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Regards critiques sur quelques (r)évolutions récentes du droit

 | 
Maryvonne Hecquard-Théron
, 
Jacques Krynen

Tome 1 : Bilans

Ingérable ingérence

Pierre-Marie Martin

Texte intégral

“Vous n’irez pas, j’espère, écrire que mes gens tirent dans tous les coins et qu’ils sont des truands.”
Berthold Brecht
La résistible ascension d’Arturo Ui

1Ingérence. Le substantif s’orne de qualificatifs divers. Illicite. Humanitaire. Militaire. Et pourquoi pas deux, voire les trois ensemble ? Nous choisissons pour notre part “ingérable”. Parce que depuis deux décennies, on a tenté de nous faire croire que l’ingérence était devenue indispensable et donc licite du fait qu’elle se paraît du beau qualificatif “humanitaire”. Line tentative qui a mené récemment ses laudateurs, anglo-saxons accompagnés de certains de leurs affidés, à entreprendre deux interventions illicites car unilatérales : de l’OTAN en Yougoslavie en 1999 ; des Américano-Britanniques en Iraq en 2003. Une singulière conception de l’humanité puisque, dans les deux cas, elle s’est accompagnée de nombreuses semaines de bombardements.

2Or, la réponse du droit est simple. Elle consiste à rappeler la règle. À marteler que celle-ci n’a pas changé et que l’ingérence n’est pas soudain devenue un “devoir” ou, pire encore, “un droit”. Mais liminairement, il est essentiel de rappeler le sens de deux mots : intervention et ingérence.

SÉMANTIQUE : INTERVENTION-INGÉRENCE. DEUX TÊTES POUR UNE SEULE HYDRE

3Si l’on choisit de regarder les choses en face, ingérence et intervention ne sont que les deux têtes d’une seule hydre dont le corps, d’armée, forcément étranger, fait irruption dans la souveraineté de certains Etats, (peu importe que les régimes de ces Etats soient peu recommandables, ils sont, comme tous les autres, souverains). L’ingérence se manifeste toujours “du fort au faible”, étant entendu que le faible sera toujours présenté comme beaucoup plus fort qu’il ne l’est (rappelons-nous : en 1991, l’Iraq avait “la quatrième armée du monde”). En d’autres temps, il s’agissait du Vietnam. Sic transit gloria... Sans doute la tête “ingérence”, soumise à la chirurgie plastique du langage, apparaît-elle moins repoussante que l’autre. Le good cop de l’ingérence remplacerait son acolyte le bad cop de l’intervention pour faire rendre gorge aux méchants. La réalité n’est pas aussi simple.

  • 1 Pour laisser au texte un minimum de clarté, nous avons reporté in fine les références bibliographi (...)

4Dans les années soixante, on le constate lorsqu’on se réfère aux dictionnaires spécialisés de l’époque, l’ingérence n’était pas une catégorie juridique déterminée. Le terme était employé, soit à propos de l’intervention, pour désigner une partie de ce que celle-ci implique, soit en dehors de l’intervention pour distinguer la simple ingérence, non accompagnée de pression diplomatique ou militaire (Basdevant, 333)1. Nous ne pouvons que souscrire, encore maintenant, à cette définition. Par exemple, un chef de l’Etat français en visite au Canada se prend à crier “Vive le Québec libre !”. Tel autre critiquera, plus ou moins directement, la situation des droits de l’homme dans le pays qu’il visite. De tels propos peuvent apparaître grossiers, inamicaux ou déplacés. Ils ne portent en aucun cas atteinte à l’intégrité (en particulier territoriale) de l’État.

  • 2 Nous avons utilisé le plus possible les auteurs anglo-saxons. Les lire attentivement a le mérite d (...)

5On peut ajouter que la langue anglaise n’utilise pas vraiment la distinction ingérence-intervention. Ce qui correspond à la première version que nous venons d’évoquer se dit en anglais interference. Tout le reste est “intervention”, sans recours à l’euphémisme ou à la suggestion, typiquement française, que l’ingérence serait devenue licite tandis que l’intervention ne le serait toujours pas. En d’autres termes, en français, le pavillon de complaisance de l’ingérence sert à faire naviguer le cuirassé “intervention” sous l’apparence débonnaire du navire-hôpital. Tel auteur anglo-saxon ne mâche pas ses mots. L’expression : “intervention humanitaire” ne serait qu’un “oxymore obscène” (Keohane, 1). D’autres chercheurs (Byers & Chesterman, 202) remarquent “qu’employer le terme humanitarian intervention tout à la fois pour décrire l’opération consistant à larguer de la nourriture et celle qui consiste à lâcher des bombes à fragmentation apparaît comme l’expression d’une pensée fumeuse” (woolly thinking2). C’est pour le moins un euphémisme, ou pour parler comme les Anglo-saxons, un understatement.

6Pour résumer, dans cette étude, les termes “ingérence” et “intervention “seront utilisés dans un sens identique en reprenant l’affirmation de la C.I.J. dans l’affaire Nicaragua c. États-Unis (Rec. 1986 §202) : “le principe de non-intervention met en jeu le droit qu’a tout Etat de conduire ses affaires sans ingérence extérieure” (mots soulignés par nous ; la version anglaise se lit ainsi : “the principle of non-intervention involves the right of every sovereign State to conduct its affairs without outside interference”). Nous nous efforcerons de démonter l’opération médiatique (I) tendant à faire ingérer l’idée qu’il existerait une bonne ingérence soit à des fins humanitaires, soit dirigée contre certains dictateurs menaçants qu’il faut éliminer (les plus menaçants rentrant dans la catégorie, bien peu juridique “Axe du mal”). Nous rappellerons (II) que, malgré de telles manœuvres, la règle de droit n’a pas changé depuis deux décennies et qu’elle demeure l’instrument d’une stricte opposition à toutes les formes d’intervention/ingérence quels que soient les motifs mis en avant. Qu’elle prohibe toujours l’intervention/ingérence unilatérale, c’est-à-dire celle qui n’est pas autorisée par les organes compétents de l’O.N.U. Et que d’un point de vue pragmatique (III), le retour au multilatéral pour essayer de gérer les conséquences de l’ingérence se révèle une tâche plus que difficile.

I – MÉDIATIQUE : FAIRE INGÉRER L’INGÉRENCE

7La violation de la règle de droit international n’est pas une nouveauté. Celui qui en est l’auteur cherche le plus souvent une justification juridique (Lacharrière, 1980, 112). Par exemple, l’agresseur se prétend en légitime défense. Mais jusqu’ici, celui qui violait la règle soit recherchait l’exception qui en serait la justification, soit faisait inventer d’urgence par ses juristes une sorte d’exception temporaire ou régionale. Saluons au passage le remarquable oxymore forgé de toute urgence, en 1968, par les juristes soviétiques : la “souveraineté limitée”. Nul n’a pris bien au sérieux cet habillage juridique destiné à justifier l’intervention d’une grande puissance dans sa zone d’influence. Du côté de l’autre superpuissance il est vrai, on se contentait, sans complication intellectuelle superflue, et quel que soit le lieu de l’ingérence, de l’explication habituelle : lutte contre l’expansion mondiale du communisme.

8Ceci est le passé. Ce qui se produit depuis deux décennies est bien plus grave. On s’efforce de nous faire croire qu’une nouvelle règle est en train de naître. Qu’elle s’est substituée à l’ancien principe de non-intervention. Que désormais l’unilatéral doit régner en maître, chaque fois que cela s’avère nécessaire, cette nécessité étant bien sûr décidée unilatéralement par l’auteur des actions controversées. L’absurdité du choix unilatéral est apparue de manière quasi-caricaturale avec l’affaire iraquienne. On présentait l’Iraq comme la menace suprême, possédant des armes de destruction massive à trouver et à détruire avant qu’elles ne servent. Exactement au même moment, un autre dictateur, en Extrême-Orient, affirmait haut et fort qu’il possédait ou était sur le point de posséder l’arme nucléaire. Mais il n’arrivait pas à se faire entendre. Il faut le répéter : dans le processus unilatéral, seul celui qui va exercer l’ingérence décide –en quelque sorte souverainement– qui sera son adversaire.

9Il apparaît clairement qu’avant que la praxis ne succède à la nouvelle doxa, un immense travail médiatique est préférable. Et il a été entrepris depuis une vingtaine d’années. Pour la France, on peut en situer la date avec précision : une conférence internationale, tenue en janvier 1987 dans “un grand hôtel parisien”, sous l’égide d’une ONG à vocation humanitaire et d’une Faculté de Droit, réunissant le gratin des médias, de beaux esprits choisis pour leur place éminente dans la sphère intellectuelle. Et aussi quelques juristes (c’était bien le moins, compte tenu de la caution fournie par la Faculté). Les actes de cette “première conférence internationale” furent publiés la même année, contenant les cinquante et une contributions des intervenants, y compris celles des cinq universitaires juristes (Le devoir d’ingérence, Denoël, 1987).

10Quelques résolutions furent ultérieurement adoptées à l’ONU et présentées comme le début de la nouvelle réforme de l’humanitaire ; parmi celles-ci, un texte de l’Assemblée générale (43/181, du 18 décembre 1988) intitulé : “Déclaration sur le nouvel ordre humanitaire international”. En réalité la déclaration vise “les victimes de catastrophes naturelles et situations d’urgence du même ordre”. Ce qui n’a rien à voir. L’arrivée, après un tremblement de terre, d’équipes médicales et de recherche de victimes n’est pas constitutive d’une ingérence puisqu’elle est autorisée par l’Etat touché.

  • 3 Relire Burmese Days de George ORWELL (1937, trad. française Une histoire birmane) est un rare mome (...)

11D’emblée une remarque s’impose. Une règle juridique n’est pas un produit nouveau dont on peut assurer la promotion médiatique. Par exemple, avec la photographie d’un homme, connu des médias, portant un sac de riz sur l’épaule. Observer qu’un tel cliché (dans tous les sens du terme) constitue l’icône caractéristique du white man’s burden, le fardeau de l’homme blanc évoqué par les Britanniques pour justifier leur œuvre colonisatrice3, n’est même pas ironique. C’est tout au plus une remarque empreinte de consternation. D’autant plus que dans ce cas, il n’y avait rien de nouveau ou d’illicite, l’opération ayant été déclenchée par le Conseil de Sécurité.

12Car rien de cela n’est nouveau, au contraire de ce que la promotion médiatique tente de nous faire accroire. Cela remonte à la seconde moitié du XIXe siècle. On appelait cela “l’intervention d’humanité”. L’intervention existait. Mais c’était pour la bonne cause. Il a fallu non pas sept ans, mais cent ans de réflexion pour que l’esprit humain progresse de la misérable “intervention d’humanité” à la très belle “ingérence humanitaire”. Mais dès 1910, tout avait été dit, et fort bien dans une étude très documentée publiée dans la plus célèbre revue juridique de langue française de l’époque (Rougier, 465), en un temps où la rugosité du droit international (appelé alors bien souvent “droit des gens”) était pourtant considérable. Dans une recherche fortement teintée de jusnaturalisme, fort en vogue à l’époque, l’auteur évoquait (p. 469) des “excès de sauvagerie qui paraissent intolérables à la conscience des peuples européens”. Cependant, la conclusion était digne d’un des meilleurs didacticiens de la Realpolitik. L’auteur constatait (p. 527) que “tous les jours, il se produit des barbaries dans le monde et qu’aucun Etat ne songe à intervenir, parce qu’aucun Etat n’a d’intérêt à les faire cesser”. Près d’un siècle plus tard, nul observateur probe n’envisagerait de s’inscrire en faux contre cette conclusion, toujours aussi pertinente.

  • 4 Tout rapprochement avec le sort des centaines de prisonniers de la base de Guantanamo, détenus san (...)

13À cet instant, il peut être utile de rappeler ce que Carl Schmitt écrivait en 1932 dans son étude Der Begriff des Politischen, sur la justification humanitaire : “Quand un Etat combat son ennemi politique au nom de l’humanité, ce n’est pas une guerre de l’humanité mais bien plutôt une de celles où un Etat donné cherche à accaparer un concept universel pour s’identifier à celui-ci (aux dépens de l’adversaire) comme on abuse d’autre part de la paix, de la justice, du progrès en les revendiquant pour soi tout en les déniant à l’ennemi On peut appliquer à ce cas, avec la modification qui s’impose, un mot de Proudhon : “qui dit humanité veut tromper”. Étant donné qu’un nom aussi sublime entraîne certaines conséquences pour celui qui le porte, le fait de s’attribuer ce nom d’humanité, de l’invoquer et de le monopoliser ne saurait que manifester une prétention effrayante à faire refuser à l’ennemi son nom d’être humain, à le faire déclarer hors la loi et hors l’humanité et partant à pousser la guerre jusqu’aux limites extrêmes de l’inhumain4 (traduction de 1977, 98 ; les mots en italiques sont en français dans le texte original allemand).

  • 5 Le juriste parle de “génocide” en référence à la Convention élaborée par les Nations unies en 1948 (...)

14Cependant les deux ingérences unilatérales de ces dernières années ont dû aussi s’appuyer sur un travail de propagande médiatique considérable tant pour préparer les bombardements de Belgrade (1999) que pour l’invasion de l’Iraq (mars 2003). Notons que la préparation médiatique implique toujours le gonflement des chiffres ou l’exagération de la menace. Nous ne parlons pas ici du spécialiste –non du droit, mais des apparitions télévisuelles– qui se mettra à parler d’un “véritable génocide” dès qu’on comptera plus de cent morts dans la région du monde dont il s’est fait le champion5. Nous ne parlerons que des Etats qui veulent préparer les opinions publiques (y compris la leur) à une intervention unilatérale pour laquelle la caution des Nations unies fera défaut.

  • 6 Comparaison n’est pas raison surtout en matière de chiffres. Notons seulement que les auteurs parl (...)

15Dans l’affaire de la punition de la Yougoslavie pour son comportement répressif des populations d’origine albanaise dans sa province du Kosovo, laissons la parole à des juristes américains (Cerna & Hannum, 97) s’exprimant devant la très sérieuse l’American Society of International Law en 2002. “La situation au Kosovo ne s’était vraiment détériorée qu’après que les membres de l’Armée de libération du Kosovo (UCK) eurent déclenché ce que le Département d’Etat a qualifié de véritable état insurrectionnel séparatiste (full fledged separatist insurgency) et la riposte policière qui s’en est suivie de la part des forces yougoslaves, faisant de 1.500 à 2.000 morts. L’OTAN commençait le 23 mars 1999 une campagne de bombardements qui devait durer 78 jours, faisant entre 500 et 1.000 tués parmi les civils6. Pendant cette campagne, les forces yougoslaves expulsèrent 800.000 Albanais du Kosovo et cinq à dix mille d’entre eux furent tués”. On constate, ce n’est contesté par presque personne, que la plus terrible répression contre les populations d’origine albanaise au Kosovo a pris une ampleur considérable après le début de l’intervention de l’OTAN. Un journaliste indépendant travaillant en Belgique avait déjà démontré comment fonctionnait la campagne de propagande généralisée pour, dans un simulacre de jugement dernier, séparer les bons des méchants (Collon, 42 et s).

16Quant à l’Iraq, bombardé discrètement pendant des années, dans l’indifférence générale, par les aviations américaine et britannique, il fallait, là aussi pour passer à une intervention plus importante, grossir les menaces. Rechercher avec frénésie des armes de destruction massive qui mettraient en péril tous les Etats de la région. Faute de résultat de la part de la très sérieuse commission des Nations unies qui a pu travailler sans entraves de la part des autorités iraquiennes, on est passé aux liens supposés, et jamais prouvés, avec le terrorisme d’Al Qaïda. Rien n’a été épargné dans cette affaire : faux rapports, mises en état d’alerte inopinées en Grande-Bretagne. Enfin, en désespoir de cause, et une fois l’agression commencée, une troisième raison fut avancée : mettre fin à la main mise d’un tyran sur son peuple et “instaurer la démocratie”. La première partie de cet objectif a été remplie. La qualité de tyran de Saddam Hussein n’était niée par personne... depuis 1990. Mais combien de tyrans, y compris celui-là, sont ou ont été les amis des deux justiciers autoproclamés (et d’autres qui ne se sont pas joints à l’invasion) ?

  • 7 On peut cependant rappeler au lecteur curieux l’existence de l’étude remarquable (et trop peu conn (...)

17Un freudien aurait pu utiliser, tout simplement, une explication œdipienne : moi, Président portant le même prénom que mon papa, lui-même ancien Président, je vais, non seulement m’identifier à lui, mais le dépasser. Je vais terminer le travail qu’il n’avait pas fini d’accomplir parce qu’il avait craint de ne pas respecter le mandat confié à la coalition par les Nations unies en 1990 et 1991. Laissons cela car nous souhaitons, dans ce texte, avoir une approche strictement juridique7.

II – JURIDIQUE : FAIRE INDIGÉRER L’INGÉRENCE

18L’auteur admet volontiers que le terme “indigérer” est un néologisme. Celui-ci ne trouverait nul hébergement, même à titre humanitaire, au Quai Conti. Il lui paraît cependant préférable d’user de ce verbe plutôt que du terme usuel, et moins ragoûtant, indiquant l’action de rejeter par la bouche, de manière spasmodique, ce qui “ne passe pas”.

19C’est le rôle de la doctrine de remettre les actes dans leur contexte : celui de la violation du droit positif. Il convient d’abord de rappeler le contenu de celui-ci. Le principe de non-intervention (et non-ingérence) est strictement soutenu par le droit international coutumier. Il est rappelé dans l’article 2 §7 de la Charte de l’ONU et vaut d’ailleurs pour celle-ci (sous réserve des exceptions prévues dans son chapitre VII).

  • 8 Affaire du détroit de Corfou, 9 avril 1949 ; Rec. C.I.J., 1949, p. 35. Passage souligné par nous c (...)

20Dès 1949, lors de la première affaire contentieuse qu’elle a eu à juger, la C.I.J. a, dans les termes les plus vifs, condamné l’intervention : “le prétendu droit d’intervention ne peut être envisagé... que comme la manifestation d’une politique de force, politique qui, dans le passé, a donné lieu aux abus les plus graves et qui ne saurait, quelles que soient les déficiences présentes de l’organisation internationale, trouver aucune place dans le droit international”8. Cette mise au point est limpide juridiquement. La Cour ajoute que “l’intervention est d’autant moins acceptable qu’elle serait réservée par la nature des choses, aux Etats les plus puissants” (ibidem). La marine britannique avait les moyens de déminer le détroit de Corfou contre la volonté de l’Etat riverain en violant sa souveraineté territoriale. On ne peut un instant imaginer que l’Albanie, qui ne possédait aucun navire, aurait pu se rendre dans le détroit du Pas-de-Calais, s’il avait été miné, et intervenir dans les eaux territoriales britanniques contre la volonté de cet État.

21La Cour de La Haye a réitéré sa “leçon de droit” dans son arrêt du 27 juin 1986 dans l’affaire Nicaragua c. Etats-Unis. Elle rappelle (§206) que le droit ne pourrait changer que si l’ensemble des Etats en était d’accord : “l’apparition d’un tel droit général supposerait une modification fondamentale du droit international coutumier relatif au principe de non-intervention”. Elle constate (§208) que les Etats-Unis “n’ont pas prétendu que leur intervention, ainsi justifiée sur le plan politique, l’était aussi sur le plan juridique, au motif qu’ils mettraient en œuvre un nouveau droit d’intervention qui, d’après eux, existerait en pareilles circonstances”, et la Cour d’ajouter que les Etats-Unis se sont au contraire justifiés par des règles “classiques” telles que la légitime défense contre une agression armée. La Cour, constatant l’absence de pertinence de cet argument, rejette ensuite par quatorze voix contre une cette justification.

22Il est caractéristique qu’une ingérence, même lorsqu’elle peut exceptionnellement paraître légitime, est suivie de conséquences juridiques : l’enlèvement en Argentine en 1960, par un commando israélien, du criminel nazi Adolf Eichmann a donné lieu tout naturellement à une saisine du Conseil de Sécurité. L’affaire n’a été close que lorsque le Premier ministre d’Israël, David Ben Gourion, a écrit le 7 juin 1960 au Président de la République argentine : “J’espère que vous accepterez nos regrets les plus sincères pour toute infraction aux lois de la République argentine qui a pu être commise sous l’impératif d’une incoercible force morale intérieure”.

23Alors que les violations du droit international sont récurrentes dans certains domaines, la première réponse à cette violation consiste à faire savoir que le comportement illicite ne constitue pas le début de l’émergence d’une nouvelle règle. Que cette norme demeure. Et que sa violation n’a pas eu pour effet de l’entamer. C’est ce qu’avait, dès 1984, affirmé G. de Lacharrière dans un article remarqué : “La réaction la plus immédiate à la violation de la règle est sa réaffirmation. Et comme la règle est violée très fréquemment, elle est réaffirmée de même. Sans parler de ces réactions un peu particulières que sont les réaffirmations des Etats (même si elles sont sans fondement dans les faits), le contenu des règles en question est repris dans d’innombrables textes de traités, des résolutions votées par des organisations internationales, de communiqués publiés à l’issue de réunions intergouvemementales” (Lacharrière 1984, 352). La C.I.J. n’a pas dit autre chose dans son arrêt de 1986 (§186) : “si un Etat agit de manière apparemment inconciliable avec une règle reconnue, mais défend sa conduite en invoquant des exceptions ou justifications contenues dans la règle elle-même, il en résulte une confirmation plutôt qu’un affaiblissement de la règle, et cela que l’attitude de cet Etat puisse ou non se justifier en fait sur cette base”.

24C’est depuis moins d’une dizaine d’années qu’on a tenté de nous faire croire que la règle aurait réellement changé. Certains auteurs jusnaturalistes américains semblent déchirés entre l’ancienne et la nouvelle école. Thomas Franck reconnaît (certes avec réticence) que l’usage de la force par l’OTAN contre la Yougoslavie “violait la stricte légalité de la Charte” (215). Il pourrait ajouter que cette action viole également la légalité du texte du Traité de l’Atlantique Nord prévoyant, dans son article 5, une attaque armée contre l’une de ses parties, attaque qui n’a, bien sûr, pas eu lieu de la part de la Yougoslavie. Mais quand il se pose directement la question : “l’action de l’OTAN était-elle ou non illicite (unlawful) ?”, il répond “oui”, car contraire à l’article 2§4 de la Charte. Et “non”, car aucune conséquence indésirable n’a suivi l’initiative techniquement illicite de l’OTAN. En effet dans les circonstances telles qu’elles ont été comprises par une large majorité de membres de l’ONU, l’acte illicite a produit un résultat davantage en accord avec l’intention de la règle et plus moral que ce qui aurait suivi si aucune action n’avait été prise pour empêcher un autre génocide dans les Balkans” (226). Le moins qu’on puisse dire, c’est que le sermon du prédicateur écartelé entre le oui et le non n’emporte pas la conviction du juriste.

25Mais depuis l’invasion de l’Iraq, une partie de la doctrine américaine tente de nous faire admettre que le droit change : “Will most scholars and political elites cling to the Old Charter Faith after Kosovo and Iraq ?” (Farer, 622). Comme il y a eu un Ancien et un Nouveau Testament, certains persisteraient à garder la foi dans la vieille Charte. Rappelons à l’auteur qu’il ne s’agit pas de foi, mais de règle de droit : “in the rule of law we trust” pourrions-nous lui rétorquer. Car ce que nous dit l’éminent juriste américain, c’est qu’il y a eu l’Iraq après le Kosovo et que, par conséquent, la vieille Charte est dépassée. Ceci mérite plusieurs mises au point : d’abord, une seconde violation majeure du droit survenant quatre ans après une première n’a jamais produit une nouvelle règle de droit. Ensuite, si l’on voulait modifier la Charte, il existe pour cela des procédures : c’est l’amendement de la règle, non sa violation, qui la change. Et de toute manière, les Etats-Unis ont appris depuis l’arrêt Nicaragua de 1986 que la Charte n’a pas fait disparaître le droit coutumier sur le même sujet, droit coutumier qui possède une existence et une applicabilité autonomes (Rec. C.I.J., p. 424-425, §73). Enfin, rappelons que la modification d’une règle coutumière ou conventionnelle ne peut résulter de procédures unilatérales, y compris s’il s’agit de l’unilatéral à deux, Américains et Britanniques.

26Tous les internationalistes américains ne sont pas de cette sorte-là : le doyen de la Faculté de Droit de Princeton et ancienne Présidente de l’American Society of International Law, Ann-Mary Slaughter ne mâche pas ses mots : “tuer des innocents pour sauver des innocents est un choix moralement inacceptable. Dans un monde où l’emploi préventif de la force doit être contenu, il est impératif de développer des choix alternatifs. L’un d’entre eux doit être d’identifier les individus responsables de mise en danger de leur peuple et du monde et de les amener à être jugés”. Depuis que ces lignes courageuses furent écrites dans un quotidien américain, le 20 septembre 2003, l’ancien chef de l’Etat iraquien a été arrêté. Dans son cas, le but devrait être atteint mais a posteriori.

27D’autres auteurs sont tout aussi clairs. Certains (Brotons, 92) dans un article intitulé : “un nouvel ordre contre le droit international” parlent d’un “coup de communauté internationale” avec la même aménité dont on parlerait d’un coup d’État.

28Après-coup, les auteurs des bombardements de Belgrade ont essayé de justifier leur comportement, à défaut de légitime défense et des “exigences humanitaires” par l’existence d’une “autorisation implicite” du Conseil (Guillaume, 253). On voit bien que l’existence de la prétendue nouvelle règle nécessite, pour fonctionner, une nouvelle règle secondaire. Cette règle nouvelle de l’autorisation implicite a rencontré à peu près autant de succès que la souveraineté limitée en son temps et l’ensemble de la doctrine a conclu qu’il n’existait aucun indice permettant de constater un assentiment général des Etats à une telle autorisation implicite. Selon les uns (Kohen 216), cette position est incompatible à la fois avec le texte de la Charte et avec l’objet et le but de la sécurité collective que ce texte consacre. D’autres (Corten & Dubuisson 886) font remarquer que jamais aucun auteur n’a consacré une telle thèse. Ils ajoutent que cette thèse est non seulement “non fondée sur le plan juridique, et dangereuse sur le plan politique”. Elle est également absurde : en effet, en admettant qu’une telle règle existe : “les Etats membres du Conseil de Sécurité qui s’opposent à une action militaire n’auront plus qu’à voter contre le projet de résolution et, par conséquent empêcher non seulement une autorisation de recourir à la force, mais aussi une simple condamnation d’un Etat qui par hypothèse violerait massivement les droits de la personne. On aboutirait alors au résultat exactement contraire à celui recherché” (ibidem, 909).

  • 9 Un terme aussi explicite n’est jamais employé par les diplomates. Dans une conférence de presse do (...)

29Lorsque la violation est d’importance, comme dans les affaires yougoslave et iraquienne, on se trouve face à une véritable agression, quelles que soient les difficultés de définition de ce concept9. Quand l’invasion de l’Iraq a commencé, un des spécialistes les plus éminents du droit international (ancien Président et membre de la Commission du droit international) a publié dans un quotidien français un article intitulé “L’agression” : “Oh certes, affirme le professeur A. Pellet, l’agression d’une grande démocratie impériale contre une tyrannie sanguinaire, mais une agression quand même !”. À propos de l’argument mis en avant par les Américains d’une autorisation du Conseil de sécurité dans la résolution 1441, adoptée le 8 novembre 2002, qui décidait que l’Iraq avait manqué à l’obligation de désarmer sous contrôle international, il constate que cette résolution 1441 met en place un système d’inspections renforcé. “Mais, constate l’auteur de l’article, la résolution 1441 ne dit pas, ni ne laisse entendre, que n’importe quel Etat, fût-ce le plus puissant d’entre eux, peut s’arroger le droit de constater unilatéralement que l’Iraq a, de nouveau, manqué à ses obligations et déclencher, à sa guise, les “graves conséquences” dont ce pays était à juste titre menacé s’il continuait à défier la communauté internationale...”.

30On ne peut que constater qu’il n’y a pas de précédent à cette invasion par la coalition américano-britannique (Weckel, 389) : “Pour la première fois une guerre est menée contre un territoire pour l’occuper et contre un Etat pour changer de force son régime afin, avance-t-on, d’assurer le respect des résolutions du Conseil de Sécurité. Il s’agit d’une action de Peacedemolition and rebuilding. Il s’agit d’une vraie guerre pour laquelle on a sollicité l’aval de l’ONU et qui était destinée, non à faire face à une rupture de la paix ou à répondre à une agression mais à prévenir une menace à la paix et à la sécurité internationale. On a choisi une forme maximale d’intervention armée pour réagir à une menace dont la gravité était incertaine et qui ne paraissait pas, de l’avis général, être immédiate”.

31La coalition of the willing (l’auteur de ces lignes peine à traduire par “la coalition des hommes de bonne volonté” et laisse au lecteur les choix de sa propre traduction) qui a envahi l’Iraq était composée avant tout des Américains et des Britanniques. Plus tard, d’autres Etats surtout, dans un premier temps, d’anciens “pays socialistes” comme la Pologne ou la Mongolie ont envoyé quelques dizaines ou centaines d’hommes. Ultérieurement, d’autres pays occidentaux tel l’Italie ou le Japon se joignirent aux occupants de la première heure.

  • 10 Sauf, dans le cas de l’invasion de l’Iraq, pour attribuer à leurs amis économico-politiques, de fa (...)

32Très rapidement, pourtant, les auteurs de l’ingérence se révèlent incapables d’assurer la gérance de leurs actes10 et vont de manière plus ou moins explicite, en demi-teinte, chercher à obtenir un imprimatur de l’ONU, et un certain retour du multilatéral, qu’ils aimeraient bien contrôler aussi, idéalement, même si c’est impossible.

III – PRAGMATIQUE : GÉRER L’INGÉRENCE

33Il est d’abord nécessaire de rappeler que n’est pas parce que le multilatéral fait retour qu’il constitue une approbation, même implicite, de l’ingérence antérieure. Et qu’une approbation ex post facto de la part du Conseil de Sécurité est tout simplement impossible (Kohen, 217), puisque de toute manière, la licéité d’une action de recours à la force ne peut être déterminée que lorsqu’elle se produit.

  • 11 À la différence du contrôle de l’armée turque sur le nord de Chypre dans l’affaire Loizidou, jugée (...)

341) Nous nous attacherons surtout à la question de la Yougoslavie, y compris le Kosovo, compte tenu que pour l’Iraq, la gestion de l’ingérence n’est pas sérieusement commencée au moment où ces pages sont rédigées (janvier 2004). Les conséquences des bombardements de la Yougoslavie ne sont pas minces. Sur le plan juridique, la Cour européenne des droits de l’homme a rejeté, le 19 novembre 2001, dans l’affaire Bankovic & autres c. Belgique et seize autres Etats, la requête déposée par les familles des seize civils tués et seize autres grièvement blessés lors des bombardements de l’immeuble de la télévision yougoslave, protégé par la 4ème convention de Genève (RUDH 2002, 36-44). La Cour a estimé (§82) que les requérants n’avaient pas démontré qu’eux-mêmes et leurs proches décédés étaient susceptibles de “relever de la juridiction” des Etats défendeurs du fait de “l’acte extraterritorial en cause”. Cette expression, “acte extraterritorial en cause”, n’est que le courtois et juridique euphémisme utilisé pour désigner le bombardement d’un objectif civil, totalement prohibé par le droit international humanitaire. Selon la Cour de Strasbourg, une telle action n’impliquait pas de contrôle effectif sur le territoire étranger11.

35Les “dégâts collatéraux” concernant le Tribunal Pénal International sur l’ex-Yougoslavie, créé en 1993, sont plus importants. Ce tribunal a pour mission, selon la résolution du Conseil de Sécurité qui lui a donné naissance en 1993, de juger les infractions graves au droit humanitaire, commises sur le territoire de l’ex-Yougoslavie depuis le 1er janvier 1991. Il est compétent notamment pour juger les crimes de guerre et crimes contre l’humanité (y compris le génocide), par quelque partie au conflit qu’ils aient été commis. Il était donc compétent pour juger des exactions des Serbes contre les populations albanaises du Kosovo, de l’UCK contre les Serbes et des bombardements de l’OTAN contre les populations civiles de Belgrade. Mais comme on l’a remarqué (Cerna et Hannum, 97) “le TPIY n’a pas considéré que les bombardements de l’OTAN valaient la peine qu’il y consacre son temps (worth its time), pour de nombreuses raisons aussi bien politiques que juridiques”. Il est à peine nécessaire de dire qu’un tel comportement n’a pas grandi l’image du Tribunal.

  • 12 C’est nous qui soulignons. Ce qui s’est révélé possible pour les Kosovars s’est révélé jusqu’ici i (...)

36Depuis juin 1999 (résolution 1244 du Conseil de Sécurité), l’ONU gère le Kosovo par l’intermédiaire de la MINUK (mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo). Sa tâche est “de faciliter l’instauration au Kosovo d’une autonomie et d’une auto-administration substantielles”, de maintenir l’ordre public, promouvoir les droits de l’homme et “veiller à ce que tous les réfugiés et personnes déplacées puissent rentrer chez eux en toute sécurité et sans entraves12”. Un représentant spécial du Secrétaire général de l’ONU est chargé de cette ample mission.

37Le premier représentant a été remplacé. Des élections ont été organisées en novembre 2001 et remportées par le nationaliste albanais modéré Ibrahim Rugova, qui est en théorie le président du Kosovo. Une Constitution a été adoptée en novembre 2002. Et le chômage touche 56 % de la population active. Le pays est tenu à bout de bras par la MINUK (5.000 hommes) aidée de la KFOR (émanation de l’OTAN), en nette diminution de 40.000 à 15.000 hommes. Il faut donc actuellement 20.000 hommes pour maintenir un minimum d’ordre dans une région de 10.000 km2 que certains appellent désormais le “Minukistan”.

38Il n’est pas question de rentrer dans d’autres détails de cette mission de gérance par l’ONU passablement difficile, mais de faire deux remarques. D’abord, après avoir vu sa Charte bafouée, l’Organisation a fait retour sur le terrain pour tenter d’atténuer les effets de ce nouveau type de violation du droit. Ensuite, l’indépendance du Kosovo n’est en aucun cas à l’ordre du jour, n’étant soutenue par aucune grande puissance, peu soucieuse d’ouvrir une nouvelle boîte de Pandore. Depuis cinq années, cette région se trouve sous protectorat de l’ONU et l’on voit mal comment, à moyen terme, les choses pourraient évoluer.

392) Pour ce qui concerne l’Irak, on ne saurait partager l’attentisme optimiste de R. Falk qui estime que si l’action victorieuse sur le champ de bataille de l’armée américaine est suivie en Iraq de l’instauration de la stabilité, de la démocratisation, du recouvrement de la souveraineté et du développement économique, en d’autres termes si l’occupation américaine est perçue comme un succès, then the intervention is likely to be considered as “legitimate” despite being generally regardedas “illegal” (594). Nous n’en sommes pas encore là.

40Bien sûr, le Conseil de Sécurité a adopté le 16 octobre 2003 une résolution (1511) dans laquelle il réaffirme (§1) “la souveraineté et l’intégrité territoriale de l’Iraq” et souligne que, dans ce contexte, l’Autorité provisoire de la coalition exerce à titre temporaire les responsabilités, pouvoirs et obligations au regard du droit international applicable. Cette résolution convie (§6) l’Autorité à remettre autant que possible les responsabilités et pouvoirs gouvernementaux au peuple irakien. Rien de tout cela ne paraît en voie d’apparition rapide.

41L’ingérence est ingérable lorsqu’on constate, malheureusement, que les attentats dans l’Iraq occupé visent autant les occupants, ou leurs collaborateurs locaux, que le bureau des Nations unies à Bagdad ou encore les organisations humanitaires. Dans une assimilation intolérable et qui ne laisse rien augurer de très positif dans un avenir proche. Cette seconde ingérence, pas davantage que la première, n’a apporté la paix et la sécurité dans l’Etat envahi. Elle a permis l’arrestation d’un dictateur sanguinaire. Il n’en reste, de par le monde, que quelques dizaines d’autres.

42Il n’est pas question de conclure, hors ce que nous avons martelé sur la permanence de la règle de droit en dépit des affirmations contraires de ceux qui la violent en feignant de l’avoir changée après l’avoir contestée. Laissons simplement le dernier mot à Blair. Non pas le sémillant Tony, indéfectible allié des Américains, mais Eric, de même nationalité que le précédent, et davantage connu sous son nom d’écrivain : George Orwell : “Si nous nous percevons comme les sauvages que nous sommes, une amélioration est possible ou, à tout le moins, envisageable”.

43Ces mots ont été écrits en 1943. Ils sont toujours aussi actuels –et plus que jamais salutaires– puisque, nous avons essayé de le montrer, l’ingérence tend à s’approprier l’exclusivité de l’humanité en faisant porter à l’autre la totalité de la sauvagerie. Ce qui, même en laissant de côté toute préoccupation éthique, interdit toute amélioration des conséquences de l’ingérence. Ingérable ingérence, disions-nous dès le début !

Bibliographie

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES

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Notes

1 Pour laisser au texte un minimum de clarté, nous avons reporté in fine les références bibliographiques citées, comme il est d’usage dans la plupart des domaines non juridiques. N’apparaît dans le texte que le nom de l’auteur et le numéro de la page. Dans l’hypothèse de plusieurs publications par le même auteur, le millésime est ajouté.

2 Nous avons utilisé le plus possible les auteurs anglo-saxons. Les lire attentivement a le mérite de rappeler que la doctrine est diverse et ne peut, bien souvent, être assimilée aux points de vue des gouvernants. Dans la mesure où la pensée de l’auteur n’est pas mise à mal, nous traduirons en français les textes rédigés en anglais. Dans l’hypothèse où cela nuirait à la compréhension, nous laisserons le texte original ou, s’il ne s’agit que d’un ou deux mots, nous les adjoindrons, entre parenthèses, à notre propre traduction.

3 Relire Burmese Days de George ORWELL (1937, trad. française Une histoire birmane) est un rare moment de plaisir pour qui s’intéresse aux mentalités d’alors. Ne serait-ce que pour cette remarque cruelle : “lorsque l’homme blanc devient un tyran, c’est sa propre liberté qu’il détruit”.

4 Tout rapprochement avec le sort des centaines de prisonniers de la base de Guantanamo, détenus sans droits, au nom de la lutte contre le terrorisme, ne serait ni fortuit ni involontaire. Surtout après l’arrêt de la Cour Suprême du 12 janvier 2004 (Center for National Justice v. Justice Department) donnant raison à l’exécutif pour des raisons de sécurité nationale. “America faces an enemy just as real as its former cold war foes” avait noté le juge d’appel, désormais conforté par la Cour Suprême.

5 Le juriste parle de “génocide” en référence à la Convention élaborée par les Nations unies en 1948 et entrée en vigueur en 1951. L’homme médiatique évoque toujours le “véritable” génocide, laissant entendre que celui dont il pérore est le seul qui doive retenir l’attention.

6 Comparaison n’est pas raison surtout en matière de chiffres. Notons seulement que les auteurs parlent de 1500 à 2000 morts de la part des Yougoslaves avant (et c’est bien sûr inacceptable) et de 500 à 1.000 civils tués à Belgrade pendant les bombardements de l’OTAN, ce qui n’est pas plus tolérable.

7 On peut cependant rappeler au lecteur curieux l’existence de l’étude remarquable (et trop peu connue) de Sigmund Freud et du diplomate américain William Bullitt, intitulée : Le président Théodore Woodrow Wilson, portrait psychologique, Payot, 1990, 1ère éd. en France chez Albin Michel en 1967.

8 Affaire du détroit de Corfou, 9 avril 1949 ; Rec. C.I.J., 1949, p. 35. Passage souligné par nous compte tenu qu’on nous ressasse à l’envi depuis 1999, les déficiences réelles ou supposées, de l’organisation internationale. Dans cette affaire, la marine britannique avait, après que ses navires eurent sauté sur des mines, déminé la partie du détroit de Corfou située dans la mer territoriale de l’Albanie, contre la volonté de ce petit Etat.

9 Un terme aussi explicite n’est jamais employé par les diplomates. Dans une conférence de presse donnée quelques jours avant l’invasion, le Secrétaire général de l’ONU, Koffi Annan s’était contenté de rappeler : “Si les Etats-Unis et d’autres pays devaient entreprendre une action militaire en dehors du Conseil, cette action ne serait pas conforme aux dispositions de la Charte de l’Organisation”.

10 Sauf, dans le cas de l’invasion de l’Iraq, pour attribuer à leurs amis économico-politiques, de fabuleux contrats de reconstruction.

11 À la différence du contrôle de l’armée turque sur le nord de Chypre dans l’affaire Loizidou, jugée en 1995.

12 C’est nous qui soulignons. Ce qui s’est révélé possible pour les Kosovars s’est révélé jusqu’ici impossible pour la minorité Serbe du Kosovo, sans que ceux qui s’étaient tant émus (à juste titre) du mauvais sort fait aux Kosovars soient désormais audibles. C’est ce qu’un autre oxymore célèbre désigne comme “un silence éloquent”.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2005

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