La LOLF et les finances sociales
p. 319-334
Texte intégral
1Dans son discours du 23 mars 1945, Pierre Laroque affirmait que « la sécurité sociale, pour être efficace, doit reposer sur une solidarité nationale. Tout le monde doit participer à ses charges dans la mesure de ses moyens »1. Si l’efficacité a été renforcée via l’institution de nouveaux mécanismes budgétaires avec la LOLF et sa déclinaison sociale, la LOLFSS, il n’en demeure pas moins que la Sécurité sociale dès sa création devait être efficace.
2Les finances sociales constituent le financement des dépenses sociales dont l’existence est antérieure à la création des lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS), même si elles sont, certes, venues institutionnaliser et consacrer juridiquement l’existence et l’appartenance des finances sociales au sein des finances publiques. Les finances sociales peuvent également être perçues comme le financement des dépenses des administrations de Sécurité sociale. Les administrations de Sécurité sociale se composent des régimes obligatoires de base, des régimes complémentaires obligatoires ainsi du régime d’indemnisation chômage et les fonds qui participent à leur financement, ainsi que de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, du fonds de réserve pour les retraites, mais aussi les organismes dépendant des assurances sociales. Le champ des administrations de Sécurité sociale est alors plus étendu que celui de la Sécurité sociale et des LFSS. Ce périmètre des finances sociales n’est toutefois pas fixé puisqu’il a notamment été élargi avec la loi organique n° 2005-881 du 2 août 20052. La loi organique n° 96-646 du 22 juillet 19963 qui donnait un « cadre organique à la définition du contenu des lois de financement de la Sécurité sociale » et plaçait « le pilotage financier de la sécurité sociale au cœur du débat parlementaire »4, n’intégrait pas certains fonds concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale. Désormais, conformément à l’article LO.111-3 du CSS, le périmètre institutionnel des LFSS se limite en effet aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale, aux organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit et aux organismes finançant et gérant des dépenses relevant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie5. Les régimes complémentaires ne relèvent donc pas du champ d’application des LFSS6 puisque les organismes bénéficiaires des versements concernés « ne sont pas des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale »7 et n’affectent donc pas directement l’équilibre financier de ces régimes. L’aide sociale ainsi que le régime d’indemnisation du chômage8 ne font également pas partie intégrante du domaine des lois de financement de la sécurité sociale. Néanmoins les sénateurs ont adopté en séance publique le premier article de la proposition de LOLFSS, en début d’après-midi, mardi 28 septembre 2021, et l’amendement COM-69 a été adopté. Il vise à étendre le périmètre des LFSS à l’Assurance chômage. Cette proposition d’extension du périmètre des LFSS est d’ailleurs aussi reprise par la Cour des comptes. Selon elle, « afin de garantir la cohérence du pilotage global des dépenses publiques, étendre le champ des lois de financement de la sécurité sociale aux régimes de retraite complémentaires et d’assurance chômage et chaîner les objectifs annuels et pluriannuels de dépenses des lois de financement de la sécurité sociale à ceux des documents de cadrage des finances publiques »10. Dès 2014, la Cour des comptes a préconisé d’élargir le champ des LFSS à tous les régimes légalement obligatoires de protection sociale, notamment aux régimes conventionnels interprofessionnels de retraites complémentaires et d’assurance chômage des salariés11. Une extension du champ des LFSS à l’ensemble des régimes légalement obligatoires de protection sociale renforcerait notamment l’efficacité du pilotage des finances publiques en faisant coïncider son objet (les administrations publiques de sécurité sociale) et son instrument principal (les LFSS). Pour l’instant cette coïncidence n’est pas assurée puisque cet amendement n’a pas été repris dans la suite des discussions dans la mesure où la version finale de la loi ne modifie pas le périmètre des LFSS.
3L’intégration des finances sociales au sein des finances publiques s’est faite progressivement depuis la création de la Sécurité sociale sous la IVe République. Le « budget social de la Nation » faisait partie intégrante des finances étatiques puisqu’il était mentionné dans l’article 3 du décret du 19 juin 195612. Ce décret permettait à la loi de finances de présenter « les objectifs économiques et financiers du Gouvernement, définis par un rapport économique et un rapport financier appuyés sur les “comptes de la nation” ». Les réformes se sont ensuite succédées afin d’intégrer progressivement les finances sociales dans le débat des finances étatiques en passant de l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 195913 prévoyant la mise en annexe du projet de lois de finances des tableaux faisant ressortir les différentes prestations sociales à la loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974 relative à la protection sociale14 instituant l’obligation pour le gouvernement de fournir un triple document à l’appui du projet de loi de finances (« l’effort social de la Nation », une annexe de prévisions de recettes et de dépenses des régimes de sécurité sociale, et un rapport sur la place des dépenses sociales). La décision du 20 janvier 196115 initie toutefois l’émergence et le développement des finances sociales16. Il faudra toutefois attendre la révision constitutionnelle du 22 février 199617 pour que le Parlement se voit conférer le pouvoir de délibérer sur l’ensemble des conditions de financement de la sécurité sociale au sein des LFSS, en votant chaque année une loi et non pas seulement en se prononçant sur un rapport18.
4Il convient en effet de garder à l’esprit que le montant des finances sociales excède désormais, et ceci depuis quelques années maintenant, le montant des finances publiques purement étatiques. On assiste alors comme le disait Michel Bouvier lors de l’ouverture de ce colloque au « développement spectaculaire » des finances sociales. Les recettes obligatoires de Sécurité sociale pour 2021 sont estimées dans la LFSS pour 2022 à 532,1 milliards d’euros19 alors que les recettes fiscales de l’État prévues dans la loi de finances pour 2022 atteignent 418 milliards d’euros20. À titre indicatif, les recettes des régimes obligatoires de Sécurité sociale pour 2017 étaient estimées à 483,7 milliards d’euros21, alors que les recettes fiscales de l’État prévues dans la loi de finances pour 2017 sont estimées à 401 milliards d’euros22.
5Par son poids financier, la protection sociale est alors « un enjeu »23 d’importance. Par conséquent, limiter les finances publiques aux seules finances de l’État ne paraît plus guère réaliste 24. Le périmètre des finances publiques s’est ainsi considérablement élargi avec la mise en place des LFSS puisque cela a permis au Parlement de statuer sur les finances sociales qui ont « dépassé en volume les finances de l’État »25. Depuis 1975, le volume des ressources et des charges afférentes à la sécurité sociale l’a emporté sur le volume des ressources et des charges inscrites au budget de l’État. Depuis lors, l’écart n’a cessé de se creuser 26 et la crise sanitaire que nous traversons n’a rien arrangé. La maîtrise des dépenses sociales demeure « l’un des défis majeurs de la protection sociale »27.
Évolution des dépenses et évolution des recettes

Source : Aurélie Dort. Données issues de l’INSEE 28
6Ces deux graphiques permettent d’ailleurs d’illustrer comment la crise sanitaire liée à la pandémie de Covid-19 a entraîné non seulement une augmentation des dépenses mais aussi une baisse des recettes, que ce soit en matière de finances sociales comme en matière de finances publiques étatiques.
7Les LFSS constituent le principal outil de contrôle parlementaire et de pilotage des finances sociales. Le cadre organique instauré en 1996 a été unanimement considéré comme une étape essentielle de meilleure appropriation par la représentation nationale des grands enjeux financiers et politiques de notre protection sociale. De nombreux rapports et projets de textes avaient auparavant souligné ce manque, désormais comblé. Une réforme substantielle de ce cadre a été opérée par la loi organique relative aux LFSS du 2 août 2005. Par conséquent, s’interroger sur le rapport existant entre la LOLF et les finances sociales ne peut s’analyser sans prendre en considération le poids croissant des finances sociales, mais aussi sans prendre en compte la loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS), petite sœur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Il n’est ainsi pas anodin de constater que la structure formelle des LFSS s’est par ailleurs progressivement rapprochée de celle des lois de finances et s’est inscrite dans une démarche de qualité et d’efficience. Le rapprochement entre les deux existe certes mais il reste néanmoins timide comme en atteste la nouvelle loi organique relative aux LFSS29. Les LFSS se distinguaient toutefois par la place qui était accordée à la dimension pluriannuelle des prévisions de recettes et des dépenses sociales, ainsi que par le caractère fondamentalement évaluatif de ces prévisions et objectifs financiers. La LOLF a donc certes influencé la LOLFSS (I) mais cette influence doit être relativisée dans la mesure où les finances sociales demeurent cependant très peu présentes au sein de la LOLF (II).
I. Des finances sociales influencées par la LOLF
8Les LFSS existaient certes avant la LOLF mais il est indéniable que la LOLFSS de 2005 s’est très fortement inspirée de la LOLF, notamment à travers la généralisation de la démarche de performance au sein des LFSS (A.). Cette influence est telle qu’à l’heure actuelle la LOLF constitue encore le fondement du rapprochement des lois financières (B.).
A. La LOLF à l’origine de la généralisation de la démarche de performance au sein des LFSS
9Bien que les LFSS constituent un élément central du cadre de référence dans lequel s’inscrit le pilotage des dépenses sociales, elles présentent toutefois certaines limites30. L’objectif principal des LFSS est de « museler l’essor des dépenses sociales »31. Les LFSS apparaissent ainsi que la « clé de voûte de la gouvernance financière de la sécurité sociale »32 en ce qu’elles permettent notamment un examen périodique par le Parlement de l’évolution de la situation et des perspectives financières de la sécurité sociale.
10L’une des principales influences de la LOLF sur la LOLFSS s’illustre à travers la généralisation de la démarche de performance au sein des LFSS. La LOLFSS tend désormais à généraliser la démarche de performance au niveau des services de la Sécurité sociale. Cette démarche se décline d’abord à travers les conventions d’objectifs et de gestion (COG) ainsi qu’à travers les six programmes de qualité et d’efficience (PQE) relatifs aux dépenses et aux recettes de chaque branche de la Sécurité sociale. Instituées par l’ordonnance du 24 avril 199633, les conventions d’objectifs et de gestion sont conclues entre l’État et les caisses nationales des régimes principaux de Sécurité sociale. Les COG poursuivent des objectifs variés allant de l’amélioration de la qualité des services, du développement de la performance à la simplification des démarches en passant par la lutte contre les fraudes. Bien plus que de simples contrats d’intention, les conventions sont pourvues d’une véritable valeur juridique34 depuis la décision Caisse d’allocations familiales d’Eure et Loir35, dès lors que leurs clauses sont suffisamment précises et les engagements pris par leurs signataires réellement réciproques. Le Conseil d’État a d’ailleurs confirmé cette solution à deux reprises36. Les conventions constituent ainsi le pont37 entre les objectifs financiers de la Sécurité sociale et leur mise en œuvre par les gestionnaires. Ces conventions permettent de mettre en œuvre les LFSS.
11Quant à la maîtrise de la performance des politiques de Sécurité sociale, elle s’est illustrée pendant longtemps à travers les PQE. Prévus par la LOLFSS, les PQE sont au nombre de six et figurent parmi les annexes au PLFSS. À partir de la LFSS pour 2021, ils sont cependant remplacés par les rapports d’évaluation des politiques de Sécurité sociale (REPSS), eux aussi annexés aux PLFSS. Les REPSS s’articulent également par grandes politiques de la Sécurité sociale : Maladie ; Famille ; Retraite ; Accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) ; Autonomie ; Financement. Ils permettent d’apprécier les résultats des politiques de sécurité sociale au regard des objectifs qui leur sont assignés. Annexés au PLFSS depuis 2005, ces rapports visent également à juger de l’adéquation des mesures proposées dans le PLFSS de l’année au contexte économique, démographique, sanitaire et social, à l’aide d’indicateurs quantitatifs. Fortement inspirés des projets annuels de performance associés aux lois de finances, ils ont pour but de mesurer la performance des politiques sociales. Les rapports sont composés d’indicateurs de cadrage (partie 1) et de résultats (partie 2). Une synthèse rappelle les différents objectifs, les principaux résultats obtenus et les actions mises en œuvre pour améliorer l’atteinte des objectifs.
12Si la LOLF contient des références directes et indirectes aux finances sociales, elle a surtout été une inspiration pour la LOLFS. Néanmoins, force est de constater que la loi organique n° 2022-354 relative aux LFSS du 14 mars 2022 et la loi n° 2022-355 relative aux LFSS du même jour38 tendent à réduire ces spécificités afin de rapprocher encore un peu plus les LFSS des lois de finances.
B. La LOLF, le fondement d’un rapprochement des lois financières
13La LOLF constitue le fondement d’un rapprochement progressif des lois financières comme en atteste les deux dernières lois – organique et ordinaire – relatives aux LFSS puisque des éléments présents dans la LOLF et les lois de finances se retrouvent désormais également dans les LFSS.
14L’une des nouveautés présentes au sein de la nouvelle LOLFSS est l’institution d’une loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale dont la discussion approfondie se déroulera chaque année lors du « Printemps de l’évaluation ». L’objectif de cette création est d’aboutir à l’obtention d’un « véritable cycle budgétaire construit autour d’une discussion de la LFSS pour l’année à venir à l’automne et d’une évaluation de l’exécution au printemps »39. Cette proposition peut apparaître surprenante de prime abord puisque les LFSS, de par leur forme, contiennent la constatation des résultats du dernier exercice clos. La nouvelle LOLFSS reproduit ainsi le modèle existant au sein des finances publiques étatiques afin de « mieux évaluer, année après année, l’évolution de l’équilibre et des performances du système de protection sociale »40. À l’image de la loi de règlement pour le budget de l’État, la proposition de loi organique prévoit qu’à compter de 2023, le Gouvernement dépose avant le 1er juin une loi d’approbation des comptes relatifs au dernier exercice clos. Cette évolution permettrait d’intégrer au « printemps de l’évaluation » mis en place à l’Assemblée nationale l’évaluation des résultats et de la situation financière de la sécurité sociale, ainsi que des politiques menées dans ce cadre. La LFSS de l’année à venir, à l’automne, serait alors recentrée sur l’exercice en cours et celui à venir. Les progrès attendus de la création des lois d’approbation des comptes dépendent cependant, en partie, de la communication au Parlement d’informations plus complètes. Cette démarche paraît d’autant plus surprenante quand on constate le manque d’intérêts des parlementaires au moment de la loi de règlement. Si l’idée est louable dans la mesure où elle amène finalement à constater plus tôt des résultats dégradés dans une loi d’approbation des comptes ou une détérioration des perspectives financières dans une LFSS rectificative qui pourrait susciter des efforts d’économies moins tardifs, sa mise en pratique reste conditionnée aux informations qui seront communiquées au Parlement.
15La mise en place d’un article liminaire au sein des LFSS ainsi que l’avancement de la date limite du dépôt de la LFSS au premier mardi du mois d’octobre traduisent également ce rapprochement des lois financières. La LFSS de l’année comprend désormais un article liminaire qui, en application de l’article L.O. 111-3-2, présente, pour l’exercice en cours et pour l’année à venir, l’état des prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale. Cet article liminaire se retrouve également dans les lois d’approbation des comptes de la sécurité sociale et présente les recettes, les dépenses et le solde des administrations de sécurité sociale relatifs à l’année à laquelle cette loi se rapporte41.
16Le rapprochement opéré entre les LF et les LFSS demeure toutefois timide, notamment au regard de ce que propose la Cour des comptes. Parmi les évolutions nécessaires, celle-ci propose notamment « l’obligation faite au Gouvernement de déposer, au cours d’exercice, un projet de loi rectificative en cas de remise en cause substantielle des prévisions de résultats votés à l’automne précédent »42. Depuis 1996, la LOLFSS prévoit l’existence de lois de financement rectificatives. Le fait que les lois de financement annuelles jouent pour l’année en cours un rôle comparable à celui de la loi de finances rectificative de fin d’année pour le budget de l’État n’explique qu’en partie leur rareté. Rappelons à ce titre qu’il y a seulement eu deux lois de financement rectificatives en 25 ans. Depuis 1996, seules deux lois de financement rectificatives sont intervenues en 2011 et en 2014. Cette tendance à ne pas recourir aux lois de financement rectificatives s’illustre également en 2020 et 2021 malgré le bouleversement des prévisions initiales en raison du Covid-19. Alors que les conséquences de la crise sanitaire ont bouleversé les prévisions de recettes de l’ensemble des branches et les objectifs de dépenses de la branche maladie prévus par la LFSS 2020, aucun projet de loi de financement rectificative n’a été soumis au Parlement.
17Si les finances sociales ont été influencées par la LOLF, il n’en demeure pas moins qu’elles sont peu présentes directement au sein de la LOLF.
II. Des finances sociales peu présentes au sein de la LOLF
18La LOLF n’est toutefois pas complètement indifférente aux finances sociales puisqu’elle procède à des renvois limités aux finances sociales ce qui a pour conséquence de les retrouver partiellement intégrées au sein des lois de finances. La LOLF reste ainsi peu concernée par les finances sociales (A.). Les similitudes entre les deux lois financières restent fortes et se tendent à se renforcer mais l’influence de la LOLF reste limitée en raison des différences incompressibles existantes entre les deux lois financières (B.).
A. Une LOLF peu concernée par les finances sociales
19Au sein de la version initiale de la LOLF, telle qu’adoptée en 2001, il y a quatre articles qui mentionnent les finances sociales.
20L’article 3 de la LOLF dispose que les ressources budgétaires de l’État comprennent « les retenues et cotisations sociales établies à son profit ». L’article 5 prévoit que les dépenses de personnel comprennent les cotisations et contributions sociales ainsi que les prestations sociales et allocations diverses. L’article 50 énonce qu’est joint « au projet de loi de finances de l’année un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation ».
21L’article 52 mentionne quant à lui les LFSS puisqu’il dispose qu’« En vue de l’examen et du vote du projet de loi de finances et du PLFSS de l’année suivante par le Parlement, le Gouvernement présente à l’ouverture de la session ordinaire un rapport retraçant l’ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution ».
22Les lois organiques suivantes relatives aux finances publiques ont également très peu modifié les renvois aux finances sociales. L’article 25 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit désormais que le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation prévu au sein de l’article 50 de la LOLF retrace l’ensemble des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques ainsi que leur évolution mais aussi présente « les dépenses, les recettes, les soldes et l’endettement du régime général et des autres organismes relevant de la catégorie des administrations publiques de sécurité sociale »43 telles que définies par le règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil, du 25 juin 1996, relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté.
23Il y a certes peu de renvois aux finances sociales au sein de la LOLF mais cela n’exclut pas que les lois de finances doivent nécessairement retracées une partie des finances sociales. Une partie des finances sociales est ainsi intégrée au sein des lois de finances puisqu’il existe des flux financiers entre l’État et la protection sociale. Ces flux sont ventilés au sein des différentes missions de l’État.
24Néanmoins force est de constater que si le bilan des relations financières entre l’État et la protection sociale est une annexe au projet de loi de finances, ce n’est pas en vertu de la LOLF mais en vertu de l’article 40 de la loi de finances rectificative pour 200044. Rappelons que ce document est essentiel si l’on souhaite avoir une vision d’ensemble des finances sociales dans la mesure où il permet de mettre « en évidence l’ampleur des enjeux financiers liés aux différents types de relations financières existantes entre l’État et la protection sociale ». Il retrace également avec précision « la part des dépenses de protection sociale dans le budget de l’État avec une ventilation par mission » et rappelle « les obligations de l’État à l’égard de la sécurité sociale, les replace dans une perspective historique »45.
25Pour l’année 2022, il est ainsi prévu que les flux financiers entre l’État et la protection sociale s’élèvent à 364,2 milliards d’euros46. Ces flux financiers concernent tant la prise en charge par l’État du financement d’exonérations de cotisations sociales des employeurs, que le financement des prestations de protection sociale. Cela concerne également le produit des prélèvements fiscaux affectés aux organismes de sécurité sociale en 2021 ainsi que les garanties financières apportées par l’État à certains régimes de protection sociale conformément à l’article 34 de la LOLF. Cette annexe permet par ailleurs de voir qu’à titre d’illustration, la loi de finances pour 2022 prévoit des crédits budgétaires dédiés au financement de la protection sociale à hauteur de 53,2 milliards d’euros répartis sur 17 des 32 missions du budget général de l’État.
B. La LOLF, une inspiration limitée pour la LOLFSS en raison des différences incompressibles
26Les finances sociales étant peu présentes au sein de la LOLF et des lois de finances, le maintien des LFSS est donc pour l’instant inévitable. Il convient toutefois de garder à l’esprit que le projet de loi de finances et le PLFSS sont « deux textes aux procédures similaires mais fondamentalement différents s’agissant de leur portée »47. Les LFSS se contentent de fixer les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses tout en s’accommodant de la prééminence de la loi de finances48. En effet, si les similitudes sont fortes ; il en va, en revanche, tout à fait autrement sur le plan du contenu et des pouvoirs conférés au Parlement49. Des périmètres budgétaires distincts sont maintenus. Cette dualité perdure puisque la loi de finances est un acte de prévision et d’autorisation, tandis que la loi de financement ne présente qu’un aspect prévisionnel50. Il convient toutefois d’être vigilant à ce que les LFSS ne deviennent pas « des lois portant “diverses mesures sur” le financement de la Sécurité sociale »51.
27Deux éléments demeurent ainsi pour l’instant incompressibles : la charge et par conséquent la nature des crédits.
28La charge publique s’apprécie depuis la LOLF de manière distincte suivant le domaine des finances publiques concerné. L’article 47 de la loi organique relative aux lois de finances52 dispose qu’au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s’entend, s’agissant des amendements s’appliquant aux crédits, de la mission. La détermination de la charge relève du Gouvernement en vertu de l’article 7 de la LOLF puisque la charge est assimilée à la mission53, et non au programme dont la création est par ailleurs « moins formaliste »54 comme cela a d’ailleurs été rappelé lors de la matinée du colloque par Katia Blairon. Quant à la charge sociale, elle est appréciée au niveau de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM). L’article 7 de la LOLFSS dispose qu’au sens de l’article 40 de la Constitution, la charge s’entend, s’agissant des amendements aux PLFSS s’appliquant aux objectifs de dépenses, de chaque objectif de dépenses par branche ou de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie. La charge est donc assimilée aux objectifs de dépenses par branches ou de l’ONDAM et cette assimilation est retranscrite dans l’article LO.111-7-1 du CSS. Les objectifs de dépenses figurent dans les LFSS en vertu de l’article LO.111-3 du CSS. L’ONDAM permet en théorie de mieux suivre et contrôler les dépenses de santé. En pratique, les ajustements existent afin de rectifier les éventuels écarts lorsque celui-ci a été dépassé55. Par ailleurs, si l’ONDAM fixe un plafond, un objet de dépenses à respecter, cela n’empêche pas l’augmentation constante et supérieure à l’évolution des recettes56 des dépenses de soins entrant dans le champ de l’ONDAM et ceci en dépit du consensus présent en finances sociales estimant que « la Sécurité sociale ne doit pas engendrer de la dette et en transférer la charge sur les générations futures »57.
29La différence de nature de ces charges implique une différence dans la nature des crédits correspondants puisqu’ils sont limitatifs dans la loi de finances et évaluatifs dans la loi de financement. Dans la LFSS, il s’agit d’une simple évaluation prévisionnelle58. L’article 9 de la LOLF prévoit que les crédits sont limitatifs puisque « les dépenses ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts ». Néanmoins l’article 10 de la LOLF dispose que « les crédits relatifs aux charges de la dette de l’État, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l’État ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs ». La présence de crédits évaluatifs au sein d’une loi de finances est donc possible et autorisée. Les crédits évaluatifs sont toutefois réduits à des dépenses limitativement prévues. Ils se distinguent des crédits limitatifs qui correspondent à un montant de crédits inscrit dans la loi de finances que les administrations ne peuvent pas dépasser durant la période d’exécution du budget59. Il s’agit ici pour l’instant d’une « différence irréductible »60 entre la LFSS et la loi de finances. La LFSS prévoit les montants des dépenses par branche inscrits dans le PLFSS, ces montants sont des objectifs et non des crédits limitatifs. Dans la mesure où l’on ne peut estimer précisément le montant des dépenses sociales pour l’année à venir, la nature même des dépenses empêche la mise en place de crédits limitatifs. L’autorisation n’est donc pas plafonnée puisqu’il s’agit de dépenses non limitatives et cela permet notamment une certaine souplesse dans l’exécution budgétaire. Ces différences semblent pour l’instant incompressibles, néanmoins il n’en reste pas moins que la nouvelle loi organique relative aux LFSS continue de rapprocher un peu plus les lois financières.
Notes de bas de page
1 Discours repris dans P. LAROQUE, « Sécurité sociale et assurances sociales : la mise en œuvre de la sécurité sociale », Vie sociale, 2015/2 (n° 10), p. 51-71.
2 Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la Sécurité sociale, JORF n° 179 du 3 août 2005, p. 12633.
3 Loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996, relative aux lois de financement de la Sécurité sociale JORF n° 170 du 23 juillet 1996, p. 11103.
4 J.-J. JÉGOU, Avis n° 71 présenté au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2006, Assemblée nationale, 2005, p. 12.
5 Cons. Const., Commentaire de la décision n° 2019-795 DC du 20 décembre 2019, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2020.
6 CE, Rapport public 2010, Activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives, ECDE, La documentation française, p. 124.
7 Cons. Const., Décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000, Loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011, JO du 24 décembre 2000, p. 20576, Recueil, p. 190, Considérant n° 53.
8 « les dispositions relatives aux contributions salariales d’assurance chômage sont étrangères au domaine de la loi de financement de la sécurité sociale », Cons. Const., Décision n° 2017-756 DC du 21 décembre 2017, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, JORF n° 0305 du 31 décembre 2017, paragr. 8.
9 http://www.senat.fr/amendements/commissions/2020-2021/782/Amdt_COM-6.html
10 Cour des comptes, La Sécurité sociale - Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, 2021, p. 135.
11 Cour des comptes, « Les lois de financement de la sécurité sociale : une ambition à élargir », in La sécurité sociale – Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, 2014 et « Les finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance », 2020, La Documentation française.
12 Décret n° 56-601 du 19 juin 1956 déterminant le mode de présentation du budget de l’État, JORF du 20 juin 1956, p. 5632.
13 JORF du 31 décembre 1958, p. 12071.
14 Loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974 relative à la protection sociale commune à tous les français et instituant une compensation entre régimes de base de Sécurité sociale obligatoires, JORF du 26 décembre 1974, p. 13020.
15 Cons. Const., Décision n° 60-11 DC du 20 janvier 1961, Loi relative aux assurances maladie, invalidité et maternité des exploitants agricoles et des membres non-salariés de leur famille, JO du 24 janvier 1961, p. 982, Rec. 29.
16 G. JÈZE, Cours élémentaire de science des finances et de législation financière française, Paris, La mémoire du droit, Coll. de la faculté Jean Monnet, 2013, p. XVIII.
17 Loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996 instituant les lois de financement de la Sécurité sociale, JORF n° 46 du 23 février 1996, p. 2911.
18 Débats, Assemblée Nationale, séance du 23 janvier 1996, Compte rendu analytique, p. 12.
19 Loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022, JORF n° 0299 du 24 décembre 2021.
20 Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022, JORF n° 0304 du 31 décembre 2021.
21 Loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017, JORF n° 0299 du 24 décembre 2016.
22 Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, JORF n° 0303 du 30 décembre 2016.
23 J.-B. TOULOUSE, J.-F. de LEUSSE, Y. ROLLAND et X. PILLOT, Finances publiques et politiques publiques, Paris, Economica, 1987, p. 554.
24 É. OLIVA, « Essai de définition normative du domaine des finances publiques », in Mélanges Loïc Philip, Constitution et finances publiques, Paris, Economica, 2005, p. 494.
25 É. OLIVA, « La “reconstitution” du droit constitutionnel financier », RFDC, 4/n° 100, 2014, p. 1023.
26 X. PRÉTOT, « L’évolution des finances sociales. Quelques réflexions d’ordre économique, juridique et politique … », RFFP, n° 87, 2004, p. 131.
27 Ibid., p. 141.
28 Ce graphique ne peut contenir les données antérieures à l’année 2009 puisque les données relatives aux dépenses des régimes d’assurance sociale n’ont pas été consolidées par l’INSEE antérieurement à cette date.
29 Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, JORF n° 0062 du 15 mars 2022.
30 Cour des comptes, La Sécurité sociale - Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, 2021, p. 18.
31 É. OLIVA, « Essai de définition normative du domaine des finances publiques », op. cit., p. 509.
32 Cour des comptes, La Sécurité sociale - Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, 2021, p. 115.
33 Ordonnance n° 96-344 du 24 avril 1996 portant mesures relatives à l’organisation de la sécurité sociale, JORF n° 98 du 25 avril 1996, p. 6301.
34 C.-A. GARBAR, « Nouvelles réflexions sur la consistance juridique des conventions d’objectifs et de gestion », RDSS, 2004, n° 4, p. 950.
35 CE, 1e et 2e ss-sect., 3 avril 2002, req. n° 241132, Inédit au Recueil Lebon.
36 « Il résulte tant de ces dispositions législatives que de son contenu que cette convention a un caractère contractuel », CE, 1e et 6e ss-sect., 18 février 2009, req. n° 295233 ; CE, 1e et 6e ss-sect., 28 mai 2010, req. n° 328731.
37 B. SOULIÉ, « Les conventions d’objectifs et de gestion : le nouveau cadre d’exercice des responsabilités respectives de l’État et de la Sécurité sociale », Droit social, 1996, n° 9-10, p. 795.
38 Loi organique n° 2022-354 et loi n° 2022-355 du 14 mars 2022 relatives aux lois de financement de la sécurité sociale, JORF n° 0062 du 15 mars 2022.
39 Proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, présentée par M. Thomas Mesnier, n° 4111 rectifié, Assemblée nationale, 2021, p. 7.
40 Cour des comptes, La Sécurité sociale, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, 2021, p. 18.
41 Cons. Const., Décision n° 2022-836 DC du 10 mars 2022, Loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, JORF n° 0062 du 15 mars 2022.
42 Cour des comptes, La Sécurité sociale, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, 2021, p. 18.
43 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, JORF n° 0294 du 18 décembre 2012.
44 Loi n° 2000-656 du 13 juillet 2000 de finances rectificative pour 2000, JORF n° 162 du 14 juillet 2000.
45 Bilan des relations financières entre l’État et la protection sociale, Annexe au projet de loi de finances pour 2022, 2021, p. 7.
46 Ibid, p. 9.
47 J.-L. MATT (), « Les lois de financement de la Sécurité sociale : vers une intégration dans le budget de l’État », in M. BOUVIER (dir.), Réforme des finances publiques, démocratie et bonne gouvernance, Paris, LGDJ, 2004, p. 252.
48 X. PRÉTOT, « Le financement de la Sécurité sociale. Réflexions sur la légitimité des prélèvements publics », RFFP, n° 88, novembre 2004, p. 66.
49 M. BOUVIER, « Du centre à la périphérie : les nouvelles figures de la constitutionnalisation du droit public financier » in B. MATHIEU, (dir.), Cinquantième anniversaire de la Constitution française, Paris, Dalloz, 2008, p. 477.
50 B. JEAN-ANTOINE, Les normes constitutionnelles financières en droit français de 1789 à nos jours, Paris, LGDJ, Coll. Bibliothèque Finances publiques et fiscalité, t. 51, 2010, p. 247.
51 J.-P. CAMBY, « Les relations entre le Parlement et la Cour à propos des lois de financement de la Sécurité sociale », RFFP, n° 59, 1997, p. 80.
52 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, JORF n° 177 du 2 août 2001, p. 12480.
53 A. PARIENTE, « Le droit d’amendement parlementaire en matière financière », JCP G, 2003, n° 31-35, p. 1450 ; A. BAUDU, « L’incertaine renaissance parlementaire en matière budgétaire et financière », RDP, 2010, n° 5, p. 1431.
54 R. HERTZOG, « Quelques aspects de la loi organique relative aux lois de finances dans ses rapports avec le système administratif », AJDA, 2006, p. 534.
55 R. PELLET, « La loi organique sur le financement de la Sécurité sociale et la réforme du système de santé », Gazette du Palais, 12 mars 2009, n° 71, p. 9.
56 B. PLATEL, « La réforme du financement de l’assurance maladie », LPA, 3 mars 2005, n° 44, p. 29.
57 D. LIBAULT, « Crise et Sécurité sociale : problématique, enjeux et perspectives », RFFP, 2011, n° 115, p. 15.
58 Ibid.
59 Assemblée Nationale, Glossaire, PLF 2006, p. 3.
60 J.-J. JÉGOU, Avis n° 256 présenté au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la Sécurité sociale, Sénat, 17 mars 2005, p. 24.
Auteur
-
Aurélie Dort
Maître de conférences
Faculté de Droit, Economie et Administration de Metz
Université de Lorraine
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