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    Plan détaillé Texte intégral I. La LOLF a apporté des changements positifs dans la gestion publique mais pas la « révolution » II. Des procédures budgétaires rénovées mais pas une « réforme de l’État » Conclusion Bibliographie Auteur

    La LOLF a 20 ans !

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    La LOLF et la gestion publique, 20 ans après : des changements bienvenus mais inachevés

    Michel Le Clainche

    p. 353-362

    Résumé

    La Loi organique relative aux lois de finances du 1er avril 2001 (LOLF), qui n’est entrée en application que pour l’exercice 2006, a modifié positivement la gestion publique, notamment en diffusant la culture du résultat dans l’administration. Mais elle n’a pas constitué la « révolution » souvent proclamée en échouant à donner plus d’autonomie aux gestionnaires et n’a pas non plus été le moteur de la réforme de l’État.

    Entrées d’index

    Mots-clés : LOLF, réforme de l’État, administration territoriale de l’État, déconcentration, gestion publique, RCB

    Texte intégral Bibliographie Auteur

    Texte intégral

    1Le témoignage d’un seul praticien dont l’expérience est nécessairement limitée ne saurait épuiser le sujet des résultats de la mise en oeuvre concrète de la LOLF pour les gestionnaires mais il peut apporter quelques compléments aux analyses plus académiques. J’ai vécu la préparation et la mise en œuvre effective de la LOLF en tant que responsable de services déconcentrés des finances (trésorier-payeur général, puis directeur régional des finances publiques entre 2000 et 2014). J’ai commenté les premières années d’application de la LOLF en coordonnant le n° spécial de la RFAP paru en 2006 « Réformes budgétaires et réformes de l’État », puis en co-dirigeant, avec Frank Mordacq, le n° spécial de Gestion & Finances Publiques « La LOLF a 10 ans », publié en 2011. Aujourd’hui, nous célébrons les 20 ans de la Loi du 1er avril 2001 mais celle-ci n’est entrée en application que pour l’exercice 2006.

    2Les communications présentées au cours de ce colloque montrent que l’opinion de la doctrine sur la LOLF a changé. En 2006, alors que la plupart des commentaires du nouveau texte étaient encore très proches des argumentaires des promoteurs de la réforme, je portais un des premiers regards critiques sur le nouveau dispositif, notamment sur son caractère prétendument innovant alors qu’il n’était qu’un alignement tardif sur les bonnes pratiques des pays comparables, sur son origine intellectuelle enracinée dans le New Public Management et sur ses ambitions démesurées de rénovation de la gestion publique. On souligne aujourd’hui volontiers les lacunes, les mauvais usages, les limites ou même les échecs de la LOLF. Les leçons de l’expérience, le recul par rapport aux textes, des approches moins procédurales de la gestion expliquent cette évolution. Pour ma part, je confirmerais de nombreuses observations qui ont été faites au cours de ce colloque, en les illustrant par des témoignages et en les nuançant parfois. En effet, la tonalité critique de ces débats me conduit à porter sur la LOLF un regard plus bienveillant que celui que j’exposais il y a 10 ou 15 ans.

    3La LOLF a incontestablement changé positivement la gestion budgétaire, comptable et administrative des services de l’État même si, pour les gestionnaires, le chantier reste inachevé.

    I. La LOLF a apporté des changements positifs dans la gestion publique mais pas la « révolution »

    4Un rappel de la période pré-lolfienne aidera à mesurer le chemin parcouru (A). Les apports de la LOLF à la gestion publique expliquent qu’aujourd’hui, aucun gestionnaire ne voudrait revenir en arrière (B).

    A. Avant la LOLF, une gestion peu rationnelle, puis une préparation minutieuse

    1) La gestion budgétaire avant la LOLF 

    5Les critiques contre la gestion « en mode ordonnance de 1959 » étaient unanimes même si, selon le mot du Doyen Vedel rappelé par Benoît Chevauchez, les gestionnaires s’étaient habitués à ces « brodequins » peu confortables mais devenus familiers. D’après mes souvenirs de responsable d’administration centrale, nous étions alors plutôt maltraités par la direction du budget et par la puissante direction de l’administration et du personnel lors des discussions budgétaires, il était impossible de transformer des emplois ou des crédits dans une optique pluri-annuelle, les démarches qualité et les projets de service n’avaient pas encore généralisé la gestion par objectifs, la contractualisation restait exceptionnelle et contrainte. Inversement, nous étions soucieux d’améliorer notre « pré carré » en crédits et en emplois sans être pleinement conscients du déficit budgétaire et de l’augmentation de la dette publique.

    6La LOLF a mis fin à ces discussions budgétaires de « marchands de tapis » et a objectivé la gestion publique. Il a fallu se préparer à ce changement.

    2) La préparation à la LOLF

    7La LOLF a 20 ans mais la gestion en mode LOLF n’a que 16 ans. Cette période de préparation de plus de quatre ans a été très importante. Deux actions ont contribué au succès de la réforme : les expérimentations et la formation. Sur le premier point, beaucoup d’expérimentations ont été testées. Ainsi, dans ma trésorerie générale du Pas-de-Calais, j’ai expérimenté la fongibilité (asymétrique, bien sûr). J’ai supprimé par anticipation un échelon intermédiaire peu utile, une très grosse recette des finances, et nous avons converti une grande partie des économies immédiates de matériel et de personnel en dépenses d’amélioration de l’informatique de proximité. Il est regrettable que cette forme d’intéressement des gestionnaires aux économies ait disparu. Sur la formation, chacun s’accorde pour constater que la formation des fonctionnaires de responsabilité en matière de finances publiques est très hétérogène et souvent insuffisante. Mais, au contraire, entre 2001 et 2005, il y a eu un remarquable effort de mise à niveau des fonctionnaires en matière budgétaire. Peut-être même excessif puisqu’on nous expliquait que tout aller changer, que l’État allait se réformer comme par enchantement. Pour ma part, j’ai fait un cours à « l’école de la LOLF » en dessins animés (malheureusement perdu) sur le thème « Si la LOLF était un film, ce serait LOLF Story »...

    B. Les apports de la LOLF : une gestion plus rationnelle et la culture des résultats

    1) Une procédure budgétaire plus rationnelle

    8La gestion en mode LOLF est assez notablement différente de la précédente. Tous les changements ne sont pas attribuables à la LOLF qui ne couvre pas toute la gouvernance financière. Le décret GBCP du 17 mars 2012 l’a complétée sur bien des points. D’autres lois organiques sont intervenues pour la sécurité sociale et les collectivités locales et, surtout en 2012, pour la mise en conformité de la procédure budgétaire avec l’encadrement européen : les lois de programmation des finances publiques, le Haut conseil… Par ailleurs, d’autres réformes ont exercé une influence sur les procédures budgétaires : le logiciel Chorus, la création de la DGFiP en 2008, les normes de dépenses, le budget triennal, la réforme de l’administration territoriale de l’État, la diffusion des outils du New Public Management…

    9Incontestablement, la présentation fonctionnelle des crédits par politiques publiques, la suppression des services votés, la justification au premier euro, la globalisation et la fongibilité, les plafonds d’emploi ont modifié la façon d’élaborer et de discuter des budgets. Le volet « performance » de la LOLF a naturellement exercé aussi un effet sur les gestionnaires.

    2) La diffusion d’une culture de résultats

    10Même si l’expression de « révolution culturelle », très souvent entendue, est largement exagérée, la LOLF a contribué à la diffusion d’une culture du résultat dans l’ensemble de la sphère publique. On peut cependant regretter que, sous l’impulsion des administrations centrales, les différents outils de la LOLF n’aient pas transformé la gestion des services.

    11La direction par objectifs a ouvert l’horizon des responsables sur le sens de leur mission mais elle a très souvent généré une nouvelle bureaucratie des indicateurs. On pourrait multiplier les exemples : multiplication de différentes catégories d’indicateurs (chaque service de la DGFiP créée en 2008 imposait les siens), indicateurs agrégés (tellement perfectionnés qu’ils devenaient ininterprétables), voire même indicateurs contradictoires (impossible à frauder mais incapables de donner du sens à l’action) et surtout « politique de l’indicateur » à tous niveaux et dans tous les domaines.

    12La globalisation des crédits, la fongibilité, la gestion globale des emplois ont apporté une clarification dans les budgets. Mais les marges de manœuvre que ces techniques impliquaient au niveau de la gestion quotidienne ont souvent été récupérées par les bureaux des administrations centrales. Or, la direction par objectifs sans un minimum d’autonomie dans le choix des moyens est un leurre.

    13Dans cette perspective, le dialogue de gestion aurait dû porter sur les objectifs et sur les marges de manoeuvre laissées aux gestionnaires pour accomplir leur mission. Sur ce point peu de choses ont changé, on discute essentiellement de quelques indicateurs et surtout des moyens sans bien relier les uns aux autres.

    II. Des procédures budgétaires rénovées mais pas une « réforme de l’État »

    14Les « pères de la LOLF » ont déploré à plusieurs reprises que le volet tendant à la responsabilisation des gestionnaires se soit heurté à la persistance de tendances bureaucratiques et centralisatrices (A). L’ambition de réforme de l’État à partir de la réforme budgétaire a, une fois de plus, échoué (B).

    A. L’échec du volet « responsabilisation des gestionnaires »

    1) La reconcentration

    15De nombreux facteurs ont obscurci le message de la responsabilisation des gestionnaires publics. La multiplication des objectifs et des indicateurs a fait perdre le sens des missions. La fongibilité a été confisquée par la création de BOP supports au niveau central qui ont permis aux administrations centrales de s’approprier les gains de productivité.

    16Les instruments centraux de pilotage a priori ont été intégralement maintenus, voire développés : circulaires (malgré un effort de réduction de leur nombre dans le cadre de la transformation de l’action publique), feuilles de routes, plans, contrats, descriptions de processus de plus en plus automatisés et de plus en plus contraignants.

    17Les contrôles qui auraient dû être allégés (et l’ont été en ce qui concerne le contrôle budgétaire central par le décret du 24 décembre 2018) se sont multipliés sous des appellations diverses, pas toujours bien expliquées aux gestionnaires : contrôle de gestion, contrôles internes comptables et non comptables, audits, analyse de risques, certification des comptes, évaluations de politiques publiques, contrôle des fonds européens… La sensation de « surcontrôle » est partagée par les gestionnaires même s’ils n’en contestent pas la légitimité. Ainsi, dans mon dernier poste, mes services étaient mobilisés plusieurs semaines par an par cinq à six contrôles lourds.

    18En toile de fond, la contrainte budgétaire, qui n’est pas imputable à la LOLF, a considérablement limité les marges d’autonomie des gestionnaires de base.

    2) Des outils sophistiqués et lourds

    19L’unification et l’automatisation des processus budgétaires qui étaient la conséquence nécessaire de la LOLF a été un véritable cauchemar pour les gestionnaires. Au début des années 2000, j’avais encore connu des cahiers comptables tenus à la main dans une trésorerie générale. Après les balbutiements du projet Accor, la mise en place du logiciel Chorus (issu du progiciel SAP et jamais appliqué précédemment à une organisation publique à une si grande échelle) a été une véritable épreuve de plusieurs années pour les services gestionnaires et comptables. Il faut reconnaître que l’Agence pour l’information financière de l’État (AIFE) a bien conduit ce projet. Les processus d’exécution budgétaire ont commencé à être profondément réformés dans le sens d’une plus grande rapidité et productivité : regroupement des opérations de saisies et de contrôle comptable, fiabilité, réduction des délais de paiement et bientôt dématérialisation des factures, nouvelles collaborations entre ordonnateurs et comptables malgré les réticences des juridictions financières.

    20Sur la réforme de la comptabilité publique, les progrès ont aussi été difficiles. La Lolf et le décret GBCP ont innové en définissant les trois comptabilités publiques (budgétaire, générale et d’analyse des coûts) – auxquelles il faut ajouter la comptabilité nationale – et en définissant la qualité comptable (régulière, sincère et donnant une image fidèle de la situation financière). Ces aspects comptables sont importants même s’ils n’ont pas été utilisés à plein pour améliorer la gestion publique comme l’a souligné la Cour des comptes. La comptabilité budgétaire fonctionne bien et cela rend la vie plus facile aux gestionnaires. En revanche, la comptabilité générale est sous utilisée alors qu’elle donne une image utile de la vie des organisations : rattachement à l’exercice, impayés, provisions, état du patrimoine… On peut se demander si une comptabilité budgétaire d’engagement et non de caisse, par ministères ou par missions, ne serait pas plus utile.

    B. La LOLF n’a pas été le moteur de la réforme de l’État

    1) Des discours parallèles

    21Le discours des zélateurs de la LOLF (A. Lambert, Bercy, beaucoup d’universitaires) annonçait une réforme de l’État qui découlerait naturellement, voire automatiquement des nouvelles dispositions budgétaires. Cette illusion, qu’on avait déjà connue au moment de la RCB au début des années 1970, a été vite dissipée. La centralisation a perduré et a même été renforcée par la LOLF. La révision générale des politiques publiques (RGPP), la modernisation de l’action publique (MAP) et la transformation de l’action publique (TAP), de même que les évaluations de politiques publiques, ont ignorés la structuration des politiques publiques par missions ainsi que les données des rapports d’action prioritaires. Les indicateurs de la LOLF, comme en leur temps les analyses de la RCB, ont eu peu d’incidence sur l’allocation des moyens budgétaires et sur la marche quotidienne des services. Les deux discours sont restés parallèles et sans « connexions ».

    22La LOLF, pas plus que la RCB 30 ans plus tôt, n’a pas été le moteur de la réforme de l’État.

    2) Les « autres réformes »

    23La LOLF reste inachevée sur bien des points. C’est un constat qui fait aujourdhui consensus.

    24L’information budgétaire s’est améliorée mais à quelles fins ? Les documents par missions, programmes… sont plus clairs (120 programmes au lieu de 800 chapitres) mais ils ne recouvrent que partiellement les politiques publiques (par exemple, la mission » concours aux collectivités locales » n’offre que peu d’informations sur ce sujet ;la mission « plan de relance » est hétérogène et incomplète). Le total représente 20 000 pages dans un style plutôt formel et souvent très technique. L’annexe « budget vert » est à saluer mais elle reste largement à perfectionner. Les parlementaires ne se sont pas emparés des nouveaux documents pour contrôler efficacement l’action du Gouvernement.

    25La pluriannualité a été ignorée par la Lolf. Les lois de programmation des finances publiques, apparues en 2008 et précisées en 2012, ont amorcé une vision pluriannuelle du budget à portée indicative. La loi organique du 28 décembre 2021, votée après la tenue du colloque, est venue renforcer cette programmation pluriannuelle sans modifier sa portée juridique.

    26Sur le plan de l’organisation, une hiérarchie lolfienne s’est superposée à l’organisation administrative en la complexifiant inutilement. Responsables de la fonction financière ministérielle, responsables de programmes, responsables de BOP et d’unités opérationnelles, directeur des affaires financières, contrôleurs budgétaires et comptables ministériels… Cette « administration budgétaire » gagnerait à être simplifiée maintenant que les secrétairiats généraux sont généralisés et que les fonctions budgétaires sont stabilisées.

    27La territorialisation est reste faible même si les préfets ont peu à peu conquis du terrain notamment pour la gestion des directions départementales interministérielles, monstres hérités de la RGPP.

    28Enfin, « l’autre réforme » préconisée par Philippe Séguin est en cours après des années d’immobilisme organisé par la Cour des comptes avec la complicité objective de l’administration et de l’Université. Le système archaïque, inéquitable et inefficace de la responsabilité personnelles et pécuniaire des comptables publics et l’inconsistante Cour de discipline budgétaire et financière sont en voie de disparition. Les gestionnaires ne regretteront pas ces systèmes fondés sur les cloisonnements, la méfiance et le formalisme qui sont inadaptés aux exigences d’une gestion moderne qui implique rapidité, initiative et coopération. Il reste à tirer les conséquences de cette déjuridictionnalisation du contrôle de la régularité financière de la gestion quotidienne (hors les cas de faute grave ayant causé un préjudice significatif). Une responsabilité managériale effective, offrant des garanties procédurales sous le contrôle d’un juge reste à organiser ainsi qu’une nouvelle organisation de la fonction financière fondée sur la coopération des ordonnateurs et des comptables.

    Conclusion

    29Pour les gestionnaires, la LOLF a marqué une étape importante vers une gestion publique plus rationnelle, plus efficace, plus attentive aux résultats de l’action publique. Elle est loin d’avoir épuisé toutes ses potentialités, notamment parce qu’elle s’est appliquée dans un contexte de reconcentration des pouvoirs administratifs, d’assainissement budgétaire, puis de crise économique et sociale. La réforme administrative ne s’est pas incrémentée automatiquement à la suite de la réforme budgétaire. C’est en repensant l’ensemble du contexte administratif, dans lequel les aspects financiers jouent un rôle important mais non exclusif, que l’on peut espérer moderniser réellement la gestion publique.

    Bibliographie

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    Brunetière, J.-R. (2010). Les objectifs et les indicateurs de la LOLF, quatre ans après.. CAIRN. https://doi.org/10.3917/rfap.135.0477
    Diyani, R. (2017). Le système d’information Chorus : développements et perspectives. Lavoisier. https://doi.org/10.3166/gfp.2017.00015
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    Diyani, Régine. “Le système d’information Chorus : Développements Et Perspectives”. Gestion &Amp; Finances Publiques, no. 1, Lavoisier, Jan. 2017, pp. 102-13. Crossref, https://doi.org/10.3166/gfp.2017.00015.

    Cette bibliographie a été enrichie de toutes les références bibliographiques automatiquement générées par Bilbo en utilisant Crossref.

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    10.3917/rfap.135.0477 :

    Cour des comptes, La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : un bilan pour de nouvelles perspectives, 2011.

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    Damarey Stéphanie, La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, 2éme édition,

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    Lambert Alain, Migaud Didier, La LOLF : levier de la réforme de l’État, RFAP n° 117, 2006, p. 11.

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    Le Clainche Michel, Responsabilité des comptables publics et management public, G&FP n° 5-2017, p. 98.

    Le Clainche Michel et Gaulier-Camus Florent, La responsabilité des gestionnaires publics : quelles réformes ?, G&FP n° 3-2020, p. 46.

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    Migaud Didier, La LOLF du 1er août 2001 :des avancées considérables, une application qui s’est éloignée peu à peu des objectifs initiaux, des évolutions souhaitables, RFFP, n° 158, mai 2022, p. 17.

    Mordacq Frank, La LOLF, dix ans de pratique, G&FP, n° 6‐2016, p. 4.

    Pariente Alain, La réforme de l’État en France par les finances publiques ou les paradoxes de l’évidence, RFFP, n° 144, p. 185‐221.

    RFAP, Réformes budgétaires et réformes de l’État, Le Clainche Michel (coord.), n° 117, 2006.

    RFFP, Les 20 ans de la LOLF, colloque du 25 novembre 2021, n° 158, mai 2022

    Auteur

    • Michel Le Clainche

      Administrateur général des finances publiques honoraire
      Docteur en droit

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    La LOLF a 20 ans !

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    Le Clainche, M. (2022). La LOLF et la gestion publique, 20 ans après : des changements bienvenus mais inachevés. In V. Dussart (éd.), La LOLF a 20 ans !. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole. https://doi.org/10.4000/books.putc.15778
    Le Clainche, Michel. « La LOLF et la gestion publique, 20 ans après : des changements bienvenus mais inachevés ». In La LOLF a 20 ans !, édité par Vincent Dussart. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole, 2022. doi:10.4000/books.putc.15778.
    Le Clainche, Michel. « La LOLF et la gestion publique, 20 ans après : des changements bienvenus mais inachevés ». La LOLF a 20 ans !, édité par Vincent Dussart, Presses de l’Université Toulouse Capitole, 2022, https://doi.org/10.4000/books.putc.15778.

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    Format

    Dussart, V. (éd.). (2022). La LOLF a 20 ans !. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole, Librairie générale de droit et de jurisprudence. https://doi.org/10.4000/books.putc.15574
    Dussart, Vincent, éd. La LOLF a 20 ans !. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 2022. doi:10.4000/books.putc.15574.
    Dussart, Vincent, éditeur. La LOLF a 20 ans !. Presses de l’Université Toulouse Capitole, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 2022, https://doi.org/10.4000/books.putc.15574.
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