Mesure du résultat et évaluation des politiques publiques : échec ou réussite de la LOLF ?
p. 203-219
Texte intégral
1La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 est l’aboutissement d’une véritable réforme de l’État. Elle opère une transformation profonde de la constitution financière française et non pas seulement une sensible adaptation du droit budgétaire. Cette réforme de grande ampleur portait deux ambitions : le renforcement du rôle et des pouvoirs du Parlement ainsi que l’amélioration de la gestion publique par la consécration de la culture de la performance et du résultat. S’il ne semble pas exister de lien de cause à effet entre ces deux apports1, force est de constater que le Parlement est chargé d’une mission de contrôle, largement renforcée par la LOLF, qui l’amène à évaluer le résultat des actions prévues dans le budget de l’État. Pour ce faire, il vérifie la coïncidence entre les objectifs assignés en loi de finances initiale et les résultats obtenus en exécution dans le cadre du vote de la loi de règlement2. Le Parlement intervient donc dans la mesure du résultat et l’évaluation des politiques publiques même si ce n’est pas la plus grande réussite de la LOLF. La performance demeure en effet une prérogative de l’exécutif et par extension de l’administration ; prérogative sur laquelle le Parlement n’exerce qu’un contrôle relativement limité.
2La LOLF, grande réforme financière du XXIe siècle, fête désormais ses 20 ans3. L’heure du bilan a sonné. Si à l’origine, la LOLF de 2001 était un texte consensuel qui mettait tout le monde d’accord puisqu’elle répondait à cette volonté de plus en plus partagée d’une administration plus efficace, rapide et performante4, elle pose désormais des problèmes quant à son application concrète, notamment en ce qui concerne la nouvelle gestion publique pour laquelle elle marque un pas décisif par rapport au texte de l’ordonnance de 19595. Sur ce point, elle opère un changement de paradigme en concrétisant, pour la première fois dans un texte organique, la gestion par objectifs et les principes du management public qui s’imposent désormais à l’administration. Pour ce faire, elle bouleverse totalement le principe de spécialité budgétaire transformant l’ancienne répartition des crédits en ministères et chapitres par une nouvelle nomenclature budgétaire divisée en missions et programmes ; ces derniers étant le support de la performance6. Chaque programme est en effet associé à des objectifs de performance ainsi que des indicateurs chiffrés, fixés en amont, permettant de mesurer si le résultat a été atteint en exécution. Les parlementaires sont en effet chargés d’évaluer les résultats de l’action publique lors du vote de la loi de règlement. Cela leur permet d’analyser les effets des politiques publiques, « d’en comprendre le fonctionnement, d’en apprécier l’efficacité, l’efficience, la cohérence, l’utilité ou la pertinence »7 pour – en principe – pouvoir en tirer des conséquences. Le Parlement réalise d’ailleurs ce type d’évaluation non seulement lors du contrôle de l’exécution de la loi de finances mais également lors d’évaluations ponctuelles des politiques publiques se matérialisant souvent par des études d’impact. Les deux types d’évaluation sont évidemment liés et complémentaires. Nous allons néanmoins davantage nous attarder sur l’évaluation du résultat puisque seule celle-ci est prévue par la LOLF de 2001.
3Il convient toutefois de souligner que la LOLF a été modifiée à l’occasion de ses 20 ans. Une loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques8 a en effet été promulguée le 28 décembre 2021 ce qui démontre que la LOLF de 2001 n’a pas produit tous ses effets et qu’elle nécessite aujourd’hui une modification pour réaliser pleinement les ambitions qui étaient celles de ses initiateurs : une nouvelle gestion publique offrant une grande liberté aux gestionnaires dans la répartition et l’utilisation des crédits9 contrebalancée par la responsabilité qui pèse sur ces acteurs publics quant à la performance de leurs actions, et un accroissement des pouvoirs financiers du Parlement.
4Il est également intéressant de constater que la définition, l’utilité, les méthodes ainsi que les acteurs de l’évaluation ont évolué. Le Parlement a été renforcé dans son action de contrôle et de nouvelles techniques sont apparues, mais l’on ne peut que constater que les évaluations sont encore très souvent initiées et pilotées par l’exécutif… quel est donc le bilan que l’on peut faire de la LOLF de 2001 en termes d’évaluation de la performance et de mesure des résultats de l’action publique ? Ce bilan demeure nuancé 20 ans après l’adoption de la LOLF. L’on constate en effet que les dispositifs d’évaluation de la performance sont plutôt défaillants (I) et qu’ils sont par ailleurs utilisés de façon modeste ce qui limite la portée de la mesure du résultat (II).
I. LOLF et dispositifs d’évaluation : des modalités et des acteurs défaillants
5La LOLF a mis en place des dispositifs d’évaluation de la performance à travers la création d’objectifs et indicateurs de performance en prévision (A), utilisés pour évaluer les résultats atteints en exécution lors du vote de la loi de règlement par le Parlement. Nous devons néanmoins constater que ces dispositifs sont largement mis en place par l’exécutif, ce qui exclut une pluralité d’acteurs (B).
A. Des objectifs et des indicateurs de performance largement perfectibles
6Une des principales innovations de la LOLF est la mise en place d’une nouvelle logique de résultat, or cela implique que l’autorisation budgétaire est désormais donnée en fonction d’objectifs à atteindre, assortis d’indicateurs de performance. Ceux-ci sont présentés pour chaque programme dans les annexes de la loi de finances. Les projets annuels de performance (PAP), appelés « bleus budgétaire », font ainsi une présentation stratégique pour chaque programme avant de décliner les objectifs et indicateurs de performance en les détaillant et en faisant des comparaisons d’une année sur l’autre. Pour évaluer la performance, les objectifs prévisionnels assignés dans les PAP sont ensuite comparés aux résultats effectifs déclinés dans les rapports annuels de performance (RAP) tenant compte de l’exécution réelle du budget de l’État. Ce dispositif a néanmoins fait l’objet de nombreuses critiques du fait de défauts persistants concernant tant les objectifs que les indicateurs de performance : nombre trop important, instabilité, pertinence discutable, etc.
7Des objectifs qualitatifs difficilement mesurables. Les objectifs stratégiques correspondent aux priorités de l’action publique. Ils portent sur les effets attendus des politiques publiques, la qualité des services publics et l’optimisation des moyens mis en œuvre par les administrations, c’est-à-dire respectivement les attentes des citoyens, des usagers et des contribuables vis-à-vis de l’action publique. Les objectifs doivent répondre à certains critères selon le guide de la performance de juin 200410 : être clairs et mesurables par des indicateurs chiffrés, être en nombre limité afin de garantir la lisibilité globale de la loi de finances11. Ils doivent également être représentatifs des aspects essentiels du programme, c’est-à-dire les actions qui consomment le plus de crédits ou ayant des enjeux politiques forts. Ils doivent enfin traduire de manière équilibrée les trois dimensions de la performance12, représentant les attentes des citoyens, usagers et contribuables, qui ne convergent pas toujours et qui définies par le gouvernement peuvent être potentiellement déformées. L’ensemble de ces exigences, contenu dans le guide, est toutefois complexe à mettre en œuvre car si les objectifs sont clairs et lisibles, ils sont en revanche toujours qualitatifs. Leur mesure est donc conditionnée par la présence d’indicateurs chiffrés répondant pertinemment à l’objectif. Par ailleurs, s’ils sont pensés et construits par les niveaux opérationnels de l’administration et donc par les services évalués eux-mêmes, ils sont in fine définis par le gouvernement selon ses priorités et sa politique globale. Ils sont donc orientés et partiaux et peuvent évoluer si un changement de majorité politique se produit. Ces critiques peuvent d’ailleurs aisément être transposées aux indicateurs de performance.
8Des indicateurs chiffrés comme représentation quantifiée de l’objectif. Les indicateurs de performance sont des données quantifiées permettant de mesurer le résultat de l’action publique. Selon le guide de la performance, ils doivent être pertinents, utiles, solides et vérifiables13. Ils sont pertinents lorsqu’ils possèdent un lien fort avec l’objectif fixé et qu’ils se rapportent à un aspect substantiel du résultat attendu. Ils doivent enfin permettre de porter un jugement, c’est-à-dire d’apprécier une amélioration ou au contraire une détérioration de la situation par rapport à l’objectif fixé et ainsi mesurer la performance de l’action publique. L’utilité sera quant à elle garantie si des comparaisons dans le temps, l’espace et entre acteurs sont possibles. Pour ce faire, les indicateurs doivent être compréhensibles et clairs pour être immédiatement exploitables. La solidité de l’indicateur est assurée par sa pérennité. Les indicateurs seront enfin vérifiables s’ils sont documentés en vue de permettre aux divers contrôleurs de s’assurer de la pertinence et de la qualité des informations.
9Les indicateurs ne répondent en revanche pas toujours à ces exigences. Les problèmes portent principalement sur leur nombre et leur pertinence. Ils sont, d’une part, trop nombreux ce qui rend difficile leur exploitation par les parlementaires lors du contrôle de l’exécution budgétaire. Cette grande quantité d’indicateurs à construire impose également une charge de travail très significative pour les administrations, qui doivent contribuer à leur conception et s’assurer de la réalisation des objectifs. Il faut néanmoins constater une évolution sur ce point et la rationalisation progressive de ces indicateurs. Leur nombre a diminué de 40 % depuis l’entrée en vigueur de la LOLF et l’on dénombre aujourd’hui 3,2 objectifs et 6,25 indicateurs par programme14. Cette évolution positive est toutefois à nuancer puisqu’elle n’est pas la conséquence d’une volonté politique mais plutôt d’une refonte globale du budget de l’État ayant provoqué une forte diminution du nombre de missions et de programmes. Cette transformation de la nomenclature budgétaire a également entraîné une instabilité des indicateurs de performance, ceux-ci évoluant au gré du budget.
10Concernant la pertinence des indicateurs d’autre part, il convient de constater qu’ils sont trop généraux et donc assez peu opérationnels. Sur ce point, une critique porte notamment sur la distance qui peut exister entre l’indicateur de performance (et/ou l’objectif) et le phénomène que l’on souhaite contrôler15. Il faut ainsi vérifier si l’indicateur est une variable importante ou simplement marginale de l’action que l’on souhaite contrôler car sans connaissance préalable de cette distance, la mesure du résultat est biaisée et le résultat potentiellement faussé. Le choix des indicateurs, comme des objectifs de performance, est donc primordial car si la mesure est mauvaise, la performance mise en exergue peut être illusoire. D’autres critiques portent sur l’hétérogénéité des indicateurs traduisant une performance éclatée. Certains indicateurs sont en effet exprimés en valeur absolue, d’autres en pourcentage, d’autres sont des ratios (d’efficience bureautique par exemple) et en fonction d’unités de valeur différentes (euros, hectares, m², postes de travail, GW gigawatt, etc.), ce qui empêche de les agréger. Par ailleurs, une autre critique provient de l’absence de hiérarchie entre les indicateurs. Le Parlement lors de l’évaluation ne peut donc pas savoir s’il doit donner « la priorité à l’un d’entre eux, qu’elle soit conjoncturelle ou plus structurelle »16, pour mesurer la performance globale de l’action publique.
11Il faut ajouter que la notion de performance n’est pas nécessairement adaptée à toutes les politiques publiques. Tel est le cas des activités à caractère politique, culturel ou social, comme des politiques transversales (Outre-Mer ou politique des territoires). Il est parfois difficile de rendre compte de manière chiffrée de ces activités, c’est pourquoi les indicateurs essayent de plus en plus de tenir compte de l’aspect qualitatif des actions menées. Il convient néanmoins de regretter le fait que l’évaluation d’un indicateur qualitatif n’est pas objective et qu’elle ne facilite pas la mesure du résultat même si elle tend à se rapprocher au mieux des actions publiques.
12Il faut enfin souligner que les indicateurs sont parfois non renseignés, or l’absence de documentation fait obstacle à une évaluation précise puisqu’il n’est pas possible de s’assurer de la pertinence, de l’utilité et de la solidité de l’indicateur. Cela empêche de porter un jugement vis-à-vis de l’objectif et d’exploiter correctement l’indicateur qui devient peu compréhensible et obscur. Dans les projets annuels de performance (PAP), il existe une description précise et une véritable fiche technique pour chaque objectif et pour chaque indicateur. Une introduction expose tout d’abord les motifs pour chaque objectif et précise si la maquette de la performance a évolué, ensuite un tableau détaille les indicateurs et leurs données chiffrées en comparant les années et enfin des précisions méthodologiques viennent indiquer comment comprendre et interpréter les chiffres. Il convient de noter sur ce point que si le taux de documentation des indicateurs augmente de manière constante, il reste environ 5 % d’indicateurs non renseignés, soit 38 sur 775 en 2020.
13L’on peut donc constater que les indicateurs et objectifs de performance sont désormais davantage perfectionnés après une création à marche forcée lors de l’entrée en vigueur de la LOLF : les plus mauvais tendent à être expurgés et le système s’améliore même s’il demeure largement perfectible.
B. Des acteurs manquant de pluralisme : un exécutif prépondérant
14Les acteurs de l’évaluation relèvent principalement de l’exécutif et plus accessoirement du Parlement. Il faut ici distinguer les acteurs de la conception de la performance qui relèvent exclusivement du pouvoir exécutif, des acteurs de l’évaluation elle-même qui sont principalement partagés entre l’exécutif, le Parlement et la Cour des comptes.
15Les acteurs de la conception de la performance. Il existe un monopole de l’exécutif en la matière. Aucune place n’est faite au Parlement à l’exception comme toujours de son droit à l’information qui se manifeste lors du débat d’orientation des finances publiques ; l’article 48 de la LOLF prévoyant que la liste des missions, programmes et indicateurs de performance attachés est transmise au Parlement avant le 15 juillet.
16Concernant l’élaboration concrète des objectifs et indicateurs de performance, la compétence principale revient au responsable de programme chargé d’élaborer les projets annuels de performance et de décliner les objectifs et indicateurs au sein des budgets opérationnels de programme (BOP). Il existe donc une conception verticale et descendante de la construction de ces objectifs et indicateurs, même si des méthodes plus horizontales se développent. Tel est le cas des méthodes de diagnostic partagé qui reposent sur un travail collectif de tous les acteurs du programme, notamment les responsables de BOP, pour préconiser une batterie d’indicateurs cernant les problèmes à résoudre. Il faut néanmoins préciser que si les propositions viennent d’en bas, la fixation définitive des objectifs vient quant à elle toujours d’en haut, même si quelques exceptions peuvent être soulignées. Le cas spécifique des autorités administratives indépendantes (AAI) peut être cité en exemple. Ces autorités disposent d’une liberté accrue à raison de leur statut d’indépendance. Elles disposent certes d’un BOP, et non d’un programme, mais les chartes de gestion octroient à leur président des compétences équivalentes à celles d’un responsable de programme17.
17Une autre critique que l’on peut faire sur ce point est que la conception des objectifs et indicateurs de performance est chronophage et le temps passé à penser les indicateurs, empiète sur les missions principales de l’administration, pour lesquelles la performance va être mesurée…
18Les acteurs de l’évaluation. Il n’existe pas de monopole à ce niveau même si l’on ne peut pas réellement parler de pluralité d’acteurs : l’exécutif joue encore et toujours un rôle majeur à ce stade de l’évaluation et le parlement n’y contribue que de manière mineure. Ils sont tous les deux assistés dans cette mission par les experts de la Cour des comptes, comme le prévoit l’article 47-2 de la Constitution. L’évaluation démocratique de la performance a lieu lors du vote de la loi de règlement, celle-ci ayant vocation à retracer l’exécution du budget de l’État. Les parlementaires ont alors l’occasion de comparer les réalisations effectives aux objectifs qui étaient prévus en loi de finances initiale. L’on peut néanmoins regretter le peu d’appétence des parlementaires pour cette mission d’évaluation et de mesure des résultats de l’action publique. En effet, malgré la très large palette d’outils de contrôle à la disposition des parlementaires et notamment des commissions des finances, la culture de l’évaluation n’est pas encore réellement ancrée au sein des assemblées. L’on peut certes reprocher un manque d’implication des parlementaires mais il ne faut pas oublier la difficulté pour eux d’obtenir des documents en provenance des services ministériels18, la technicité et la complexité des informations fournies, le manque de temps qui entoure la question des finances publiques dont les délais sont strictement encadrés et enfin le fait que les lois de règlement sont préparées et rédigées par le gouvernement grâce à son monopole dans l’initiative des lois financières. Fort heureusement, le Parlement peut compter sur la Cour des comptes qui l’assiste dans sa mission et lui fournit son expertise dans l’évaluation de la performance et des politiques publiques. La Cour ne peut néanmoins pas panser tous les maux et le Parlement demeure démuni face à l’information massive qu’elle lui apporte. Par manque de moyens, il ne peut pas suffisamment exploiter les données et rapports transmis par la Cour. Leur relation privilégiée, renforcée après l’adoption de la LOLF, permet toutefois des auditions régulières du premier président de la Cour par la commission des finances de l’Assemblée nationale.
19Les dernières évolutions concernant le contrôle démocratique portant sur l’exécution budgétaire consacrées par la loi organique du 28 décembre 2021 n’apportent pas d’avancées majeures. Les trois nouveautés sont presque sans objet. La première correspond au changement de nom de la loi de règlement désormais intitulée « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année ». Même si l’idée est ici d’accroître la visibilité des travaux d’évaluation lors de l’examen de cette loi, force est de constater que cela ne va pas apporter davantage de pouvoirs aux parlementaires dans leur mission d’évaluation. La deuxième nouveauté est le changement de la date de dépôt du projet de loi de règlement, celle-ci étant avancée d’un mois, au 1er mai. Si cela semble donner plus de temps aux parlementaires pour discuter de la loi de règlement, cela perd un peu de son intérêt lorsque l’on constate que le gouvernement s’est employé ces dernières années à déposer son projet toujours plus tôt. Le projet de loi de règlement des comptes 2020 avait en effet été déposé le 14 avril 202119. Cette nouveauté permet néanmoins d’avoir un délai de discussion et de vote des lois de règlement équivalent à celui des projets de loi de finances initiales, ce qui est conforme aux attentes de la doctrine20. La dernière évolution est la consécration du printemps de l’évaluation. Ce dispositif consiste en l’évaluation des politiques publiques au cours du premier semestre de l’année et donc juste avant le vote de la loi de règlement21, or il a été consacré alors qu’il était effectivement pratiqué au sein de l’Assemblée nationale qui l’avait inscrit dans son règlement depuis le 4 juin 2019. Les députés n’avaient donc pas attendu de consécration textuelle, au niveau organique, pour pratiquer ce type d’évaluation et en tirer des conséquences. Cela démontre que les parlementaires, notamment les députés, s’emploient à renforcer continuellement leurs pouvoirs de contrôle pesant sur l’exécution de la loi de finances. Cette affirmation institutionnelle et politique est néanmoins brimée par le fait majoritaire qui constitue un puissant frein à l’accroissement des pouvoirs du parlement et à la modernisation du contrôle budgétaire. La réussite de la revalorisation du travail parlementaire ne dépend donc pas seulement de la volonté des parlementaires de s’investir pleinement dans cette mission mais aussi des rapports qu’entretiennent la majorité parlementaire avec le gouvernement ; or comme les parlementaires se désintéressent globalement de leur mission de contrôle et que la majorité parlementaire soutient toujours le gouvernement, « le système tourne en rond »22 et la contre-expertise du Parlement est inexistante.
20Pour redonner au Parlement sa place de contre-pouvoir, il convient de lui offrir les moyens de réaliser une véritable contre-expertise ; or si l’on considère que le Parlement ne dispose pas d’une expertise suffisante pour évaluer les résultats de l’exécution budgétaire ou même les politiques publiques, il convient de lui donner les moyens de faire appel à des organismes indépendants disposant d’une expertise sur les sujets évalués23. Au-delà de la Cour des comptes, le Parlement pourrait ainsi commander des évaluations auprès, par exemple, de laboratoires de recherche. La Cour des comptes lui fournirait d’une part des documents au moment du vote de la loi de règlement, au premier rang desquels on trouve la certification des comptes de l’État. Les laboratoires de recherche pourraient venir d’autre part compléter cette offre afin de faire profiter les pouvoirs publics de leur compétence méthodologique et de leurs connaissances pointues sur des secteurs particuliers. L’on peut toutefois regretter l’absence totale de lien avec le monde académique que ce soit pour l’évaluation des résultats ou des politiques publiques alors même que de nombreux États font le lien avec le monde académique soit en recrutant parmi les chercheurs soit en les hissant au rang de partenaires pour les évaluations.
21Il semblerait finalement qu’il faille privilégier le pluralisme et la multiplicité des acteurs de l’évaluation si l’on souhaite que celle-ci produise de véritables effets (II).
II. LOLF et conséquences de l’évaluation : une utilisation et une portée limitées de la performance
22Même si l’on vient de constater que l’information budgétaire s’est enrichie et que les parlementaires ont sensiblement accru leur pouvoir de contrôle, on ne peut que regretter que le vote de la loi de règlement demeure une formalité, plutôt qu’un véritable exercice de reddition des comptes et de contrôle des résultats de l’action publique. Cette absence d’utilisation effective de la mesure du résultat (A) est renforcée par un contrôle permissif du juge constitutionnel envers les divers dispositifs assurant la mesure de la performance (B).
A. Une absence d’utilisation effective de la mesure du résultat
23Si la LOLF de 2001 a mis en place un système d’évaluation de la performance des actions publiques, force est de constater que cette évaluation n’est pas devenue un outil d’aide à la décision. Aujourd’hui encore, 20 ans après l’adoption de la LOLF, il n’existe aucune réaffectation des crédits vers les actions les plus efficaces. Les pouvoirs publics ne tirent aucune conséquence des résultats constatés les années antérieures. En définitive, « qu’ils soient “bons” ou “mauvais”, on ne sait pas trop que faire des résultats obtenus »24 et la logique qui prévaut in fine est celle de la reconduction à laquelle on va ajouter des considérations d’opportunité politique (conjoncturelles ou pas). Pourtant la LOLF, sans créer de lien automatique entre performance et budgétisation, a prévu que l’évaluation de la performance passée influence, ou du moins éclaire, l’attribution des crédits futurs. C’est ce qui a été indirectement inscrit dans l’article 41 de la LOLF mettant en place un chaînage vertueux entre les PAP et les RAP en imposant que le vote de la loi de règlement se déroule avant la mise en discussion du projet de loi de finances pour l’année suivante. Cela permet de créer un véritable cycle de la performance et de tirer les conséquences du passé dans les choix budgétaires à venir. Ce chaînage vertueux consacré par les textes ne se réalise pas de manière satisfaisante dans la pratique pour plusieurs raisons. La première est le manque de temps et d’intérêt des parlementaires pour l’adoption de la loi de règlement et l’évaluation des résultats qu’elle implique. Ce désintérêt persiste malgré la consécration récente du printemps de l’évaluation car les parlementaires peuvent difficilement envisager d’amender la loi de règlement qui reproduit la comptabilité de l’État. La deuxième correspond aux changements potentiels qui interviennent dans la structure des lois de finances et qui empêchent les comparaisons sur plusieurs années25. La dernière raison se trouve dans l’incomplétude et l’absence de fiabilité des dispositifs d’évaluation de la performance : indicateurs et objectifs. Les résultats affichés ne permettent pas forcément de tirer des conclusions tranchées et évidentes sur la performance de l’action publique. Il est donc difficile de se baser sur cela pour conditionner l’attribution des crédits futurs. Les résultats mauvais peuvent en effet être provoqués par un indicateur mal calibré, une insuffisance des moyens ou un aléa conjoncturel. Au contraire, ce n’est pas parce que le résultat est atteint que la performance est réellement au rendez-vous, la conjoncture ayant pu favoriser cette réussite. L’ensemble de ces insuffisances expliquent que la mesure du résultat et de la performance se résume davantage à un outil de communication et d’information à l’intention du Parlement et des citoyens, mais elle ne constitue pas une variable d’ajustement des demandes de crédits. « En définitive, la loi de règlement qui a fait l’objet de nombreuses améliorations parce qu’elle devait être un moment important dans le cycle vertueux de la gestion publique en mode LOLF, ne joue qu’un rôle marginal et contribue peu à la correction des politiques »26.
24Le bilan sur ce point est que la LOLF a largement enrichi l’information du Parlement, même si elle n’a pas réussi à permettre une utilisation effective de cette information. Comment utiliser une information aussi foisonnante en provenance d’organismes variés ? Le Parlement ne dispose pas de moyens suffisants pour pouvoir exploiter cette information qui est par ailleurs éclatée. Lorsqu’elle provient du gouvernement, l’on peut regretter, au-delà de son abondance, son côté partial et orienté conformément à la stratégie budgétaire voulue par l’État. Lorsqu’elle provient de la Cour des comptes, elle est certes impartiale et d’une grande qualité mais probablement trop complexe pour le Parlement. La certification des comptes représente évidemment une grande avancée pratiquée depuis l’exercice 200627 permettant d’attester de la régularité et la sincérité des comptes de l’État, mais force est de constater que le Parlement en fait un usage très réduit. Pour illustrer ce propos, précisons que la certification des comptes se réalise généralement avec des réserves. Celles-ci identifient des désaccords, néanmoins insuffisants pour empêcher la certification, or il convient de constater que le nombre de ces réserves est passé de 13 en 2006 à 4 depuis les comptes 2016. Si les pouvoirs publics préfèrent interpréter la diminution du nombre de réserves comme traduisant les efforts réalisés en matière de qualité comptable, l’on peut toutefois considérer que la Cour diminue son nombre de réserves car les pouvoirs publics ne s’y intéressent pas. Le Parlement ne s’appuie que très peu sur les travaux du juge financier pour réaliser pleinement sa mission de contrôle, par conséquent la Cour « se contente de faire les “gros yeux” [tout en annonçant] périodiquement qu’[elle] devra tirer toutes les conséquences des inerties sous peine de priver la mission de certification de toute crédibilité »28.
25Par conséquent, au regard de ces faiblesses on comprend que la priorité sera sans doute toujours laissée à la décision politique. La comparaison avec les pays étrangers montre que même si de nombreux États s’appuient de plus en plus sur les enseignements tirés de mesure de la performance pour prendre des décisions, le score des pays de l’OCDE demeure relativement stable et moyen29. La France se classe 11e sur 36 dans l’étude de la budgétisation axée sur la performance alors que même si elle a mis en place une culture du résultat en 2001 avec l’adoption de la LOLF, elle n’utilise que très peu la performance pour attribuer les crédits. L’élaboration de la loi de finances initiale est une illustration notable puisque les travaux relatifs à la performance débutent en mai après les réunions de budgétisation venant attribuer les crédits par ministères (cristallisés par les lettres de plafond) puis par programme30. La performance ne précède et ne conditionne donc pas la budgétisation.
B. Un contrôle permissif du juge limitant la portée de l’évaluation de la performance
26Au-delà de l’utilisation très limitée de l’évaluation de la performance par les pouvoirs publics, le juge constitutionnel ne contribue pas à favoriser cette pratique au moyen d’un examen minutieux des lois de finances et de règlement. Au contraire, sa jurisprudence est réservée voire indifférente vis-à-vis de la performance. Plusieurs décisions peuvent illustrer ce contrôle nonchalant du Conseil constitutionnel.
27Concernant le dispositif de mesure de la performance et la conception des objectifs et indicateurs rattachés, le Conseil s’est prononcé lors du vote de la première loi de finances en mode LOLF31. Les moyens des députés requérants insistaient notamment sur l’insuffisance des indicateurs de performance retenus par le gouvernement « [remettant] en cause la qualité même de l’autorisation parlementaire »32 et privant le Parlement « de la capacité d’exercer son contrôle sur l’efficacité des politiques menées »33. Les parlementaires soulignaient en effet que cette insuffisance des dispositifs de performance « [aurait] des conséquences dommageables également lors de la discussion du projet de loi de règlement pour l’année 2006 »34. Le juge constitutionnel aurait pu saisir l’occasion de la nouveauté du dispositif pour alerter le gouvernement sur les lacunes de ses indicateurs et ainsi le menacer d’une sanction future – sans pour autant censurer la loi de finances pour 2006 sur ce motif –, mais tel n’a pas été le cas puisqu’il n’a reconnu aucun manquement. Il a simplement souligné que « si quelques retards ou déficiences ont pu être constatés et devront être corrigés à l’avenir, ils ne sont, ni par leur nombre, ni par leur ampleur, de nature à remettre en cause la régularité d’ensemble de la procédure législative »35. Aucune saisine ne s’est par la suite fondée sur ce moyen pour demander l’annulation d’une loi de finances, on ne peut donc pas dire si le Conseil est devenu plus exigent sur ce point.
28Une autre décision significative est celle du 6 août 200936 dans laquelle le conseil a eu à se prononcer sur l’insincérité de la loi de règlement des comptes de 2008. Malgré le caractère contraignant de la sincérité comptable qui se caractérise par une exactitude des comptes et la consécration du principe de sincérité dans la LOLF, le Conseil a rejeté les divers moyens soulevés par les parlementaires en admettant à demi-mot quelques inexactitudes d’imputation. Il conclut avec la formule suivante : « il n’appartient pas au Conseil constitutionnel, qui ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, de procéder aux rectifications de la loi de règlement demandées par les requérants »37, or l’on sait que s’il ne le fait pas, personne ne le fera du fait de l’osmose qui existe entre la majorité parlementaire et le gouvernement.
29Cette jurisprudence permissive du Conseil constitutionnel empêche ainsi toute forme de rééquilibrage des pouvoirs au profit du Parlement. À l’occasion de la mise en place du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) à l’Assemblée nationale38, le Conseil constitutionnel a limité son champ de compétence hors du domaine financier39. Il a ainsi expressément exclu « du champ de compétence du comité le suivi et le contrôle de l’exécution des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, ainsi que l’évaluation de toute question relative aux finances publiques et aux finances de la sécurité sociale »40 du fait de la compétence de principe des commissions saisies au fond sur ce point41. Pourtant, l’évaluation des politiques publiques et les recommandations du comité sont généralement utilisées lors de l’examen de la loi de règlement, celle-ci ayant vocation à mesurer le résultat de l’action publique qui résulte évidemment de l’évaluation des diverses politiques publiques inscrites dans les missions budgétaires. Le Conseil choisit néanmoins de conforter la position de force du gouvernement en termes de moyens – humains et organisationnels – pour mener à bien les évaluations alors qu’il dispose de moyens colossaux face auxquels le Parlement n’est pas de taille42. La jurisprudence du Conseil n’est donc pas de nature à renforcer le Parlement dans sa mission de contrôle de l’exécution budgétaire et de mesure de la performance.
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30Peut-on réellement parler d’échec ou de réussite de la LOLF concernant la mesure du résultat et l’évaluation des politiques publiques ? Évidemment non. Il est impossible d’être aussi tranché. La logique de performance et le management public irriguent aujourd’hui non seulement les finances publiques mais également le droit dans son ensemble43. Cela s’illustre par le fait qu’une véritable transformation de fond s’est opérée. L’on peut ainsi saluer l’intégration théorique des préceptes de la LOLF au sein de l’administration : les agents publics baignent dans cette nouvelle culture de la performance, ils poursuivent des objectifs tendant à donner un sens à leur action et ils sont incités à les atteindre par des mécanismes variés (primes ou rémunérations à la performance). En revanche, il existe des difficultés, politique et pratique, à mettre en œuvre de nombreux mécanismes concrets issus de cette logique managériale. Sur le plan politique, les pouvoirs publics – Parlement et gouvernement – ne fondent pas leurs décisions sur la performance. Plusieurs raisons justifient leurs réticences : le manque de temps44, l’insuffisance des dispositifs de performance45 mais également la peur de la critique négative46. Il faut néanmoins souligner que le simple fait de publier les dispositifs et le suivi de la performance ou encore d’accroitre l’information du Parlement sur ce point constitue en soi un progrès démocratique même si l’usage qui en est fait reste très modéré. Sur le plan pratique, l’on peut ajouter que l’esprit de la LOLF est difficile à mettre en œuvre dans un contexte de forte tension budgétaire, or depuis son entrée en vigueur, la France a traversé deux crises et n’a pas cessé de fonctionner dans un tel contexte. Chaque crise a fragilisé les finances publiques en entraînant une forte augmentation des dépenses, du déficit et de l’endettement. Les pouvoirs publics en conséquence ont été dans l’obligation de réaliser des coupes budgétaires issues de choix politiques et non pas de considérations relatives à la performance des services, or il est difficile d’exiger un résultat si les moyens humains et financiers ne le permettent pas. Tout cela nous amène à un bilan mitigé de la LOLF que la nouvelle loi organique du 28 décembre 2021 aura du mal à corriger. Peu de nouveautés sont consacrées aux dispositifs de performance et le cadre constitutionnel, favorisant le fait majoritaire, semble freiner les évolutions sur ce point.
Notes de bas de page
1 Robert HERTZOG posait déjà la question en 2006 en ces termes : « davantage de pouvoir donné au Parlement permet-il d’améliorer les choix financiers et l’état de l’économie ? Car deux siècles d’observation et les études comparées montrent que le fonctionnement réel des parlements peut être assez éloigné des idéaux démocratiques et qu’il n’y a pas de corrélation avérée entre la qualité de la gestion publique et l’étendue de leurs pouvoirs », in Robert HERTZOG, « La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dans l’histoire des grands textes budgétaires : continuité et innovation », RFDA 2006/1, n° 117, p. 20.
2 La loi de règlement est désormais appelée « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année » (art. 2 de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques).
3 20 ans d’existence et 16 ans d’application effective, la LOLF étant entrée en vigueur au 1er janvier 2005 pour la préparation du projet de loi de finances pour 2006.
4 Cette évolution des mentalités et des attentes n’est pas nouvelle et quelques prémices peuvent être relevées avec la mise en place de la démarche de rationalisation des choix budgétaires (RCB) par un arrêté ministériel du 13 mai 1968 visant à moderniser la gestion publique en prévoyant des évaluations et un contrôle du résultat de l’action administrative.
5 Ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, modifiée seulement à deux reprises, en 1971 et 1995.
6 Art. 7 de la LOLF.
7 Conseil d’État rapport évaluation 2020, p. 13.
8 Loi n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.
9 Des enveloppes globales de crédits sont distribuées aux responsables de programme. Ils peuvent ainsi pratiquer la fongibilité asymétrique et modifier la répartition initiale des crédits au sein de leur programme puisque celle-ci est donnée à titre indicatif dans les annexes de la loi de finances (projets annuels de performance qui ne sont pas votés par le Parlement et ne peuvent donc pas être amendés).
10 Ministre d’État, Ministre de l’économie, des finances et de l’industrie ; Secrétaire d’État au budget et à la réforme budgétaire ; Commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat ; Cour des Comptes ; Comité interministériel d’audit des programmes ; La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs. Guide méthodologique pour l’application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, juin 2004.
11 Ibid., p. 19. Leur nombre ne doit pas, dans l’idéal, excéder la demi-douzaine pour un programme ; ce qui est largement le cas aujourd’hui puisqu’ils se limitent plutôt à 2 ou 3 par programme.
12 Les trois dimensions de la performance sont les suivantes :
- Objectifs d’efficacité socio-économique répondant aux attentes des citoyens,
- Objectifs de qualité de service intéressant les usagers,
- Objectifs d’efficience de la gestion intéressant le contribuable : visant à réduire le cout des actions publiques par une réallocation des moyens là où sont les besoins ou par une amélioration de la gestion des ressources humaines.
13 Ministre d’État, Ministre de l’économie, des finances et de l’industrie et al., guide méthodologique, op. cit., p. 24.
14 Ces chiffres sont ceux de la loi de finances pour 2020. Ils sont bien en deçà des 6 objectifs par programme préconisés en 2004 dans le guide de la performance.
15 Sur ce point voir : Patrick Gibert, Manel Benzerafa-Alilat, « De quoi l’État rend-il compte dans ses rapports annuels de performance ? », RFAP 2016/4, n° 160, p. 1048 s. Voir aussi : Manel Benzerafa-Alilat, Laurent Garcin, Patrick Gibert, « Le volet performance de la LOLF. Standardisation et résilience d’un genre entre rationalité politique et rationalité de gestion », Revue française de gestion, 2016/7, n° 260, pp. 11-31.
16 Patrick Gibert, Manel Benzerafa-Alilat, « De quoi l’État rend-il compte dans ses rapports annuels de performance ? », RFAP 2016/4, n° 160, p. 1048.
17 La charte de gestion du programme 308 « protection des droits et libertés » de la mission « direction de l’action du gouvernement » regroupant dix autorités indépendantes en est une illustration.
18 Assemblée Nationale, Rapport d’information relatif à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, Eric Woerth, Laurent Saint-Martin, 11 septembre 2019, n° 2210, p. 153. Le rapport souligne que le Parlement n’a par exemple pas connaissance des rapports remis par les corps d’inspection au gouvernement.
19 PLR 2020 déposé le 14/04/2021 ; PLR 2019 déposé le 02/05/2020 ; PLR 2018 déposé le 15/05/2019 ; PLR 2017 déposé le 23/05/2018 ; PLR 2016 déposé le 29/06/2017. On peut constater que le PLR 2016 a été déposé avec presque un mois de retard puisque la date de dépôt prévue par la LOLF était le 1er juin N+1.
20 Il est communément admis que le vote de la loi de finances initiale devrait durer beaucoup moins longtemps (quelques jours) que le vote de la loi de règlement (quelques semaines) ; alors que c’est globalement l’inverse qui se réalise en France.
21 Le vote de la loi de règlement a généralement lieu en juillet pendant la session extraordinaire d’été du Parlement pour répondre au calendrier vertueux prévu par l’article 41 de la LOLF.
22 Guillaume CHAFFARDON, Jean-François JOYE, « La LOLF a dix ans : un rendez-vous (déjà) manqué ? », RDP 2012, n° 2, p. 303.
23 En termes de moyens, nous pouvons souligner la création de LexImpact, outil aidant les parlementaires à évaluer les impacts de leurs amendements. LexImpact est une interface qui permet d’estimer, en quelques secondes, l’impact des réformes pour la population française sur un périmètre actuellement limité à l’impôt sur le revenu, mais qui a vocation à s’étendre à d’autres domaines.
24 Guillaume CHAFFARDON, Jean-François JOYE, art. cit., p. 303.
25 Création de nouveaux programmes par fusion de précédents programmes, suppression de programmes, transferts entre programmes, etc. Même si tout cela est documenté, les possibilités de comparaisons demeurent limitées.
26 Robert HERTZOG, « Rendre compte : de quoi parle-t-on ? Les quadratures du cercle démocratique », RFAP 2016/4, n° 160, p. 1021.
27 Première année de mise en œuvre de la LOLF.
28 Guillaume CHAFFARDON, Jean-François JOYE, art. cit., p. 303.
29 OCDE, « La budgétisation axée sur la performance », in Government at a Glance 2017, Éditions OCDE, Paris, pp. 132-133. Le score des pays de l’OCDE est de 0,4 (sur une échelle de 0 à 1). La France quant à elle est 11e sur 36 pays étudiés avec un score d’un peu plus de 0,45. Une évolution peut être constatée par rapport à la même étude réalisée en 2007 qui démontrait que seulement 19 % des pays s’appuyaient sur la performance pour prendre des décisions. Cela est notamment dû à la mise en place tardive dans certains pays de la culture du résultat et de la performance. Tel est le cas de l’Autriche qui a mis en place un tel dispositif en seulement en 2013.
30 Circulaire du 21 janvier 2005 relative à la préparation du projet de loi de finances pour 2006 dans le nouveau cadre budgétaire.
31 Conseil constitutionnel, Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005, Loi de finances pour 2006.
32 CC, 2005-530 DC, consid. 2.
33 Idem.
34 Idem.
35 CC, 2005-530 DC, consid. 5.
36 Conseil constitutionnel, Décision n° 2009-585 DC du 6 août 2009, Loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2008.
37 CC, 2009-585 DC, consid. 7.
38 Le comité a été créé par la réforme du Règlement du 27 mai 2009 à la suite de la révision constitutionnelle de 2008 qui consacre, à l’article 24 de la Constitution, la mission d’évaluation des politiques publiques du Parlement.
39 Conseil constitutionnel, Décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009, résolution tendant à modifier le règlement de l’Assemblée nationale.
40 CC, 2009-581 DC, consid. 59.
41 Article 57 de la LOLF.
42 Le gouvernement dispose de 10 fois plus de fonctionnaires experts en matière budgétaire et financière et il dispose de l’assistance exclusive des grands corps d’inspection (IGF, IGAS, IGA) alors que le Parlement ne dispose que de ses commissions des finances. Cf. Assemblée nationale, Rapport MiLOLF, op. cit., p. 153.
43 Jacques CAILLOSSE, L’État du droit administratif, LGDJ, 2017, p. 75.
44 Notamment pour le Parlement dont les procédures financières sont fortement encadrées en matière de délais.
45 Cf. supra, I. A.
46 Crainte en provenance de l’exécutif notamment : il préfère donc pratiquer des évaluations lui-même, plutôt a posteriori, pour légitimer son action et non pour réformer une politique publique peu performante.
Auteur
-
Valérie Palma-Amalric
Maître de conférences
Institut National Universitaire Champollion d’Albi
Membre de l’Institut Maurice Hauriou de l’Université Toulouse Capitole
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