LOLF, équilibre budgétaire et dette publique
p. 177-190
Texte intégral
1Le sujet est déterminant au regard d’une situation qui semble plutôt relever de l’équilibrisme, face aux déficits systématiques qui ne cessent de se creuser générant une dette de plus en plus conséquente et où chaque nouvelle crise nous propulse un peu plus dans des abysses repoussant la ligne rouge a priori pourtant déjà atteinte. Les chiffres résultant de la crise sanitaire en termes de déficits et surtout en termes d’endettement n’ont jamais été aussi dégradés1 : ils provoquent une impression de vertige chez les spécialistes des finances publiques et plus encore chez le simple citoyen dans l’incapacité de matérialiser les montants ainsi générés à devoir rembourser pourtant par les futures générations.
2La remarque première est de considérer ici le Droit comme bien peu « performant » en la matière : il se montre impuissant à contenir de telles évolutions et ne permet, au mieux, que de réguler un processus difficilement maîtrisable à l’évidence. La LOLF n’échappera pas à la critique car, si sa vocation était bien précisément d’améliorer la gestion publique, force est de constater qu’elle n’a pas permis d’éviter aux chiffres de dériver ; après une crise financière à la fin de la première décennie du nouveau millénaire et une crise sanitaire à la fin de sa deuxième décennie, les déficits sont au plus haut, hors de proportion en tout état de cause avec les standards européens entendus au sein de l’Union européenne : ces derniers, face à ces situations exceptionnelles, ont dû, bien nécessairement ici, être mis entre parenthèses ; la conséquence in fine est d’avoir peu ou prou multiplié par deux notre dette publique au terme de ces vingt dernières années !
3Les ambitions se doivent pourtant de rester modestes en ces registres : il apparaît ici que les lois de finances dans leur mise en œuvre doivent comporter pour cahier des charges minimal de rendre les données en la matière intelligibles d’une part, et, d’autre part, d’autoriser une exploitation rationnelle de l’information financière afin de permettre d’adopter une attitude raisonnable en termes de gestion publique pour l’avenir. Au regard de cette double logique, deux approches sont susceptibles d’être développées afin de signifier les progrès réalisés par la LOLF dans l’appréhension des notions clé que constituent équilibre budgétaire et dette publique, mais tout autant les limites auxquelles la démarche s’expose dès lors qu’il s’agit d’aller plus avant pour la LOLF dans l’exploitation pratique des données les caractérisant l’une par rapport à l’autre :
- La première approche tient dans l’idée pleinement satisfaisante selon laquelle la LOLF a permis de rendre en termes d’équilibre budgétaire et financier toute l’intelligibilité nécessaire aux lois de finances : l’équilibre se doit d’être tout autant « financier » et se veut ici essentiel dans le respect des articles 1er et 34 de la LOLF au regard du sujet posé, dès lors que l’endettement procède communément de l’accumulation des déficits publics année après année.
- En revanche, procèdera de la seconde approche l’idée bien moins satisfaisante selon laquelle, les lois de finances dans leur mise en œuvre ne permettent pas d’exploiter en termes de dette publique une information financière absolument décisive en la matière, faute pour les acteurs de se servir des instruments pertinents que la LOLF a pourtant parfaitement su intégrer en son sein.
4Dans un premier temps, les développements seront consacrés à L’intelligibilité retrouvée de la loi de finances en termes d’équilibre budgétaire et financier (Partie I) de nature à constituer une avancée très substantielle opérée par la LOLF, ce dont il convient de ne surtout pas lui en retirer le mérite ; quand, dans un second temps, devra être mis en avant le fait qu’une exploitation de l’information financière reste encore à réaliser en termes de dette publique (Partie II), point sur lequel la LOLF, tant dans sa rédaction que dans sa mise en œuvre, peut progresser et se voir apporter des améliorations.
I. L’intelligibilité retrouvée de la loi de finances en termes d’équilibre budgétaire et financier
5La LOLF a eu pour mérite de redonner tout son sens à la notion d’équilibre que l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances avait pour le moins faussée, au point d’ignorer dans sa rédaction l’équilibre budgétaire et de lui substituer un « équilibre économique et financier » difficilement appréhendable. L’équilibre que pose l’article 1er de la LOLF résulte fort normalement de la confrontation entre ressources et charges caractérisant le droit des finances publiques classiques du XIXe siècle et renoue conceptuellement avec la réalité d’un « équilibre économique défini » (A) car l’équilibre doit avant tout être associé au « compte » que constitue tout budget prévisionnel2. L’« équilibre budgétaire et financier » ainsi considéré se veut parfaitement intelligible suivant en cela une logique purement arithmétique (B), dont il y a tout lieu de se féliciter ici, au regard de la conception d’un équilibre qui antérieurement pouvait dépasser l’entendement.
A. Un équilibre budgétaire et financier s’inscrivant dans la réalité d’un équilibre économique défini
6Aux termes de l’article 1er de la LOLF, « les lois de finances déterminent pour un exercice la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles le font en tenant compte d’un équilibre économique défini ». Ces formulations tranchent avec celles du même article 1er de l’ordonnance de 1959 qui voyait identiquement les lois de finances déterminer « la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État compte tenu d’un équilibre économique et financier qu’elles définissent ». À la lecture de l’ordonnance, l’équilibre « budgétaire » était proprement ignoré, alors même que l’avènement du Traité de Maastricht prescrivant aux États membres de l’Union européenne d’éviter les déficits excessifs allait, à compter de 1992, profondément renouveler sa problématique3. L’équilibre économique et financier voyait pourtant ses contours être juridiquement compliqués à appréhender. « On est loin ici du principe d’équilibre budgétaire, tel que le définit l’orthodoxie classique, et d’une adéquation purement financière entre dépenses et recettes. En votant les lois de finances, et en particulier la loi de finances de l’année, le Parlement prend en compte l’équilibre économique global qu’il juge souhaitable, et un équilibre financier qui lui aussi est global. La formule n’exclut donc nullement la possibilité d’un déficit budgétaire, subi ou même recherché »4. Une telle approche était, à la vérité, illustrative de la conception keynésienne des finances publiques d’un État ultra-interventionniste qui faisait des lois de finances l’élément central de la vie économique d’un pays fonctionnant très largement encore en vase clos sur lui-même. Juridiquement, le Conseil constitutionnel considèrera la définition de cet équilibre économique et financier comme un principe fondamental du droit public financier avec obligation d’en tenir compte lors de l’adoption de la loi de finances et sans possibilité dès lors de procéder à la discussion de la seconde partie sans en avoir adopté la première5.
7En se contentant plus modestement de tenir compte d’un équilibre économique défini certes par l’État mais également par bon nombre d’autres acteurs éventuellement même étrangers voire privés et en tout état de cause bien distinct de l’équilibre budgétaire et financier, les lois de finances dans la LOLF intègrent une approche plus réaliste et dès lors intelligible par tous. « Comment interpréter la nuance rédactionnelle qui, en 1959, assigne aux lois de finances l’objet de définir un équilibre économique et financier, alors que le texte ne fait référence qu’à “l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte”, la loi de finances devant par ailleurs tenir compte d’un “équilibre économique défini” ? En fait cette rédaction issue du Sénat, vise essentiellement à mettre au même rang l’équilibre budgétaire et l’équilibre financier. L’équilibre économique, notion juridiquement plus vague qui fait référence à la situation d’ensemble des grands agrégats économiques, et qui ne dépend pas exclusivement de la politique budgétaire, est séparé des autres équilibres »6.
B. Un équilibre budgétaire et financier s’inscrivant dans une logique de nature purement arithmétique
8La LOLF se veut intelligible en termes d’équilibre car elle correspond aussi et surtout à une logique doublement arithmétique. En premier lieu, l’équilibre budgétaire « résulte » par conséquent de la confrontation mathématique du montant des ressources d’une part, du montant des charges d’autre part, dégageant un solde positif ou négatif selon l’exercice ‒ exclusivement négatif depuis que LOLF il y a, il faut bien le reconnaître ‒. L’équilibre « budgétaire et financier » va, en second lieu, tout autant résulter de la compensation à opérer pour couvrir par la ressource d’emprunt, non seulement le déficit de l’exercice dûment constaté, mais tout autant le remboursement des échéances dues pour l’année considérée en termes d’endettement.
9Une telle logique se matérialise aux termes de l’article 34-I-7° de la LOLF dans le « tableau d’équilibre » qui « arrête les données générales de l’équilibre budgétaire » au sein de chaque loi de finances de l’année dans sa première partie ; ces données générales de l’équilibre présentes dans l’ordonnance de 1959 sont certes maintenues par la LOLF : pour autant, se voient distinguées dorénavant les opérations à caractère définitif des opérations à caractère temporaire, et « l’objet de ce tableau est limité à la présentation des données générales de l’équilibre budgétaire et non plus financier. Cette nouvelle rédaction vise à mettre le texte organique en conformité avec la pratique : en faisant apparaître la différence entre une estimation des recettes et un plafond des dépenses, le tableau d’équilibre arrête un solde purement budgétaire, sans déterminer ses conditions de financement »7. La portée arithmétique de cette présentation en loi de finances est confortée par l’existence prévue par l’article 34-I-8° d’un second tableau « de financement », distinguant, d’une part, en termes de besoins, entre déficit de l’année à financer et amortissements de dettes échues, comportant, d’autre part, le montant des autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État concourant cette fois à la réalisation de l’équilibre financier ainsi proprement distingué. L’évaluation d’un tel équilibre de trésorerie constitue, « s’agissant du contenu de la première partie de la loi de finances, une innovation : l’équilibre ne se limite plus à la détermination d’un solde entre les recettes et les dépenses budgétaires, il définit les conditions dans lesquelles, ce solde sera financé »8. Le déséquilibre budgétaire résultant de la confrontation des ressources et des charges de l’État se voit donc couvert par les ressources d’emprunt et de trésorerie permettant alors l’équilibre général de la loi de finances de l’année. « Ainsi, alors que selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel développée sous l’empire de l’ordonnance de 1959, les éléments d’information transmis au Parlement avaient pu pallier les carences de l’article d’équilibre, la loi organique fait explicitement des ressources et des charges de trésorerie un élément de l’équilibre de la loi de finances »9.
10La proposition de révision de la LOLF relative à la modernisation de la gestion des finances publiques adoptée par l’Assemblée nationale mais modifiée par le Sénat proposait, dans son article 5, de compléter les termes de l’article 34-I de la LOLF afin de voir la loi de finances arrêter dorénavant les données générales non plus seulement de l’équilibre budgétaire mais aussi plus certainement « du déséquilibre budgétaire » dans le tableau d’équilibre ou « de déséquilibre »10 : il s’agissait là d’une approche qu’il convenait de soutenir car une telle précision sémantique correspond exactement à la réalité arithmétique de toutes les lois de finances adoptées à ce jour en mode LOLF. Cette modification n’aura au final pas été retenue par la commission mixte paritaire (CMP) qui s’accordera, plus substantiellement à l’évidence, pour compléter l’article 34-I-7° en faisant figurer à l’article d’équilibre de la loi de finances initiale la répartition des ressources et des charges en investissement et en fonctionnement, de nature à nourrir aussi quelques réflexions en termes de dettes publiques11.
II. Une exploitation de l’information financière qui reste à réaliser en termes de dette publique
11Au-delà de cette remise en ordre conceptuelle en termes d’équilibre, le grand mérite de la LOLF a été de permettre le développement du système de comptabilité publique en instaurant une comptabilité générale venue en parallèle compléter la comptabilité budgétaire traditionnelle existant jusqu’alors. Par cette comptabilité générale définie à l’article 30 de la LOLF, l’État se dote d’une comptabilité de type patrimonial dans laquelle les règles mises en œuvre « ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de son action », lui permettant surtout d’appréhender les risques financiers auxquels il s’expose. Chaque année, est publié le « Compte général de l’État » (CGE) dans lequel il présente ses états financiers, balance générale des comptes, compte de résultats et bilan aux termes de l’article 54 de la LOLF. Ces états sont accompagnés d’une annexe qui décrit leurs normes d’établissement détaillant l’ensemble des éléments en permettant la compréhension et comportant une évaluation des engagements hors bilan de l’État. C’est précisément sur la base d’une telle comptabilité générale que la certification des comptes de l’État par la Cour des comptes, autre innovation majeure de la LOLF, peut s’opérer et qu’une comptabilité d’analyse des coûts peut tout autant se mettre en place et se développer. Un tel ensemble offre ainsi à l’État une capacité d’analyse financière tout spécifiquement en ce qui concerne l’endettement au regard des engagements réalisés et des droits ainsi constatés, dès lors qu’elle est utilement mise en œuvre, ce qui n’est malheureusement pas toujours le cas comme le dénonce régulièrement la Cour des comptes : il serait temps que les principaux acteurs budgétaires, à commencer par les parlementaires, s’approprient ses travaux sur la question (A). Une telle approche ne pourra quoiqu’il en soit porter ses fruits dès lors que l’examen du projet de loi de règlement se trouvera à l’épicentre du pouvoir budgétaire du Parlement comme y invite la LOLF peut-être un peu plus demain qu’hier (B).
A. S’approprier enfin les travaux de la Cour des comptes consacrés à la comptabilité générale de l’État
12La Cour des comptes faisait paraître en 2016 son rapport public thématique consacré à La comptabilité générale de l’État, dix ans après son avènement, préconisant d’engager « une nouvelle étape » : elle le faisait au regard de ce nouvel outil instauré par la LOLF, mais qui ne fait pas encore l’objet d’une exploitation satisfaisante, en particulier de la part des parlementaires dans le cadre de leur contrôle de l’exécution des lois de finances ou de l’évaluation des politiques publiques. La dixième et dernière recommandation du dit rapport intervenait pour faire en sorte que « la comptabilité générale de l’État soit davantage utilisée » et pour « définir dès 2016 une stratégie de développement à trois ans de l’utilisation de la comptabilité générale de l’État, assortie d’objectifs mesurables et donnant lieu à une présentation annuelle aux assemblées parlementaires »12.
13Le bilan dressé en la matière par la Cour à l’époque était celui d’un outil sous-exploité. La réforme du système comptable visait à répondre aux nombreuses critiques formulées à son encontre, comme son incapacité à retracer fidèlement le patrimoine de l’État, à rendre compte notamment de l’ensemble de ses obligations. Au regard de l’ampleur du chantier engagé, les arbitrages initiaux avaient conduit le législateur organique à écarter certaines pistes envisagées initialement, et tout spécialement « la piste du développement de l’information sur la soutenabilité des finances de l’État à moyen terme »13. Il est donc légitime que la Cour appelle à ce qu’une nouvelle étape intervienne à considérer le manque d’appropriation de l’instrument tout spécifiquement par le Parlement « dont il fait un usage très restreint » : il apparaît que « la comptabilité générale de l’État ne s’est pas imposée comme un véritable outil de dialogue entre l’exécutif et le législatif »14. La Cour estime en particulier que la prééminence du recours à la comptabilité budgétaire ne peut que perdurer : en effet, la présentation du CGE s’opère à l’occasion « du dépôt du projet de loi de règlement qui ne s’est pas imposé comme un temps fort du cycle annuel des finances publiques. Il demeure, pour l’essentiel, dans la culture parlementaire et administrative,“un acte formel et dénué de portée politique” »15. L’analyse des éléments constitutifs du CGE et notamment de son annexe « ne fait pas l’objet, dans le débat public, d’une attention à la hauteur des informations qu’elle contient et des enjeux qu’elle présente »16. Les apports de la comptabilité générale de l’État « déçoivent » dès lors et « l’image de la situation financière de l’État qu’elle donne n’est ni valorisée par le Gouvernement, ni analysée par le Parlement, ni pleinement appréhendée par les créanciers de l’État ou par les agences de notation qui évaluent son risque de crédit »17. L’évaluation des différents engagements de l’État est pourtant de nature à pouvoir enrichir la réflexion en termes d’actif et de passif quant aux contours effectifs de la dette réellement constituée eu égard aux risques financiers ainsi encourus18.
14La révision en 2021 de l’article 48 de la LOLF19 modifiant l’organisation des travaux parlementaires et institutionnalisant la possibilité d’organiser un débat sur la dette devant les chambres en lien avec la présentation par le Gouvernement d’« un rapport analysant la trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette de l’ensemble des administrations publiques et de leurs sous-secteurs », n’assure aucunement de changement radical en la matière, si une telle approche ne se voit pas étroitement liée à l’information financière générée par la comptabilité générale de l’État. L’organisation au Parlement d’un débat sur la dette se pose depuis un certain temps20 : celui-ci, qui pourrait se tenir avant le début de la session ordinaire à l’automne, devra cependant dépasser la seule problématique de la couverture des besoins de financement distinguant les dépenses d’investissement des dépenses de fonctionnement. La Cour des comptes dans ses développements en 2016 s’était montrée très précise dans l’identification de ratios d’analyse financière à l’image de la méthode « appliquée de longue date avec succès au suivi de la situation financière d’autres administrations publiques, en particulier les collectivités territoriales et les établissements publics ». Elle pouvait expliquer ainsi que la publication d’indicateurs éclairant la soutenabilité à terme de la situation financière de l’État correspondait à une « attente ancienne des parlementaires à laquelle une exploitation plus systématique de la comptabilité générale de l’État serait susceptible de contribuer. Sur le modèle de la communication financière des collectivités territoriales, la communication financière de l’État pourrait présenter divers indicateurs de soutenabilité issus de la comptabilité générale : ratio d’autofinancement, délai de désendettement, ratio actif / dette financière, etc. »21. Dans ses travaux plus récents relatifs précisément à la réforme du cadre organique de 2001, la Cour établissait toujours le même constat aux termes desquels, « alors que la disponibilité de comptes établis en droits constatés, dont la fiabilité croissante est certifiée par la Cour, permet d’élargir la connaissance du contexte dans lequel sont prises les principales décisions financières et de mieux prendre en compte les marges de manœuvre et les contraintes à moyen et long termes, nombre de données déterminantes relatives à l’actif ou au passif de l’État ne sont aujourd’hui pas prises en considération. C’est le cas par exemple des données relatives à ses participations financières, à ses dettes ou à ses engagements donnés ou reçus. De fait, aucune analyse financière des comptes n’est réalisée pour fournir un diagnostic à l’appui de ces décisions »22.
B. Une démarche inconcevable sans faire de l’examen du projet de loi de règlement l’épicentre du pouvoir budgétaire du Parlement
15D’une manière générale, la LOLF se devrait d’aller beaucoup plus loin dans l’appréhension des conditions dans lesquelles est examiné le projet de loi de règlement : son changement d’appellation aux termes de la révision de 2021 en « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année » ne devrait pas être de nature à bouleverser l’ordonnancement juridique23. Les préconisations de la mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (MILOLF) avaient pourtant insisté sur la nécessité d’accroître la visibilité des travaux liés à l’évaluation lors de l’examen de la loi de règlement : l’ambition était d’« inscrire le printemps de l’évaluation dans la LOLF »24. L’Assemblée nationale a consacré depuis 2018 la pratique qui consiste à voir une politique publique être évaluée par chaque rapporteur spécial au cours du premier semestre de l’année : celui-ci va présenter ses conclusions à la commission des finances réunie sous la forme de commissions d’évaluation des politiques publiques (CEPP), devant lesquelles le ministre intéressé va être auditionné pour répondre aux questions relatives à la gestion de l’exercice qui vient de s’achever. Ce « printemps de l’évaluation » se conclut par l’examen en séance publique de propositions de résolution prévues par l’article 34-1 de la Constitution : ces résolutions sont portées par les rapporteurs spéciaux, la commission des finances ayant la possibilité d’en inscrire cinq à l’ordre du jour, les autres devant faire l’objet d’une inscription à la demande des groupes parlementaires sur leur temps de parole dédié à l’examen du projet de loi de règlement. Le dispositif a fait l’objet d’une inscription dans le règlement de l’Assemblée nationale lors de sa révision du 4 juin 2019. Son nouvel article 146-1-1 prévoit ainsi que « la Conférence des Présidents peut décider qu’une semaine prévue à l’article 48, alinéa 4 de la Constitution est consacrée prioritairement au contrôle de l’exécution des lois de finances »25 ; la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques présentée initialement à l’Assemblée nationale, prévoyait-elle aussi d’inscrire à l’article 46 de la LOLF un tel dispositif étendu à la seconde chambre26. Aux termes des travaux de la CMP, il apparaît cependant que la consécration organique du « printemps de l’évaluation » ne s’est pas réalisée : l’article 46 de la LOLF ne voyait que la date du dépôt du projet de loi de règlement être avancée du 1er juin au 1er mai afin de donner plus de temps aux parlementaires à consacrer à leurs travaux d’évaluation et de contrôle de l’exécution des lois de finances27. Le bilan de la révision se veut ici bien maigre si, pour être tout à fait complet, est évoqué « l’apport » constitué par l’article 22 de la loi organique du 28 décembre 2021 venant compléter les intitulés du Titre V de la LOLF et de son chapitre II de la référence à « l’évaluation » : c’est faire peu de cas au final de la philosophie générale de la loi organique dont l’objet générique est de privilégier la culture de résultats sur la culture de moyens tel qu’il est classiquement présenté depuis l’origine. Si l’amélioration de la gestion publique repose sur l’évaluation des résultats, il est plus que temps, vingt ans après, que les « modernisateurs » de la LOLF se donnent vraiment les moyens de leurs ambitions en privilégiant définitivement le contrôle a posteriori sur le contrôle a priori.
16Il n’aura échappé à personne que la LOLF aux termes de la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion se voit assortie d’un Titre préliminaire intégrant les principales « dispositions relatives à la programmation des finances publiques » propres à la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Ce faisant, la LOLF met en exergue dès ses premiers mots « l’objectif d’équilibre des comptes des administrations prévu à l’article 34 de la Constitution » dont il appartient aux lois de programmation d’assurer la mise en œuvre dans le cadre de nos engagements européens de lutter contre les déficits et endettements excessifs. De la même manière, la loi du 28 décembre 2021 dote la LOLF d’un nouveau Titre VI intégrant en son sein les principales « dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et au mécanisme de correction », là encore issues de la loi organique du 17 décembre 2012. L’article 62 de la LOLF, dans sa mise en œuvre future, fait du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année le texte central permettant, normalement, d’assurer la cohérence entre les orientations pluriannuelles des lois de programmation des finances publiques et la légalité budgétaire ordinaire. Le texte organique n’innove pas en l’espèce en faisant sien le mécanisme de correction institué en 2012 : celui-ci oblige le Gouvernement à indiquer les mesures de correction à apporter dès lors que le Haut Conseil a identifié un écart important que fait apparaître la comparaison des résultats de l’exécution de l’année écoulée avec les orientations pluriannuelles définies en loi de programmation en termes de déficits structurels. Pour autant, en disposant que le Gouvernement tient compte de cet écart « au plus tard dans le prochain projet de loi de finances de l’année », il organise autour de cette loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, en théorie du moins28, les connexions nécessaires au respect de nos obligations européennes. Si l’intégration des dispositions propres au régime juridique des lois de programmation des finances publiques au sein d’une « loi organique relative aux lois de finances » n’est certes pas idéale, elle présente au moins le mérite de réunir dans un même ensemble les dispositions relatives à la loi de règlement et à en spécifier ainsi tout l’intérêt.
17Initialement, le projet de loi de règlement ne faisait véritablement l’objet d’une attention particulière au sein de la LOLF qu’au travers des annexes – essentielles au demeurant – accompagnant son dépôt et du « famélique » article 46 ; il convient d’y associer l’article 41, aux termes duquel « le projet de loi de finances de l’année ne peut être mis en discussion devant cette assemblée avant le vote par celle-ci, en première lecture, sur le projet de loi de règlement afférent à l’année qui précède celle de la discussion du projet de loi de finances », le fameux « chaînage vertueux » dans lequel avaient été mis les plus grands espoirs. La place des dispositifs de contrôle et d’évaluation institués en 2001 se doit d’être aujourd’hui revalorisée au sein de la LOLF : il en va tout particulièrement ainsi de l’examen et de l’exploitation lors de la discussion du projet de loi de règlement du rapport de certification des comptes établi « au regard des règles mentionnées à l’article 30 » de la LOLF et propres par conséquent à la comptabilité générale de l’État29. Les différents instruments instaurés en 2001 doivent pouvoir aussi exprimer tout leur potentiel, selon un calendrier et un timing institutionnalisés qui devraient concerner le projet de loi de règlement comme cela est fait pour l’adoption du projet de loi de finances initiale. Non seulement la LOLF devrait être complétée en ce sens mais très certainement aussi la Constitution elle-même : la norme suprême se doit de consacrer la future « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année » à compter de 2024, au même titre qu’elle le fait pour la loi de finances initiale dans son article 47.
18Le projet de loi constitutionnelle du 9 juillet 2018 qui n’a pas vu le jour sous la mandature du Président Macron prévoyait une diminution du temps d’examen des projets de loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale initiales prévus par les articles 47 et 47-1 de la Constitution30 ; l’approche ainsi recherchée était précisément de pouvoir dégager du temps afin que les parlementaires puissent procéder à une évaluation des politiques publiques digne de ce nom. La proposition de loi constitutionnelle se gardait bien d’inscrire concrètement dans le marbre les dispositifs qui auraient permis au Parlement de mener à bien une telle tâche31. Au regard des défaillances du contrôle a posteriori, il est clair, qu’aujourd’hui, il convient non seulement de modifier la loi organique mais tout autant la Constitution, si l’on souhaite tout simplement que la LOLF produise ce pour quoi elle a été pensée : au risque sans cela de sceller son échec, à considérer du moins l’exigence d’amélioration de la gestion publique et plus spécifiquement encore de la gestion de la dette qui pourrait se révéler particulièrement délicate dans les années à venir.
Notes de bas de page
1 Cf. COUR DES COMPTES, Rapport public annuel 2022, février 2022, « La situation d’ensemble des finances publiques (à la fin janvier 2022) », conclusion pp. 56-57.
2 V. en ce sens S. KOTT, « Le mythe de l’équilibre des finances publiques », Gestion & Finances Publiques, 2021/1 (N° 1), p. 58 et s.
3 V. L. TALLINEAU (dir.), L’équilibre budgétaire, coll. Finances publiques, Economica, 1994.
4 M. BOUVIER, M.-C. ESCLASSAN et J.-P. LASSALE, Finances publiques, 20e éd. 2021-2022, LGDJ- Lextenso, pp. 312-313.
5 Conseil constitutionnel, décision n° 79-110 DC du 24 décembre 1979, « Loi de finances pour 1980 », JORF du 26 décembre 1979, p. 3259.
6 J.-P. CAMBY, commentaire de l’article 1er de la LOLF in Le budget de l’État : la LOLF, J.-P. CAMBY et G. SUTTER (dir.) coll. Systèmes, 4e éd. 2019 LGDJ Lextenso, p. 26.
7 P. LAMY et G. SUTTER, commentaire de l’article 34 de la LOLF in Le budget de l’État : la LOLF, J.-P. CAMBY et G. SUTTER (dir.) coll. Systèmes, 4e éd. 2019 LGDJ Lextenso, p. 252.
8 Ibid.
9 Ibid, pp. 252-253.
10 Aux termes de la proposition de loi organique adoptée par le Sénat en première lecture, la première partie de la loi de finances de l’année, entre autres dispositions, « 7° arrête les données générales de l’équilibre budgétaire ou du déséquilibre budgétaire présenté dans un tableau d’équilibre ou de déséquilibre ». Doc. Assemblée nationale n° 4492, 15e législature 28 septembre 2021, p. 17.
11 Aux termes de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, l’article 34-I de la LOLF dispose qu’à compter de l’exercice 2023, la première partie de la loi de finances, « 7° Arrête les données générales de l’équilibre budgétaire, présentées dans un tableau d’équilibre. Ce tableau distingue également les ressources de fonctionnement et d’investissement et les charges de fonctionnement et d’investissement prévues par le projet de loi de finances. Les ressources de fonctionnement sont constituées des ressources mentionnées aux 1° à 3°, 4° et 7° de l’article 3, déduction faite des prélèvements sur recettes mentionnés aux quatrième et avant-dernier alinéas de l’article 6. Les ressources d’investissement sont constituées des ressources mentionnées aux 3° bis, 5° et 6° de l’article 3 ainsi que des émissions de dette à moyen et long terme nettes des rachats. Les charges de fonctionnement sont constituées des charges mentionnées aux 1° à 4° et 6° du I de l’article 5. Les charges d’investissement sont constituées des charges mentionnées aux 5° et 7° du même I ».
12 COUR DES COMPTES, La comptabilité générale de l’État, dix ans après. Une nouvelle étape à engager. Février 2016, p. 106.
13 Ibid, p. 28.
14 Ibid, p. 60.
15 Ibid, p. 89.
16 Ibid, p. 64.
17 Ibid, p. 69.
18 V. à titre d’illustration M. CONAN, « Les chiffres de la dette garantie », in Connaître la dette publique, X. CABANNES et C. PIÉRUCCI (dir.), coll. Systèmes, LGDJ-Lextenso 2021, p. 43 et s.
19 Article 23 de la loi organique du 28 décembre 2021.
20 Cf. K. BLAIRON, « Le Parlement et la connaissance de la dette publique », in Connaître la dette publique, op. cit. p. 101.
21 Op. cit. p. 92.
22 COUR DES COMPTES, Finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance. Rapport public thématique novembre 2020, p. 135.
23 Article 2 de la loi organique du 28 décembre 2021.
24 É. WOERTH et L. SAINT-MARTIN, rapport d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, doc. Assemblée nationale n° 2210, 15e législature, 11 septembre 2019, p. 155.
25 Cet article 146-1-1 dispose également que la Conférence des Présidents « peut inscrire à l’ordre du jour de cette semaine des propositions de résolution en application de l’article 34-1 de la Constitution et portant sur l’exécution des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ».
26 É. WOERTH et L. SAINT-MARTIN, proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, doc. Assemblée nationale n° 4110 rectifié, 15e législature, 4 mai 2021, p. 7 et p. 22.
27 Article 20 de la loi organique du 28 décembre 2021.
28 V. M. CONAN, « À propos de la loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013 », in Mélanges en l’honneur du Doyen Jean-Pierre MACHELON – Institutions & libertés, M. DEGOFFE et B. POUJADE (dir.), Lexis-Nexis 2015, p. 235 et s.
29 L’article 29 de la loi organique du 28 décembre 2021 vient opportunément compléter l’article 58 de la LOLF relatif à la mission d’assistance de la Cour des comptes au Parlement dans son 5°, comportant notamment « la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’État » devant donc désormais se réaliser « au regard des règles mentionnées à l’article 30 ».
30 É. PHILIPPE et N. BELLOUBET, projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, doc. Assemblée nationale n° 911, 15e législature, 9 mai 2018, articles 6 et 7, p. 8 et p. 18.
31 V. M. CONAN, « L’article 47-2 de la Constitution, un cadre suffisant pour la Cour des comptes ? » Revue française de finances publiques, n° 144, novembre 2018, p. 165 et s.
Auteur
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Matthieu Conan
Professeur agrégé de Droit public à l’École de Droit de la Sorbonne
Co-directeur du département Sorbonne Fiscalité & Finances publiques
de l’Institut de recherche juridique de la Sorbonne (IRJS)
Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
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