LOLF et finances locales - Un éclairage sur le système financier
p. 299-317
Texte intégral
1Le Pr. Robert HERTZOG écrivait en 2006 : « La rupture n’est pas écrite dans le texte de la LOLF, elle est dans le mode d’emploi qui l’accompagne et qui n’est pas encore entièrement rédigé ». Il estimait alors qu’il s’agissait « de savoir si l’influx parti du Parlement s’est transmué en une volonté politique durable des gouvernements et si le ministère des finances, qui n’a pas conçu le changement mais qui l’a mis en œuvre [...], saura en conserver l’esprit et le transmettre au reste des administrations »1. Quinze ans plus tard, examiner ce qu’est devenue l’ambition des débuts sous l’angle des finances locales invite à examiner la manière dont elle a été reçue par les administrations publiques locales et les conséquences qui en ont résulté.
2Bien sûr, vu son objet la loi organique relative aux lois de finances ne traite guère de finances locales, mais... de lois de finances ! Comme l’a relevé le Pr. SAÏDJ, il était « donc logique qu’elle n’ait traité que de façon accessoire, ou adventice, des collectivités locales »2. Pour le Pr. HERTZOG, c’est plus clair encore : « elle ne leur est pas applicable et très peu de ses dispositions formelles leur seraient transposables »3. Il est vrai que la discussion de la proposition de loi organique n’avait donné lieu, à l’époque, qu’à « deux questions intéressant directement les collectivités [concernant l]es avances de l’État aux collectivités locales, dont certains parlementaires proposaient [...] qu’elles soient classées en opérations de trésorerie4 [et] l’obligation de dépôt des fonds des collectivités locales dans les caisses de l’État »5.
3Examinant les relations entre LOLF et finances locales, il faut donc commencer par relever ‒ sans réelle surprise ‒ que la notion de finances locales n’apparaît pas dans la LOLF. Faute de définition plus précise, on conviendra que celles-ci se trouvent essentiellement caractérisées par leur objet : il s’agit de la branche des finances publiques qui concerne les administrations locales6. Or, on trouve cinq mentions des collectivités territoriales dans la LOLF. Tout d’abord, les « transferts aux collectivités territoriales » figurent parmi les ressources et les charges budgétaires énumérées par l’article 5. Ensuite, les « prélèvements sur recettes » rétrocédés aux collectivités « en vue de couvrir des charges [leur] incombant [...] ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis [à leur] profit » sont mentionnés à l’article 6 al. 4, qui précise qu’ils « sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ». Dans le chapitre consacré aux ressources et aux charges de trésorerie, l’article 26-3° prévoit que « [s]auf disposition expresse d’une loi de finances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l’État [...] à compter du 1er janvier 2004 ». Et dans le titre III, consacré au contenu et à la présentation des lois de finances, l’article 34-II 7° dispose que, dans sa seconde partie, « la loi de finances de l’année [...] peut [...] définir les modalités de répartition des concours de l’État aux collectivités territoriales ». Enfin, en matière d’information du Parlement, l’article 50 al. 57 prévoit que le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation, qui doit être joint au projet de loi de finances de l’année, « présente [notamment] les dépenses, les recettes, les soldes et l’endettement des collectivités territoriales et des autres organismes relevant de la catégorie des administrations publiques locales ».
4Ainsi, il existe bien un rapport entre LOLF et finances locales. Il est d’ailleurs plus étroit et moins artificiel que ne pourraient le laisser penser ces premiers éléments. D’une part, parce que « la question de l’extension des principes de la LOLF aux collectivités territoriales a été posée dès la discussion de la loi organique »8 ; le rapport remis au gouvernement par MM. Lambert et Migaud en septembre 2005 le constate explicitement. D’autre part et surtout, parce qu’à travers les collectivités les finances locales semblent bel et bien concernées par la LOLF, qui s’intéresse à elles (quoique de manière apparemment incidente) tant directement – au titre de leurs ressources comme de leurs charges budgétaires – qu’indirectement – à travers les principes dont elle prétend induire la mise en œuvre pour réformer l’État tout entier.
5De plus, la LOLF n’est pas seulement « un texte », mais aussi « un esprit, une pratique »9. On ne saurait donc s’en tenir à sa lettre, ni l’envisager de manière monolithique. En effet, « cette nouvelle répartition des compétences entre les acteurs du jeu financier, ces nouvelles règles, cette nouvelle logique de gestion publique, méritent d’être examinées de très près, quant à leur portée, leur faisabilité, leur nouveauté, leur efficacité, leur audace ou leur timidité »10. En 2001 déjà, sa « portée et [son] intérêt pour la modernisation du système financier public et de l’État »11 étaient évidents, mais les difficultés (attendues ou non) soulevées par sa mise en œuvre offrent désormais un recul précieux. Or, la question de son influence possible sur les finances locales se posait déjà, comme l’une des « zones d’incertitude » que comportait le texte12.
6Ainsi, examiner les relations que la LOLF entretient avec les finances locales offre la possibilité de la replacer dans le temps long de la réforme de l’État. N’étant pas directement « à l’origine » de toutes les orientations ultérieures qu’on lui prête souvent d’avoir initiées, elle se trouve en effet largement traversée par certaines problématiques, qui lui étaient antérieures et dont elle ne vise qu’à permettre la mise en œuvre. C’est dans cette perspective que l’on examine ici le couple – à première vue, insolite – qu’elle forme avec les finances locales.
7Vu leur ampleur, il ne saurait bien sûr être question de tenter de lister tous les éléments suceptibles d’être impactés par la LOLF13. Dans la mesure où ils demeurent d’actualité14, c’est néanmoins sur eux qu’il s’agit de prendre appui pour examiner la tension dynamique existant entre LOLF et finances locales, dans une perspective dialectique : en considérant l’influence de la LOLF sur les finances locales mais aussi l’influence des finances locales sur la LOLF. Leurs relations peuvent ainsi être d’abord analysées en constatant qu’en tant qu’instrument la LOLF trouve sa justification dans le fait de produire sur son environnement (et notamment sur les finances locales) des effets que l’on peut étudier pour mieux comprendre ses objectifs et son efficacité à les atteindre. Puis, les saisissant dans une perspective plus vaste, interactionnelle, on peut questionner l’influence des finances locales sur la LOLF en examinant la place des finances publiques dans la réforme de l’État et ainsi rendre compte du fonctionnement du système financier.
8Selon cette articulation, une lecture institutionnelle des relations entre État et collectivités au prisme de la LOLF se trouve donc complétée par une lecture systémique, dans laquelle les finances locales s’envisagent avant tout comme une composante de la matière financière et la LOLF comme un instrument financier. Examiner les relations entre LOLF et finances locales conduit alors à la fois à questionner la notion d’autonomie financière des collectivités locales en réévaluant la place des finances locales au sein du « grand tout » des finances publiques et à envisager le dépassement de la LOLF qui, aussi importante soit-elle dans la réforme de l’action publique, n’en constitue cependant qu’un temps particulier.
I. Une lecture institutionnelle : l’institutionnalisation d’une dépendance des collectivités territoriales envers l’État
9Faute de l’adoption peut-être d’une norme comme la LOLFSS15, destinée à renforcer l’articulation entre finances sociales et finances de l’État après la création des LFSS, les finances locales n’ont pas bénéficié du même effet d’entraînement : la Cour des comptes constate des « expérimentations limitées »16. En effet, si l’approche budgétaire « en mode LOLF » a été expérimentée rapidement par certaines collectivités comme susceptible de servir un objectif d’amélioration de leur gestion financière, les difficultés de mise en œuvre (concernant la structuration du budget, les missions transversales, la quantité d’informations à produire...) ont cependant empêché qu’elle se généralise... D’autant qu’elle n’était pas faite pour cela ! Quant aux acteurs locaux, si certains affirment s’être « mis en mode LOLF »17, c’est toutefois suffisamment rare pour donner à comprendre qu’au plan local la « rem[ise] en cause [de] la culture du la dépense »18 ne passe pas nécessairement par la LOLF, qui n’est pas le seul outil de suivi et d’optimisation budgétaire à la disposition des collectivités. Il n’est d’ailleurs pas anodin que la Cour des Comptes parle de « transposition de la LOLF aux collectivités territoriales » ou de « transposition de ses principes à la sphère sociale par le vote d’une loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale »19.
10Pourtant, « malgré son laconisme, bien logique, sur les collectivités locales, la LOLF était d’une importance telle qu’elle ne pouvait manquer d’avoir une influence croissante sur le secteur public local »20. Faute de systématicité, c’est sur les objectifs visés et sur leur réalisation que l’on peut se baser pour évaluer cette influence. Selon l’exposé des motifs, il s’agissait d’« exprime[r] un double souci : permettre une modernisation de la gestion publique et renforcer le pouvoir budgétaire du Parlement »21. Examiner ces deux aspects amène à raisonner en termes d’institutions : Parlement d’un côté, collectivités de l’autre.
A. L’objectif de modernisation de la gestion publique : les collectivités, des gestionnaires comme les autres ?
11Ce premier objectif aurait pu sembler plutôt favorable aux collectivités dans les relations financières qu’elles entretiennent avec le Gouvernement et le Parlement : en tant qu’acteurs de terrain, la démarche de performance aurait pu leur permettre de gagner en latitude. Cet objectif s’avère, en effet, parfaitement conforme à ce que l’on attendait d’elles lors de l’adoption de la LOLF : 1° qu’elles répondent aux besoins – locaux (diversifiés selon leur type, leur taille, leur situation...) ‒ des citoyens, contribuables et administrés ; 2° de la meilleure des manières ; 3° par la fourniture d’un ensemble de services ; 4° tout en maîtrisant les coûts ‒ localement. Ces objectifs étant très similaires à ceux de l’État, c’est par percolation que la LOLF influe donc sur les finances locales (comme sur les finances sociales), avant même que le rapport de suivi présenté au Gouvernement par A. Lambert et D. Migaud ne préconise à la fois de « rapprocher peu à peu la loi de finances annuelle et la loi de financement de la sécurité sociale, dans la perspective de les fusionner en un seul texte financier annuel » et de « lancer des expérimentations consistant à transposer certains principes du texte organique aux collectivités territoriales »22.
12Ainsi, il n’est guère surprenant que ce soit avec l’objectif de « [s]e saisir de la LOLF pour accélérer la réforme de l’État » que ce même rapport ait « propos[é] de lever les obstacles qui empêchent les collectivités territoriales d’adopter les principes de la LOLF tels que la budgétisation par politique publique, une gestion orientée vers les résultats ou une meilleure qualité comptable » ou, « [s]ans aller jusqu’à recommander de généraliser la LOLF à l’ensemble des collectivités territoriales, [...] de mutualiser les acquis des expériences en cours et d’accompagner efficacement les collectivités volontaires »23.
13Pourtant, par son approche englobante et transversale, la LOLF établit un lien de subordination entre budget de l’État et budgets locaux, donnant à voir une forme de dépendance des collectivités envers l’État. Non qu’elle établisse cette subordination. Mais elle en atteste. Car, à travers elle, les collectivités apparaissent, en définitive, comme des gestionnaires parmi d’autres et donc « comme les autres » : les transferts aux collectivités constituent des « charges budgétaires » pour l’État, les prélèvements sur recettes « rétrocédés » correspondent à la prise en charge par l’État de leurs difficultés et à la compensation de ses décisions qui leur seraient défavorables sur le plan budgétaire. Quant à l’obligation de dépôt de l’ensemble de leurs liquidités auprès de l’État, si elle les prive d’une importante marge de manœuvre en matière de trésorerie, il existe toutefois des dérogations et ses effets en sont surtout symboliques : c’est moins en leur imposant des obligations que dans la manière même dont elle les considère que la LOLF pointe une situation de dépendance, les traitant simplement comme faisant partie du « grand tout » de l’État, et non comme des entités distinctes et spécifiques.
14Ces éléments sont parfaitement conformes à l’esprit de la LOLF : sans imposer de conséquences directes aux budgets locaux (en termes de présentation ou de nomenclature), elle prescrit incidemment un comportement aux collectivités, en les incorporant à l’ensemble des interlocuteurs du Parlement, incarnation de la Nation (puisqu’il s’agit notamment de rénover le consentement à l’impôt en le donnant à voir comme plus effectif et conforme à l’idéal démocratique), elle-même personnifiée juridiquement par l’État24.
15La problématique n’est pas nouvelle. Sur le plan financier, par-delà la question de la structure de l’État, elle s’inscrit dans le contexte de l’évolution du contrôle de la dépense25 et de sa transformation après 1945 avec « l’émergence [...] de la préoccupation d’efficience et d’efficacité »26, qui concerne évidemment les collectivités, rouages essentiels de l’État : « il est crucial que l’État maîtrise ses dépenses [et] le même état d’esprit doit présider à toute réflexion impliquant les finances locales »27. Fruit de ce contexte plus vaste, cette forme de dépendance des collectivités envers l’État se trouve cependant institutionnalisée par la LOLF, qui constitue l’un des outils les plus puissants de mise en œuvre d’une véritable action publique financière même si, caractérisée par sa transversalité, cette forme d’action publique se dessinait déjà bien avant son adoption28. En fait, si la LOLF s’inscrit avec force dans cette perspective, c’est parce qu’elle est envisagée ‒ et présentée dans les discours de ses initiateurs ‒ comme le fer de lance de cette nouvelle culture administrative gestionnaire29.
16Or, les finances locales ne sont absentes d’aucune de ces réflexions. Par exemple, c’est en soulignant dès ses premières lignes que « [l]a révision générale des politiques publiques ne pouvait ignorer les collectivités locales dont les dépenses publiques représentent la moitié de celles de l’État soit 20 % des dépenses publiques totales et plus des deux tiers de l’investissement civil national » que le rapport du groupe de travail présidé par A. Lambert constate que « des économies sur les dépenses sont indispensables puisque l’effort financier de l’État en direction des collectivités et la pression fiscale locale ne sont plus soutenables »30.
17De même, la mise en place de structures d’aide à la décision31 – auxquelles les collectivités sont invitées à participer – atteste elle aussi de leur importance dans la réflexion financière comme de leur dissolution dans le « grand tout » de l’action publique (on ne saurait parler d’une revalorisation de leur place dans le processus décisionnel, puisque ces organes ne décident pas...). S’inscrivent dans la même perspective la transformation du contrat de croissance et de solidarité en contrat de stabilité (LFI 2008), le fait que les LPFP envisagent à leur tour les collectivités comme des gestionnaires de crédits comme les autres pour définir des orientations pluriannuelles des finances publiques (art. 11 L. constit. 23 juil. 2008) ou encore la démarche de contractualisation, initiée lors de la Conférence nationale des territoires de Cahors en 2017 : les « collectivités territoriales sont intégrées à l’objectif de ralentissement de la croissance de la dépense publique des administrations »32.
18Faisant écho à l’absence d’autonomie fiscale des collectivités et à la disparition progressive du contribuable local, cette forme de dépendance envers l’État pose évidemment question sous l’angle de la démocratie locale. Et ce, d’autant plus que le second objectif visé par la LOLF ne pouvait guère que renforcer un rapport de force défavorable aux collectivités.
B. L’objectif de revalorisation des pouvoirs du Parlement : le renforcement d’un rapport de force défavorable à l’échelon décisionnel financier local
19« La réforme de l’État [était] l’un [des] deux objectifs les plus manifestes [de la LOLF], avec la rénovation et le renforcement des pouvoirs du Parlement en matière de finances publiques »33. Le fait « pour le Parlement de réussir lui-même la première rédaction de la “constitution financière” de l’État »34 s’inscrit bien sûr immédiatement dans ce second objectif et les efforts déployés pour l’atteindre ont contribué à dissoudre un peu plus les collectivités dans l’État.
20Selon D. MIGAUD, « ces deux objectifs étaient complémentaires et indissociables, la réforme ne pouvant aboutir que si elle s’inscrivait dans une logique “gagnant-gagnant” pour l’exécutif et le législatif, seule logique à même de sceller un indispensable accord à trois : Assemblée nationale, Sénat, Gouvernement »35. Soucieuse de la séparation des pouvoirs, l’approche retenue implique néanmoins un rapport de force défavorable aux collectivités faisant d’elles les grandes absentes de la discussion. En effet, le Conseil d’État a aisément établi leur lien avec la LOLF en considérant que celle-ci « dans son ensemble doit être regardée comme relative au Sénat »36. Elles n’ont pourtant pas réellement profité de ce lien privilégié, aspects financiers et gestionnaires ne pouvant s’envisager entièrement à l’aune des aspects institutionnels : indépendamment même de la difficulté consistant à devoir considérer comme formant un tout les budgets de collectivités disparates, la Constitution place logiquement le Parlement en position de force, lui réservant de fixer les règles relatives l’impôt ou de déterminer les ressources et les charges de l’État ou les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités, de leurs compétences et de leurs ressources (art. 34) ou faisant dépendre de sa volonté la possibilité des collectivités de bénéficier des aménagements prévus par l’article 72-2.
21Il faut donc à nouveau réinsérer la LOLF dans le contexte plus vaste de la réforme de l’État pour saisir sa contribution décisive à cette évolution en tant qu’instrument destiné à renforcer la position institutionnelle du Parlement par la revalorisation de ses pouvoirs financiers. Il s’agissait d’améliorer le pilotage de la dépense publique en offrant au Parlement une information plus claire et détaillée (c’est pourquoi l’article 50 impose que soit joint au PLF un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation présentant notamment la situation de l’ensemble des administrations publiques locales). Certes, les règles relatives aux lois de finances ne s’appliquent pas directement aux collectivités, la LOLF étant « destinée à régler un ensemble de questions qui sont propres au système budgétaire et politique de l’État, comme le faisait précédemment l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 »37. Mais cela ne signifie pas qu’elle n’entraîne pas de conséquences pour elles. Ainsi, « [l]’influence de la LOLF sur les collectivités locales est à la fois indirecte (sauf en matière de trésorerie et de présentation des concours financiers de l’État) et variable selon les domaines concernés et la taille des collectivités »38. Ici encore, elles sont considérées comme des acteurs de la dépense parmi d’autres.
22Or, leur représentation par le Sénat ne contrebalance pas ce déséquilibre, lié à une incohérence fondamentale dans notre manière de penser séparément aspects politiques et gestionnaires : sur le plan politique, leurs intérêts partagés amènent à envisager les collectivités comme un tout qui se trouve confronté au niveau décisionnel national incarné par le Parlement ; sur le plan gestionnaire, des disparités profondes conduisent à les saisir individuellement. Plus encore qu’une incongruence entre la décision et sa mise en œuvre, c’est donc la place de la gouvernance financière (et fiscale) locale au sein des finances publiques qui se trouve mise en lumière, reflétant une conception paradoxale de la démocratie : les tentatives pour la renforcer au niveau national contribuent à l’affaiblir au niveau local, ces deux niveaux décisionnels jouissant pourtant d’une légitimité politique de même type.
23La revalorisation des pouvoirs budgétaires du Parlement ne visait pas seulement le renforcement du consentement à l’impôt mais reposait explicitement sur l’idée qu’un meilleur pilotage de l’action publique nécessite une meilleure vision d’ensemble, elle-même sous-tendue par la représentation d’une organisation hiérarchisée : on voit mieux d’en haut ! Entérinée par la LOLF, cette perspective a contribué à « consolid[er] un fonctionnement “vertical” des services de l’État »39. Certes car « les crédits correspondant à des politiques publiques sont affectés à des responsables de programmes, en général des directeurs d’administration centrale, qui les délèguent à des responsables de budgets opérationnels, généralement les directeurs des services territoriaux de leur ministère, à charge pour eux de contribuer à réaliser les objectifs du programme »40. Mais surtout parce qu’en affirmant chercher à revaloriser les pouvoirs budgétaires du Parlement, les initiateurs de la LOLF ont contribué à renforcer sa légitimité politique au détriment de celle des collectivités... que l’objectif soit atteint ou non !
II. Une lecture systémique : le constat d’une interdépendance entre les éléments du systéme financier
24Étudier les relations entre LOLF et finances locales, ce n’est pas seulement interroger les effets de la première sur les secondes, c’est aussi envisager la possibilité d’une rétroaction. Plus précisément, examiner la place de la gouvernance financière locale dans les finances publiques amène à raisonner en termes d’interdépendance plutôt que de dépendance : outil de restructuration de la gouvernance financière, la LOLF ne saurait atteindre ses objectifs indépendamment des finances locales, qui en sont partie prenante. Ainsi, en semblant signer l’arrêt de mort de l’autonomie financière des collectivités, elle avoue paradoxalement sa dette à leur égard (A). En retour, les finances locales offrent un prisme de lecture privilégié pour observer ses imperfections et penser son dépassement (B).
A. La LOLF, outil de restructuration de la gouvernance financière : arrêt de mort ou réincarnation de l’autonomie financière ?
25Le changement de nomenclature et de présentation budgétaires constitue l’une des innovations les plus notables imposées par la LOLF. Avec le passage à une présentation par objectifs, il s’agit de rendre lisible la part du budget consacré à chaque politique publique (art. 7-I : « Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ») pour en améliorer le pilotage. Concrètement, tout transfert de moyens devant désormais correspondre à un objectif visé par une politique, l’obligation pèse sur chaque responsable de programme de justifier les crédits alloués. Cela se dessine dans l’élaboration des PAP et des RAP et dans leur confrontation, censée en rendre compte en dépit de sa place réduite dans le contrôle budgétaire a posteriori. La LOLF est ainsi l’instrument d’un dialogue entre État et collectivités, matérialisé par la création d’une Mission Relations avec les collectivités territoriales41.
26Cette mission ne correspond pourtant qu’imparfaitement à la perspective d’ensemble du texte. Selon la Cour des comptes, «[d]e manière pragmatique cependant, un nombre limité de missions ne répondant pas à l’article 7 de la LOLF a dû être créé au sein du budget général – dégrèvements et remboursements d’impôts ; régimes sociaux et de retraite ; relations avec les collectivités territoriales – au-delà des exceptions déjà spécifiées dans la LOLF. Les crédits correspondants n’ont pas été ventilés par politiques publiques alors qu’ils auraient dû l’être, au moins sur un plan théorique »42. En revanche, la note explicative relative à cette mission n’opère pas la même distinction (« Cette annexe au projet de loi de finances est prévue par l’article 51-5° de la LOLF. Conformément aux dispositions de la loi organique, [elle] développe l’ensemble des moyens alloués à une politique publique et regroupés au sein d’une mission »43) et paraît bien établir que les relations avec les collectivités constitueraient une politique publique, ce qui implique que la décentralisation serait donc prise en charge financièrement par l’État en tant que politique publique. Bien que le traitement des collectivités ne se limite pas à cette mission (puisque plusieurs autres les concernent également44), cette incohérence attire l’attention sur la relation de subordination entre budget de l’État et budgets locaux.
27Rapproché de celui du Conseil constitutionnel – selon lequel « il ne résulte ni de l’article 72-2 de la Constitution ni d’aucune autre disposition constitutionnelle que les collectivités territoriales bénéficient d’une autonomie fiscale »45 – ce constat paraît assimilable à une sédation profonde et continue de l’autonomie financière des collectivités. Il doit pourtant se combiner à celui d’une rétroaction des finances locales sur la LOLF, dont les buts ne peuvent être atteints sans elles : les budgets locaux sont d’une importance capitale pour tenter d’atteindre l’objectif qu’implique son article 1er lorsqu’il prévoit que « les lois de finances déterminent [...] l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte ». De leur maîtrise dépend celle des finances de la France (et sa capacité à respecter la discipline budgétaire prescrite par le droit de l’Union)46.
28Ainsi, replaçant la LOLF dans le contexte élargi de la transformation publique, on constate que les finances locales sont autant élément du problème que de la solution, concernées au premier titre par les mutations de l’État parce qu’elles « ne se situent pas seulement au centre d’un processus de transformation des structures locales [mais que] celui-ci concerne plus globalement les structures de l’État ainsi que celles du marché économique et financier »47. Envisager leurs relations ambivalentes avec la LOLF oblige donc à les questionner : considérées dans leur rapport à l’État, elles sont des entités distinctes, à saisir à travers l’autonomie financière48 ; mais, comme élément du système financier49 – dont les frontières sont bien plus vastes – elles sont l’État.
29Cette ambiguïté fondamentale se traduit par une difficulté à les définir. Le Vocabulaire juridique de l’Association CAPITANT les intègre implicitement dans les Finances publiques, définies comme « [e]nsemble des ressources (en argent, crédit ou autre moyen financier) de l’État et des collectivités publiques »50, et elles ne figurent ni dans le Dictionnaire encyclopédique des Finances publiques ni dans le glossaire des Termes de finances publiques, qui optent pour des entrées plus techniques51. En fait, il existe une forme de latéralité de l’étude des finances locales en finances publiques et en droit public financier : hormis dans les ouvrages qui leur sont entièrement consacrés, elles sont (comme les finances sociales, et parfois européennes) traitées de manière secondaire, et souvent presque explicitement accessoire, par rapport aux finances de l’État dont elles forment un prolongement. Cette relation d’appartenance explique que certains ouvrages y consacrent une partie spécifique52 quand d’autres les incorporent dans le raisonnement au fil des problématiques susceptibles de les concerner53.
B. Les finances locales, outil de dépassement de la LOLF
30« Partie intégrante des finances publiques »54, les finances locales ne peuvent être considérées isolément, car seule la connaissance des finances de l’État permet d’en comprendre le rôle et le fonctionnement. C’est pourquoi étudier leurs relations avec la LOLF met en évidence les interactions qui constituent le système financier, à l’équilibre duquel les finances locales sont essentielles. En contre-point, cette mise en perspective donne alors à voir la LOLF comme un puissant instrument de mise en œuvre de l’action publique financière55, aussi bien matériellement (par son contenu) que formellement (en tant qu’elle est du droit). Mais un instrument ancré dans son époque et loin d’être exempt d’imperfections.
31Son contenu en fait un instrument gestionnaire et politique puisqu’elle prétend améliorer la gestion publique tout en renforçant la démocratie financière56. Sous l’angle spécifique des finances locales, c’est la question de la décentralisation et des mutations de la forme de l’État qui est posée57 à travers la libre administration des collectivités58, et plus précisément leur autonomie financière, entendue comme « le pouvoir financier de faire face aux problèmes publics locaux et/ou aux problèmes généraux ayant une dimension territoriale, en légitimant des choix gestionnaires performants et démocratiquement approuvés »59.
32Dans ce cadre, la LOLF n’est guère qu’une norme parmi d’autres. Car, non seulement elle ne vise pas les finances locales de manière suffisamment spécifique pour les régir tout entières, mais elle demeure également largement étrangère au questionnement démocratique qui les traverse. Dans un contexte de maîtrise des dépenses, la logique de performance qu’elle incarne fait certes figure de référence, mais en s’inscrivant dans un mouvement de transformation publique dont elle n’est pas l’unique outil60. Elle se trouve ainsi relayée et complétée par un ensemble de mesures et dispositifs destinés, eux aussi, à réformer la culture de la dépense (institution de l’ODEDEL par la LPFP 2014-2019, externalisations, mutualisations de moyens grâce aux contrats de CAHORS ou aux Pactes financiers et fiscaux...).
33C’est dans cette perspective que doit s’envisager la possible adoption de lois de financement des collectivités61, préconisée notamment par la Cour des comptes62. Car il ne s’agit pas seulement de « s’inspirer des mêmes principes et préoccupations que la LOLF » pour construire une nouvelle norme « à partir des spécificités des collectivités et même des différentes catégories »63, comme pour chercher à s’en distancier : c’est également le signe de ce que la LOLF a eu – au contraire – suffisamment d’influence sur les finances locales pour qu’il semble justifié d’adopter un type de loi de financement qui les concerne exclusivement tout en déclinant le même principe.
34Ainsi, le fait que la LOLF se dessine « dans une figure du discours afin d’afficher, à l’instar de l’État, une ambition de modernité et de performance »64 n’empêche pas de constater qu’elle s’inscrit dans une perspective plus générale (qu’elle promeut) et que cette perspective influe sur les finances locales aussi bien à travers la LOLF que par d’autres voies (car, inadaptée aux problématiques locales, la LOLF ne pouvait permettre d’atteindre pleinement les objectifs de transformation publique visés).
35Mais poser la question de l’efficacité de la LOLF, c’est également tenir compte de sa normativité, car c’est bien sa juridicité qui fait toute sa force comme elle fait, plus largement, l’importance des finances publiques en tant que principal instrument de l’action publique. Sa nature de loi organique implique une normativité renforcée. Destinée à permettre la mise en œuvre de la Constitution en précisant la manière dont elle devra s’appliquer en matière de finances, la loi organique mérite sans doute pleinement la qualification de « constitution financière ». Selon D. Migaud, très dur envers l’ordonnance de 1959, il s’agissait en effet de « donner une réelle base légale aux dispositions organiques relatives aux finances de l’État, tout en permettant au Conseil constitutionnel [...] de se prononcer sur leur conformité à la Constitution »65.
36Considérer la LOLF à travers son statut triplement instrumental, c’est donc se donner les moyens d’examiner son efficacité. Adoptée pour donner corps à la « nécessité de “dépenser mieux” pour faire en sorte que le citoyen contribuable “en ait pour son argent” tout en étant moins prélevé », elle devait « placer l’évaluation et le contrôle au cœur de l’activité budgétaire du Parlement » et « donner l’impulsion nécessaire à des transformations profondes dans le fonctionnement de l’État »66. Le premier volet est un succès relatif : bien que l’évaluation et le contrôle y tiennent aujourd’hui officiellement le premier rôle, la procédure budgétaire demeure extrêmement déséquilibrée, le contrôle a priori l’emportant toujours nettement sur le contrôle a posteriori malgré quelques évolutions notables (attention renforcée à la loi de règlement, institutionnalisation du débat d’orientation budgétaire, Printemps de l’évaluation). Plus difficile à évaluer, la réussite du second volet semble toutefois plus patente : indéniablement, la LOLF a marqué un tournant dans la manière d’appréhender le fonctionnement de l’État en contribuant à imposer une forme d’action publique financière tranversale. Mais cela suffit-il à juger l’objectif pleinement atteint, alors que « [l]a mise en œuvre progressive de la réforme dev[ait] aboutir à la généralisation de cette nouvelle culture administrative fondée sur la responsabilisation des gestionnaires et le contrôle de la performance »67 ?
37Sans viser seulement à « parachever »68 une rationalité préexistante, la LOLF se trouve néanmoins traversée par de grandes problématiques qui lui préexistaient. Son efficacité ne peut être mesurée sans en tenir compte. Dès lors, examiner ses relations avec les finances locales, c’est aussi constater que certains éléments existaient dans les budgets locaux avant même qu’elle produise – peut-être – sur eux des effets69. Ainsi, son efficacité dépend certes du comportement des acteurs auxquels elle impose des conséquences (dont les collectivités territoriales), mais ce comportement ne dépend pas uniquement d’elle. Les finances locales constituent donc un outil permettant son dépassement. Car, considérée à travers son statut instrumental, la LOLF apparaît dans sa finitude : n’étant pas seulement cause générant des effets, mais aussi effet généré par d’autres causes, elle paraît moins que jamais un horizon indépassable70. Pas plus que les constitutions, les lois organiques ne sont « des tentes dressées pour le sommeil »71. C’est dire que si elle n’est peut-être pas tout à fait ce que nous semblons attendre d’elle, cela dépend en fait largement de nous72.
Notes de bas de page
1 « La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dans l’histoire des grands textes budgétaires : continuité et innovation », RFAP, 2006, Vol. 1, n° 117, Réformes budgétaires et réformes de l’État, p. 30.
2 « L’influence de la LOLF sur les collectivités locales », RFFP, n° 107, La LOLF et les collectivités locales, juin 2009, p. 7-24, sp. 8.
3 « La LOLF n’est pas le modèle pour un perfectionnement de la gestion financière locale », RFFP, n° 107, juin 2009, p. 147.
4 Sénat, séance du 12 juin 2001.
5 L. SAÏDJ, art. cit., p. 8, renvoyant à Assemblée Nationale, séance du 8 février 2001 et Sénat, séance du 12 juin 2001.
6 L. SAÏDJ a souligné l’importance de la question définitionnelle, estimant que l’on devrait parler de « collectivités territoriales locales » pour les différencier de l’État, qui est lui-même une collectivité territoriale (ibid.).
7 Modifié par l’article 25 LO n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
8 A. LAMBERT et D. MIGAUD, La mise en œuvre de la LOLF. Réussir la LOLF, clé d’une gestion publique responsable et efficace, p. 76.
9 J.-F. CALMETTE, « La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : un texte, un esprit, une pratique », RFAP, 2006, Vol. 1, n° 117, p. 43-55.
10 M. BOUVIER, M.-C. ESCLASSAN, R. HERTZOG, G. ORSONI, M. PRAT et L. SAÏDJ, « Éditorial », RFFP, n° 76, nov. 2001, La loi organique relative aux lois de finances, p. 3-4, sp. 4 (ce numéro réunissait les actes du colloque organisé par la SFFP et l’Assemblée nationale en septembre 2000).
11 Ibid., p. 4.
12 Ibid., évoquant « le problème qui se posera pour la réalisation de programmes décidés au plan national et destinés à s’appliquer au plan local sans qu’aucun dispositif permettant une articulation avec les administrations déconcentrées, voire avec les collectivités décentralisées, n’ait été prévu ».
13 V. RFFP, n° 107, juin 2009, La LOLF et les collectivités locales mais aussi n° 119, Trente ans de décentralisation financière ; n° 121, L’autonomie financière locale en Europe ; n° 129, La territorialisation du droit financier ; n° 131, Fiscalité locale : quels enjeux ? ; n° 145, Nouvelles stratégies financières des collectivités territoriales et n° 148, Quel avenir pour les finances locales ? et GFP, 2016, n° 6, La LOLF, 10 ans de pratique et 2017, n° 2, L’autonomie financière des collectivités territoriales.
14 C. HUSSON-ROCHCONGAR (dir.), Finances locales & Mutations contemporaines de l’État, Mare & Martin, à paraître, 2022.
15 LO n° 2005-881 du 2 août 2005.
16 La mise en œuvre de la LOLF : un bilan pour de nouvelles perspectives, nov. 2011, p. 40.
17 M. LEROY, « La décision budgétaire des collectivités locales en France. Quelle démocratie dans le contexte européen de la crise de 2008 ? », Politique et Sociétés, vol. 39, n° 1, 2020, p. 119-156, sp. 150.
18 Ibid.
19 Rapport précité, nov. 2011, p. 40 et p. 13 (nous soulignons).
20 L. SAÏDJ, art. cit., p. 9.
21 D. MIGAUD, Proposition de loi organique, Exposé des motifs, 11 juillet 2000, p. 6.
22 La mise en œuvre de la LOLF. À l’épreuve de la pratique, insuffler une nouvelle dynamique à la réforme, Rapport au Gouvernement, oct. 2006, p. 39-40.
23 Ibid., p. ii.
24 Dans la perspective défendue par A. ESMEIN, selon laquelle l’État est la « personnification juridique de la Nation » (Eléments de droit constitutionnel français et comparé, Éds Panthéon-Assas, 2001 [6e éd., 1914], p. 1).
25 Ph. BEZÈS, F. DESCAMPS, S. KOTT et L. TALLINEAU (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques, CHEFF, 3 t., 2010, 2013 et 2021.
26 F. DESCAMPS, « Introduction », in ibid., t. 3, p. 4 (rappelant que le t. 2 montre comment « le système financier public se trouve pris entre une rationalité juridique qui déploie toutes ses potentialités et une rationalité gestionnaire qui élabore ses premiers concepts sous l’influence du modèle de l’entreprise et de l’organisation industrielle du travail »).
27 M. BOUVIER, M.-C. ESCLASSAN et J.-P. LASSALE, Finances publiques, LGDJ, 19e éd., 2020-2021, p. 800. Ainsi, « dans la mesure où la gestion des finances locales n’est pas indépendante de celle de l’État, c’est nécessairement dans un contexte de rationalisation et de réforme des finances publiques qu’il convient de repenser [les finances locales et notamment] la péréquation financière à travers un point de vue gestionnaire, celui de la nouvelle gestion publique ».
28 Selon D. MIGAUD, « la Mission d’évaluation et de contrôle de la Commission des Finances de l’Assemblée nationale [...] aura servi de laboratoire permettant l’émergence d’une culture de contrôle nouvelle, à la fois exigeante et responsable » (« Un double objectif : modernisation de l’État, approfondissement de la démocratie », RFFP, n° 76, nov. 2001, p. 9).
29 C. HUSSON-ROCHCONGAR, « Argent public et vocation instrumentale des finances publiques, la légitimité comme moyen d’appréhender la place du complexe financier au cœur de l’État », in C. HUSSON-ROCHCONGAR (dir.), La légitimité en finances publiques, Mare & Martin, 2022, p. 441-518.
30 Les relations entre l’État et les collectivités locales, déc. 2007, p. 3.
31 Comme la Conférence nationale des finances publiques ou le Conseil d’orientation des finances publiques (Décret n° 2006-515 du 5 mai 2006).
32 Site du Ministère de l’économie, des finances et de la relance.
33 A. LAMBERT et D. MIGAUD, « La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : levier de la réforme de l’État », RFAP, 2006, Vol. 1, n° 117, p. 11-14, sp. 11.
34 « Éditorial », RFFP, p. 3-4.
35 Art. cit., p. 10.
36 En effet, elle « doit comporter [des] dispositions qui définissent les règles relatives à la discussion et au vote des lois de finances [qui] doivent être regardées comme “relatives au Sénat”. Or ces dispositions sont indivisibles de celles qui doivent également figurer dans la loi organique, et qui ont pour objet de définir les règles relatives à la présentation et au contenu des lois de finances. » (Avis n° 365546, Réforme de la loi organique relative aux lois de finances, 21 déc. 2000, p. 3).
37 R. HERTZOG, « La LOLF n’est pas le modèle pour un perfectionnement de la gestion financière locale », art. cit., p. 147.
38 L. SAÏDJ, art. cit., p. 7.
39 F. ÉCALLE, « Les vingt ans de la LOLF », FIPECO, 27 janv. 2021.
40 Ibid.
41 Composée des programmes Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements (119) et Concours spécifiques et administration (122), elle relève du Ministère de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.
42 Rapport précité, p. 26 : « Sur un plan technique, la constitution de certains programmes non conformes à l’article 7 de la LOLF a pu se justifier par l’impossibilité de mêler au sein de la même unité de gestion budgétaire des crédits limitatifs et des crédits évaluatifs, pour lesquels la fixation d’un plafond n’est pas opérante ».
43 PLF2021.
44 Administration générale et territoriale de l’État ; Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ; Aide publique au développement ; Avances aux collectivités territoriales...
45 Décision n° 2009-599 DC, 29 déc. 2009, Loi de finances pour 2010, cons. 64.
46 C’est dans la même perspective que la loi organique du 17 décembre 2012 impose l’insertion d’un article liminaire dans les lois de finances et les lois de financement de la Sécurité sociale, destiné à présenter, dans la loi de finances initiale d’une part, les « [p]révisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques [pour l’exercice à venir], prévisions d’exécution [pour l’exercice en cours] et exécution [pour l’exercice précédent] » (art. 7) et, dans la loi de règlement d’autre part, « le solde structurel et le solde effectif » (art. 8).
47 M. BOUVIER, Les finances locales, LGDJ, 18e éd., 2020, p. 7-8.
48 C’est en ce sens que Luc SAÏDJ voyait les collectivités comme « un secteur [...] en principe totalement extérieur à l’État » (art. cit., p. 8).
49 P. LALUMIÈRE, « Conclusion générale. La notion de “système financier” », in Les finances publiques, Armand Colin, 1976, p. 524.
50 G. CORNU (dir.), PUF, 9e éd., 2011, p. 457.
51 Finances communales et intercommunales et Finances régionales (D. YTIER, p. 452-454 et G. ORSONI p. 475-476 in G. ORSONI (dir.), Dictionnaire encyclopédique des finances publiques, Économica, 2e éd., 2017) ou Fiscalité locale et Fiscalité intercommunale (S. DAMAREY, Termes de finances publiques, Gualino, 2006, p. 115-116).
52 Parfois en précisant « découpage territorial » et « acteurs » concernés et en se proposant de « saisir les enjeux et les caractéristiques majeures de ces finances » (A.-C. DUFOUR, S. KOTT et C. MONIOLLE, Finances publiques, Ellipses, 3e éd., 2019).
53 P. LALUMIÈRE, op. cit.
54 M. BOUVIER, op. cit., p. 7-8.
55 Pour M. LE CLAINCHE, elle « est plus l’amorce d’une réforme qu’une révolution » (« Introduction », RFAP, 2006, Vol. 1, n° 117, p. 5-10, sp. 5).
56 Exposé des motifs, précité.
57 R. HERTZOG, « Placer la dépense locale au cœur des débats sur la décentralisation », BJCL, n° 7-8/15, p. 502.
58 E. PORTAL, « Le pilotage national des finances locales par le plafonnnement des dépenses », GFP, 2018, n° 2, p. 58-65.
59 M. LEROY, « L’autonomie financière des collectivités territoriales », GFP, Mars-avril 2017, n° 2, p. 12.
60 M. LEROY liste « la prospective budgétaire ; le suivi et l’évaluation de l’action sociale ; la rationalisation de la politique des transports ; [...] les revues budgétaires des politiques locales qui visent à mieux définir les objectifs des dépenses et à mesurer leur efficience et leur impact » (« La décision budgétaire des collectivités locales en France... », art. cit., p. 149-150).
61 V. RFFP, n° 134, mai 2016, Faut-il une loi de financement des collectivités territoriales ? (sp. M. BOUVIER, « Du pacte de stabilité financière aux lois de financement des collectivités territoriales ? », p. 119 et s. et A. LAMBERT, « Une loi de financement des collectivités territoriales : un projet qui répond à l’intérêt général », p. 129 et s.).
62 Rapport annuel sur les finances publiques locales, 14 octobre 2014, p. 85 et s. V. aussi les rapports de 2015 et 2016.
63 R. HERTZOG, « La LOLF n’est pas le modèle pour un perfectionnement de la gestion financière locale », art. cit., p. 147.
64 Ibid., p. 148.
65 Exposé des motifs, p. 6.
66 D. MIGAUD, « Un double objectif : modernisation de l’État, approfondissement de la démocratie », art. cit., p. 9 (renvoyant aux travaux du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire).
67 Ibid., p. 11.
68 J-B. GEFFROY, « Finances publiques (grands principes) », in D. ALLAND et S. RIALS (dir.), Dictionnaire de la culture juridique, Lamy-PUF, 1re éd., 2003, p. 724.
69 « [D]ébat d’orientation budgétaire, principe de sincérité, comptabilité calquée sur le plan comptable général, évaluation des résultats par rapport aux objectifs par les chambres régionales des comptes, etc. » (R. HERTZOG, art. cit., p. 148).
70 V. le rapport de la Cour des comptes Pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance, le rapport MILOLF et la proposition de loi organique en cours.
71 P.P. ROYER-COLLARD, cité in J. GICQUEL et J.-E. GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, LGDJ, 35e éd., 2021.
72 P. BELTRAME et G. ORSONI, « Le rôle des sociétés savantes dans l’élaboration de la doctrine financière et fiscale », in Constitution et finances publiques. Études en l’honneur de Loïc Philip, Economica, 2005, p. 275-294.
Auteur
-
Céline Husson-Rochcongar
Maître de Conférences-HDR
Université de Picardie Jules Verne, CURAPP-ESS
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