Peut-on et doit-on réformer la LOLF ?
p. 381-391
Texte intégral
1« La LOLF n’est pas un document gravé dans le marbre », déclarait Didier Migaud à l’occasion des 10 ans de l’ordonnance organique.
2Avec la proposition de loi organique de réforme de la LOLF adoptée par l’Assemblée nationale et avec quelques modifications par le Sénat1, l’actualité semble avoir en partie répondu à la question de savoir si on peut, et si on doit, réformer la LOLF. L’adoption de la loi organique du 28 décembre 2021 prouve que l’on peut réformer la LOLF, à peu près dans les mêmes conditions de consensus politique qu’elle a été adoptée, à cette réserve que la réforme de 2021 est loin d’avoir l’ampleur du bouleversement comptable et budgétaire, mais surtout culturel, de 2001. Quant à savoir si la réforme de la LOLF est nécessaire, ses défauts régulièrement et abondamment dénoncés au cours de ces vingt dernières années inclinent à répondre positivement. De fait, les diagnostics des imperfections de la LOLF et les suggestions de réformes n’ont pas manqué : rapports parlementaires, notamment de la MILOLF, de la Cour des comptes, de la Commission Arthuis sur l’avenir des finances publiques2, site fipeco de François Écalle, travaux universitaires, colloques et publications... Même en faisant la part des critiques qui sont la rançon du succès de la réforme de 2001 ‒ ce n’était vraiment pas mieux avant ‒, il paraît incontestable que la LOLF est perfectible à de nombreux égards.
3Sans examiner dans le détail toutes les modifications apportées au texte de 2001 par la récente loi organique, on peut s’intéresser à quelques-uns des points saillants de la réforme, telle qu’elle avait été dessinée par le rapport de la MILOLF de 20193. Deux problématiques se dégagent, questionnant la capacité de la LOLF à contribuer à deux dimensions essentielles de la gouvernance publique : le pilotage pluriannuel des finances publiques, toutes administrations publiques confondues, d’une part (I), et d’autre part le renforcement des pouvoirs de contrôle et d’évaluation du Parlement, comme un des éléments de la contribution de la connaissance à la décision publique (II).
I. La programmation des finances publiques : des progrès sous contrainte de l’annualité
4La révision de la LOLF adoptée fin 2021 accorde une place importante à la programmation des finances publiques, dont les mécanismes sont intégrés à la LOLF dans un titre préliminaire.
A. Discipliner la programmation
5La nécessité d’une stratégie pluriannuelle des finances publiques semble unanimement reconnue. Les limites des lois de programmation actuelles ont été déjà abondamment analysées, et leur bilan jugé décevant par la Cour des comptes : dérapages répétés, articulation insuffisante avec les autres instruments de programmation, notamment le financement de la sécurité sociale, exercices pluriannuels décorrélés dans leurs diverses composantes (programme de stabilité, débats d’orientation, rapport économique et financier). Pour des raisons économiques, en particulier dans le contexte de la relance d’après la crise, mais aussi pour asseoir une trajectoire de maîtrise des dépenses conforme aux dispositions du traité européen du TSCG, la projection au-delà de l’horizon annuel s’impose.
6L’introduction dans la LOLF d’un titre préliminaire très détaillé consacré aux lois de programmation est la novation la plus spectaculaire de la réforme récente. En établissant des dispositions communes de programmation touchant l’ensemble des administrations publiques et chacun des trois secteurs en particulier (administrations centrales, sociales et locales), elle prend en compte l’impératif européen d’intégration de l’ensemble du champ des finances publiques dans un cadre financier pluriannuel assorti de dispositifs de maîtrise de la dépense à moyen terme. Le renforcement du rôle du Haut Conseil des finances publiques, chargé de rendre compte des écarts entre la programmation et les budgets annuels, est en ligne avec cette obligation de conformité au TSCG.
7Des améliorations sont également prévues en termes de cohérence des dispositifs : par exemple, la réunion des deux temps de débat relatifs au programme de stabilité (fin avril) et à l’orientation des finances publiques (début juillet), fusionnés en une séquence spécifique dédiée à l’orientation pluriannuelle des finances publiques qui se déroulerait au mois d’avril, renforce le lien entre la programmation et le semestre européen.
8A-t-on pour autant résolu la question de l’articulation entre les lois de finances et les lois de programmation ? Un vrai progrès exigerait une réforme de la constitution, qui n’est pas à l’ordre du jour.
B. Le piège de l’annualité
9La « contradiction permanente entre pluriannualité et annualité »4 n’est pas levée. Les lois de programmation, même améliorées, demeurent contraintes par le principe d’annualité reconnu par la Constitution (articles 34 et 47), et lié au principe du consentement à l’impôt. Cette sujétion, assumée, empêche d’inscrire la maîtrise des dépenses publiques dans un temps long qui permettrait de dégager des priorités et de s’abstraire de la pratique aveugle du « rabot »5. L’hypothèse d’un cadre contraignant fixant le montant des dépenses publiques pour une période triennale ou pour la durée de la législature (qui demanderait une réforme de la Constitution) est rejetée par le Parlement. Les exemples étrangers (la Cour des comptes6 cite la Finlande, les Pays Bas et la Suède) sont considérés comme peu représentatifs. C’est l’affirmation claire d’un refus politique (exprimé par le rapport parlementaire de la MILOLF7) d’inscrire dans une programmation budgétaire contraignante un objectif de réduction de la dépense publique.
10L’hypothèse d’un basculement de la hiérarchie des normes, soumettant la loi de finances à la loi de programmation, semble donc utopique : pour des raisons juridiques (cela nécessiterait une révision constitutionnelle, de l’article 47 en particulier), historiques, sociologiques, politiques (le vote du budget est un moment clé de la démocratie parlementaire) pratiques aussi. Il convient de rappeler en effet que toute contrainte génère des conduites de fuite que l’on voit bien à l’œuvre dans le budget français (débudgétisations, dépenses fiscales, fonds spéciaux…) mais aussi européen (la « galaxie budgétaire » critiquée par Jean Arthuis).
11Cette programmation n’ouvre pas non plus à une approche intégrée de l’ensemble de la sphère financière publique. La demande réitérée par la Cour d’une loi de financement des collectivités locales n’est pas reflétée dans le dispositif assez souple qui prévoit que « la loi de programmation des finances publiques initiale peut comporter des orientations pluriannuelles relatives à l’encadrement des dépenses des recettes et du solde ou au recours à l’endettement de tout ou partie des administrations publiques ».
12L’impératif de maîtrise de la dépense publique (et dans le cas de la France, de sa diminution) se limite donc à une amélioration de l’information du Parlement et une déclinaison par programme, ce qui fait peser une contrainte supplémentaire sur les responsables de programme. Tout en mettant en avant les exemples étrangers qui témoignent de la possibilité d’introduire cette contrainte, à condition qu’elle soit portée par un engagement politique fort, la Cour reconnaissait8 que les outils de régulation qui ont prouvé leur efficacité sont : pour l’État, les mesures de progression de la dépense de l’État fixées en loi de finances ; pour la sécurité sociale, l’objectif d’évolution des dépenses d’assurance maladie ; et pour les collectivités territoriales, la contractualisation.
13La « vision globale » des finances publiques peine ainsi à s’affirmer ; elle se heurte, notamment, au principe constitutionnel de l’autonomie des collectivités locales. Or, au-delà du contexte strictement budgétaire, cette vision transversale s’impose pour évaluer des politiques partagées entre l’État et divers acteurs, notamment locaux : c’est le constat des deux rapports de l’automne 2020 consacrés à l’évaluation des politiques publiques9.
14Au-delà des dispositifs juridiques, c’est le fondement même et les finalités de la stratégie pluriannuelle invoquée qui doivent être interrogés.
C. Une stratégie pour quels objectifs ?
15La finalité d’une stratégie pluriannuelle des finances publiques est susceptible d’interprétations différentes, tout particulièrement dans le contexte évolutif, marqué par l’incertitude, qui caractérise la période actuelle : s’agit-il de soutenir une vision à moyen terme de l’intervention publique, et de prendre en compte des enjeux (transition écologique, investissements d’avenir) qui dépassent l’horizon annuel ? de mieux articuler les trois dimensions (État, social, local) de cette intervention ? de renforcer les instruments de maîtrise de la dépense ? Ces différents objectifs coexistent et s’inscrivent dans des dispositifs évidemment différents, mais qu’il importe de mettre en cohérence pour améliorer la gouvernance des finances publiques.
16La maîtrise de la dépense publique apparaît plus que jamais comme une nécessité, après le « quoi qu’il en coûte » déclenché en réponse à la pandémie. Le dispositif de convergence qui inscrit la préparation du budget national dans un semestre européen, n’est pas remis en cause : la conformité de la trajectoire budgétaire aux standards européens est ainsi toujours valide, même si la pandémie a bouleversé un paysage qui se trouvait déjà, il est vrai, passablement brouillé. Dès avant la crise sanitaire en effet, les critères de Maastricht étaient considérés comme artificiels, la définition du solde structurel complexe, l’appréciation de la dette sommaire. Le débat actuel, au niveau national et européen, ouvre de nouvelles pistes dont la loi organique porte la trace : distinction renforcée entre fonctionnement et investissement, dépenses d’avenir, débat public sur la dette. L’enjeu est en effet notamment de définir de nouvelles règles budgétaires européennes qui ne mettent pas en péril la reprise économique et, plus largement, de prendre en compte les investissements nécessaires pour une transition écologique et numérique qui prendra du temps. C’est pourquoi le ministre de l’économie Bruno Le Maire a pu proposer que l’investissement pour le changement climatique soit exclu du calcul de la dette.
17On peut s’arrêter sur cette notion de « dépenses d’avenir », formule utilisée dans la version adoptée par l’Assemblée nationale, intégrée sous la formulation plus neutre de dépenses d’investissement dans la version définitive : il s’agit de dépenses qui contribuent « à la croissance potentielle du produit intérieur brut, à la transformation structurelle du pays et à son développement social et environnemental à long terme ». Leur présentation devra retracer notamment leur nature, leur montant et leurs effets attendus. La formulation initiale, plus ambitieuse mais sans doute plus difficile à mettre en œuvre, avait l’intérêt de situer la décision budgétaire dans le long terme et de faire le lien entre finances publiques et expertise, selon la conception bien connue en évaluation de l’evidence based policy making, ou décision publique fondée sur la preuve (ou sur la connaissance). Il était ainsi prévu qu’un rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques initiale contienne :
« Une présentation détaillée (…) de l’ensemble des dépenses des administrations publiques qui peuvent être regardées, compte tenu de l’état des connaissances techniques et scientifiques, comme particulièrement et durablement favorables à long terme à la croissance économique ainsi qu’au progrès social et environnemental, et qui retrace, notamment, leur nature, leur montant, les effets attendus sur la croissance économique et les indicateurs de développement social et environnemental à long terme ainsi que l’ensemble des éléments permettant de démontrer que la classification de ces dépenses en dépenses d’avenir s’appuie sur une appréciation sincère et exhaustive de l’état des connaissances scientifiques et techniques ».
18La complexité croissante de l’action publique, mise en évidence par la crise sanitaire et plus largement par la réponse à l’urgence climatique, donne en effet à l’expertise et à la connaissance un rôle déterminant dans la préparation de la décision publique, et l’évaluation de ses conséquences. La proposition de loi organique reflète à cet égard diverses analyses et initiatives s’attachant à renforcer les pouvoirs de contrôle et d’évaluation du Parlement.
II. La connaissance, moteur de la gouvernance publique ?
19La réforme de 2021, comme la LOLF de 2001, est inscrite dans une proposition de loi, mais elle est cette fois issue de l’Assemblée nationale seulement, et portée par le président de la commission des finances, Éric Woerth, et le rapporteur général du budget, Laurent Saint-Martin. Elle s’attache à promouvoir la fonction de contrôle et d’évaluation du Parlement, en n’apportant toutefois que des palliatifs limités aux faiblesses connues de la LOLF en cette matière.
A. Le renforcement des pouvoirs de contrôle et d’évaluation du Parlement
20Une des grandes innovations de la LOLF était le renforcement du pouvoir de contrôle du Parlement et son exercice avec l’assistance de la Cour des comptes. Ce rapprochement avec la Cour s’est traduit par un développement significatif de la transmission au Parlement de divers rapports soit récurrents (comme les rapports sur les finances publiques des trois secteurs) soit établis à l’initiative des commissions des finances publiques et des affaires sociales du Parlement (art 58-2) ou du Comité d’évaluation et de contrôle)10. Plus largement, en tenant compte de l’ensemble des informations et rapports transmis par la Cour au Parlement, la contribution de la Cour peut être estimée de l’ordre de 70 à 100 rapports chaque année, soit près de 50 % de l’activité de la Juridiction, selon son ancien Premier président Didier Migaud.
21Cette assistance, significativement développée après la LOLF, signale la volonté du Parlement – et en particulier de l’Assemblée nationale – de développer son dispositif de contrôle et d’évaluation. En témoignent notamment les demandes adressées à la Cour des comptes et, plus récemment, à France Stratégie, la réorganisation de l’agenda des séances pour réserver un temps à l’évaluation, la place accrue accordée à l’opposition pour équilibrer les approches. La législature qui s’achève a connu une nouvelle avancée avec l’institution en 2018 à l’Assemblée nationale du « Printemps de l’évaluation », qui se déroule à l’occasion de l’examen de l’exécution du budget. Lors de cette période, récemment étendue à une semaine, la commission des finances examine les rapports des rapporteurs spéciaux des commissions d’évaluation consacrés à des dispositifs de chaque programme de la LOLF, et auditionne les ministres concernés ; en 2020, tous les rapports ont été consacrés à l’impact de la crise sanitaire sur la conduite des politiques publiques. Un dispositif comparable a été mis en place en 2019 par la commission des affaires sociales avec la contribution de la Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale, la MECSS.
22Cette initiative parlementaire a contribué à réhabiliter l’exercice de la loi de règlement, qui se déroulait auparavant dans l’indifférence générale. La réforme de la loi organique de 2021, relative à « la modernisation de la gestion des finances publiques », va dans ce sens en rebaptisant la loi de règlement « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes », et en avançant d’un mois le dépôt du rapport, ce qui devrait laisser plus de temps au débat parlementaire. Le Sénat s’est toutefois opposé à l’introduction du Printemps de l’évaluation dans la loi organique, au motif qu’il pratique le contrôle budgétaire tout au long de l’année grâce à ses pouvoirs propres de contrôle, et n’a pas jugé opportune « l’élévation au niveau organique d’une procédure propre à une assemblée ».
23L’évaluation parlementaire continue donc de se renforcer sans toutefois se distinguer toujours clairement d’une approche classique de mission d’information et de contrôle. En témoignent les thématiques inscrites dans les programmes de contrôle des commissions des deux assemblées, ou les demandes d’évaluation formulées par le Comité d’évaluation et de contrôle, que la Cour des comptes requalifie fréquemment en « enquêtes à visée évaluative ». Quant à la capacité de la LOLF de contribuer à l’évaluation, elle reste soumise au défi de concilier le temps court du cycle budgétaire annuel et le recul nécessaire à l’évaluation, et plus largement d’inscrire plus fermement l’évaluation dans le cycle législatif et budgétaire. L’évaluation parlementaire demeure ainsi insuffisamment caractérisée, faiblement institutionnalisée, et peu articulée avec le processus décisionnel.
24L’atteinte des objectifs de gouvernance des finances publiques et d’amélioration de la performance publique est donc encore incomplètement assurée, même si la LOLF a engagé un processus de transformation des pratiques et de la culture publiques qui reflète l’émergence d’une nouvelle légitimité de l’action par les résultats obtenus. Or si ce processus est lent à s’accomplir, la responsabilité ne peut en être totalement imputée à la LOLF : elle incombe à l’ensemble de acteurs de la chaîne décisionnelle.
B. Mieux informer pour mieux décider ?
25La réforme de 2021 améliore sur plusieurs points l’information du Parlement et crée les conditions d’un débat public sur la dette et les finances locales, les objectifs triennaux et leur atteinte. Elle poursuit ainsi l’ambition du texte initial qui avait constitué un tournant majeur dans la lisibilité du budget et l’identification des moyens alloués aux principaux domaines de l’action publique (les missions) et aux programmes qui les composent. Les instruments de mesure associés (indicateurs notamment), malgré leurs insuffisances, enrichissent l’information financière par des données physiques qui apportent une vision plus complète de l’action publique.
26De ce point de vue, la réforme de 2021 apporte une innovation intéressante en ouvrant aux parlementaires la faculté de débattre des indicateurs inscrits dans la loi de finances, puisque l’article 34 modifié de la LOLF prévoit désormais que celle-ci « définit, pour chaque mission du budget général, chaque budget annexe et chaque compte spécial, des objectifs de performance et des indicateurs associés à ces objectifs ». Le Conseil constitutionnel a reconnu au Parlement la faculté d’introduire par voie d’amendement ou de modifier les objectifs et les indicateurs prévus pour chaque mission, sans lui permettre pour autant de modifier les cibles fixées par le Gouvernement pour chaque objectif et indicateur des programmes annuels de performance11. Cette ouverture invite à explorer la voie d’une répartition des rôles plus constructive en matière d’évaluation : un contrôle et une évaluation ex post partagés entre le Parlement et l’exécutif, tels que les préconise Alain Lambert, où le Parlement ferait connaître, « lors de la loi de finances initiale, sur quels critères et sur quels résultats de politiques publiques il fera porter son propre effort d’évaluation » 12.
27Si l’information peut toujours être améliorée, les progrès ne peuvent donc être seulement attendus de son développement, en quantité ou en qualité. Déjà surabondante, mobilisant un temps de travail considérable dans les administrations, cette information ne peut utilement nourrir le débat parlementaire et la prise de décision que si elle est inscrite dans un processus construit et soutenue par une volonté politique ferme et une action managériale délibérée.
28Les voies d’amélioration sont nombreuses. Les études d’impact des lois sont notoirement faibles, principalement en matière d’impacts économiques, sociaux et environnementaux, sans que le Conseil constitutionnel ait trouvé à y redire. La LOLF ne comporte pas de dispositions instaurant une « boucle évaluative » structurant les phases successives du processus législatif et budgétaire : celle-ci associerait une obligation d’introduire dans les lois, surtout les plus importantes, celles ayant un impact financier significatif ou instaurant des dispositifs nouveaux, des clauses évaluatives, avec une obligation d’évaluation à mi-parcours et un retour vers le Parlement pour un aménagement du dispositif. Ce modèle fonctionne plutôt bien au niveau de l’Union européenne, grâce à un dispositif mis en place dans les années 2000 par la Commission, associant le Parlement et son service d’étude, sous la surveillance d’une instance indépendante chargée du contrôle de la qualité des études d’impact et des évaluations13.
29Les insuffisances des indicateurs de la LOLF, fréquemment soulignées, signalent l’appropriation encore faible d’une culture du résultat et des outils du management au sein de la sphère publique, en particulier de l’État. On peut ainsi relever la carence persistante de l’analyse des coûts, qui faisait partie des dispositions de la LOLF mais qui a été abandonnée en 2018, car trop complexe : le choix d’une construction de coûts complets effectuée a priori sur des données seulement budgétaires, comme c’était prévu au départ, était en effet inopérant, du fait d’une information trop longue à constituer, et donc inutilisable. Le changement de vocabulaire opéré par la réforme de 2021 (par la substitution des termes de « comptabilité analytique » à ceux de « comptabilité destinée à analyser les coûts » n’est pas de nature à annoncer le développement d’une comptabilité de gestion encore faible au sein de l’État (mais plus développée dans les collectivités locales).
30La mise en œuvre des principes de la LOLF dépend donc moins d’une adaptation des textes que d’une appropriation, par l’ensemble des acteurs, de la culture de la performance, afin d’inscrire dans les pratiques l’évaluation des conséquences de l’action publique. Le titre opportunément choisi par la loi organique de 2021 de « modernisation de la gestion des finances publiques » marque la continuité avec un texte qui, malgré ses insuffisances, a introduit il y a vingt ans un changement majeur de paradigme : la LOLF a contribué à faire de l’atteinte des résultats le nouveau mode de légitimation de l’action publique, tenté de redessiner la responsabilité des gestionnaires, et fait le pari de rompre avec une culture de la défiance. Si toutes ces initiatives n’ont pas été couronnées de succès, la direction est la bonne, celle d’une alliance renforcée du droit et du management, amorcée trente ans avant la LOLF par le Conseil d’État avec l’arrêt Ville Nouvelle Est. Plus que de l’adoption de nouveaux textes, les véritables progrès sont à attendre d’une évolution des pratiques et des mentalités ; il n’a jamais été aussi nécessaire de s’intéresser à l’esprit des lois.
Notes de bas de page
1 Loi organique 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.
2 Nos finances publiques post-Covid 19 : pour de nouvelles règles du jeu, Commission pour l’avenir des finances publiques présidée par Jean Arthuis, mars 2021.
3 Assemblée Nationale, Rapport d’information n° 2210 déposé par la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire en conclusion d’une mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, Éric Woerth, président et Laurent Saint-Martin, rapporteur, septembre 2019.
4 A. Pariente, « L’annualité budgétaire à l’épreuve de la Constitution », Revue française de finances publiques, « Constitution et finances publiques », n° 150, mai 2020, p. 49-65.
5 Commission pour l’avenir des finances publiques, rapport cité.
6 Cour des comptes, Les finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance, rapport thématique, novembre 2020.
7 Assemblée Nationale, rapport cité.
8 Cour des comptes, rapport cité.
9 Conseil d’État, Étude annuelle 2020, Conduire et partager l’évaluation des politiques publiques, Paris, La Documentation française ; Inspection générale de l’administration, L’évaluation des politiques partagées entre l’État et les collectivités territoriales, rapport 20018-R, Bruno Acar et Xavier Giguet, juin 2020.
10 J.P. Camby, « La Cour des comptes et l’assistance au Parlement », Gestion et finances publiques, n° 2-2022, mars-avril 2022, p. 60-66.
11 C. Const. Décision n° 2021-831 DC du 23 décembre 2021, 58 et 59.
12 Alain Lambert, « Pour un contrôle et une évaluation ex post partagés entre le Parlement et le gouvernement », interview pour la revue Gestion et finances publiques, n° 2022-2, mars-avril 2022, p. 5-9.
13 D. Lamarque, « La place de l’évaluation dans les fonctions législatives et de contrôle du Parlement européen », Revue française d’administration publique, 2021-1 n° 177, p. 45-56.
Auteur
-
Danièle Lamarque
Ancienne membre des Cours des comptes française et européenne
Rédactrice en chef de la revue Gestion et finances publiques
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