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    Plan détaillé Texte intégral I. La comptabilité publique structurée par la LOLF II. Sous la LOLF, Chorus et la comptabilité publique Notes de bas de page Auteur

    La LOLF a 20 ans !

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    LOLF, comptabilité publique et décision financière

    Sébastien Kott

    p. 237-253

    Texte intégral I. La comptabilité publique structurée par la LOLF A. Le droit des comptes publics dans la LOLF 1) Un droit ancien 2) Un droit réaffirmé 3) Un droit mal maîtrisé B. Ces détails qui changent tout (ou pas) 1) La certification des comptes de l’État 2) Comptabilité publique et information financière 3) La comptabilité d’analyse du coût des actions II. Sous la LOLF, Chorus et la comptabilité publique A. La place centrale de Chorus 1) Le SIFE, une galaxie d’applications 2) Chorus au cœur des comptes de l’État B. Les deux objectifs successifs de Chorus 1) Gérer les finances publiques 2) Améliorer la gestion publique Notes de bas de page Auteur

    Texte intégral

    1Depuis 2001, la loi organique relative aux lois de finances fixe la nouvelle gouvernance des finances de l’État et revendique deux objectifs essentiels rappelés dans tous les chapitres de cet ouvrage. Il s’agit d’améliorer le contrôle du Parlement sur l’action publique et de porter l’accent sur la qualité de la gestion publique. La LOLF confirme que l’État agissant avance sur deux jambes, que l’action publique repose sur un régime juridique spécifique et sur une quête de bonne administration. C’est dans cette perspective qu’il faut lire les travaux du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire1.

    2En matière d’information financière, cette perspective se traduit dans la LOLF par une double novation. D’une part, elle promeut une présentation budgétaire reposant sur une logique de résultat à travers des annexes budgétaires rénovées, les projets annuels de performance et les rapports annuels de performance. D’autre part, elle inscrit dans son dispositif un chapitre entier consacré aux comptes de l’État et sanctuarise une obligation comptable, cette injonction adressée à l’État de produire une information financière de qualité. Il s’agit de proposer des états financiers de prévisions (les budgets), qui sont assortis de la présentation d’une stratégie déclinée en objectifs renseignés par des indicateurs, afin de permettre au Parlement de comprendre pour quoi il vote l’impôt. Il s’agit aussi de déployer une comptabilité de restitution en droits constatés (la comptabilité générale de l’État) qui constitue la colonne vertébrale du système d’organisation de l’information financière2.

    3Selon le plan comptable général : « la comptabilité est un système d’organisation de l’information financière permettant de saisir, classer, enregistrer des données de base chiffrées et présenter des états reflétant une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat de l’entité à la date de clôture »3. Qu’il s’agisse d’une association loi 1901, d’une multinationale ou d’une personne publique, la comptabilité assume la même position : elle propose une représentation financière de l’entité concernée. L’État s’inscrit ainsi dans un schéma qui place l’information financière au cœur de l’analyse de l’action publique.

    4Dans quelle mesure cette comptabilité publique peut-elle être mise au service de la décision financière ? Comment améliore-t-elle le contrôle du Parlement et la gestion publique ?

    5On propose dans un premier temps d’aborder la place de la comptabilité publique dans la LOLF, tant cette dernière réaffirme une évolution ancienne tout en apportant quelques précisions très utiles sur la signification de la première. Dans un second temps, on passera sous la LOLF, pour aborder la matérialité de la comptabilité publique portée par une solution informatique, Chorus, elle-même au centre de nouveaux enjeux.

    I. La comptabilité publique structurée par la LOLF

    6S’inscrivant dans le prolongement d’un droit ignoré, le droit des comptes publics (A), la LOLF y introduit cependant quelques modifications notables (B). Elle concourt ainsi à structurer juridiquement la comptabilité publique.

    A. Le droit des comptes publics dans la LOLF

    1) Un droit ancien

    7L’information financière est régie par des normes juridiques qui prescrivent l’obligation de tenir des comptes, la méthode comptable à employer, ainsi que les responsabilités corollaires. Ce droit est connu du monde de l’entreprise, qui le nomme droit comptable4, et il est inscrit aux articles L. 123-12 et suivants du Code de commerce. Il est pourtant ignoré dans le secteur public en dépit de l’évidence de son existence. Des travaux historiques en attestent dès le XVIe siècle5, et on trouve des manifestations de ce droit comptable au sein du droit public naissant sous la Révolution. Il peut s’agir de dispositifs de nature constitutionnelle, à l’image de la Constitution du 5 fructidor an III6, ou réglementaire, à l’image de l’ordonnance du 14 septembre 18227 qui constitue la première véritable norme juridique synthétique en ce domaine. Les dispositifs juridiques épars ont été réunis au sein des deux règlements généraux relatifs à la comptabilité publique de 1838 et 18628. Le premier codifie en quelque sorte le droit de l’action publique en 695 articles. Le second met à jour ce droit au regard du nouveau contexte institutionnel. Tous les deux contiennent ce droit des comptes publics précisant les modalités de production de l’information financière de l’État et de ses démembrements.

    8Le décret du 29 décembre 1962, dit du centenaire, rénove ce droit. Son titre IV est consacré à la comptabilité et on y trouve un article 499 qui pose une définition, malheureusement peu explicite, de la comptabilité des organismes publics. En prenant un peu de recul par rapport au texte, on comprend qu’il s’agit d’un instrument au service de la description et du contrôle des opérations financières : un instrument d’information financière ! Les articles suivants précisent le droit des comptes publics de la Ve République. L’article 5210 traite spécifiquement de la comptabilité générale, c’est-à-dire de l’information financière la plus complète de l’époque, et surtout la plus moderne puisqu’elle est construite sur le très récent plan comptable général de 1947.

    2) Un droit réaffirmé

    9Le droit des comptes publics contemporain se construit donc depuis deux siècles, loin des projecteurs, par touches successives mais constantes. Une observation plus fine des mois qui ont précédé l’adoption de la loi organique du 1er août 2001 permet de mieux saisir sa consolidation.

    10En 1998, le rapport Jean-Jacques François11 marque une étape importante. Il fait la promotion d’une forme très aboutie de comptabilité générale (la comptabilité patrimoniale), témoignant par là du souci, pour une partie de l’administration des Finances, de mener un chantier à son terme : la production d’une information financière enrichie, une nouvelle comptabilité générale (la comptabilité patrimoniale). Quelques mois plus tard, Didier Migaud dépose une proposition de loi organique12 dont on connaît le destin. La Commission Forni a procédé à l’audition de Jean-Jacques François et, dans l’exposé des motifs de la proposition de loi, le député pointe « le recours à la seule comptabilité de caisse […] Insuffisamment exigeante en matière de transparence et de sincérité et ne permettant pas, de ce fait, un réel contrôle parlementaire [ni] une gestion budgétaire efficace. »13 Le ministère des Finances, en contact avec les équipes d’administrateurs parlementaires14, parvient à faire évoluer la rédaction du texte. La proposition de loi organique confirme ainsi le déploiement complet de la comptabilité générale au sein de l’État dans ses articles 20 et 33. Ce sont finalement 5 articles de la LOLF (les articles 27 à 31), auxquels il faut ajouter un alinéa consacré à la certification (article 58-5), qui sanctuarisent notre droit des comptes de l’État et finalisent l’obligation comptable.

    3) Un droit mal maîtrisé

    11Dans son avis15, le Conseil d’État s’interroge sur la possibilité d’inscrire des dispositions relatives aux comptes publics dans une loi organique. Le raisonnement proposé est un peu tarabiscoté puisqu’il commence par affirmer que, compétent pour déterminer les ressources et les charges de l’État, le législateur doit pouvoir définir les modalités de leur vote et donc la technique comptable employée. Seule la nomenclature des crédits budgétaires serait concernée. Il précise sa position en écartant la possibilité d’une présentation construite sur une comptabilité patrimoniale : « la vocation d’une comptabilité patrimoniale n’est pas de servir de cadre à un choix de politique économique et financière ». L’argument laisse songeur... En 2001 la budgétisation en droits constatés, discutée dans de nombreux pays anglo-saxons, est déjà pleinement déployée en Nouvelle-Zélande et en Australie, certes très loin du Palais Royal16. Enfin, le Conseil d’État valide l’idée d’« une comptabilité générale, sous forme d’un compte général de l’administration des finances, retraçant, dans une logique patrimoniale, la situation financière d’ensemble de l’État » en loi de règlement. Bref, l’approche patrimoniale doit être limitée à une comptabilité de restitution. L’argumentation est bancale, le message peu clair, mais le droit des comptes publics trouve sa place dans la loi organique. Cet avis témoigne de la difficulté des juges du Palais Royal à saisir le mouvement de recentrage de la comptabilité publique autour du concept d’information financière, témoignant d’une incompréhension manifeste des différentes méthodes comptables qui, à partir d’une information financière enrichie, aboutissent à proposer une comptabilité de prévision (ou budgétaire) en caisse et une comptabilité de restitution (ou générale) en exercice.

    12Le Conseil constitutionnel propose, lui aussi, un raisonnement très alambiqué pour constater la conformité du texte à la Constitution. Pour lui, le chapitre V de la loi organique contient des « éléments indivisibles d’un dispositif d’ensemble ayant pour objet d’assurer la sincérité et la clarté des comptes de l’État ; [...] un tel dispositif, étroitement lié à la sincérité de la loi de règlement est au nombre des règles qui relèvent de la loi organique… »17. Il aurait été plus clair d’écrire qu’il s’agissait de proposer une information financière enrichie afin de permettre au Parlement d’exercer son contrôle sur les finances de l’État, mais cela aurait impliqué de savoir que la comptabilité est un système d’organisation de l’information financière. Or, cela n’était inscrit que dans le plan comptable général, très loin de la Constitution. Néanmoins, le Conseil constitutionnel affirme que « l’article 27 définit les obligations comptables de l’État »18, admettant par là l’existence d’un droit des comptes publics.

    B. Ces détails qui changent tout (ou pas)

    1) La certification des comptes de l’État

    13Du point de vue de la comptabilité publique, la LOLF s’inscrit bien dans une trajectoire. Mais il est un point sur lequel elle innove : la certification des comptes inscrite à son article 58-519. Si la nature de l’obligation comptable de l’État n’a pas réellement évolué, la production des comptes est maintenant assortie d’une opinion émise par la Cour des Comptes. L’administration des Finances doit ainsi produire une comptabilité de qualité20 et c’est la rue Cambon qui en attestera. La certification implique aussi, de manière indirecte, de confier la normalisation comptable à un tiers ; car on ne peut pas être à la fois celui qui établit les normes comptables et celui qui produit les comptes, faute de quoi on ne serait certifié que sur ses propres intentions de qualité comptable... Cette nouveauté a pu paraître anecdotique puisque, rappelons-le, l’administration des Finances produisait des comptes selon une méthode de nature patrimoniale bien avant 2001. Ce qui change, c’est qu’elle ne produit plus cette information financière seule. La Cour des comptes est dans la boucle et elle certifie les comptes de l’État depuis l’exercice 200621. Corollairement, le Conseil de Normalisation des Comptes Publics, dans le prolongement du Conseil National de la Comptabilité, établit les normes comptables de l’État depuis la fin 200822.

    2) Comptabilité publique et information financière

    14Toutefois, la LOLF ne définit pas la comptabilité publique comme un système d’organisation de l’information financière. Ni Didier Migaud, ni Alain Lambert, ni les fonctionnaires parlementaires – pourtant hautement qualifiés – qui les ont assistés dans le travail de rédaction de la LOLF ne disposaient de l’expertise technique et du recul nécessaires pour le faire23.

    15Le texte de la proposition de loi est cependant enrichi lors des débats en commission. La LOLF distingue assez clairement la comptabilité générale et la comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires, mais à aucun moment elle n’établit de correspondance entre les deux. On peut encore penser, au jour de son adoption, que les deux comptabilités seront matériellement dissociées. Il faut attendre 2012 et l’article 53 du décret GBCP pour trouver une définition claire et précise de la comptabilité publique comme système d’organisation de l’information financière : la matrice de toutes les comptabilités prescrites par la LOLF.

    3) La comptabilité d’analyse du coût des actions

    16En revanche, la LOLF introduit bien une comptabilité d’analyse du coût des actions. L’article 49 du décret de 1962 évoquait « le calcul des prix de revient, du coût et du rendement des services » dans la perspective des travaux du comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics24. Seules les administrations les plus en pointe sur la question s’étaient alors lancées dans l’analyse financière de l’action publique. L’expérience de rationalisation des choix budgétaires s’était ensuite définitivement refermée avec la disparition des derniers budgets de programme en 199625. Mais les débats parlementaires sur la proposition de loi organique montrent des attentes sur cette question. On y note quelques hésitations entre deux formulations, comptabilité analytique ou comptabilité d’analyse des coûts26, sans que la distinction s’opère clairement entre les deux. La deuxième formulation est retenue et l’optimisme est alors de mise puisque Alain Lambert, rapporteur au Sénat, estime qu’« une telle information est essentielle tant pour les gestionnaires que pour les parlementaires chargés de les contrôler et constituera, nous en sommes convaincus, une incitation forte à la réforme de l’État. »27

    17C’est finalement une comptabilité d’analyse du coût des actions (CACA) qui est retenue et sa production est confiée à la direction du Budget. Frank Mordacq, Directeur de la réforme budgétaire pendant la mise en œuvre de la LOLF, explique que cette « comptabilité d’analyse du coût des actions permet de mesurer le coût complet des politiques après intégration des fonctions de soutien et des services polyvalents en charges. Elle devrait être dans l’absolu le meilleur instrument de connaissance des coûts »28. En dépit de l’allant des réformateurs de Bercy, les rapports annuels de performance, qui contiennent une « ventilation prévisionnelle par action des crédits » budgétaires, sont peu convaincants. Ils présentent néanmoins le mérite d’exister et donc de faire exister la LOLF sur ce point.

    Projet de loi de règlement pour 2009 – Rapport annuel de performance du programme 150 (p. 175)

    Image

    18En 2012, le décret GBCP sonne la fin de partie pour la CACA en lui substituant une comptabilité analytique plus ambitieuse, puisqu’elle ne se limite pas aux seuls coûts des actions. Cette comptabilité doit permettre de mesurer les coûts d’une structure, d’une fonction, d’un bien produit ou d’une prestation réalisée comme le précise l’article 59 du décret29. Le décret du 24 septembre 2018, modifiant celui de 2012, vient préciser qu’« une comptabilité analytique est mise en œuvre, permettant, pour l’État, l’analyse des coûts prévue à l’article 27 de la loi organique du 1er août 2001 »30. Enfin, la loi organique du 28 décembre 2021 modifie la LOLF sur ce point en substituant les mots « comptabilité analytique » aux mots « comptabilité d’analyse du coût des actions »31.

    19Juridiquement, l’édifice semble complet et solide. L’article 53 du décret GBCP est venu utilement préciser la LOLF. La comptabilité publique est un système d’organisation de l’information financière – dont la qualité est certifiée par la Cour des comptes – qui propose une comptabilité budgétaire, une comptabilité générale et une comptabilité analytique.

    II. Sous la LOLF, Chorus et la comptabilité publique

    20La comptabilité publique repose concrètement sur un ensemble de données financières. Ces données peuvent être saisies dans différentes applications de gestion financière avant d’être déversées dans Chorus. Elles peuvent aussi être directement saisies dans Chorus qui constitue donc le cœur du système d’information financière de l’État (A). Mais cette information financière dématérialisée est avant tout placée au service de la gestion des finances publiques, et il semble difficile de la mettre au service de l’amélioration de la gestion publique (B).

    A. La place centrale de Chorus

    1) Le SIFE, une galaxie d’applications

    21L’informatisation de la comptabilité de l’État est une tâche ancienne du ministère des Finances. Elle s’inscrit dans le prolongement des travaux dits de mécanisation qui, dès les années 1950, proposaient des gains d’efficacité par l’utilisation de machines permettant de simplifier les tâches des agents des finances. Le développement de l’informatique dans les années 197032 a permis de déployer des applications d’automatisation de différentes fonctions. Cédric Guillerminet explique qu’au ministère des Finances « le développement d’un dispositif de systèmes d’information budgétaires et comptables automatisés prend comme point de départ le rapport de MM. Dupont, Agent comptable central du Trésor et Président du Conseil National de la Comptabilité, et Pelissolo, Directeur de l’industrie électronique et de l’informatique et chef de mission informatique »33. Inscrit dans le Décret du 15 avril 198134 par le Gouvernement de Raymond Barre, le déploiement de l’informatique prospère tout au long des années 1980. Les progrès techniques permettent ensuite d’envisager l’intégration des différentes applications locales au sein d’un progiciel. Lancé en 1996, le projet ACCORD pour application coordonnée de comptabilisation, d’ordonnancement et de règlement de la dépense de l’État « avait pour objectif de doter les administrations centrales d’un outil de gestion budgétaire et comptable fondé sur un progiciel de gestion intégré (PGI), commun à l’ordonnateur, au comptable et au contrôleur financier. »35 L’échec est douloureux puisque 10 ans plus tard, c’est ACCORD II qui est moribond. À partir de 2007, le MINEFI reprend le chantier sur la base d’un PGI déjà opérationnel dans le secteur industriel (SAP) : Chorus est alors déployé par vagues jusqu’en 2011. La bascule comptable est opérée le 1er janvier 2012. Depuis, Chorus constitue le cœur de l’information financière de l’État.

    22Pour autant, il ne s’agit pas de la seule application. On évoque bien un système d’information financière de l’État (SIFE) pour décrire la galaxie d’applications qui gravitent et déversent leurs données dans Chorus.

    Cartographie du SIFE - rapport annuel AIFE, 2015, p. 49

    Image

    2) Chorus au cœur des comptes de l’État

    23La direction générale des Finances publiques tient les comptes de l’État via Chorus. Chaque opération administrative ayant une répercussion financière est saisie ou intégrée dans Chorus, assortie de nombreux paramètres regroupés en macro-processus correspondant aux volets métiers du système d’information Chorus. Ainsi, le macro-processus 3 exécution de la dépense, distingue deux processus : engager une dépense et réaliser une dépense. Ces processus sont eux-mêmes découpés en activités, telles que formaliser l’engagement, notifier l’engagement, puis, constater le service fait, liquider la dépense, ordonnancer la dépense, mettre en paiement.36

    24Tout d’abord, le PGI permet d’établir le compte général de l’État qui sera certifié par la Cour des comptes. Mais il permet aussi d’établir les disponibilités budgétaires en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Le volet recettes budgétaires découle des répartitions de crédits et intègre la mise en réserve, opérée en amont37 par les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels. Mais, concernant les recettes non budgétaires, la synthèse et la remontée de l’information sont beaucoup plus difficiles. L’Agence pour l’informatique financière de l’État (AIFE) doit développer des modules spécifiques : des nouvelles briques. Cette agence indique mettre à disposition des ordonnateurs, depuis juillet 2021, des restitutions sur les écritures de classe 6 et 7 (produits et charges) permettant un suivi budgétaire complet. Les dépenses budgétaires sont suivies par incrémentation des informations saisies par les services ordonnateurs et comptables.

    25Ensuite, ce PGI permet le suivi de l’exécution budgétaire. Dans son rapport d’activité 2015, l’Agence déclarait que l’info-centre Chorus38 était sollicité à 80 % pour ce suivi. Interrogés sur ce point, les services concernés ont eu l’amabilité de me transmettre des données plus précises et plus récentes.

    Restitutions sollicitées auprès de l’info-centre Chorus en 2021 (source AIFE)

    INF-BUD-40 : Suivi conso. AE & CP par axes d’analysesEnviron 30 % des sollicitations
    INF-BUD-53 : Pilotage de la gestion – Vue détailléeEnviron 30 % des sollicitations
    INF-BUD-51 : Pilotage de la gestion – Vue agrégéeEnviron 15 % des sollicitations
    INF-BUD-41 : Tableau de bord de la consommation des créditsEnviron 15 % des sollicitations
    INF-DPP-18 : Suivi mensuel détaillé des dépenses de personnelEnviron 5 % des sollicitations
    INF-DEP-56 : Délai global de paiement détaillé
    INF-BUD-49 : Pilotage de l’activité – Vue agrégée
    INF-BUD-55 : Pilotage de l’activité – Détail des DP

    26Ces données traduisent une montée en compétence des directions des affaires financières des ministères. En effet, si les DAF interrogent Chorus, c’est qu’elles sont des utilisatrices du système d’information financière de l’État, et donc de la comptabilité publique. Les chiffres bruts laissent entendre que le suivi budgétaire est le plus important. Toutefois, il faut noter que le suivi des dépenses de personnel ne s’opère pas au quotidien et qu’il concerne certainement moins d’utilisateurs de Chorus que le suivi de la consommation des crédits. Ils témoignent en tout cas de l’utilisation de l’information financière en suivi de gestion budgétaire.

    27Enfin, la nouvelle fonction comptable attribuée à Chorus est la production d’une comptabilité analytique qui doit permettre aux administrations d’établir le coût d’un service ou d’une fonction. Depuis 2015, l’AIFE développe un module spécifique : Chorus CAN (pour comptabilité analytique)39. On comprend rétrospectivement que c’est au moment où l’AIFE fut capable de proposer un module de comptabilité analytique que la réforme du décret GBCP enterra la comptabilité d’analyse des coûts des actions. Depuis 2017, Chorus CAN est progressivement déployé au sein du Commissariat des armées. Il s’agit d’établir le coût de certaines dépenses, par exemple le maintien en conditions opérationnelles des équipements. La Direction de l’information légale et administrative (DILA), qui dépend des services du Premier ministre, s’intéresse aussi à Chorus CAN : éditant de nombreuses publications, elle cherche à comprendre ce que sont ses coûts de production.

    28Le système d’information financière de l’État existe donc bien à travers Chorus, qu’il s’agisse de produire la comptabilité générale, de partager le suivi de la comptabilité budgétaire, où de mettre à disposition des administrations des modules de comptabilité analytique.

    B. Les deux objectifs successifs de Chorus

    1) Gérer les finances publiques

    29Il a fallu presque dix ans entre l’adoption de la LOLF et le déploiement de Chorus. Évidemment, l’échec du projet ACCORD n’est pas complètement étranger à ce délai. Mais c’est aussi l’ambition de Chorus qu’il faut pointer du doigt. Dans le prolongement des intentions marquées par la LOLF, l’information financière devait être au service de la nouvelle gestion publique. C’est l’analyse proposée en 2009 par Jacques Marzin, alors directeur de l’AIFE : « Si l’objectif fondamental du projet Chorus a été et reste de bâtir un nouvel outil de tenue des comptes de l’État […], ses enjeux dépassent très largement les seules considérations de la LOLF. Ceci peut en partie justifier le fait qu’il aura fallu dix ans entre le vote de la LOLF et la concrétisation ultime dans les systèmes d’information de l’État qui lui donnera tout son sens »40. La même année, David  Litvan, alors chef du service comptable de l’État, s’inscrit dans cette perspective lorsqu’il évoque les deux finalités de l’information financière : assurer la qualité des comptes et constituer un levier sur la gestion publique41.

    30Néanmoins, progressivement, Chorus est recentré sur la question de la gestion financière, sur l’aspect opérationnel de la comptabilité. Dès 2012, au ministère des Finances, les choses semblent claires puisque Danièle Lajoumard, qui a présidé le comité d’orientation stratégique du progiciel, précise que « chorus est, tout d’abord, un instrument conçu pour permettre de gérer les finances publiques et d’en rendre compte »42. David Litvan recale alors son point de vue sur « la trajectoire comptable »43 du PGI dont l’objectif est de produire des comptes d’une meilleure qualité. Pour la DGFip, Chorus est avant tout un outil technique centré sur son cœur de métier : la gestion des flux financiers (les recettes et les dépenses).

    31Ce résultat est atteint assez rapidement et permet d’entrevoir un second objectif : placer l’information financière au service de l’amélioration de la gestion publique.

    2) Améliorer la gestion publique

    32On peut considérer que le premier objectif du déploiement de Chorus est atteint : grâce à lui, l’État produit des comptes de qualité. Le ministère des Finances le revendique44 et la Cour des comptes semble le confirmer à travers ses certifications successives45. Pour ce qui concerne le second, concourir à l’amélioration de la gestion publique, du chemin reste à parcourir.

    33Pourtant, une étape importante a été franchie en 2005 par le décret du 11 février créant un service à compétence nationale : l’Agence pour l’informatique financière de l’État46. Rattaché au ministre du Budget en 2005, ce SCN dépend aujourd’hui du ministre des Comptes publics. En détachant le pilotage du PGI de la DGFip, on permettait d’ouvrir son champ potentiel d’intervention : dépasser la gestion des finances publiques pour aller vers la gestion financière de l’action publique ! Les rapports annuels de l’AIFE témoignent de cette ouverture du système d’information financière vers d’autres utilisateurs.

    34Tout d’abord, l’AIFE fait état d’une utilisation de Chorus de plus en plus partagée entre la DGFIp et les directions des affaires financières des ministères. « Cœur historique du Système d’Information Chorus, les applicatifs Chorus et Chorus Formulaires sont destinés aux acteurs de la fonction financière de l’État, au sein des ministères et des directions réglementaires »47. Ce sont principalement les restitutions « budgétaires » (suivi des autorisations d’engagement et des crédits de paiement) qui sont consultées par les DAF, mais la situation est appelée à évoluer avec le déploiement – lent mais réel – des modules de comptabilité analytique.

    35Ensuite, l’AIFE promeut « l’urbanisation du système d’information financière de l’État ». Le terme doit être compris comme une référence à l’organisation des villes. Les systèmes d’information se sont déployés au sein de l’État à partir des années 1960. Ils ont ensuite évolué indépendamment et surtout vieilli. Il convenait donc de bâtir un plan d’urbanisme définissant des zones, des quartiers, des blocs et des voies de circulation entre les logiciels. Le bureau d’études et urbanisation de l’AIFE prend en charge cette mission et annonce en 2015 un objectif de réduction significatif du nombre des applications : « Fin 2015, 71 applications ministérielles ont déjà été éteintes au profit du SI Chorus »48. La mission urbanisation se poursuit mais les rapports d’activité témoignent du ralentissement du rythme puisque 75 applications ministérielles étaient éteintes en 201749. Depuis 2019, l’urbanisation reste de mise sans que le nombre d’applications du SIFE ne diminue. Il en reste 250 mentionnées dans les rapports d’activité 2019 et 2020. Enfin, de nouvelles applications développées se substituent à celles qui sont éteintes. C’est ce que l’AIFE appelle « la délivrance de solution »50. L’agence propose ainsi de nouveaux outils aux administrations, comme par exemple DUME (document unique des marchés de l’État), ORME (outil de rédaction des marchés de l’État), Chorus DT (déplacements temporaires) ou Chorus CAN (comptabilité analytique). Ces nouveaux modules témoignent de ce que la comptabilité publique se tourne lentement vers un autre type de décision financière afin de concourir à la rénovation de la gestion publique : la comptabilité publique tente de s’inscrire pleinement dans la LOLF.

    Notes de bas de page

    1 L. Fabius et D. Migaud, Groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire ; Contrôler réellement, pour dépenser mieux et prélever moins, 27 janvier 1999.

    2 La comptabilité publique est définie à l’article 53 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, comme « un système d’organisation de l’information financière ».

    3 Code de commerce, ancien article 120-I.

    4 I. Kerviler, Droit comptable : entreprises, Économica, 1985, 184 p. A. Viandier, Droit comptable, Précis Dalloz, 1984, 464 p.

    5 M-L. Legay (dir), Dictionnaire historique de la comptabilité publique, Presses universitaires de Rennes, 2010, 493 p.

    6 Constitution du 5 fructidor an III (22 août 1795) - Titre XI : Finances
    Article 308 - Les comptes détaillés de la dépense des ministres, signés et certifiés par eux, sont rendus publics au commencement de chaque année. - Il en sera de même des états de recette des diverses contributions, et de tous les revenus publics. (…)
    Article 324 - Le résultat des comptes arrêtés par les commissaires de la Comptabilité est imprimé et rendu public.

    7 Ordonnance du 14 septembre 1822 - Titre IV : Des comptes
    Article 18 - Nos ministres établiront leur comptabilité respective d’après les mêmes principes, les mêmes procédés et les mêmes formes.
    À cet effet, il sera tenu dans chaque ministère un journal général et un grand livre en parties doubles, dans lesquels seront consignées sommairement et à leur date toutes les opérations concernant la fixation des crédits, la liquidation des dépenses, l’ordonnancement et le paiement.
    Ces mêmes opérations seront décrites en outre et avec détail sur des livres auxiliaires dont le nombre et la forme seront déterminés suivant la nature des services. […]
    Article 22 - En exécution des dispositions contenues dans la présente ordonnance, le compte des dépenses de chaque exercice devant être arrêté au 31 décembre de l’année suivante, pour la liquidation, l’ordonnancement et le paiement de tous les services appartenant à cet exercice [...].

    8 S. Kott, « La construction du droit de la comptabilité publique 1817-1962 », Gestion & Finances Publiques, n° 2-3, février-mars 2013, p. 3-6.

    9 Décret du 29 décembre 1962 - Titre IV : Comptabilité
    Article 49 - La comptabilité des organismes publics a pour objet la description et le contrôle des opérations ainsi que l’information des autorités de contrôle et de gestion.
    À cet effet, elle est organisée en vue de permettre : La connaissance et le contrôle des opérations budgétaires et des opérations de trésorerie ; La connaissance de la situation du patrimoine ; Le calcul des prix de revient, du coût et du rendement des services ; La détermination des résultats annuels ; L’intégration des opérations dans la comptabilité économique nationale.

    10 Décret du 29 décembre 1962
    Article 52- La comptabilité générale retrace : Les opérations budgétaires ; Les opérations de trésorerie ; Les opérations faites avec des tiers ; Les mouvements du patrimoine et des valeurs d’exploitation.

    11 J-J. François, Le système financier de l’État en question. Situation d’urgence ? 16 projets pour avancer ensemble, rapport au ministre des Finances, juin 1998, 77 p. et cinq annexes représentant plusieurs centaines de pages. Non publié.

    12 AN, n° 2540, 11 juillet 2000, 69 p.

    13 Rapport n° 2540 proposition de loi organique relative aux lois de finances, présentée par M.D. Migaud, député, exposé des motifs.

    14 Archives orales LOLF, réalisées par Ph. Bezes et S. Kott, IGPDE.

    15 CE, Assemblée générale (Section des finances) – n° 365.546 - 21 décembre 2000.

    16 J. R. Blondal, « Issues in Accrual budgeting », OECD journal on Budgeting, 2004/1, p. 103-119.

    17 Cons. const., décision n° 2001-448 DC - 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances, cons. 57.

    18 Ibid, cons. 56.

    19 LOLF, article 58-5 : La mission d’assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l’article 47 de la Constitution comporte notamment : […] La certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’État. Cette certification est annexée au projet de loi de règlement et accompagnée du compte rendu des vérifications opérées.

    20 LOLF, article 27 : […] Les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière.

    21 Cour des comptes, Certification des comptes de l’État, exercice 2006, délibéré du 29 mai 2007.

    22 Loi de finances rectificative du 30 décembre 2008 modifiant l’article 136 de la loi de finances pour 2002.

    23 La campagne d’archives orales menée pour le compte de l’IGPDE, à laquelle j’ai participé, est très claire sur ce point : personne ne maîtrisait les questions comptables au Parlement lors de la discussion de la proposition de loi organique.

    24 F. Descamps, « Gabriel Ardant, le comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, 1946-1953 : vers une évaluation des résultats de l’action administrative », in Ph. Bezes, F. Descamps, S. Kott et L. Tallineau (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques. Du contrôle de la dépense à la gestion des services publics (1914-1967), CHEFF, 2013 p. 253-301.

    25 Ph. Bezes, F. Descamps, S. Kott (dir.), Le moment RCB ou le rêve d’un gouvernement rationnel (1962-1978). L’invention de la gestion des finances publiques vol. III, CHEFF, 2021, 721 p.

    26 La commission des finances était clairement favorable à la mise en œuvre d’une comptabilité analytique. Débats Sénat, première lecture, séance du jeudi 7 juin 2001.

    27 Débats Sénat, première lecture, séance du 12 juin 2001.

    28 F. Mordacq, « Les interrelations entre comptabilité générale et comptabilité budgétaire », Gestion & Finances Publiques, n° 6, juin 2010, p. 419.

    29 Décret GBCP 7 nov. 2012 - Section 4 : La comptabilité analytique
    Article 59 - La comptabilité analytique est fondée sur la comptabilité générale. Elle a pour objet, sous les réserves et dans les conditions propres à chaque catégorie de personnes morales mentionnées à l’article 1er, de mesurer les coûts d’une structure, d’une fonction, d’un projet, d’un bien produit ou d’une prestation réalisée et, le cas échéant, des produits afférents en vue d’éclairer les décisions d’organisation et de gestion.

    30 Article 6 du décret n° 2018-803 du 24 septembre 2018 modifiant le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et autorisant diverses expérimentations.

    31 Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, article 14.

    32 P. Bonnafy, « L’informatique et l’Administration », Revue du Trésor, n° 6, juin 1974, p. 7.

    33 C. Guillerminet, La nouvelle fonction comptable de l’État ou le devenir du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics, thèse droit public, Montpellier I, 2009, p. 150 et sp. « Chapitre 2 : L’utilisation de systèmes d’information intégrés budgétaires et comptables », p. 145s.

    34 Décret n° 81-371 du 15 avril 1981 relatif à la tenue automatisée des comptabilités de l’État, JORF, 18 avril 1981, p. 1107 et 1108. Circulaire du 15 avril 1981 relative à l’organisation comptable de l’État, JORF, 18 avril 1981, p. 1108-1110.

    35 J-P. Souzy, « Le projet Accord », les notes bleues de Bercy, n° 239, octobre 2002.

    36 AIFE Mission urbanisation SIFE, Le SI Chorus et son écosystème, mars 2020, p. 10.

    37 S. Kott, « Régulation budgétaire », in M. Bazex, B. Du Marais, G. Eckert (dir.), Dictionnaire des régulations, Lexis-Nexis, 2015, p. 532-540.

    38 L’infocentre Chorus est l’entrepôt de données mis à disposition des ministères pour proposer des restitutions (états de pilotage) ou construire des requêtes à façon.

    39 Le lancement de la comptabilité analytique dans Chorus est formalisé par une décision du Comité d’orientation stratégique du SIFE du 4 décembre 2015 : projet Chorus CAN.

    40 J. Marzin, « Chorus, un outil comptable ? Oui, mais pas seulement », Gestion & Finances Publiques, n° 3-4, août-septembre 2009, p. 642.

    41 D. Litvan, « La dynamique de la réforme comptable de l’État : les comptes 2008, une nouvelle étape significative », Gestion & Finances Publiques, n° 3-4, août-septembre 2009, p. 665-672.

    42 D. Lajoumard, « Introduction à Chorus », Gestion & Finances Publiques, n° 1, janvier 2012, p. 4-5.

    43 D. Litvan, « Réforme comptable de l’État : la trajectoire comptable dans CHORUS », Gestion et finances publiques, n° 10, octobre 2012, p. 31-33.

    44 D. Lajoumard, « Chorus : résultats et perspectives », Gestion & Finances Publiques, n° 5/6, mai-juin 2014, p. 35-39.

    45 S. Kott, « L’extension de l’obligation de qualité comptable au secteur public local », in C. Husson-Rochcongar (dir.), Finances locales & Mutations contemporaines de l’État, Mare et Martin, à paraître.

    46 Décret n° 2005-122 du 11 février 2005 portant création d’un service à compétence nationale dénommé « agence pour l’informatique financière de l’État ».

    47 AIFE, Rapport annuel 2020, p. 8.

    48 AIFE, Rapport d’activité 2015, p. 47.

    49 AIFE, Rapport d’activité 2015, p. 56.

    50 AIFE, Rapport d’activité 2017, p. 8.

    Auteur

    • Sébastien Kott

      Institut de Droit Public (UR 14145)
      Université de Poitiers (France)

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    1 L. Fabius et D. Migaud, Groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire ; Contrôler réellement, pour dépenser mieux et prélever moins, 27 janvier 1999.

    2 La comptabilité publique est définie à l’article 53 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, comme « un système d’organisation de l’information financière ».

    3 Code de commerce, ancien article 120-I.

    4 I. Kerviler, Droit comptable : entreprises, Économica, 1985, 184 p. A. Viandier, Droit comptable, Précis Dalloz, 1984, 464 p.

    5 M-L. Legay (dir), Dictionnaire historique de la comptabilité publique, Presses universitaires de Rennes, 2010, 493 p.

    6 Constitution du 5 fructidor an III (22 août 1795) - Titre XI : Finances
    Article 308 - Les comptes détaillés de la dépense des ministres, signés et certifiés par eux, sont rendus publics au commencement de chaque année. - Il en sera de même des états de recette des diverses contributions, et de tous les revenus publics. (…)
    Article 324 - Le résultat des comptes arrêtés par les commissaires de la Comptabilité est imprimé et rendu public.

    7 Ordonnance du 14 septembre 1822 - Titre IV : Des comptes
    Article 18 - Nos ministres établiront leur comptabilité respective d’après les mêmes principes, les mêmes procédés et les mêmes formes.
    À cet effet, il sera tenu dans chaque ministère un journal général et un grand livre en parties doubles, dans lesquels seront consignées sommairement et à leur date toutes les opérations concernant la fixation des crédits, la liquidation des dépenses, l’ordonnancement et le paiement.
    Ces mêmes opérations seront décrites en outre et avec détail sur des livres auxiliaires dont le nombre et la forme seront déterminés suivant la nature des services. […]
    Article 22 - En exécution des dispositions contenues dans la présente ordonnance, le compte des dépenses de chaque exercice devant être arrêté au 31 décembre de l’année suivante, pour la liquidation, l’ordonnancement et le paiement de tous les services appartenant à cet exercice [...].

    8 S. Kott, « La construction du droit de la comptabilité publique 1817-1962 », Gestion & Finances Publiques, n° 2-3, février-mars 2013, p. 3-6.

    9 Décret du 29 décembre 1962 - Titre IV : Comptabilité
    Article 49 - La comptabilité des organismes publics a pour objet la description et le contrôle des opérations ainsi que l’information des autorités de contrôle et de gestion.
    À cet effet, elle est organisée en vue de permettre : La connaissance et le contrôle des opérations budgétaires et des opérations de trésorerie ; La connaissance de la situation du patrimoine ; Le calcul des prix de revient, du coût et du rendement des services ; La détermination des résultats annuels ; L’intégration des opérations dans la comptabilité économique nationale.

    10 Décret du 29 décembre 1962
    Article 52- La comptabilité générale retrace : Les opérations budgétaires ; Les opérations de trésorerie ; Les opérations faites avec des tiers ; Les mouvements du patrimoine et des valeurs d’exploitation.

    11 J-J. François, Le système financier de l’État en question. Situation d’urgence ? 16 projets pour avancer ensemble, rapport au ministre des Finances, juin 1998, 77 p. et cinq annexes représentant plusieurs centaines de pages. Non publié.

    12 AN, n° 2540, 11 juillet 2000, 69 p.

    13 Rapport n° 2540 proposition de loi organique relative aux lois de finances, présentée par M.D. Migaud, député, exposé des motifs.

    14 Archives orales LOLF, réalisées par Ph. Bezes et S. Kott, IGPDE.

    15 CE, Assemblée générale (Section des finances) – n° 365.546 - 21 décembre 2000.

    16 J. R. Blondal, « Issues in Accrual budgeting », OECD journal on Budgeting, 2004/1, p. 103-119.

    17 Cons. const., décision n° 2001-448 DC - 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances, cons. 57.

    18 Ibid, cons. 56.

    19 LOLF, article 58-5 : La mission d’assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l’article 47 de la Constitution comporte notamment : […] La certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’État. Cette certification est annexée au projet de loi de règlement et accompagnée du compte rendu des vérifications opérées.

    20 LOLF, article 27 : […] Les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière.

    21 Cour des comptes, Certification des comptes de l’État, exercice 2006, délibéré du 29 mai 2007.

    22 Loi de finances rectificative du 30 décembre 2008 modifiant l’article 136 de la loi de finances pour 2002.

    23 La campagne d’archives orales menée pour le compte de l’IGPDE, à laquelle j’ai participé, est très claire sur ce point : personne ne maîtrisait les questions comptables au Parlement lors de la discussion de la proposition de loi organique.

    24 F. Descamps, « Gabriel Ardant, le comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, 1946-1953 : vers une évaluation des résultats de l’action administrative », in Ph. Bezes, F. Descamps, S. Kott et L. Tallineau (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques. Du contrôle de la dépense à la gestion des services publics (1914-1967), CHEFF, 2013 p. 253-301.

    25 Ph. Bezes, F. Descamps, S. Kott (dir.), Le moment RCB ou le rêve d’un gouvernement rationnel (1962-1978). L’invention de la gestion des finances publiques vol. III, CHEFF, 2021, 721 p.

    26 La commission des finances était clairement favorable à la mise en œuvre d’une comptabilité analytique. Débats Sénat, première lecture, séance du jeudi 7 juin 2001.

    27 Débats Sénat, première lecture, séance du 12 juin 2001.

    28 F. Mordacq, « Les interrelations entre comptabilité générale et comptabilité budgétaire », Gestion & Finances Publiques, n° 6, juin 2010, p. 419.

    29 Décret GBCP 7 nov. 2012 - Section 4 : La comptabilité analytique
    Article 59 - La comptabilité analytique est fondée sur la comptabilité générale. Elle a pour objet, sous les réserves et dans les conditions propres à chaque catégorie de personnes morales mentionnées à l’article 1er, de mesurer les coûts d’une structure, d’une fonction, d’un projet, d’un bien produit ou d’une prestation réalisée et, le cas échéant, des produits afférents en vue d’éclairer les décisions d’organisation et de gestion.

    30 Article 6 du décret n° 2018-803 du 24 septembre 2018 modifiant le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et autorisant diverses expérimentations.

    31 Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, article 14.

    32 P. Bonnafy, « L’informatique et l’Administration », Revue du Trésor, n° 6, juin 1974, p. 7.

    33 C. Guillerminet, La nouvelle fonction comptable de l’État ou le devenir du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics, thèse droit public, Montpellier I, 2009, p. 150 et sp. « Chapitre 2 : L’utilisation de systèmes d’information intégrés budgétaires et comptables », p. 145s.

    34 Décret n° 81-371 du 15 avril 1981 relatif à la tenue automatisée des comptabilités de l’État, JORF, 18 avril 1981, p. 1107 et 1108. Circulaire du 15 avril 1981 relative à l’organisation comptable de l’État, JORF, 18 avril 1981, p. 1108-1110.

    35 J-P. Souzy, « Le projet Accord », les notes bleues de Bercy, n° 239, octobre 2002.

    36 AIFE Mission urbanisation SIFE, Le SI Chorus et son écosystème, mars 2020, p. 10.

    37 S. Kott, « Régulation budgétaire », in M. Bazex, B. Du Marais, G. Eckert (dir.), Dictionnaire des régulations, Lexis-Nexis, 2015, p. 532-540.

    38 L’infocentre Chorus est l’entrepôt de données mis à disposition des ministères pour proposer des restitutions (états de pilotage) ou construire des requêtes à façon.

    39 Le lancement de la comptabilité analytique dans Chorus est formalisé par une décision du Comité d’orientation stratégique du SIFE du 4 décembre 2015 : projet Chorus CAN.

    40 J. Marzin, « Chorus, un outil comptable ? Oui, mais pas seulement », Gestion & Finances Publiques, n° 3-4, août-septembre 2009, p. 642.

    41 D. Litvan, « La dynamique de la réforme comptable de l’État : les comptes 2008, une nouvelle étape significative », Gestion & Finances Publiques, n° 3-4, août-septembre 2009, p. 665-672.

    42 D. Lajoumard, « Introduction à Chorus », Gestion & Finances Publiques, n° 1, janvier 2012, p. 4-5.

    43 D. Litvan, « Réforme comptable de l’État : la trajectoire comptable dans CHORUS », Gestion et finances publiques, n° 10, octobre 2012, p. 31-33.

    44 D. Lajoumard, « Chorus : résultats et perspectives », Gestion & Finances Publiques, n° 5/6, mai-juin 2014, p. 35-39.

    45 S. Kott, « L’extension de l’obligation de qualité comptable au secteur public local », in C. Husson-Rochcongar (dir.), Finances locales & Mutations contemporaines de l’État, Mare et Martin, à paraître.

    46 Décret n° 2005-122 du 11 février 2005 portant création d’un service à compétence nationale dénommé « agence pour l’informatique financière de l’État ».

    47 AIFE, Rapport annuel 2020, p. 8.

    48 AIFE, Rapport d’activité 2015, p. 47.

    49 AIFE, Rapport d’activité 2015, p. 56.

    50 AIFE, Rapport d’activité 2017, p. 8.

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    Kott, S. (2022). LOLF, comptabilité publique et décision financière. In V. Dussart (éd.), La LOLF a 20 ans !. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole. https://doi.org/10.4000/books.putc.15717
    Kott, Sébastien. « LOLF, comptabilité publique et décision financière ». In La LOLF a 20 ans !, édité par Vincent Dussart. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole, 2022. doi:10.4000/books.putc.15717.
    Kott, Sébastien. « LOLF, comptabilité publique et décision financière ». La LOLF a 20 ans !, édité par Vincent Dussart, Presses de l’Université Toulouse Capitole, 2022, https://doi.org/10.4000/books.putc.15717.

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    Dussart, V. (éd.). (2022). La LOLF a 20 ans !. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole, Librairie générale de droit et de jurisprudence. https://doi.org/10.4000/books.putc.15574
    Dussart, Vincent, éd. La LOLF a 20 ans !. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 2022. doi:10.4000/books.putc.15574.
    Dussart, Vincent, éditeur. La LOLF a 20 ans !. Presses de l’Université Toulouse Capitole, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 2022, https://doi.org/10.4000/books.putc.15574.
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