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    Plan

    Plan détaillé Texte intégral I. Le bilan de la lolf : une place limitée de la performance dans le système budgétaire II. La réforme de la lolf : vers une revalorisation de la performance dans le système budgétaire Notes de bas de page Auteur

    La LOLF a 20 ans !

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    La performance au cœur du système budgétaire français ?

    Damien Catteau

    p. 221-235

    Texte intégral I. Le bilan de la lolf : une place limitée de la performance dans le système budgétaire A. Un choix pragmatique de budgétisation orientée par la performance B. Une appropriation limitée de la performance par les acteurs budgétaires II. La réforme de la lolf : vers une revalorisation de la performance dans le système budgétaire A. Un dispositif impraticable aux finalités obscures B. Un renforcement involontaire de la place de la performance ? Notes de bas de page Auteur

    Texte intégral

    1L’introduction d’une budgétisation axée sur la performance était, avec le renforcement des pouvoirs budgétaires du Parlement, l’un des objectifs principaux de la LOLF en 2001. Elle a également constitué un véritable défi pour les acteurs de la réforme, un défi en premier lieu culturel dès lors qu’il s’agissait véritablement et selon une formule désormais bien connu de passer d’une logique de moyens à une logique de résultats. Mais, rappelons-le, il s’agissait également d’un défi technique dès lors que la LOLF ambitionnait la transition vers cette budgétisation orientée par la performance, avec tout ce que cela comporte en terme de redéfinition de la nomenclature par destination, de conception d’une démarche de performance et, on l’oublie trop souvent, de mise en cohérence du cadre d’exécution notamment par la déclinaison opérationnelle, des nouvelles modalités de gestion et de rationalisation des contrôles et ce, sur une période de quatre ans. Ainsi, face à ce calendrier de mise en œuvre ô combien ambitieux, force est de constater également que l’introduction d’une budgétisation axée sur la performance a été une véritable réussite puisque dès 2005, un système opérationnel, conceptuellement parmi les plus aboutis au monde1, a pu être déployé en vue d’un premier exercice 2006 intégralement « en mode LOLF ». Pourtant, quand bien même la LOLF de 2001 aura constitué « contribution majeure […] pour nos finances publiques »2, il est indéniable qu’elle constitue également, vingt ans après son adoption, une source de déception, notamment du point de vue de cette nouvelle logique de performance. En effet, la LOLF n’a pas permis de s’affranchir d’une logique de moyens encore omniprésente et aura eu un impact très limité à la fois sur la maîtrise des dépenses, sur l’évaluation de l’efficacité des politiques publiques et plus généralement encore sur l’évolution de la prise en charge des politiques publiques et de la réforme de l’État. Ainsi, alors qu’une réforme d’ampleur du dispositif de 2001 vient de s’achever, en décembre 2021, visant à moderniser la gestion des finances publiques3, on peut se demander pour quelles raisons la performance a-t-elle échoué à se retrouver au cœur du système budgétaire français. Indiscutablement, le bilan de ces vingt ans de la loi organique témoigne en effet d’une désillusion concernant la place de la performance dans le système budgétaire, moins d’ailleurs pour des raisons conceptuelles que par un manque d’appropriation de la démarche par les acteurs budgétaires (I). Face à cet amer constat, la réponse du législateur organique de 2021 était dès lors très attendue afin de donner une nouvelle dynamique à la démarche de performance et éventuellement amorcer un éventuel renforcement de la place de la performance au sein du budget de l’État (II).

    I. Le bilan de la lolf : une place limitée de la performance dans le système budgétaire

    2La « budgétisation axée sur la performance » (« performance budgeting ») est définie par l’OCDE, s’appuyant elle-même sur une définition du professeur Allen Schick4, comme « l’utilisation systématique de données sur la performance pour documenter les décisions budgétaires, soit comme un intrant direct dans les décisions d’allocation budgétaire, soit comme une information de contexte pour éclairer la programmation budgétaire et instiller une plus grande transparence et une responsabilité accrue tout au long du processus budgétaire […] »5. Cependant face aux différents modèles d’intégration de la performance, la France a opté un choix certes pragmatique (A) mais peut-être également quelque peu ambigu qui, au-delà de son cadre conceptuel, a entrainé un certain manque d’appropriation du dispositif de performance par l’ensemble des acteurs budgétaires (B).

    A. Un choix pragmatique de budgétisation orientée par la performance

    3La budgétisation axée sur la performance recouvre en effet une grande variété de modèles avec une intégration plus ou moins importante de la performance, à tous les niveaux du processus budgétaire, la programmation, l’exécution et le contrôle et l’OCDE distingue ainsi quatre modèles d’intégration6 : la budgétisation par la performance de type formelle (presentational performance budgeting) dans laquelle les données sur la performance sont fournies en parallèle du principal document budgétaire et constituent plus des éléments de contexte pour les décideurs publics que d’instruments influençant les décisions sur les allocations budgétaires ; la budgétisation éclairée par la performance (performance informed budgeting), le modèle le plus répandu, dans lequel les données sur la performance sont inclues dans le principal document budgétaire restructuré suivant une logique de programmes et seront utilisées à la fois pour orienter les décisions concernant les allocations budgétaires mais aussi pour mieux contrôler les résultats des gestionnaires ; la budgétisation par la performance à des fins de gestion (managerial performance budgeting), quant à elle, est une variante de la précédente dans laquelle les données sur la performance seront utilisées principalement au stade de l’exécution afin d’améliorer la gestion voire l’organisation des services, indépendamment du lien entre performance et allocation de crédits. Enfin, la budgétisation directe par la performance (performance-based budgeting ou direct performance budgeting) établit un lien direct entre les données sur la performance et les allocations budgétaires qui vont dépendre directement des résultats constatés. Il convient d’ailleurs de noter que cette dernière catégorie représente une forme « d’idéal utopiste » puisqu’aucun pays ne revendique utiliser un tel système. Certains pays néanmoins ont pu s’essayer à des systèmes d’allocation budgétaire étroitement liée aux données sur la performance, à l’instar du Royaume-Uni, de l’Australie ou des États-Unis, qui est sans doute le pays qui a le plus développé cette approche avec le « Program Assessment Rating Tool » (PART). Tous ces pays ont néanmoins fini par abandonner un tel système pour un système plus souple. Pour illustrer une telle pratique, sous une approche récente, on peut tout de même citer le cas de la Corée du Sud qui s’était justement inspiré de l’ancien système américain, avec un certain succès. Ainsi, en 2005 est lancé le « Self-Assessment of Budgetary Programs » (SAPB) dans lequel chaque programme fait l’objet d’une évaluation pondérée sur ses qualités en termes de programmation (planning), de gestion (management) et de résultats (results) permettant de définir un score sur 100 et ainsi de classer les programmes en 5 catégories (depuis 2008), ce classement servant alors de base pour les négociations entre les agences (agency) et le ministère du budget (MBP) avec un effet de récompense/sanction assez visible7.

    4En France, dès les origines de la LOLF, le choix d’un système de budgétisation directe par la performance avait été écarté, tant pour des raisons idéologiques que pratiques8. Au contraire, c’est notamment à l’initiative des sénateurs que s’est imposée l’idée d’une budgétisation « orientée par la performance »9, c’est-à-dire une budgétisation principalement axée sur le coût complet des politiques, matérialisée par la justification des crédits au premier euro, laissant toutefois une place à des priorités ou arbitrages décidés en fonction de la performance10. En somme et pour reprendre une formule utilisée par S. Trosa, le choix pragmatique de la LOLF était celui d’« une budgétisation informée par les résultats mais non déduites de ces derniers »11. Et en effet, quand bien même le dispositif de performance ne sera pas intégré dans le document budgétaire principal, le rapprochant ainsi d’un système budgétisation par la performance de type formel, mais bien « relégué » dans les annexes explicatives, dans les fameux projets annuels de performance12, la performance a été pensée comme un élément participant à la prise de décision budgétaire que ce soit par la mise en place des conférences de performance, adossées aux conférences budgétaires, durant la préparation du budget ou s’agissant de la mise en place du « chaînage vertueux », que la Cour des comptes associe à un véritable « cycle de la performance », dans lequel « les résultats décrits dans les RAP, annexés au projet de loi de règlement, devaient nourrir toutes les étapes du cycle budgétaire annuel : le débat sur l’examen des projets de loi de règlement, en mai et juin, le débat d’orientation sur les finances publiques, en juillet, se traduisant dans les documents budgétaires de l’année suivante, lors de l’examen du projet de loi de finances à l’automne, qu’il s’agisse des PAP, des documents de politique transversale (DPT) ou de certains « jaunes » budgétaires » 13. L’ambition de la LOLF allait même au-delà puisque la démarche de performance devait, notamment en s’appuyant sur la déclinaison opérationnelle des programmes et la fongibilité asymétrique des crédits14, permettre une véritable « gestion orientée par la performance » et même servir de levier à un vaste chantier de réforme de l’État15, rapprochant ainsi le système français d’un système de budgétisation par la performance à des fins de gestion, pour reprendre les catégories de l’OCDE précédemment évoquées. Pourtant force est de constater que malgré ces ambitions fortes, et des succès indéniables16, le bilan, vingt ans après l’adoption de la LOLF, apparaît « globalement décevant »17, notamment du fait d’une appropriation limitée de la performance par les acteurs budgétaires.

    B. Une appropriation limitée de la performance par les acteurs budgétaires

    5En 2019, la Cour des comptes consacre un chapitre entier de son rapport sur les résultats et la gestion au bilan de la démarche de la performance à l’approche des 20 ans de la LOLF18. Ce bilan, relativement critique, pousse à classer la France non pas dans la catégorie des pays adoptant une « budgétisation éclairée par la performance » mais bel et bien dans celle pour laquelle la performance est moins intégrée, « la budgétisation par la performance de type formelle ». En effet, sans reprendre en détail toutes les critiques formulées par la Cour, celle-ci met surtout en avant l’absence d’« une véritable appropriation de la démarche de performance par le Parlement »19 qui « utilise peu les données de performance »20. Plus encore, la Cour critique le manque d’impact de la performance sur le processus de budgétisation et fustige le fait que le « dispositif de performance [semble] sans effet significatif sur l’allocation des ressources ». En particulier, elle regrette que l’examen des résultats, loin de constituer le cœur du processus d’allocation budgétaire propre à un système de budgétisation éclairée par la performance, ait été disjoint des conférences budgétaires dans le cadre de conférences de performance intervenant généralement après le processus d’arbitrage et recevant une « attention très inégale »21. Ainsi, une enquête réalisée par la Cour auprès des responsables de programme22 révélait que près de 70 % d’entre eux estimaient que le dispositif de performance n’avait aucun impact sur la budgétisation, alors que 25 % estimaient que cet impact existait mais restait « mineur ». En définitive, le constat de la Cour est sans appel : « La performance apparaît ainsi comme une question relativement subsidiaire, les objectifs et les indicateurs étant examinés en fin de processus budgétaire, sans cohérence avec les montants de crédits et sans lien avec les objectifs que chaque administration s’assigne à elle-même »23. De la même manière, au-delà de l’impact du dispositif sur la budgétisation, la Cour relève également un « développement inabouti de la culture de résultats au sein de l’administration »24, loin d’une budgétisation par la performance à des fins de gestion, et en particulier s’agissant de l’utilisation très insuffisante du dispositif de performance issu de la LOLF par les gestionnaires qui lui préfèrent généralement des outils, assez disparates du reste, parallèles et propres à chaque ministère25. Quant à l’impact du dispositif du performance sur les processus de réforme de l’État, la Cour va, là encore, adopter une position assez critique sur l’absence d’articulation des différentes réformes26 avec le dispositif de performance sur lequel elles étaient censées s’appuyer naturellement.

    6Quant aux raisons de ce manque d’appropriation, il est indéniable qu’il résulte du maintien d’une « logique de moyens » qui continue d’être omniprésente dans la gestion budgétaire française à tous les stades de la procédure budgétaire, tant s’agissant des parlementaires que de l’exécutif27, notamment du fait de l’importance cardinale de l’objectif de maîtrise des dépenses qui va peser tant sur les modalités de préparation du budget28 que sur son exécution29. Néanmoins, il résulte également de limites plus conceptuelles du dispositif de performance mis en place depuis l’adoption de la LOLF que la Cour a pu, là encore, relever dans le détail. Pour synthétiser, la Cour estime que la démarche de performance est sujette à un phénomène, du reste assez commun dans les pays ayant adopté des réformes similaires, de « surabondance d’information » (information overload)30 caractérisée par un trop grand nombre d’objectifs et d’indicateurs de performance31, parfois jugés trop complexes, insuffisamment renseignés ou manquant de fiabilité32 et souffrant d’un manque de hiérarchisation33. Dès lors, le dispositif manque de lisibilité à l’égard tant des parlementaires que des citoyens34, s’avère difficile à exploiter tant pour les gestionnaires, car jugé trop « lourd et chronophage »35, que pour les décideurs, car « déconnecté des priorités politiques de l’action publique » à raison d’une trop grande stabilité des indicateurs36. La Cour va donc appeler à une refondation du dispositif de performance largement inspirée des exemples étrangers et basée essentiellement sur une simplification et une hiérarchisation des outils de la performance37 et sur le développement d’un « environnement propice à une logique de performance » passant par l’instauration d’une revue des dépenses (spending reviews) en lien avec la programmation pluriannuelle et par une meilleure responsabilisation des gestionnaires38.

    7Quand bien même elles n’appelaient pas toutes à l’intervention du législateur organique, ces recommandations ne seront pourtant, et de manière assez étonnante d’ailleurs, que très partiellement reprises dans la contribution de la Cour préalable à la réforme39, ni même dans la proposition de loi organique des députés E. Woerth et L. Saint-Martin40 qui sera finalement adoptée en décembre 2021.

    II. La réforme de la lolf : vers une revalorisation de la performance dans le système budgétaire

    8En dépit des nombreuses critiques et recommandations formulées en 2019 par la Cour et de la place centrale de la performance au sein de la LOLF, la proposition de loi organique déposée en mai 2021 a pu surprendre dès lors qu’elle contenait assez peu de dispositions relatives au dispositif de performance. En dehors d’une disposition, assez anecdotique, sur la mise en place d’un dispositif d’évaluation de l’efficacité des prélèvements sur recettes41, la seule véritable proposition en la matière concerne l’extension du droit d’amendement des parlementaires aux objectifs et indicateurs de performance42. Or, bien loin d’une refondation du dispositif de performance souhaitée par la Cour, ce dispositif semble relativement accessoire et par ailleurs assez largement impraticable, de sorte qu’on peut s’interroger sur les finalités poursuivies par le législateur organique (A). Pourtant, ce dispositif pourrait, assez paradoxalement et, semble-t-il plutôt involontairement, aboutir un renforcement de la place de la performance dans le système budgétaire et encourager indirectement la rationalisation de la démarche souhaitée par la Cour (B).

    A. Un dispositif impraticable aux finalités obscures

    9Il convient de noter en premier lieu que cette extension du droit d’amendement des parlementaires concernant les objectifs et indicateurs de performance ne figurait pas expressément dans le rapport de la MILOLF de 201943 qui avait amorcé la réflexion sur la réforme de la loi organique et qui, tout au plus, suggérait « d’impliquer davantage les parlementaires dans le processus d’élaboration et de révision des objectifs et indicateurs de performance »44. Le dispositif adopté est d’ailleurs assez « discret » puisqu’il porte d’une manière générale sur la présentation budgétaire et plus précisément sur la structure et le contenu de la loi de finances et en particulier de la seconde partie de cette dernière. En effet, l’article 15 de la loi organique du 21 décembre 202145 vient ajouter un article 34-II-4°bis à l’article 34 de la LOLF qui dispose : « [Dans la seconde partie, la loi de finances de l’année] définit, pour chaque mission du budget général, chaque budget annexe et chaque compte spécial, des objectifs de performance et des indicateurs associés à ces objectifs ». Figurant ainsi au domaine obligatoire des lois de finances, les objectifs et indicateurs feraient donc l’objet d’un nouvel état législatif annexé à la loi de finances.

    10Or, derrière cette disposition relative à la présentation de la loi de finances, la finalité très clairement affichée par le législateur organique est bel et bien d’étendre le droit d’amendement à la formulation de ces objectifs et indicateurs associés aux différentes missions du budget général (et des budgets annexes et comptes spéciaux) comme l’attestent les rapports parlementaires en commission, de manière assez laconique d’ailleurs. En effet, le député rapporteur de la commission spéciale relève qu’« en l’état actuel du droit[…] les amendements parlementaires proposant de modifier des objectifs ou indicateurs ne peuvent être déposés[…]. La présente proposition de loi organique lève ce verrou. Les objectifs et indicateurs de performance seraient regroupés dans un nouvel état législatif annexé, amendable et discuté en même temps que les unités de vote des crédits auxquels ils se rapportent »46 ; les sénateurs, quant à eux, estimant que « cette disposition permettra[it] au Parlement de débattre et, le cas échéant, d’amender le dispositif de performance des missions, qui est actuellement présenté dans les projets annuels de performances ne pouvant pas faire l’objet d’amendements »47. Aussi louable que soit cette intention, le dispositif retenu ne manque pourtant pas de susciter quelques interrogations quant à sa mise en œuvre pratique.

    11En effet, s’agissant tout d’abord de l’étendu de ce droit d’amendement, le dispositif de performance repose sur un « triptyque » qui décline « l’objectif » de performance, but à atteindre formulé de manière littérale, auquel on associe « un indicateur » de performance qui représente la donnée statistique que l’on va observer pour mesurer la réalisation de l’objectif, lui-même associé à « une valeur-cible » (ou simplement « cible ») qui représente la valeur que prendra l’indicateur à partir de laquelle on estimera l’objectif atteint48. Or, à supposer que ce ne soit pas le cas pour l’ensemble de ce triptyque, la définition des valeurs-cibles repose sur l’idée de la « contractualisation autour de la performance »49, au cœur du dispositif de la LOLF et relève donc exclusivement de la compétence du Gouvernement qui « détermine et conduit la politique de la nation »50. Ainsi, le nouveau dispositif exclue la possibilité d’amender les valeurs-cibles, qui du reste ne seront sans doute pas présentées dans l’état législatif nouvellement créé, comme l’ont admis très rapidement les sénateurs51 : « il est important de noter que le Parlement fixerait ainsi les indicateurs, mais pas les cibles chiffrées qui continueraient à relever de la compétence du Gouvernement »52. Cette exclusion a d’ailleurs pu être confirmée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 23 décembre 2021 : « En adoptant ces dispositions, le législateur organique a entendu permettre par voie d’amendement tant l’introduction de nouveaux objectifs et indicateurs au cours de l’examen de la loi de finances que la modification de ceux déjà prévus pour chaque mission par le projet de loi de finances. Ces dispositions n’ont pas pour objet de permettre la modification des cibles fixées par le Gouvernement pour chaque objectif et indicateur dans les projets annuels de performance annexés au projet de loi de finances »53.

    12Néanmoins, si on reprend justement les possibilités d’amendement évoquées par le Conseil constitutionnel, on peut d’abord envisager la modification des objectifs et indicateurs. Sachant que la valeur-cible est la donnée fondamentale, « normative » pourrait-on dire, de ce triptyque, on peut se demander en quoi pourrait consister une telle modification. On peut certes envisager une correction d’une erreur matérielle dans la formulation de l’objectif ou de l’indicateur retenu ou, au mieux, une clarification dans la formulation de l’un ou l’autre afin de le rendre plus « lisible », mais gageons que ces modifications n’auraient pas une portée très significative s’agissant de l’implication du Parlement dans la démarche de performance. Il faut donc bel et bien considérer que ce droit d’amendement trouve son utilité réelle dans l’introduction de « nouveaux » objectifs et indicateurs. Cependant, là encore, on peut s’interroger sur la portée pratique de ce dispositif : Si on envisage l’introduction d’un nouvel objectif, seul, on fait alors face à un paradoxe puisque l’introduction de ce nouvel objectif va bel et bien participer à l’orientation de la stratégie retenue pour la mission. Il sera pour autant difficile de considérer l’amendement autrement qu’un simple amendement d’appel dès lors qu’il appartiendra au Gouvernement d’en fixer l’indicateur, éventuellement en conservant l’existant, ce qui ramène à une simple modification d’objectif, et surtout d’en fixer la valeur-cible, et ainsi de véritablement « donner corps » à l’objectif. Au contraire, on pourra alors considérer que la clé de ce nouveau dispositif, pour rejoindre le constat des sénateurs, précédemment évoqué, serait l’introduction de nouveaux indicateurs. Or, à supposer que les parlementaires soient en mesure, en capacité « technique », d’identifier ou d’élaborer des indicateurs plus « fiables » que ceux qui ont été retenus – rappelons en effet que le choix des indicateurs repose sur une méthodologie dense et complexe54 et s’avère être un exercice ô combien délicat, en témoignent les critiques récurrentes de la Cour des comptes55 – le problème de la fixation de la valeur-cible qui détermine la portée de l’engagement sur la performance reste entier, sans compter que le dispositif semble assez mal s’accommoder avec la logique de contractualisation précédemment évoquée. Là encore, il est tout de même assez difficile d’envisager l’exercice de ce nouveau droit d’amendement autrement que sous la forme d’amendements d’appel invitant le gouvernement à prendre en considération les souhaits des parlementaires concernent ce dispositif de performance.

    13À cet égard d’ailleurs, il est impossible de ne pas faire le parallèle avec l’extension du droit d’amendement des parlementaires issu de la LOLF de 2001 et de l’interprétation croisée de son article 47 avec l’article 40 de la Constitution. Ce nouveau droit d’amendement devait permettre aux parlementaires de peser sur les orientations budgétaires en termes de nomenclature, notamment par la création de nouveaux programmes. Or, non seulement ce nouveau droit d’amendement soulevait des difficultés relativement similaires56, mais il a très rapidement montré ses limites quant à cette finalité initiale de peser sur les choix de nomenclature57, et la MILOLF en 2019 a pu, assez pragmatiquement, constater ce bilan plutôt mitigé : « Certains programmes sont donc créés par amendement parlementaire, ce cas restant tout de même assez minoritaire [du fait de] la réticence du Gouvernement à l’égard de la création de nouveaux programmes par les parlementaires. Ces derniers utilisent de toute façon majoritairement cette possibilité pour déposer des amendements d’appel et attirer l’attention du Gouvernement sur la nécessité de sanctuariser ou d’augmenter des crédits destinés à une politique publique spécifique »58.

    14Ces similarités ne laissent que peu de doute sur la portée de ce nouveau droit d’amendement concernant les objectifs et indicateurs et, comme le relèvent eux-mêmes les parlementaires, la finalité essentielle de ce nouveau dispositif sera surtout d’encourager les parlementaires, plus qu’à amender le dispositif, à s’y intéresser et à en débattre à l’occasion du vote des missions.

    B. Un renforcement involontaire de la place de la performance ?

    15Si le nouveau dispositif semble peu convaincant s’agissant de sa finalité affichée, il n’en demeure pas moins qu’il pourrait involontairement aboutir à un renforcement de la place de la performance dans le système budgétaire. En effet, il est d’abord indéniable que le dispositif, justement parce qu’il s’appuie sur la présentation du budget va venir renforcer du point de vue normatif la place du dispositif de performance dès lors que celui-ci ne sera plus cantonné aux projets annuels de performance, annexés à la loi de finances, mais bel et bien dans le dispositif même de celle-ci, ressortant d’ailleurs de son domaine obligatoire59. Ainsi, aussi symbolique que cela puisse être, le dispositif vient donner du sens à cette formule utilisée fréquemment s’agissant de la LOLF de 2001, rigoureusement à tort jusqu’alors : « la LOLF introduit la notion de performance au cœur du budget de l’État ».

    16De manière un peu plus opérationnelle, l’une des conséquences principales du dispositif visant à présenter les objectifs et indicateurs de performance par mission va être de créer de facto une hiérarchisation des objectifs et indicateurs qui composent ce dispositif de performance, aboutissant ainsi à mettre en œuvre l’une des principales recommandations de la Cour60. En effet, certains objectifs et indicateurs, associés aux missions seront donc inclus dans la seconde partie de la loi de finances alors que les autres objectifs et indicateurs, associés principalement aux actions, plus exceptionnellement aux programmes, continueront quant à eux à être présentés dans les projets annuels de performance. Qui plus est, cette hiérarchisation pourrait s’accompagner assez naturellement d’une distinction et une articulation plus marquée entre les objectifs et indicateurs « politiques » et les objectifs et indicateurs « gestionnaires », là encore encouragée par la Cour61, en s’inspirant d’ailleurs des exemples étrangers62. Par ailleurs, cette hiérarchisation pourrait favoriser, là encore assez naturellement, la simplification du dispositif et notamment la poursuite et l’amplification d’une réduction du nombre d’objectifs et indicateurs entreprise depuis quelques années et encouragée également par la Cour63.

    17Encore faut-il qu’une véritable réflexion s’installe autour de cette simplification et de cette hiérarchisation des objectifs et indicateurs. Or, le risque est assez grand, et d’autant plus que là n’était pas la finalité première du dispositif, que la confection de ce nouvel état législatif s’opère sur la base, voire simplement par la reprise, des indicateurs de missions. Ces « indicateurs de niveau mission », mis en place en 2010, correspondent, contrairement à leur dénomination, aux objectifs et indicateurs « considérés comme particulièrement représentatifs des politiques publiques »64 et ne sont principalement donc qu’une sélection des objectifs et indicateurs présents dans les PAP. Certes, depuis 2015, des « indicateurs spécifiques », principalement à partir des indicateurs de richesse mis en place par la loi du 13 avril 2015, ont été déployés en complément, mais ils ne représentaient en 2021 que 20 % de l’ensemble de ces indicateurs. Par ailleurs, ce qui inquiètera également au regard des impératifs de simplification et d’harmonisation, c’est la tendance récente à l’augmentation assez sensible du nombre de ces indicateurs qui a doublé en 2021 passant de 92 à 185.

    18On pourra enfin regretter, mais cela ne s’avère guère surprenant étant donnée la finalité initiale du dispositif, que cette présentation des objectifs et indicateurs associés à chaque mission ne soit pas reprise au niveau de la nouvelle loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, créée par la loi organique de décembre 2021, par parallélisme. Une telle solution aurait en effet permis d’encourager cette hiérarchisation autour de grands objectifs de politiques publiques dont la réalisation aurait pu être alors suivie et contrôlée spécifiquement par les parlementaires en fin de cycle budgétaire et peut-être alors d’insuffler une nouvelle dynamique de la performance non plus seulement au stade de la budgétisation mais également au cœur de l’évaluation des politiques publiques.

    Notes de bas de page

    1 A tout le moins fréquemment cite comme un modèle du genre par les organismes internationaux. V. par exemple, The World Bank, Results, Performance Budgeting and Trust in Government, june 2010, p. 103-110.

    2 D. Migaud, Audition de la mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), Commission des finances de l’Assemblée nationale, 6 mars 2019, p. 2.

    3 Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, JORF n° 0302 du 29 décembre 2021, Texte n° 1.

    4 A. Schick, “The metamorphoses of performance budgeting”, OECD Journal on Budgeting, vol. 13/2, june 2014, p. 49-79.

    5 C. comptes, Le Budget de l’État en 2018, rapport sur les résultats et la gestion 2018, mai 2019, p. 232.

    6 OECD, OECD Good Practices for Performance Budgeting, OECD Publishing, Paris, 2019, p. 15.

    7 N. Park, et J. Jang, “Performance budgeting in Korea: Overview and assessment”, OECD Journal on Budgeting, vol. 14/3, sept. 2015, p. 1-16.

    8 D. Catteau, La LOLF et la modernisation de la gestion publique. La performance, fondement d’un droit public financier rénové, Bibliothèque parlementaire et constitutionnelle, Dalloz, 2007, pp. 44-45.

    9 A. Lambert, Rapport sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances, RS, n° 343, 29 mai 2001, sess. 2000-2001, p. 71.

    10 D. Catteau, La LOLF et la modernisation de la gestion publique, op. cit., p. 46.

    11 S. Trosa, Le guide de la gestion par programmes. Vers une culture du résultat, Paris, Éditions d’Organisation, coll. « Service public », 2002, p. 70.

    12 Article 51-5° de la LOLF.

    13 C. comptes, « Chapitre IV : Refonder la démarche de performance » in Le Budget de l’État en 2018, rapport sur les résultats et la gestion 2018, mai 2019, p. 167.

    14 D. Catteau, La LOLF et la modernisation de la gestion publique, op. cit., pp. 410s.

    15 A. Lambert et D. Migaud, « La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : un levier pour la réforme de l’État », RFAP, n° 117, 2006/1, p. 11.

    16 D. Catteau, « LOLF et modernisation de la gestion publique : le regard de l’universitaire, dix ans plus tard », Gest. Financ. Publiques, n° 6, 2016, p. 117.

    17 C. comptes, Le Budget de l’État en 2018, op. cit., p. 173.

    18 Ibidem., pp. 164-202.

    19 Ibidem., p. 201.

    20 Ibidem., p. 174.

    21 Ibidem., p. 189.

    22 « Annexe 7.3 : consultation en ligne des responsables de programme », ibidem., pp. 215s.

    23 Ibidem., p. 189.

    24 Ibidem., p. 179.

    25 Outre les tableaux de bord ministériels, la Cour relève en effet la grande variété des dispositifs utilisés en parallèle à la démarche de performance tels que les lettres de mission adressées par le Premier ministre aux ministres ou adressées par les ministres aux directeurs d’administration centrale et d’établissements publics, les contrats d’objectifs et de performance des opérateurs, les plans de transformation ministériels, les indicateurs opérationnels développés par les administrations pour piloter la gestion des services ou encore les indicateurs de résultats et de qualité de service. Ibidem., p. 182.

    26 La révision générale des politiques publiques (RGPP) en 2007, la Modernisation de l’Action Publique (MAP) en 2012, le processus « action publique 2022 » (AP2022) en 2017 auxquels on pourrait d’ailleurs ajouter, en amont, les stratégies ministérielles de réforme en 2003 ou encore les audits de modernisation de l’État en 2005, v. D. Catteau, « LOLF et modernisation de la gestion publique : le regard de l’universitaire, dix ans plus tard », op. cit., p. 117.

    27 Ibidem, p. 119 ou D. Catteau, « La LOLF et la mise en équation de la gestion publique : une analyse critique », in Association de Droit public de Lyon (dir.), Chiffre(s) et droit public, Mare et Martin, coll. « Droit public », 2021, pp. 174s.

    28 Notamment la place des conférences budgétaires par rapport aux conférences de performance. V. supra.

    29 Qu’on songe bien évidemment à la mise en réserve des crédits et les pratiques de régulation « infra-annuelle » des crédits. V. C. comptes, Le Budget de l’État en 2018, op. cit., pp. 182s.

    30 R. Downes, D. Moretti and S. Nicol, “Budgeting and performance in the European Union: A review by the OECD in the context of EU budget focused on results”, OECD Journal on Budgeting, vol. 17/1, sept. 2017, p. 11.

    31 C. comptes, Le Budget de l’État en 2018, op. cit., pp. 175.

    32 Ibidem., pp. 176-177.

    33 Ibidem., pp. 184-186.

    34 Ibidem., p. 174.

    35 Ibidem., p. 180.

    36 Ibidem., pp. 186-187.

    37 Ibidem., pp. 194s.

    38 Ibidem., pp. 198s.

    39 C. Comptes, Finances publiques : Pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance, Rapport public thématique, Novembre 2020, 159 p.

    40 L. Saint-Martin et E. Woerth, Proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, n° 4110 rectifié, 4 mai 2021, 32 p.

    41 Article 4 de la proposition, ibidem., p. 6.

    42 Article 5 de la proposition, idem.

    43 L. Saint-Martin et E. Woerth, Rapport sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, R.I.A.N., n° 2210, 11 novembre 2019, 184 p.

    44 Ibidem., p. 20.

    45 Loi organique n° 2021-1836, op. cit.

    46 L. Saint-Martin, Rapport sur la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques (n° 4110) et sur la proposition de loi portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques, R.A.N. n° 4381 et 4382, 15 juillet 2021, p. 89.

    47 J.-F. Husson et C. Raynal, Rapport sur la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques et sur la proposition de loi portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques, R.S. n° 831, 15 septembre 2021, p. 106.

    48 V. notamment D. Catteau, La LOLF et la modernisation de la gestion publique, op. cit., pp. 112s.

    49 Ibidem., pp. 167s.

    50 Article 20 de la Constitution.

    51 En omettant, peut-être pas de manière involontaire d’ailleurs, les objectifs. V. Infra.

    52 J.-F. Husson et C. Raynal, Rapport sur la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, op. cit., p. 106.

    53 C. Const., Décision n° 2021-831 DC du 23 décembre 2021, Loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, JORF n° 0302 du 29 décembre 2021, Texte n° 3 (csd 58 et 59).

    54 Qu’on songe au système anglo-saxon SMART (intelligent) pour élaborer un indicateur opérationnel (specific), mesurable (measurable), réalisable (achivable) et inscrit dans la durée (timed). V. notamment D. Catteau, La LOLF et la modernisation de la gestion publique, op. cit., pp. 150s.

    55 C. comptes, Le Budget de l’État en 2018, op. cit., pp. 175.

    56 V. notamment D. Catteau, La LOLF et la modernisation de la gestion publique, op. cit., pp. 347s.

    57 D. Catteau, « L’influence du Parlement sur l’élaboration de la nomenclature budgétaire 2006 », RFFP, n° 95, septembre 2006, pp. 196-207.

    58 L. Saint-Martin et E. Woerth, Rapport sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, op. cit., p. 69.

    59 V. Supra.

    60 C. comptes, Le Budget de l’État en 2018, op. cit., pp. 194s.

    61 Ibidem., pp. 186s.

    62 Notamment du système britannique qui distinguait des « overarching objectives » poursuivis par l’ensemble des départements ministériels, au début des années 2000. V. D. Catteau, La LOLF et la modernisation de la gestion publique, op. cit., p. 108s. ou, dans la pratique plus récente des Single Departemental Plans (SDPs), lancée en 2015, sur la base d’ « objectifs de haut niveau » identifié par les ministères. C. comptes, Le Budget de l’État en 2018, op. cit., p. 251.

    63 Ibidem., p. 195.

    64 Ibidem., p. 171.

    Auteur

    • Damien Catteau

      Maître de conférences en droit public
      Membre de l’Équipe de droit public de Lyon (EDPL EA 666)

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    1 A tout le moins fréquemment cite comme un modèle du genre par les organismes internationaux. V. par exemple, The World Bank, Results, Performance Budgeting and Trust in Government, june 2010, p. 103-110.

    2 D. Migaud, Audition de la mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), Commission des finances de l’Assemblée nationale, 6 mars 2019, p. 2.

    3 Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, JORF n° 0302 du 29 décembre 2021, Texte n° 1.

    4 A. Schick, “The metamorphoses of performance budgeting”, OECD Journal on Budgeting, vol. 13/2, june 2014, p. 49-79.

    5 C. comptes, Le Budget de l’État en 2018, rapport sur les résultats et la gestion 2018, mai 2019, p. 232.

    6 OECD, OECD Good Practices for Performance Budgeting, OECD Publishing, Paris, 2019, p. 15.

    7 N. Park, et J. Jang, “Performance budgeting in Korea: Overview and assessment”, OECD Journal on Budgeting, vol. 14/3, sept. 2015, p. 1-16.

    8 D. Catteau, La LOLF et la modernisation de la gestion publique. La performance, fondement d’un droit public financier rénové, Bibliothèque parlementaire et constitutionnelle, Dalloz, 2007, pp. 44-45.

    9 A. Lambert, Rapport sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances, RS, n° 343, 29 mai 2001, sess. 2000-2001, p. 71.

    10 D. Catteau, La LOLF et la modernisation de la gestion publique, op. cit., p. 46.

    11 S. Trosa, Le guide de la gestion par programmes. Vers une culture du résultat, Paris, Éditions d’Organisation, coll. « Service public », 2002, p. 70.

    12 Article 51-5° de la LOLF.

    13 C. comptes, « Chapitre IV : Refonder la démarche de performance » in Le Budget de l’État en 2018, rapport sur les résultats et la gestion 2018, mai 2019, p. 167.

    14 D. Catteau, La LOLF et la modernisation de la gestion publique, op. cit., pp. 410s.

    15 A. Lambert et D. Migaud, « La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : un levier pour la réforme de l’État », RFAP, n° 117, 2006/1, p. 11.

    16 D. Catteau, « LOLF et modernisation de la gestion publique : le regard de l’universitaire, dix ans plus tard », Gest. Financ. Publiques, n° 6, 2016, p. 117.

    17 C. comptes, Le Budget de l’État en 2018, op. cit., p. 173.

    18 Ibidem., pp. 164-202.

    19 Ibidem., p. 201.

    20 Ibidem., p. 174.

    21 Ibidem., p. 189.

    22 « Annexe 7.3 : consultation en ligne des responsables de programme », ibidem., pp. 215s.

    23 Ibidem., p. 189.

    24 Ibidem., p. 179.

    25 Outre les tableaux de bord ministériels, la Cour relève en effet la grande variété des dispositifs utilisés en parallèle à la démarche de performance tels que les lettres de mission adressées par le Premier ministre aux ministres ou adressées par les ministres aux directeurs d’administration centrale et d’établissements publics, les contrats d’objectifs et de performance des opérateurs, les plans de transformation ministériels, les indicateurs opérationnels développés par les administrations pour piloter la gestion des services ou encore les indicateurs de résultats et de qualité de service. Ibidem., p. 182.

    26 La révision générale des politiques publiques (RGPP) en 2007, la Modernisation de l’Action Publique (MAP) en 2012, le processus « action publique 2022 » (AP2022) en 2017 auxquels on pourrait d’ailleurs ajouter, en amont, les stratégies ministérielles de réforme en 2003 ou encore les audits de modernisation de l’État en 2005, v. D. Catteau, « LOLF et modernisation de la gestion publique : le regard de l’universitaire, dix ans plus tard », op. cit., p. 117.

    27 Ibidem, p. 119 ou D. Catteau, « La LOLF et la mise en équation de la gestion publique : une analyse critique », in Association de Droit public de Lyon (dir.), Chiffre(s) et droit public, Mare et Martin, coll. « Droit public », 2021, pp. 174s.

    28 Notamment la place des conférences budgétaires par rapport aux conférences de performance. V. supra.

    29 Qu’on songe bien évidemment à la mise en réserve des crédits et les pratiques de régulation « infra-annuelle » des crédits. V. C. comptes, Le Budget de l’État en 2018, op. cit., pp. 182s.

    30 R. Downes, D. Moretti and S. Nicol, “Budgeting and performance in the European Union: A review by the OECD in the context of EU budget focused on results”, OECD Journal on Budgeting, vol. 17/1, sept. 2017, p. 11.

    31 C. comptes, Le Budget de l’État en 2018, op. cit., pp. 175.

    32 Ibidem., pp. 176-177.

    33 Ibidem., pp. 184-186.

    34 Ibidem., p. 174.

    35 Ibidem., p. 180.

    36 Ibidem., pp. 186-187.

    37 Ibidem., pp. 194s.

    38 Ibidem., pp. 198s.

    39 C. Comptes, Finances publiques : Pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance, Rapport public thématique, Novembre 2020, 159 p.

    40 L. Saint-Martin et E. Woerth, Proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, n° 4110 rectifié, 4 mai 2021, 32 p.

    41 Article 4 de la proposition, ibidem., p. 6.

    42 Article 5 de la proposition, idem.

    43 L. Saint-Martin et E. Woerth, Rapport sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, R.I.A.N., n° 2210, 11 novembre 2019, 184 p.

    44 Ibidem., p. 20.

    45 Loi organique n° 2021-1836, op. cit.

    46 L. Saint-Martin, Rapport sur la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques (n° 4110) et sur la proposition de loi portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques, R.A.N. n° 4381 et 4382, 15 juillet 2021, p. 89.

    47 J.-F. Husson et C. Raynal, Rapport sur la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques et sur la proposition de loi portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques, R.S. n° 831, 15 septembre 2021, p. 106.

    48 V. notamment D. Catteau, La LOLF et la modernisation de la gestion publique, op. cit., pp. 112s.

    49 Ibidem., pp. 167s.

    50 Article 20 de la Constitution.

    51 En omettant, peut-être pas de manière involontaire d’ailleurs, les objectifs. V. Infra.

    52 J.-F. Husson et C. Raynal, Rapport sur la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, op. cit., p. 106.

    53 C. Const., Décision n° 2021-831 DC du 23 décembre 2021, Loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, JORF n° 0302 du 29 décembre 2021, Texte n° 3 (csd 58 et 59).

    54 Qu’on songe au système anglo-saxon SMART (intelligent) pour élaborer un indicateur opérationnel (specific), mesurable (measurable), réalisable (achivable) et inscrit dans la durée (timed). V. notamment D. Catteau, La LOLF et la modernisation de la gestion publique, op. cit., pp. 150s.

    55 C. comptes, Le Budget de l’État en 2018, op. cit., pp. 175.

    56 V. notamment D. Catteau, La LOLF et la modernisation de la gestion publique, op. cit., pp. 347s.

    57 D. Catteau, « L’influence du Parlement sur l’élaboration de la nomenclature budgétaire 2006 », RFFP, n° 95, septembre 2006, pp. 196-207.

    58 L. Saint-Martin et E. Woerth, Rapport sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, op. cit., p. 69.

    59 V. Supra.

    60 C. comptes, Le Budget de l’État en 2018, op. cit., pp. 194s.

    61 Ibidem., pp. 186s.

    62 Notamment du système britannique qui distinguait des « overarching objectives » poursuivis par l’ensemble des départements ministériels, au début des années 2000. V. D. Catteau, La LOLF et la modernisation de la gestion publique, op. cit., p. 108s. ou, dans la pratique plus récente des Single Departemental Plans (SDPs), lancée en 2015, sur la base d’ « objectifs de haut niveau » identifié par les ministères. C. comptes, Le Budget de l’État en 2018, op. cit., p. 251.

    63 Ibidem., p. 195.

    64 Ibidem., p. 171.

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    Catteau, D. (2022). La performance au cœur du système budgétaire français ?. In V. Dussart (éd.), La LOLF a 20 ans !. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole. https://doi.org/10.4000/books.putc.15708
    Catteau, Damien. « La performance au cœur du système budgétaire français ? ». In La LOLF a 20 ans !, édité par Vincent Dussart. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole, 2022. doi:10.4000/books.putc.15708.
    Catteau, Damien. « La performance au cœur du système budgétaire français ? ». La LOLF a 20 ans !, édité par Vincent Dussart, Presses de l’Université Toulouse Capitole, 2022, https://doi.org/10.4000/books.putc.15708.

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    Dussart, V. (éd.). (2022). La LOLF a 20 ans !. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole, Librairie générale de droit et de jurisprudence. https://doi.org/10.4000/books.putc.15574
    Dussart, Vincent, éd. La LOLF a 20 ans !. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 2022. doi:10.4000/books.putc.15574.
    Dussart, Vincent, éditeur. La LOLF a 20 ans !. Presses de l’Université Toulouse Capitole, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 2022, https://doi.org/10.4000/books.putc.15574.
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