La loi organique du 1er août 2001 et la masse salariale de l’État
p. 193-202
Texte intégral
1Ce beau colloque sur les vingt ans de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 20011 me ramène, à titre personnel, presque quinze ans en arrière lorsque j’ai débuté ma thèse consacrée aux relations entre l’emploi public et les finances publiques. Au cours de cette dernière, j’ai naturellement été amené à m’interroger sur les apports de la LOLF en matière de connaissance et de maîtrise de la masse salariale de l’État.
2Replonger, pour quelques lignes, dans ce sujet aujourd’hui permet de rappeler les apports principaux de la LOLF en la matière, les espoirs placés en elle à l’époque mais également de tirer une sorte de bilan vingt ans après son adoption et quinze ans après son entrée en vigueur.
3Affirmer que le sujet est d’actualité est une lapalissade dans la mesure où la connaissance de la masse salariale et la politique en termes de gestion des effectifs qui peut en résulter constituent toujours un enjeu essentiel pour l’État : connaître précisément sa masse salariale et l’évolution prévisible de celle-ci permet de définir une politique de gestion des effectifs et ainsi de mieux maîtriser ladite masse salariale. Connaitre sa masse salariale permet en effet à l’État de la maîtriser et de conduire une politique de ressources humaines en toute connaissance de cause.
4Comme point de départ de cette intervention, il me semble nécessaire de répondre à la question suivante : quels sont les principaux apports de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances de 2001 en matière de masse salariale ?
5Le premier apport se situe à l’article 5 de la LOLF. Il s’agit de la définition d’un titre (le titre 2 pour les connaisseurs) consacré aux dépenses de personnel au sein de chaque programme. Il permet, malgré quelques limites, d’identifier une véritable masse salariale : le titre 2 retrace en effet l’essentiel des dépenses relatives au personnel de l’État dans chaque programme.
6Le deuxième apport est celui des articles 7 et 9 de la LOLF. En effet, ces derniers prévoient la fixation de plafonds d’autorisation d’emplois rémunérés par l’État par ministère, faisant ainsi des ministères des sortes d’employeurs. Il s’agit d’emplois exprimés en équivalent temps plein travaillé (ETPT) limitatifs et détaillés par ministère.
7Ces deux premiers apports ont permis d’instaurer un double plafond en crédits et en emplois : un premier plafond permet de limiter les crédits consacrés aux dépenses de personnel par programme alors qu’un second plafond limite les autorisations d’emplois par ministère. La masse salariale est donc répartie par programme alors que les ministères continuent de gérer les mouvements de personnel. Cependant, cette incohérence n’est qu’apparente dans la mesure où chaque programme est rattaché à un ministère. Il est donc possible d’identifier un seul responsable de la gestion des crédits qui sera le garant de leur utilisation.
8Un troisième et dernier apport est identifiable à l’article 21 de la LOLF : la création d’un compte d’affectation spéciale (CAS) permettant de retracer les opérations relatives aux pensions et aux avantages accessoires2. Les CAS constituent une catégorie de comptes spéciaux qui permet de retracer des dépenses budgétaires financées par des recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. Très concrètement, un compte d’affectation spéciale contient, au sein du budget de l’État, les crédits que ce dernier consacre chaque année aux pensions de retraite des anciens fonctionnaires (pas de tous les agents publics). Les dépenses de pensions inscrites dans les programmes de chaque ministère sont donc consolidées permettant ainsi de mesurer l’effort de financement consenti par l’État en la matière.
9Ces trois apports montrent clairement que les dispositions de la LOLF sont d’une grande importance concernant la connaissance et donc, au final, la maîtrise de la masse salariale. Ils ne sont d’ailleurs pas les seuls, comme nous allons le voir plus bas.
10Avec le recul des quinze dernières années, quel bilan peut-on tirer de la mise en œuvre de l’ensemble des dispositifs créés par la LOLF ? Ont-ils été utiles ? Ont-ils été efficaces ? Quels étaient leurs objectifs et ces derniers ont-ils été atteints ?
11Les mécanismes mis en place en 2001 ne permettent pas, par eux-mêmes, de limiter les dépenses de personnel de l’État. Il s’agit simplement d’instruments qui permettent de mieux connaître les données budgétaires. En effet, ainsi qu’a pu l’écrire Franck Mordacq, « la LOLF n’est pas un texte de politique budgétaire […] il n’a pas pour effet de réaliser des économies budgétaires en tant que tel […] Aucune disposition de la LOLF ne prévoit de règle de politique budgétaire3 ». Même s’il est indéniable que la LOLF est d’inspiration libérale, il n’en demeure pas moins que ce sont les responsables politiques qui doivent apporter les réponses qu’ils estiment pertinentes en fonction des politiques qu’ils souhaitent conduire : la LOLF n’impose, par elle-même, aucune politique spécifique en termes de gestion de la masse salariale.
12Cette précision apportée et afin d’évoquer plus en détail la LOLF et la masse salariale de l’État, il convient de structurer le propos en deux temps. D’une part, s’arrêter sur les avancées indéniables de la LOLF en matière d’amélioration de l’information sur la masse salariale (I). D’autre part, identifier les lacunes intrinsèques des dispositifs techniques mis en place mais aussi certaines faiblesses dans l’utilisation de dispositifs pourtant prometteurs (II).
I. L’amélioration de l’information sur la masse salariale
13Il convient de rappeler les évolutions que la LOLF a introduites concernant la masse salariale. Elles concernent tant les dépenses de personnel en général (A) que les dépenses relatives aux pensions (B).
A. L’amélioration de l’information sur les dépenses de personnel
14Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, le titre 2 permet de regrouper l’ensemble des dépenses de personnel au sein de chaque programme et ainsi d’individualiser le coût de la politique de recrutement de l’État. Les crédits de personnel sont naturellement limitatifs afin de les contenir dans les plafonds votés par le Parlement et de garantir leur maîtrise lors de l’exécution du budget. Cependant, bien plus que leur caractère limitatif, c’est la composition des crédits du titre 2 qui doit être rappelée : ce dernier comprend les rémunérations d’activité, diverses prestations et allocations mais aussi les cotisations et les contributions sociales. Cette présentation permet de retracer dans chaque programme le coût total et complet des agents rémunérés par l’État, au-delà des seules rémunérations d’activité. Ainsi, au sein des dépenses de personnel de chaque programme, il est possible d’identifier une sorte de « cotisation employeur » destinée au financement des pensions de retraite de certains agents (cf. infra).
15Les crédits du titre 2 constituent des crédits globalisés, ce qui doit permettre l’utilisation de la désormais célèbre fongibilité asymétrique. Rappelons que la LOLF avait en effet pour ambition d’offrir une marge de liberté aux gestionnaires lors de l’exécution du budget : en résumé, il s’agissait de permettre un redéploiement des crédits par nature dans les programmes, dont la masse salariale est plafonnée, mais aussi un redéploiement des effectifs sous un plafond exprimé en équivalent temps plein travaillé. En effet, si les crédits de personnel sont limitatifs et les autorisations d’emplois plafonnées par ministère, deux marges de manœuvre intéressantes ont été instaurées en 2001. La première marge de manœuvre est offerte par le plafonnement en emplois équivalent temps plein travaillé organisé par ministère via un contingentement global des emplois rémunérés, quelle que soit la nature de ces emplois, en ne prenant en considération que la quotité : la gestion des emplois devait ainsi gagner en souplesse dans les recrutements, la promotion des agents et les redéploiements4. La seconde marge de manœuvre est la fongibilité asymétrique des crédits qui devait permettre des économies de masse salariale : elle est issue de l’article 7 de la LOLF qui prévoit que la présentation des crédits par titre est indicative mais qu’il est impossible d’abonder en cours de gestion le titre des dépenses de personnel5.
16Par ailleurs, la LOLF a été à l’origine de la déconcentration budgétaire. Elle a entrainé la création des budgets opérationnels de programme (BOP) alors que le texte de la loi organique est muet sur le sujet. En vertu de cette dernière, les crédits sont répartis en missions puis en programmes au niveau national. Elle n’évoque pas la déclinaison des crédits, des emplois, des objectifs et des résultats d’un programme en BOP. Cependant, dans la pratique, ces éléments sont déclinés selon un critère fonctionnel au sein des administrations centrales ou selon un critère géographique au niveau des services déconcentrés. Les BOP se décomposent ensuite en unités opérationnelles (UO) entre lesquelles les crédits sont répartis. Cette déconcentration est censée offrir davantage de libertés de gestion au sein de chaque programme et se traduire par un véritable dialogue de gestion entre le niveau national et le niveau local.
B. L’amélioration de l’information sur les dépenses de pension
17Les crédits destinés à financer les dépenses de pension ont fait l’objet de plusieurs innovations au sein de la LOLF. Son article 21 détermine le régime des comptes d’affectation spéciale et prescrit que ceux-ci « retracent […] des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Ce même article précise ensuite que les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires sont retracées sur un unique compte d’affectation spéciale.
18L’objectif du compte est d’assurer la transparence du financement du régime des pensions versées par l’État, et ce alors même qu’il n’existe pas de caisse de retraite au bénéfice des fonctionnaires. Le regroupement des crédits destinés au financement des pensions, par récolement des crédits afférents aux pensions inscrits au titre 2 de chaque programme, permet d’avoir une vision globale. Le CAS Pensions était initialement destiné à présenter le financement du régime de retraite des fonctionnaires mais l’article 51 de la loi de finances pour 20066 a élargi son champ d’application. Pour ce qui nous concerne, il retrace aujourd’hui les opérations relatives aux pensions civiles et militaires de retraite et d’invalidité dont l’État est redevable.
19La composition des recettes de ce compte est intéressante car il est alimenté par les retenues pour pension opérées sur les rémunérations des fonctionnaires en activité mais aussi par une sorte de « cotisation patronale » prise en charge par l’État : chaque année, la loi de finances permet l’ajustement du taux de la contribution employeur afin que la CAS Pensions soit toujours à l’équilibre. Ainsi, cette contribution constitue le reliquat nécessaire à l’équilibre entre les recettes et les dépenses du compte7. Le montant de cette contribution représente le solde nécessaire au financement des pensions après déduction des retenues pour pensions et des autres recettes du compte (comme les contributions d’autres employeurs publics). Il s’agit donc, en réalité, davantage d’une contribution financière que d’une cotisation de l’employeur. La LOLF a permis d’identifier précisément cette contribution représentant la charge des pensions pour l’État.
20Toutes les avancées présentées dans cette première partie ne doivent cependant pas masquer les difficultés d’utilisation de certains dispositifs mis en place par la LOLF.
II. Les difficultés d’utilisation des dispositifs relatifs à la masse salariale
21Il est possible de constater de nombreuses lacunes dans l’utilisation tant des dispositifs relatifs aux dépenses de personnel en général (A) que des dispositifs concernant les dépenses de pension (B).
A. Les difficultés concernant les dépenses de personnel
22Plusieurs difficultés peuvent être identifiées lorsque l’on s’attarde sur les dépenses de personnel. Certaines sont directement imputables aux dispositifs mis en place par la LOLF ; d’autres ont pour origine la non-utilisation de toutes les possibilités offertes par la LOLF.
23Une sorte d’égarement, qui se rapporte à la nécessité de concilier la gestion des ressources humaines et les contraintes budgétaires8, peut tout d’abord être observé. Il renvoie directement à la logique verticale, la logique en « tuyaux d’orgue » : la LOLF n’a en effet pas remis en cause la structure verticale traditionnelle de l’administration de l’État : les crédits sont affectés au niveau national à des responsables de programme qui les délèguent ensuite aux responsables de BOP situés sur le territoire. La structuration en programmes et en BOP est censée donner plus de liberté aux gestionnaires au niveau national et local ; de même que la fongibilité asymétrique. Plusieurs obstacles s’opposent pourtant à cette logique.
24Premier obstacle : le dialogue de gestion entre le niveau central et le niveau déconcentré est d’une ampleur et d’une qualité très inégales au sein des services de l’État et les administrations centrales continuent de pratiquer le fléchage des crédits. Les libertés des responsables déconcentrés sont donc limitées ; le pilotage des effectifs est déterminé par les administrations centrales. Celles-ci ne jouent pas toujours le jeu et le principe liberté / responsabilité ne peut pas réellement être mis en œuvre en raison de la tendance centralisatrice des administrations centrales. Le fléchage des crédits constitue donc une limite importante à la déconcentration des actes de gestion du personnel puisque les responsables de programme décident souvent de l’affectation des crédits à un niveau très fin.
25Second obstacle : la pression budgétaire ne permet pas d’utiliser réellement les marges de manœuvre qu’est censée offrir la fongibilité asymétrique. Afin de pouvoir réduire les crédits du titre 2 en exécution, encore faudrait-il qu’ils soient suffisants, que des marges de manœuvre conséquentes existent. Or, les possibilités d’ajustement de la masse salariale lors de l’exécution du budget sont faibles ; les gestionnaires peuvent difficilement faire des économies sur les crédits de personnel. Les économies sont réalisées en amont, lors de la construction des budgets : la fongibilité asymétrique semble avoir été comprise au niveau central comme la possibilité de comprimer les dépenses. De plus, les dépenses de personnel limitent en elles-mêmes les redéploiements : même si cela peut sembler paradoxal, plus la part des dépenses de personnel est importante au sein d’un ministère, plus l’utilisation de la fongibilité est compliquée. En effet, les dépenses de personnel sont par nature les plus rigides et leur redéploiement peut être entravé par le droit de la fonction publique. La limitation de certaines dépenses de personnel semble donc délicate.
26Un rapport parlementaire sur la mise en œuvre de la LOLF9 soulignait d’ailleurs dès 2019 que trois facteurs principaux expliquent la non-utilisation de la fongibilité : des prévisions de crédits au plus près des besoins lors de l’élaboration des budgets ; la centralisation des dépenses de personnel des ministères dans des programmes supports10 ; et le fait que les principaux déterminants de la masse salariale ne sont pas aux mains des gestionnaires. Sur ce dernier élément, il faut garder en mémoire que la maîtrise de la masse salariale passe par la maîtrise des facteurs déterminant son évolution. Ces facteurs sont étrangers aux instruments mis en place par la LOLF. Il s’agit des mesures générales de hausse des rémunérations (la hausse du point d’indice par exemple), du glissement vieillesse technicité (le GVT) c’est-à-dire la progression de carrière des agents en poste, ou encore de la politique de recrutement de l’État11.
27Le suivi de la masse salariale et le contrôle de l’emploi public sont aussi sources de difficultés. En effet, pour le Parlement, la lisibilité du nombre d’emplois est parfois faible. Si des plafonds sont fixés en loi de finances, aucun vote n’a lieu sur les données d’exécution (par nature plus fiables) dans la loi de règlement (désormais rebaptisée loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année). De plus, différents périmètres peuvent entrer en ligne de compte : il existe des emplois sous plafond ministériel, des emplois sous plafond d’opérateurs, et même des emplois hors plafond (par exemple financés sur les crédits du titre 3) ; ce qui ne facilite en rien la lisibilité.
28Des progrès substantiels peuvent néanmoins être constatés depuis une dizaine d’années. D’une part, la loi de finances pour 200812 a permis l’apparition d’un plafond d’autorisations d’emplois des opérateurs avec cependant une efficacité modérée en termes de suivi et de contrôle de ces emplois, notamment en raison des changements de périmètre. La loi organique de modernisation de la gestion des finances publiques13 a élevé les règles de plafonnement de l’emploi des opérateurs au niveau organique. D’autre part, la loi de programmation des finances publiques de 201814 a prévu qu’à compter de 2019 le plafond des autorisations d’emplois par ministère voté en loi de finances initiale ne pourrait pas excéder de plus de 1 % la consommation d’emplois constatée dans la dernière loi de règlement. Cette dernière disposition permet une véritable maîtrise de l’emploi public à partir des derniers constats effectués en exécution. On cherche à construire les plafonds par rapport à la consommation réelle constatée par la dernière loi de règlement, et non par rapport au plafond voté lors de la dernière loi de finances de l’année.
B. Les difficultés concernant les dépenses de pension
29Il est ici nécessaire de revenir, pour terminer ce tour d’horizon, sur le compte d’affectation spéciale retraçant les crédits destinés à financer les dépenses de pension. Il ne semble pas nécessaire de revenir sur la difficulté de prévoir l’évolution des crédits de pension en raison de l’évolution incertaine de la démographie, de l’évolution de l’âge de départ effectif des agents à la retraite ou encore de l’évolution du montant des pensions servies qui sont indexées sur l’évolution des prix à la consommation. En revanche, il est possible de constater que, si le CAS Pensions a permis la consolidation des crédits de pension inscrits au sein du titre 2 de chaque programme, deux limites principales marquent son utilisation.
30La première limite est inhérente à la présentation du compte d’affectation spéciale des pensions. Les crédits inscrits au sein du CAS ne peuvent être utilisés qu’afin de financer les dépenses relatives aux pensions de retraite et aux avantages accessoires des anciens fonctionnaires. Les crédits qui sont destinés à financer les pensions des personnels non-concernés par le compte d’affectation spéciale sont uniquement inscrits dans le titre 2 de chaque programme, sans faire l’objet d’une consolidation au niveau du CAS. Il s’agit ici principalement des pensions des anciens agents non-titulaires.
31Le CAS Pensions doit toujours être présenté en équilibre : l’appréciation de l’évolution du poids des pensions au sein du budget de l’État ne peut donc pas être effectuée en analysant l’équilibre ou le déséquilibre du compte mais en évaluant le montant de la contribution que l’État verse chaque année. L’évolution du taux de la contribution employeur traduit en effet chaque année l’augmentation du besoin de financement au titre des pensions.
32La seconde limite concerne l’identification des engagements financiers de l’État au titre des pensions. La LOLF n’a en effet pas permis de répondre à la question du recensement des engagements hors bilan de l’État alors que les engagements en matière de retraite sont particulièrement significatifs pour la soutenabilité de sa situation financière. La contribution employeur versée sur le CAS couvre les dépenses induites par les pensions chaque année. Elle est donc prise en compte non l’année de la constitution du droit à pension (au moment où née la dette certaine) mais l’année où la pension sera payée à l’ancien fonctionnaire donc à la date de la réalisation de la dette.
33En conclusion, après vingt ans, ou plutôt après quinze ans de mise en œuvre, on constate que la LOLF a été incontestablement bénéfique en matière d’information relative à la masse salariale de l’État. Les outils offerts par la LOLF au Parlement comme aux gestionnaires sont globalement les bons. Il reste simplement à les utiliser à pleine puissance et à ne plus les galvauder. Dans certaines hypothèses très précises, il serait aussi utile d’en ajuster le champ d’application ou de corriger certaines de leurs insuffisances.
Notes de bas de page
1 Loi n° 2001-692, ci-après dénommée LOLF.
2 Ci-après dénommé « CAS Pensions ».
3 F. MORDACQ, « Premier bilan de la LOLF 5 ans après sa mise en œuvre », Revue française de finances publiques, n° 116, novembre 2011, p. 83-110.
4 En 2019, dernière année de référence, le nombre d’ETPT s’élevait à 1 953 516. Chiffre issu du rapport d’information de la commission des finances de l’Assemblée nationale relatif à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 11 septembre 2019, p. 130.
5 En 2019, les dépenses de personnel représentaient 39 % des charges budgétaires de l’État, soit 144 milliards d’euros.
6 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
7 Sa création résulte de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
8 Sur ce point, cf. l’article de F. STERNENBERG, « Le pilotage des effectifs et de la masse salariale en secteur public : entre Compostelle et Sisyphe, un enjeu stratégique », Revue française de finances publiques, n° 145, février 2019, p. 217-236.
9 Rapport d’information de la commission des finances de l’Assemblée nationale relatif à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 11 septembre 2019, p. 13.
10 Alors que les programmes relatifs aux politiques publiques ne contiennent plus de dépenses de personnel.
11 Voir notamment la communication de la Cour des comptes à la commission des finances de l’Assemblée nationale, Les conditions d’une stabilisation en valeur de la masse salariale de l’État, 14 octobre 2010, 38 pages.
12 Loi de finances n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.
13 Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021.
14 Loi 2018-32 du 22 janvier 2008 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
Auteur
-
Romain Bourrel
Maître de conférences en droit public
Université Grenoble Alpes, CRJ
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