciabilité indirecte.

B – Valeur constitutionnelle ou supraconstitutionnelle des principes en cause

55Les éléments du débat méritent d’être rappelés (1) avant qu’il ne soit tenté d’apporter les éléments d’une réponse à la question soulevée (2).

1) Les éléments du débat

56La Cour de justice des Communautés reconnaît actuellement aux principes généraux du droit une valeur égale aux traités constitutifs. On peut parler à cet égard d’une “valeur constitutionnelle”. Déduits des traités, ces principes occupent dans l’ordre juridique communautaire le même rang que ceux-là : ils font partie du droit primaire et sont placés au sommet de l’ordre juridique communautaire.

57Ce rang suffit à imposer leur respect aux institutions communautaires. Conjugué avec l’effet direct, précédemment souligné, il autorise les particuliers à invoquer ces principes devant les juges nationaux et permet à la Cour d’exercer sur les actes communautaires, directement ou sur renvoi préjudiciel, le contrôle de légalité.

58Si l’on admet ainsi la valeur “constitutionnelle” des principes généraux du droit, la question peut légitimement être posée de savoir s’il n’est pas souhaitable de reconnaître aux principes fondateurs une valeur plus élevée encore, s’il est possible : valeur “supra-constitutionnelle” ou de “supra-primarité”.

  • 42 La reconnaissance d’un socle de valeurs et de principes communs sur lequel l’Union est fondée n’est (...)

59Une autre démarche peut conduire à la même interrogation. Il apparaît en effet que, désormais, de la même manière que les constitutions nationales formulent les principes supérieurs de l’ordre juridique, le traité sur l’Union européenne, au titre des dispositions communes, dégage les fondements d’un ordre constitutionnel européen. A la différence des principes “existentiels” reconnus par la Cour de justice comme spécifiant l’originalité du processus d’intégration, les principes fondateurs, tout en légitimant l’intégration, soumettent l’ordre de l’Union à la logique propre à ces valeurs constitutionnelles42.

  • 43 V. en ce sens, notamment, le débat entre L. FAVOREU et G. VEDEL, “Souveraineté et supraconstitution (...)
  • 44 En réponse à cette interrogation, v. l’analyse d’H. GAUDIN, “Amsterdam : l’échec de la hiérarchie d (...)

60L’aspect à la fois fédérateur et fondateur de ces principes implique-t-il l’idée d’une différenciation d’ordre matériel au sein de “l’acquis constitutionnel de l‘Union” ? En d’autres termes, et en écho à l’un des principaux débats du droit constitutionnel43, les principes qualifiés de “fondateurs” sont-ils supraconstitutionnels44 ? Règles supérieures dotées d’une permanence renforcée, ils bénéficieraient alors des garanties de la “rigidité” et de “l’irréversibilité”.

61Ces deux notions tout en étant très proches, se placent néanmoins sur des plans différents : la rigidité est une notion formelle, liée à la procédure de modification ou de “révision” d’un acte. L’irréversibilité est une notion matérielle, tenant à l’impossibilité de modifier le contenu d’une règle.

62La rigidité, au sens du droit constitutionnel, est habituellement entendue soit de façon absolue soit de façon relative. Dans son sens relatif, la rigidité oblige seulement à utiliser pour la révision de la règle constitutionnelle une procédure spécifique, différente de la procédure d’adoption de la loi ordinaire et plus difficile ou plus lourde à mettre en œuvre.

63Dans son acception “absolue”, elle signifie qu’une constitution rigide, ou plus exactement une disposition constitutionnelle rigide, ne peut pas être révisée. La rigidité correspond alors exactement à l’irréversibilité.

  • 45 Ce que M. FLORY appelle “l’effet de cliquet”, Irréversibilité et point de non-retour, La décision d (...)

64Transposée dans l’ordre communautaire, la rigidité au sens absolu signifierait qu’aucune modification des principes fondateurs ne pourrait être effectuée. Elle correspondrait alors à une véritable irréversibilité. Celle-ci empêcherait tout retour en arrière, toute remise en cause des principes fondateurs sous peine de provoquer la ruine de l’ensemble de la construction communautaire45.

  • 46 Pour parodier P. PESCATORE qui évoque “l’acquis jurisprudentiel fondamental”, Aspects judiciaires d (...)
  • 47 CJCE 23 février 1988, Royaume-Uni c/Conseil, aff. 68/86, Rec., p. 892 ; CJCE 10 juillet 1980, Commi (...)

65Tant les institutions que les Etats membres ne pourraient revenir sur cet “acquis communautaire fondamental”46. C’est l’attitude qu’a semblé adopter la Cour de justice en jugeant à plusieurs reprises que certains articles des traités “ne sont pas à la disposition des institutions ou des Etats membres”47.

2) Les éléments d’une réponse

  • 48 Cour constitutionnelle fédérale allemande, 12 octobre 1993, Revue Universelle des Droits de l’Homme (...)

66A partir de là et en essai de réponse la question posée, on peut tout d’abord affirmer que les principes énoncés principalement par l’article 6 paragraphe 1 UE possèdent déjà dans certains ordres juridiques étatiques un caractère supraconstitutionnel. Ainsi les principes de la démocratie, de l’Etat de droit, et du respect des droits fondamentaux appartiennent, au titre de l’article 79 paragraphe 3 de la Loi fondamentale allemande, au noyau dur des normes intangibles, c’est-à-dire insusceptibles de révision. Bien plus encore, l’article 23 paragraphe 1 de la Loi fondamentale allemande impose à l’Union européenne le respect “des principes de la démocratie, de l’Etat social et fédératif (...)”48, de telle sorte que ces principes sont supérieurs aux traités constitutifs. Par transfert, les principes sélectionnés dans les ordres constitutionnels étatiques qui sont désormais au fondement de l’Union bénéficieraient d’un statut différencié au sein du droit originaire.

  • 49 CJCE, Avis 1/91, préc., pt. 71.
  • 50 A la lecture de ce considérant, on peut aussi bien penser que la Cour exclut toute atteinte aux pri (...)
  • 51 Bien que les principes de l’article 6 paragraphe 1 UE ne relèvent pas de la compétence de la Cour d (...)

67Dans l’ordre juridique communautaire, l’existence d’un noyau dur de principes à l’abri de toutes révisions de “la charte constitutionnelle de base” formée par les traités n’est pas évidente. Dans son avis 1/91 du 14 décembre 1991, relatif à l’Espace Economique Européen, la Cour a estimé que “l’article 238 du traité CEE ne fournit aucune base pour instituer un système juridictionnel qui porte atteinte à l’article 164 et aux fondements mêmes de la Communauté. Pour les mêmes raisons, une modification de cette disposition dans le sens indiqué par la Commission ne saurait remédier à l’incompatibilité du système juridictionnel de l’accord avec le droit communautaire”49. Si ce considérant ne permet pas une interprétation univoque50, il n’en demeure pas moins que les principes identifiés par l’article 6 paragraphe 1 UE viennent enrichir “les fondements mêmes de la Communauté” garantis par la Cour de justice des Communautés Européennes51, et s’imposent, en tant que principes supérieurs de l’ordre juridique communautaire, aux institutions de l’Union européenne.

  • 52 H. GAUDIN, préc., p. 11.

68Par ailleurs, les Etats membres sont tenus au respect des principes de l’article 6 paragraphe 1 UE, par les procédures d’adhésion (article 49 UE) et de sanction (article 7 UE). Plus précisément ces principes s’imposent aux constitutions étatiques, et à ce titre peuvent relever d’une problématique de supraconstitutionnalité “externe”, ce qui fournit “un nouveau fondement juridique aux pouvoirs des juges constitutionnels nationaux”52.

69Les principes constitutionnels pénètrent donc à la fois la structure normative de l’Union et celle des Etats membres, imposant une lecture particulière à l’ensemble du système, y compris dans sa dimension politique.

II – LA DIFFUSION DES PRINCIPES CONSTITUTIONNELS DANS LE SYSTÈME POLITIQUE DE L’UNION EUROPÉENNE

  • 53 D. SIMON, “La communauté de droit”, F. SUDRE et H LABAYLE (dir.), Réalités et perspectives du droit (...)

70En l’absence d’une hiérarchisation formelle aboutie du système juridique communautaire, la détermination de principes constitutionnels qualifiés de “fondateurs” permet de hiérarchiser les contenus normatifs en se rapportant à un ensemble de valeurs communes. L’article 6 paragraphe 1 UE vient matériellement enrichir les sources de légalité des normes communautaires et nationales, ce qui traduit “un souci de structuration verticale de l’ordre juridique communautaire”53.

71A l’instar de nombreux systèmes constitutionnels nationaux, les principes constitutionnels se présentent comme de véritables instruments contraignants à l’égard de l’Union et des Etats membres. L’élargissement du bloc de constitutionnalité communautaire à un ensemble de valeurs et principes communs renforce les prérogatives du juge communautaire, et plus précisément de la Cour de justice. Bien que sa compétence soit limitée, elle exerce, par le biais de l’interprétation, une fonction structurante déterminante.

  • 54 D. BLANCHARD, préc., p. 141.
  • 55 Outre les interrogations que suscite la juridiciarisation du nouveau troisième pilier, certaines at (...)
  • 56 H. GAUDIN, préc., pp. 13 et s. Déjà la Cour de justice protège l’intervention du Parlement européen (...)

72Ainsi les principes identifiés pourraient fournir “la base d’évolutions normatives et jurisprudentielles”54 qui permettraient de consolider l’entreprise de constitutionnalisation de l’Union européenne. Par exemple, le principe de l’Etat de droit devrait plaider en faveur d’une réduction des secteurs exclus de la compétence juridictionnelle de la Cour55. Quant au principe de démocratie, il pourrait constituer “une source principale de différenciation au sein du droit dérivé”56. Plus globalement enfin, les principes fondateurs apparaissent comme les supports adéquats au développement de nouveaux droits normatifs, véhiculés par les principes généraux du droit communautaire.

  • 57 Estimant qu’il est trop tôt pour parler d’un régime politique européen, J.-L. Quermonne lui préfère (...)
  • 58 Pour reprendre l’expression de Jean-Louis QUERMONNE, “Le retour du politique : l’Europe comme puiss (...)

73Mais surtout, au-delà de la dimension juridique du phénomène, la détermination à la base de l’Union de principes fondateurs rend compte de la politisation qui accompagne tout phénomène de constitutionnalisation. L’inscription des principes fondateurs dans le traité sur l’Union européenne apparaît en effet, et avant tout, comme une nouvelle étape d’un processus de politisation de la construction européenne, qui revêt deux aspects distincts et complémentaires : l’aspect externe avec l’institution d’une politique étrangère et de sécurité commune qui est supposée faire de l’Union européenne un acteur capable de peser sur la scène internationale ; l’aspect interne avec la mise en place d’un régime politique européen -c’est-à-dire d’une forme de gouvernement propre à l’Europe en construction- ou tout au moins d’un système politique européen57. Cette évolution traduit un “retour du politique”58 que l’on peut observer depuis le début des années 1990. La fonction des principes fondateurs dans le traité UE est donc principalement politique, en ce sens qu’elle relève avant tout de l’ordre du politique, c’est-à-dire de l’exercice et des fins du pouvoir politique dans la société. Ainsi caractérisée, la fonction des principes constitutionnels se manifeste à deux niveaux essentiels, celui de la cohésion de l’Union (A) et celui de la légitimation de l’Union (B), dont les principes constitutionnels apparaissent les vecteurs.

A – Les principes constitutionnels, vecteur de cohésion de l’Union

  • 59 Pour reprendre une expression figurant dès 1973 dans la déclaration “sur l’identité européenne” ado (...)

74Les principes constitutionnels pourraient être considérés comme “les éléments fondamentaux de l’identité européenne”59. Il est toutefois permis de s’interroger sur la pertinence de cette qualification, pourtant de prime abord séduisante. En effet si, pour reprendre le Robert, l’identité en ce sens est “ce qui permet de reconnaître une personne parmi toutes les autres”, force est de constater que l’Union européenne n’a pas le monopole de l’attachement aux valeurs ou principes mentionnés, d’autres Etats européens, non membres des Communautés –et, faut-il le préciser, des Etats non européens– ayant autant de titres à faire valoir quant à la volonté d’assurer leur sauvegarde. Si les principes ou valeurs proclamés ne sont pas propres aux Etats membres mais constituent un fonds commun qu’ils partagent avec d’autres Etats, alors ils se révèlent insuffisants pour définir par eux-mêmes l’identité européenne.

75A tout prendre, la création d’institutions communes, l’établissement d’un marché commun et le développement de politiques communes, font tout autant “partie intégrante de l’identité européenne” et sont des éléments plus convaincants, car propres aux Etats concernés, de définition de celle-ci.

76Il apparaît en réalité que, plus que la notion d’identité, c’est bien plutôt celle de cohésion qui est opératoire. Incontestablement, le fait d’être attachés à des valeurs et des principes communs –même s’ils n’en ont pas l’exclusivité– et de manifester leur volonté d’en assurer le respect exprime la cohésion des Etats membres de la Communauté. Au-delà de l’exigence ancienne de cohésion économique et sociale (1), les principes constitutionnels expriment la nécessité d’une cohésion politique (2).

1) La cohésion économique et sociale

77Un constat d’emblée s’impose : les perspectives d’atteinte à la cohésion économique et sociale de la Communauté puis de l’Union n’ont jamais été un obstacle à la poursuite de leur extension. Il est vrai que, dès l’origine, la cohésion de l’Europe des Six était toute relative, si l’on s’en tient seulement –mais d’autres exemples pourraient être donnés– à l’état de sous-développement du Mezzogiorno italien dans les années cinquante. En réalité la cohésion n’a pas été une condition préalable ou un présupposé de la construction européenne : l’intégration européenne s’est bien plutôt faite à partir de situations de défaut de cohésion. Le cinquième élargissement, devenu effectif au 1er mai 2004, contribue on le sait à une accentuation sans précédent des écarts dans les niveaux de développement des Etats et des régions.

  • 60 CJCE 23 novembre 1999, Portugal/Conseil, préc.
  • 61 Si l’on mesure les progrès de la cohésion à l’évolution du PIB par habitant des Etats concernés par (...)
  • 62 Section 3 du chapitre 3 de la IIIe partie du projet.

78Et cependant le discours sur la cohésion n’a cessé d’être tenu. Il s’est traduit par une modification du traité de Rome avec l’introduction d’un titre sur la cohésion économique et sociale dans le traité CEE par l’Acte unique européen (art. 130 A à 130 E devenus 158 à 162 du traité CE), même s’il s’agit là, comme la Cour de justice l’a rappelé, de dispositions à caractère programmatique correspondant à un objectif politique de la Communauté, et non d’un principe fondamental de l’ordre juridique communautaire ou un principe général de droit60. Un Fonds de cohésion, on le sait, a été créé en 1993 au profit des quatre Etats membres en retard de développement61 et est venu s’ajouter aux Fonds structurels existants. La Charte des droits fondamentaux de l’Union vise, en son article 35, à propos de l’accès aux services d’intérêt économique général, la promotion de “la cohésion sociale et territoriale de l’Union”. Le traité établissant une Constitution pour l’Europe comporte une section62 dont l’intitulé –La cohésion économique, sociale et territoriale– résulte de la fusion de la formulation issue de l’Acte unique et de celle figurant dans la Charte.

79Toutefois, ce n’est pas cette dimension de la cohésion que l’on veut évoquer ici mais une autre, à laquelle les principes constitutionnels peuvent contribuer ou même dont ils peuvent constituer l’essence : la cohésion politique de l’Union.

2) La cohésion politique

80Le rassemblement des diverses acceptions de la cohésion apparaît bien, et ce n’est pas fortuit, dans les “critères de Copenhague”, c’est-à-dire les conditions d’adhésion posées –et imposées aux Etats candidats– par le Conseil européen qui s’est tenu dans cette ville en juin 1993 et qui a lancé le processus d’élargissement qui aboutit en 2004/2007. On y relève en effet, à côté d’une cohésion économique “minimale” –à défaut d’un niveau de développement comparable à celui des Etats déjà membres– définie comme “l’existence d’une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l’Union”, des exigences de cohésion politique (“des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l’homme, le respect des minorités et leur protection”) et politico-juridique (“la capacité à en assumer les obligations [celles de l’adhésion] et notamment à souscrire aux objectifs de l’union politique, économique et monétaire”, c’est-à-dire en fait la reprise de l’“acquis communautaire” et sa mise en œuvre effective).

81Si l’article 49 du traité UE, dans sa rédaction issue du traité d’Amsterdam, se borne à faire référence au seul respect, par tout Etat européen qui souhaite devenir membre de l’Union, des principes énoncés à l’article 6, § 1 du traité –c’est-à-dire les principes considérés comme fondateurs– les négociations qui ont eu lieu avec les Etats appelés à entrer prochainement dans l’Union n’en n’ont pas moins été conditionnées par le respect de la totalité des “critères de Copenhague” et c’est le fait qu’ils ne soient pas encore totalement vérifiés dans le cas de la Bulgarie et de la Roumanie qui, on le sait, a entraîné le report de l’adhésion de ces Etats à l’horizon 2007.

82Quoi qu’il en soit, les principes constitutionnels apparaissent comme la première “strate” de la cohésion. La nature –politique– de la cohésion à laquelle ils se rattachent n’a longtemps pas eu besoin d’être proclamée ou explicitée, tant elle paraissait aller de soi et être à l’abri d’une remise en cause. La consécration par le traité d’Amsterdam de principes placés au fondement de l’Union s’inscrit dans le contexte d’un élargissement annoncé sinon arrêté –la décision d’engager effectivement des négociations d’adhésion est prise au Conseil européen de Luxembourg en décembre 1997, soit deux mois après la signature du traité. L’acceptation du caractère inéluctablement très disparate de l’Union à venir –aux disparités entre Etats actuellement membres et Etats futurs membres s’ajoutant les disparités non moins évidentes entre les nouveaux adhérents– se trouve alors en quelque sorte contrebalancée par l’affirmation d’une cohésion dans ce qu’elle a de plus essentiel car elle touche aux modes d’exercice du pouvoir et aux fins du pouvoir dans la société. L’affirmation de la cohésion s’accompagne en outre de la mise en place, à l’article 7 du traité UE, d’une procédure de sanction en cas de violation grave et persistante par un Etat membre de principes énoncés à l’article 6, paragraphe 1 du même traité.

83Au-delà de cette recherche d’une sorte de compensation –et de “précaution”– l’énoncé de principes constitutionnels traduit une volonté d’ancrer une culture politique commune à l’ensemble des Etats membres et aux citoyens de l’Union, volonté compréhensible si l’on garde à l’esprit que cette culture ne s’est que très récemment acclimatée dans la plupart des Etats nouvellement adhérents et a besoin de s’enraciner. En ce sens la fonction de cohésion politique assurée par les principes constitutionnels paraît plutôt consacrée par rapport à une situation conjoncturelle, même si, bien évidemment, elle est appelée à dépasser celle-ci pour s’inscrire dans la durée.

B – Les principes constitutionnels, vecteur de légitimation de l’Union

  • 63 J.-L. QUERMONNE, préc., p. 105.

84Le traité de Maastricht sur l’Union européenne, “matrice d’une Europe politique”63 selon le mot de Jean-Louis Quermonne, a jeté les bases d’un régime (ou système) politique. Il répond à un certain nombre de critiques portant sur le caractère trop économique de la construction européenne, sur le déficit démocratique, sur l’incapacité des institutions européennes à prendre en compte les aspirations des citoyens. D’un point de vue général, le nouveau traité, en mettant en place l’Union, affirme la vocation politique de la construction européenne.

85L’exigence du respect des principes constitutionnels devient avec le traité d’Amsterdam une condition d’adhésion à l’Union (art. 49 UE), tandis qu’une procédure de sanction est prévue en cas de non respect de ces principes (art. 7 UE). Quant à la Charte des droits fondamentaux, elle vient préciser le contenu des droits accordés aux citoyens de l’Union. Tout cela participe d’une même volonté d’affirmer que l’Union politique en construction répond aux exigences essentielles d’une société démocratique.

  • 64 J.-L. QUERMONNE, L’Europe en quête de légitimité, Presses de Sciences Po, 2002.

86Dans ce contexte les principes constitutionnels ont une fonction de légitimation qui consiste à justifier le pouvoir politique européen, à exprimer sa raison d’être, à mettre en évidence son fondement profond. L’enjeu, au niveau européen, est l’émergence d’une légitimité “démo-légale”, assise sur la volonté du peuple et sur le respect du principe de légalité. La légitimité, dans le cas de l’Union, aura donc deux dimensions essentielles : la justification, directe ou indirecte, du pouvoir politique européen par le (ou les) peuple(s) ; la conformité de ce pouvoir –qu’il s’agisse du cadre institutionnel du pouvoir ou de son exercice– à la règle de droit. Dès l’origine, donc bien avant la consécration de principes constitutionnels, la Communauté européenne bénéficie d’une forme de légitimité qui cependant n’apparaît pas suffisante (1). Les principes fondateurs participent d’un processus visant à renforcer cette légitimité64 afin de mieux faire admettre le développement institutionnel et l’extension des compétences de l’Union européenne (2).

1) Le constat d’une légitimité insuffisante de l’Union européenne

87La légitimité “européenne” découle à la fois des textes –les traités communautaires– et des acteurs –les institutions communautaires et les Etats membres–.

88Les traités communautaires ont été négociés, signés et ratifiés conformément au droit international et dans le respect des règles constitutionnelles nationales. Plus précisément, la ratification des traités s’est faite dans le cadre de procédures démocratiques, impliquant les représentants des peuples européens, voire les peuples eux-mêmes à travers des référendums. La création des Communautés par les traités originels et les modifications apportées par les traités de révision n’ont pas trahi les principes démocratiques. S’agissant du principe de légalité, il s’est trouvé renforcé par le rôle de la Cour de justice, qui a favorisé l’émergence d’un ordre juridique communautaire et assuré le respect du droit communautaire, notamment à travers la primauté de ce droit et son applicabilité directe. Sans doute les juges nationaux refusent-ils, dans l’ensemble, de considérer les traités comme étant supérieurs aux constitutions étatiques, mais celles-ci sont au besoin révisées de manière à permettre l’application du droit communautaire.

  • 65 Jörg Gerkrath parle de la “légitimité personnelle des institutions”, J. GERKRATH, L’émergence d’un (...)

89La légitimité de la Communauté européenne/Union européenne est évidemment liée à celle de ses institutions. On présente généralement les institutions communautaires comme reposant chacune sur un type de légitimité qui lui est propre65. La Commission disposerait d’une légitimité communautaire, qui à certains égards peut être rattachée à la légitimité/légalité (la Commission est “gardienne des traités”). Mais parler de légitimité communautaire n’est pas dépourvu d’ambiguïté : défendre les traités et contribuer à la réalisation des objectifs qui y sont inscrits n’offre pas à la Commission une légitimité suffisante pour qui voit dans cette institution un organe avant tout technocratique. Cette critique est moins fondée depuis que la Commission, composée en partie d’anciens ministres, est investie par le Parlement et émane donc, indirectement, des peuples européens. Le Conseil apporterait ce que l’on présente, faute de mieux, comme une légitimité interétatique. Indirectement, les membres du Conseil, qui sont par ailleurs membres de leurs gouvernements nationaux et responsables devant les Parlements nationaux, contribuent à la légitimité démocratique de l’Union, fait rarement relevé. Le Parlement représente quant à lui une légitimité démocratique non dérivée– à la différence de celle dont bénéficient la Commission et le Conseil –depuis qu’il est élu au suffrage universel direct. Toutefois, il n’est pas l’émanation d’un mais de plusieurs peuples européens et la vie démocratique qui sous-tend l’activité de toute assemblée parlementaire est embryonnaire au niveau européen (absence de véritables partis politiques, caractère national des campagnes électorales européennes, doutes quant à l’existence d’une opinion publique européenne...).

90Quoi qu’il en soit, l’attribution d’un type de légitimité à chaque institution ne garantit pas à coup sûr la légitimité des décisions prises par ces institutions ni la légitimité du système politique européen dans son ensemble.

  • 66 Décision “Maastricht” du 12 octobre 1993, Revue universelle des droits de l’homme 1993 p. 289
  • 67 Sur ce point, voir les nuances apportées par Jörg Gerkrath : “Quand celui-ci [le Parlement européen (...)
  • 68 Sur le rôle des Parlements nationaux, v. not. G. SCOFFONI, “Les relations entre le Parlement europé (...)

91Enfin, la légitimité européenne s’appuie sur celle des Etats membres. Le Tribunal constitutionnel de Karlsruhe a même vu dans la légitimité démocratique nationale le fondement principal de la légitimité communautaire66. L’absence de vie démocratique européenne, et donc d’une opinion publique européenne, empêchent selon lui de situer le lieu de la légitimité communautaire au sein du Parlement67. La Cour allemande fait preuve d’un certain pessimisme quant à l’émergence d’une démocratie européenne, qui aura nécessairement des caractéristiques différentes de celles des Etats nations, et quant aux progrès déjà réalisés. Elle a le mérite de souligner qu’une légitimité supra-étatique ne peut pas s’appuyer uniquement sur un organe tel que le Parlement européen et doit prendre en considération les sources nationales de la légitimité68.

  • 69 Pour une appréciation nuancée de la légitimité démocratique de l’Union, W. KLUTH, Die Demokratische (...)

92Dès l’origine, la Communauté bénéficie donc d’une certaine légitimité69, qu’elle découle des traités, des institutions ou des Etats membres. Le thème du déficit démocratique en a cependant mis à jour les lacunes, celles-ci étant d’autant plus marquées que les compétences communautaires s’élargissent et que les Parlements nationaux sont dessaisis d’une partie de leurs attributions. S’appuyer sur la légitimité des Etats membres ne suffit plus dès lors que les institutions communautaires exercent une part de plus en plus importante du pouvoir politique. La légitimité des institutions ne bénéficie pas forcément au système dans son ensemble si les attributions des différents organes ainsi que les procédures décisionnelles n’assurent pas suffisamment la légitimité de la Communauté européenne et de l’Union européenne. On sait que le Parlement européen, bien qu’étant doté d’une légitimité démocratique directe, est encore loin d’être l’équivalent d’une assemblée fédérale. Quant aux traités, ils ne contenaient pas de dispositions abordant de front la question de la légitimité communautaire. Les principes constitutionnels viennent en grande partie pallier ce manque.

2) La formulation d’une légitimité de l’Union européenne par les principes constitutionnels

93Les principes fondateurs de l’Union telle qu’elle a été mise en place par le traité de Maastricht participent d’un effort visant à mieux légitimer le pouvoir politique européen. Helmut Kohl et François Mitterrand, dans leur message du 19 avril 1990, liaient l’ouverture d’une conférence intergouvemementale sur l’Union politique à la “nécessité de renforcer la légitimité démocratique de l’Union”. Avec le traité UE, surtout dans sa version issue du traité d’Amsterdam, la légitimité “démo-légale” de l’Union est mieux affirmée.

94Tout d’abord, le contenu des traités bénéficie d’une légitimité non seulement en raison de la légalité des procédures d’adoption mais parce qu’il est rattaché à des valeurs supérieures inscrites à l’article 6 UE. Par ailleurs, le traité UE pose comme principe le fait que l’Union, à l’image de ses Etats membres, est dotée d’un mode d’organisation et de fonctionnement qui est conforme aux exigences de la démocratie et de l’Etat de droit.

95Enfin, les principes fondateurs affirment la légitimité de l’Union européenne au-delà de celle de ses institutions. Les décisions prises dans le cadre de l’Union sont supposées plus légitimes parce qu’elles sont le résultat d’un système institutionnel et politique qui est fondé sur des principes constitutionnels.

96Le principe de démocratie posé à l’article 6 UE reflète la première dimension de la légitimité européenne, telle qu’on l’a définie plus haut, à savoir la justification du pouvoir politique européen par les peuples. Le principe de l’Etat de droit reflète la seconde dimension de la légitimité européenne : le respect de la règle de droit. Les principes de liberté et d’égalité, ainsi que du respect des droits fondamentaux, peuvent être rattachés aux deux dimensions. Ils sont liés à la légitimité démocratique dès lors qu’ils s’appliquent à la vie politique et à la désignation des gouvernants. Ils sont liés au principe de légalité dès lors qu’ils contribuent à la régulation de la société par le droit.

97Bien entendu, ce n’est pas parce qu’on affirme la légitimité de l’Union dans une disposition conventionnelle que cette légitimité existe réellement. Une Union légitime suppose aussi une organisation et un fonctionnement conforme aux principes de la démocratie –ce qui n’est pas totalement le cas à l’heure actuelle malgré l’accroissement des pouvoirs du Parlement– et de l’Etat de droit. Les principes constitutionnels ne sont qu’un élément d’un plus vaste ensemble de légitimations : citoyenneté européenne, rôle du Parlement européen, personnalité juridique, emblèmes et symboles (drapeau, hymne, journée de l’Europe...).

98Si les principes constitutionnels assurent bien une fonction de légitimation, on ne doit pas en surestimer l’impact, qui dépendra notamment de la portée juridique qui sera donnée aux principes. L’inscription des principes à l’article 6 du traité sur l’Union est en partie incantatoire. Il s’agit de promouvoir une idéologie “démo-libérale qui doit à la fois inspirer les institutions communautaires, souder les Etats membres actuels et futurs, être défendue partout dans le monde conformément à l’objectif d’affirmer l’identité de l’Union européenne sur la scène internationale, et qui doit surtout rassurer les citoyens d’Europe. Dans cette optique, la fonction de légitimation serait mieux assurée si les principes constitutionnels étaient compris dans une Constitution européenne approuvée le même jour par les peuples participant au pouvoir constituant européen.

  • 70 On sait les réserves qu’une partie de la doctrine “constitutionnaliste”, privilégiant l’approche fo (...)
  • 71 CJCE, 23 avril 1986, Les Verts c/Parlement européen, préc. ; CJCE, 14 décembre 1991 EEE, Avis 1/91, (...)
  • 72 J.-P. JACQUE, Droit institutionnel de l’Union européenne, Dalloz, 2ème édition 2003 n 84.

99Il ne fait guère de doute –en tout cas pour la doctrine “communautariste”70 et pour la Cour de justice des Communautés européennes, qui avant même l’adoption du traité sur l’Union européenne, a qualifié le traité institutif de la CEE de “charte constitutionnelle”71 ; que l’Union européenne est déjà dotée d’une Constitution matérielle, en ce sens que les traités sur lesquels elle repose comportent “un ensemble de règles relatives à des questions qui sont ordinairement considérées comme relevant de la matière constitutionnelle”72. Dans ce cadre, l’émergence puis la consécration de “principes” considérés comme “fondateurs” de l’Union participe d’un processus de structuration et de hiérarchisation de l’ordre juridique européen ou, plus précisément, du sous-ensemble “constitutionnel” de cet ordre juridique.

  • 73 V. not., dernièrement, G. GUILLERMIN, “Quelques réflexions sur la notion de constitution européenne (...)
  • 74 Cette prise de position pourrait être étayée en admettant que si l’Union européenne ne possède pas (...)
  • 75 Ce qui implique que l’on ne se laisse pas arrêter par le caractère conventionnel de l’instrument-to (...)

100Si l’on va plus loin, en posant, à l’encontre cette fois d’une bonne part de la doctrine communautariste”73 que l’Union dispose déjà d’une Constitution dans la plénitude des acceptions que ce terme est susceptible de revêtir74 ou, en tout état de cause, est en voie d’être dotée, avec le traité établissant une Constitution pour l’Europe, en cours de ratification, d’une véritable Constitution formelle75, l’inclusion de principes de nature constitutionnels dans le textes des traités existants ou à venir peut être considérée comme l’une des manifestations de cette réalité.

  • 76 I. PERNICE et F. MAYER, “De la constitution composée de l’Europe”, Revue trimestrielle de droit eur (...)

101Plus qu’une évolution, une “révolution silencieuse” se serait donc accomplie, depuis l’Acte unique européen et jusqu’à nos jours, avec sans doute pour tournant décisif le traité d’Amsterdam. Quel que soit le devenir du traité constitutionnel, il est permis d’affirmer, pour reprendre une convaincante analyse76, que “l’Union européenne constitue un système constitutionnel composé d’un niveau national et d’un niveau supranational de pouvoir public légitime, qui s’influencent réciproquement et qui englobent les mêmes citoyens ou sujets de droit”, système, est-on amené à ajouter, dont les principes progressivement reconnus et finalement proclamés sont désormais acquis.

Notes

1 La présente étude s’insère dans une recherche collective de l’IREDE (CNRS-FRE 2750), menée par une équipe composée de :
Marc BLANQUET, Professeur à l’Université de Toulouse I-Sciences sociales, Chaire Jean-Monnet
Jean-François COUZINET, Professeur à [’Université de Toulouse I-Sciences sociales, Directeur du CEDRE
Nathalie de GROVE-VALDEYRON, Maître de conférences à l’Université de Toulouse I - Sciences sociales
Alexa LAURIOL-SARTHOU, Docteur en droit, Chargée d’enseignement à l’Université de Pau
Jaroslaw LOTARSKI, Docteur en droit, Lecturer in Law, Université de Sheffield, Royaume-Uni
Martin MANKOU, Docteur en droit, Chargé d’enseignement à l’Université du Littoral-Côte d’Opale
Joël MOLINIER, Professeur à l’Université de Toulouse I - Sciences sociales, Directeur de l’IREDE (coordonnateur de l’étude)
Françis QUEROL, Maître de conférences à l’Université de Toulouse I - Sciences sociales
Stéphane RAFFENEAU, Doctorant, ATER à l’Université de Toulouse I - Sciences sociales
Fabien TERPAN, Maître de conférences à l’Université de Toulouse II - Le Mirail

2 Annexe IV aux conclusions de la présidence du Conseil.

3 JO CE, no C 364/1 du 18 décembre 2000.

4 Il ne semble pas, en définitive, à l’analyse des textes et à l’examen des travaux préparatoires de la Charte puis du projet de constitution, que la distinction entre valeurs et principes soit opératoire en ce sens qu’elle permettrait de traduire deux réalités séparées. Soit en effet on considère, comme le fait d’ailleurs implicitement le § 3 du préambule de la Charte, que les principes fondateurs de l’Union sont des valeurs communes aux peuples de l’Europe et aux Etats membres. L’on est alors conduit à affirmer que principes et valeurs sont des termes qui peuvent être indifféremment utilisés pour désigner une même réalité. Soit on estime que valeur et principe sont les deux faces d’une même réalité, exprimée sous l’angle moral, spirituel, éthique, social... (et l’on parle alors plutôt de valeur) ou sous l’angle juridique (et l’on utilise alors plutôt le terme de principe).
Dans les deux cas toute dissociation de contenu ou de portée paraît artificielle. Aussi bien les “valeurs de l’Union” auquel le traité constitutionnel consacre son article I-2 se retrouvent qualifiées, à l’article III-292 du même texte, qui ouvre les dispositions relatives à l’action extérieure de l’Union, de “principes”. Le terme de principe ayant en outre pour lui d’être le seul utilisé à l’article 6-1 du traité UE et de correspondre à une catégorie de normes reconnue par la jurisprudence, il semble préférable d’en privilégier l’emploi.

5 Au delà du sens architectural, le dictionnaire LALANDE définit le fondement comme “ce qui donne à quelque chose son existence ou sa raison d’être” et “par suite ce qui justifie une opinion, ce qui détermine l’assentiment légitime à une affirmation, ou à un ensemble d’affirmations spéculatives ou pratiques... ce mot par suite possède une valeur d’approbation très caractéristique : ce qui est sans fondement est illégitime ou chimérique, ce qui est “fondé” est juste et solide”. A. LALANDE, Dictionnaire du vocabulaire technique et critique de la philosophie, PUF, Paris, 1962, p. 364.

6 CJCE, 23 avril 1986, Les Verts c/Parlement européen, aff. 194/83, Rec., p. 1339 ; CJCE, 14 décembre 1991, EEE, Avis 1/91, Rec., p. 6102.

7 D. SIMON, Le système juridique communautaire, PUF, 2001, p. 74.

8 Sur le thème de la constitutionnalisation de l’Union européenne, v. not. D. BLANCHARD, La constitutionnalisation de l’Union européenne, Apogée, 2001 ; v. CONSTANTINESCO, “La constitutionnalisation de l’Union européenne”, J. RIDEAU (dir.), De la Communauté de droit à l’Union de droit, continuités et avatars européens, LGDJ, 2000, pp. 133 et s. ; V. CONSTANTINESCO, “L’Union européenne, par le droit vers le politique ?”, G. DUPRAT (dir.), L’Union européenne, droit, politique, démocratie, Paris, PUF, 1996 ; J.-L. DA CRUZ VILAÇA, “La constitutionnalisation de l’Europe, mission inachevée”, L’Europe a-t-elle besoin d’une constitution ?, Bruxelles, The Philip Morris Institute, 1996 ; T. DAUPS, L’idée de constitution européenne, Thèse, Paris X, 1992 ; J. GERKRATH, L’émergence d’un droit constitutionnel pour l’Europe, Bruylant, 1997 ; P. MAGNETTE (dir.), La constitution de l’Europe, Bruxelles, ULB, 2000 ; G. GUILLERMIN, “Quelques réflexions sur la notion de constitution européenne”, Mélanges en hommage à Guy Isaac, 50 ans de droit communautaire, Presses de l’Université des sciences sociales de Toulouse, 2004, p. 525.

9 V. dans ce sens, J. GERKRATH : “Il n’est pas possible de décrire la substance de la constitution matérielle de la Communauté et de l’Union européenne sans se référer aux principes constitutionnels ainsi qu’aux valeurs fondamentales qui forment le fondement de toutes les règles matériellement constitutionnelles. De tels principes et valeurs jouent un rôle structurant dans tout ordre juridique. Ils peuvent être déduits des normes qui composent l’ordre juridique dont ils se distinguent par leur caractère plus général et leur contenu moins déterminé”, préc., p. 303.

10 L’article 6 paragraphe 1 UE ne retient pas certains principes identifiés comme “fondateurs” (égalité, dignité, solidarité). L’insertion de tels principes n’était peut-être pas forcément compatible avec la nature structurante et fédérative des principes consacrés par cet article.

11 D. BLANCHARD, préc., p. 139.

12 La non-discrimination est également considérée à l’article I-2 du projet de constitution comme une valeur caractérisant, ou devant caractériser, la société mais elle paraît ici faire en quelque sorte double emploi, dans la mesure où elle se rattache au principe d’égalité.

13 V. infra, p. 133.

14 D. BLANCHARD, préc., p. 146.

15 L’article 6 paragraphe 1 UE tend à se présenter comme une clause d’homogénéité renforçant la congruence exigée par certains systèmes fédéraux ; cf. par exemple, l’article 28 de la Loi Fondamentale allemande.

16 V. notamment D. SIMON, “Y a-t-il des principes généraux du droit communautaire ?”, Droits, no 14-1991.

17 Voir notamment J.-P. SPITZER, “Les principes généraux de droit communautaire dégagés par la Cour de justice des Communautés européennes”, Gazette du Palais, 27 novembre 1986, p. 732.

18 Y. GALMOT, “L’apport des principes généraux du droit communautaire à la garantie des droits dans l’ordre juridique français”, Cahiers de droit européen, 1997, p. 67.

19 En relèveraient également, si l’on se réfère à la jurisprudence de la Cour, les prérogatives des institutions communautaires et les obligations de comportement mises à la charge des Etats membres : coopération, collaboration, loyauté, solidarité ; v. à ce sujet, M. BLANQUET, L’article 5 du traité CEE, Recherche sur les obligations de fidélité des Etats membres de la Communauté, LGDJ, 1994.

20 P. PESCATORE, “Aspects judiciaires de l’“acquis communautaire”, Revue trimestrielle de droit européen, 1981, p. 617.

21 Y. GALMOT, préc.

22 préc.

23 Dictionnaire permanent, “Droit européen des affaires”, vol. 1, ABC du droit communautaire, no 227.

24 CJCE 13 décembre 1979, Hauer, aff. 44/79, Rec., p. 3727 ; CJCE 8 octobre 1986, Keller, aff. 234/85, Rec., p. 2897 ; CJCE 18 juin 1991, ERTAE, aff. 260/89, Rec., p. 2925 ; CJCE 5 octobre 1994, X. c. Commission, aff. 404/92, Rec., p. 4780.

25 D. SIMON, préc., p. 78 et s.

26 préc., p. 79.

27 préc.

28 préc.

29 J. GERKRATH, L’émergence d’un droit constitutionnel pour l’Europe, Etudes européennes, Bruxelles, 1997, p. 211.

30 G. ISAAC et M. BLANQUET, Droit communautaire général, Armand Colin 8ème édition, p. 180.

31 Le Tribunal de première instance dans un arrêt du 7 février 2002 relie explicitement le principe de transparence au principe de la démocratie ; TPICE, 7 février 2002, Kuijer c/Conseil, aff. T-211/00, Rec., p. 488.

32 Parmi les principes reconnus par les juridictions communautaires comme inhérents à l’Etat de droit, on retrouve notamment le droit à un recours juridictionnel effectif ; TPICE, 15 janvier 2003, Philip Morris International c/Commission, aff. T-377/00, Rec., p. 4, le droit à une bonne administration (TPICE, 4 avril 2002, Technische Glaswerke Ilmenau c/Commission, aff. T-198/01, Rec., p. 2158, ou encore les droits procéduraux considérés dans leur ensemble ; TPICE (ordonnance), 15 septembre 1998, Molkerei Gropβraunshain c/Commission, aff. T-109/97, Rec., p. 3533.

33 La protection des droits fondamentaux dans l’ordre juridique communautaire, faut-il encore le rappeler, a emprunté la voie jurisprudentielle. Dès 1969, la Cour de justice a affirmé que “les droits fondamentaux de la personne (sont) compris dans les principes généraux du droit” dont elle assure le respect ; CJCE, 12 novembre 1969, Stauder, aff. 29/69, Rec., p. 419.

34 CJCE 5 octobre 1994, TV 10, aff. C-23/93, Rec., p. 4795 ; CJCE 29 mai 1997, Kremzow, aff. C-299/95, Rec., p. 2629 ; CJCE 18 décembre 1997, Daniele Anibaldi, aff. C-309/96, Rec., p. 7493 ; TPI 22 octobre 1997, Stichting Certification, aff. jtes T-213/95 et T-18/96, Rec., p. 1739 ; TPI 20 avril 1999, Limburge Vinyl, aff. jtes T-305/94 et autres, Rec., p. 945 ; TPI 14 mai 1998, Mayr-Melnhof aff. T-347/94, Rec., p. 1751 et EnsoEspanola SA, aff. T-348/94, Rec., p. 1875.

35 M.A. DAUSES, “La protection des droits fondamentaux dans l’ordre juridique communautaire”, Revue trimestrielle de droit européen, 1984, 401.

36 préc., p. 423.

37 Les arrêts dans lesquels la Cour refuse explicitement de reconnaître l’existence d’un principe général du droit ne sont pas très nombreux. Ils sont beaucoup moins fréquents que ceux qui admettent et justifient la présence d’un principe général. Pour cette raison ils sont particulièrement instructifs.

38 C’est ce que la Cour exprime très nettement dans l’arrêt Jippes du 12 juillet 2001 ; aff. 189/01, Rec., p. 5689 : “A titre liminaire, il convient de rappeler qu’assurer le bien-être des animaux ne fait pas partie des objectifs du traité, tels qu’ils sont définis à l’article 2 CE, et qu’une telle exigence n’est pas mentionnée à l’article 33 CE, qui décrit les objectifs de la politique agricole commune. C’est ce qu’a précisé le quatrième considérant de la décision 78/923 CEE du Conseil concernant la conclusion de la convention selon lequel “la protection des animaux ne constitue pas en soi l’un des objets de la Communauté”.

39 C’est ce que souligne la Cour dans son arrêt du 23 novembre 1999, Portugal c/Conseil (aff. 149/96, Rec., p. 8425 : “Il convient de relever que, s’il découle des articles 2 et 3 du traité ainsi que des articles 130 A à 130 E du même traité que le renforcement de la cohésion économique et sociale est l’un des objectifs de la Communauté et, par conséquent, constitue un élément important notamment pour l’interprétation du droit communautaire dans le domaine économique et social, les dispositions en cause présentent un caractère programmatique, de telle sorte que la mise en œuvre de l’objectif de cohésion économique et sociale doit être le résultat des politiques et des actions de la Communauté ainsi que des Etats membres. Par conséquent, la République portugaise n’est pas fondée à soutenir que la décision attaquée a été prise en violation du principe de la cohésion économique et sociale”.

40 Cette exigence apparaît de manière plus claire et explicite dans l’arrêt Jippes précité. La Cour en effet s’y exprime dans les termes suivants : “S’agissant du protocole, il ressort de son libellé même qu’il n’établit pas un principe général de droit communautaire d’un contenu bien déterminé qui s’impose aux institutions de la Communauté. En effet, s’il impose de “tenir pleinement compte” des exigences du bien-être des animaux lors de la formulation et de la mise en œuvre de la politique communautaire, il limite cependant cette obligation à quatre domaines spécifiques de l’activité de la Communauté et prévoit le respect des dispositions législatives ou administratives et des usages des Etats membres en matière notamment de rites religieux, de traditions culturelles et de patrimoines régionaux. Un principe généralement applicable ne saurait non plus être déduit de la convention qui... ne contient pas d’obligation claire, précise et inconditionnelle, ni de la déclaration no 24, dépassée par le protocole et rédigée d’une manière encore moins contraignante que celui-ci”.

41 Selon l’expression de M. A. DAUSES, cité supra, p. 21.

42 La reconnaissance d’un socle de valeurs et de principes communs sur lequel l’Union est fondée n’est pas sans effet sur la logique d’intégration. En privilégiant une démarche conciliatrice bâtie sur les convergences matérielles entre les Etats et l’Union, la nécessité, par exemple, de recourir au jeu du principe de primauté est plus réduite.

43 V. en ce sens, notamment, le débat entre L. FAVOREU et G. VEDEL, “Souveraineté et supraconstitutionnalité”, Pouvoirs, no 67, 1993, pp. 71 et s.

44 En réponse à cette interrogation, v. l’analyse d’H. GAUDIN, “Amsterdam : l’échec de la hiérarchie des normes ?”, Revue Trimestrielle de Droit Européen, no 35, janvier-mars 1999, pp. 1 et s.

45 Ce que M. FLORY appelle “l’effet de cliquet”, Irréversibilité et point de non-retour, La décision dans les Communautés européennes, Presses universitaires de Bruxelles, 1969 p. 439.

46 Pour parodier P. PESCATORE qui évoque “l’acquis jurisprudentiel fondamental”, Aspects judiciaires de “l’acquis communautaire”, préc.

47 CJCE 23 février 1988, Royaume-Uni c/Conseil, aff. 68/86, Rec., p. 892 ; CJCE 10 juillet 1980, Commission c/Royaume-Uni, aff. 32/79, Rec., p. 2923 ; CJCE 9 août 1994, France c/Commission, aff. C-327/91, Rec., p. 3641 ; CJCE 9 novembre 1995, Allemagne c/Conseil, aff. C-426/93, Rec., p. 3723.

48 Cour constitutionnelle fédérale allemande, 12 octobre 1993, Revue Universelle des Droits de l’Homme, 1993, p. 286.

49 CJCE, Avis 1/91, préc., pt. 71.

50 A la lecture de ce considérant, on peut aussi bien penser que la Cour exclut toute atteinte aux principes à la base de la Communauté, même par voie de révision, qu’admettre que la Cour s’est bornée à interdire de telles révisions par le biais d’un accord d’association.

51 Bien que les principes de l’article 6 paragraphe 1 UE ne relèvent pas de la compétence de la Cour de justice, au titre de l’article 46 UE, une telle exclusion demeure essentiellement formelle.

52 H. GAUDIN, préc., p. 11.

53 D. SIMON, “La communauté de droit”, F. SUDRE et H LABAYLE (dir.), Réalités et perspectives du droit communautaire des droits fondamentaux, Bruylant, 2000, p. 122.

54 D. BLANCHARD, préc., p. 141.

55 Outre les interrogations que suscite la juridiciarisation du nouveau troisième pilier, certaines atteintes plus graves portées au principe du droit au juge demeurent. Ainsi, dans le cadre du pilier communautaire (titre IV), l’article 68 paragraphe 2 CE interdit à la Cour de justice de se prononcer sur les mesures concernant le franchissement des frontières internes de l’Union européenne et visant à la protection de l’ordre public et à la sauvegarde de la sécurité intérieure.

56 H. GAUDIN, préc., pp. 13 et s. Déjà la Cour de justice protège l’intervention du Parlement européen comme expression du principe démocratique ; CJCE, 11 juin 1991, Commission c/Conseil, aff. C-300/89, Rec., p. 2687.

57 Estimant qu’il est trop tôt pour parler d’un régime politique européen, J.-L. Quermonne lui préfère la notion, “plus souple”, de “système politique européen”. J.-L. QUERMONNE, Le système politique de l’Union européenne, Montchrestien, 2002, p. 8

58 Pour reprendre l’expression de Jean-Louis QUERMONNE, “Le retour du politique : l’Europe comme puissance ?”, L’union européenne : droit, politique, démocratie (dir.) de G. DUPRAT, PUF, 1996, p. 193.

59 Pour reprendre une expression figurant dès 1973 dans la déclaration “sur l’identité européenne” adoptée par la conférence des chefs d’Etat ou de gouvernement tenue à Copenhague le 14 décembre de cette année ; Bulletin CE 12-1973, p. 126.

60 CJCE 23 novembre 1999, Portugal/Conseil, préc.

61 Si l’on mesure les progrès de la cohésion à l’évolution du PIB par habitant des Etats concernés par rapport à la moyenne communautaire, des résultats positifs ont effectivement été obtenus : de 1988 à 2001, le PIB de l’Irlande est passé de 64 % de la moyenne communautaire à 118 %, celui de l’Espagne de 72 à 84 %, celui du Portugal de 59 à 72 % et celui de la Grèce de 58 à 65 %.

62 Section 3 du chapitre 3 de la IIIe partie du projet.

63 J.-L. QUERMONNE, préc., p. 105.

64 J.-L. QUERMONNE, L’Europe en quête de légitimité, Presses de Sciences Po, 2002.

65 Jörg Gerkrath parle de la “légitimité personnelle des institutions”, J. GERKRATH, L’émergence d’un droit constitutionnel pour l’Europe, Editions de l’Université libre de Bruxelles, 1997, p. 333

66 Décision “Maastricht” du 12 octobre 1993, Revue universelle des droits de l’homme 1993 p. 289

67 Sur ce point, voir les nuances apportées par Jörg Gerkrath : “Quand celui-ci [le Parlement européen] exercera de véritables compétences législatives, l’élection des députés européens prendra une toute autre dimension et pourra stimuler une opinion publique véritablement européenne” ; “les conditions socio-politiques permettant le bon fonctionnement d’une démocratie se sont réalisées dans les sociétés étatiques au cours de leur évolution. Elles font aujourd’hui encore largement défaut au niveau européen. Mais peut-on demander aux Communautés de parcourir en moins de cinquante ans un processus qui a duré plusieurs siècles dans les Etats ?, J. GERKRATH, L’émergence d’un droit constitutionnel pour l’Europe, Editions de l’Université libre de Bruxelles, 1997, pp. 340-341

68 Sur le rôle des Parlements nationaux, v. not. G. SCOFFONI, “Les relations entre le Parlement européen et les Parlements nationaux et le renforcement de la légitimité démocratique de la Communauté”, Cahiers de droit européen, 1992, pp. 22-41 ; C.-M. PIMENTEL, “Le contrôle des parlements nationaux peut-il pallier le déficit démocratique communautaire ?”, Revue internationale de politique comparée, 1995, p. 564 ; T. VON DER VRING, On legitimation of the European Union, National Parliaments and the European Parliament, Gerd Winter (ed.), Sources and categories of European Union Law, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1996, pp. 397-402

69 Pour une appréciation nuancée de la légitimité démocratique de l’Union, W. KLUTH, Die Demokratische Legitimation des Europäischen Union, Berlin, Duncker & Humblot, 1995 ; voir aussi M. TELO (dir.), Démocratie et construction européenne, Editions de l’Université libre de Bruxelles, 1995

70 On sait les réserves qu’une partie de la doctrine “constitutionnaliste”, privilégiant l’approche formelle de la notion de constitution, émet à l’égard de la qualification constitutionnelle attribuée au traité CE ou au traité UE ; v. not., récemment encore, L. FAVOREU, Des traités constitutifs ne peuvent être considérés comme des constitutions, c’est-à-dire comme des textes adoptés par le pouvoir constituant (le peuple ou ses représentants) et modifiables par lui”, Les Cours de Luxembourg et de Strasbourg ne sont pas des Cours constitutionnelles, Au carrefour des droits, Mélanges en l’honneur de Louis Dubouis, Dalloz, 2002, p. 35.

71 CJCE, 23 avril 1986, Les Verts c/Parlement européen, préc. ; CJCE, 14 décembre 1991 EEE, Avis 1/91, préc.

72 J.-P. JACQUE, Droit institutionnel de l’Union européenne, Dalloz, 2ème édition 2003 n 84.

73 V. not., dernièrement, G. GUILLERMIN, “Quelques réflexions sur la notion de constitution européenne", Mélanges en hommage à Guy Isaac, 50 ans de droit communautaire, préc. et la doctrine citée par cet auteur.

74 Cette prise de position pourrait être étayée en admettant que si l’Union européenne ne possède pas la qualité étatique –ne serait-ce que parce qu’elle ne dispose pas de “la compétence de sa compétence”– elle n’en constitue pas moins une fédération (sur la distinction entre Etat (fédéral) et fédération, v. not. O. BEAUD, La fédération entre l’Etat et l’empire, L’Etat, la finance et le social, Souveraineté nationale et construction européenne, sous la direction de B. THERET, Ed. La Découverte, 1995, p. 282 ainsi que G. SOULIER, Union européenne et dépérissement de l’Etat, L’Union européenne, droit, politique, démocratie, sous la direction de G. DUPRAT, PUF, 1996, p. 305). Le traité sur l’Union correspondrait alors au “pacte constitutionnel fédératif” par lequel les Etats membres manifestent leur volonté de s’associer en une fédération ; O. BEAUD, op. cit., p. 297 et, du même auteur, La puissance de l’Etat, PUF, 1994, p. 490.

75 Ce qui implique que l’on ne se laisse pas arrêter par le caractère conventionnel de l’instrument-toujours un traité-qui “supporterait” la Constitution de l’Union, surtout si la ratification de ce traité empruntait la voie référendaire, comme ce fut le cas en France pour le traité sur l’Union européenne et comme il est de nouveau prévu pour le traité constitutionnel ; en ce sens v. O. BEAUD, “La souveraineté de l’Etat, le pouvoir constituant et le traité de Maastricht”, Revue française de droit administratif 1993, p. 1045.

76 I. PERNICE et F. MAYER, “De la constitution composée de l’Europe”, Revue trimestrielle de droit européen, 2000, p. 623. Cette analyse est à rapprocher de celle de C. SCHMITT, Théorie de la Constitution, PUF, 1993, p. 514, selon laquelle le pacte fédératif est à la fois “le contenu de la constitution fédérative et une composante de la constitution de chaque Etat membre”.

Auteurs

Professeur à l'Université de Toulouse I-Sciences sociales, Chaire Jean-Monnet

Professeur à ['Université de Toulouse I-Sciences sociales,Directeur du CEDRE

Maître de conférences à l'Université de Toulouse I - Sciences sociales

Docteur en droit, Chargée d'enseignement à l'Université de Pau

Docteur en droit, Lecturer in Law, Université de Sheffield, Royaume-Uni

Docteur en droit, Chargé d’enseignement à l'Université du Littoral-Côte d’Opale

Professeur à l'Université de Toulouse I - Sciences sociales, Directeur de l'IREDE (coordonnateur de l’étude)

Maître de conférences à l'Université de Toulouse I - Sciences sociales

Doctorant, ATER à l'Université de Toulouse I - Sciences sociales

Maître de conférences à l'Université de Toulouse II - Le Mirail

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2005

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