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    Plan détaillé Texte intégral I. La confrontation des normes II. La confrontation des stratégies Notes de bas de page Auteur

    La LOLF a 20 ans !

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    LOLF et lois de programmation des finances publiques

    Jean-Luc Albert

    p. 161-175

    Texte intégral I. La confrontation des normes A. La confrontation entre normes organiques B. Des domaines différenciés II. La confrontation des stratégies A. Un constat déceptif B. Une fonctionnalité à définir ou redéfinir Notes de bas de page Auteur

    Texte intégral

    1Si la Loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 est apparue comme un enfant attendu, légitime, aboutissement de tant de tentatives de révision, d’adaptation, les lois de programmation des finances publiques trouvent leur source, quant à elles, dans un simple amendement parlementaire adopté à l’Assemblée nationale.

    2En effet, le projet de loi de révision constitutionnelle de 2008 de modernisation des institutions, ne prévoyait pas de lois de programmation spécifiques à ce domaine, son article 10 affirmant seulement une volonté de remplacer l’avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution par la phrase suivante : « Des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État ».1

    3En somme, les lois de programmation devaient remplacer les lois de programme mais sans vision particulière en matière de finances publiques.

    4Or, lors des débats parlementaires, plusieurs tentatives d’introduire des dispositions centrées sur l’équilibre des comptes publics ont été initiées.

    5Charles de Courson en fut notamment à l’origine avec en appui complémentaire ou adaptatif, Didier Migaud ; ainsi, Charles de Courson énonçait lors du débat parlementaire : « J’ai exposé dans la discussion générale que le groupe Nouveau Centre juge nécessaires des lois de programmation budgétaires. Présenter un PLF et un PLFSS chaque année sans expliquer comment on compte parvenir à l’équilibre est un non-sens, comme le montre d’ailleurs l’écart permanent constaté entre la théorie et la réalité : sur quinze ans, les écarts ont été constants. Par l’amendement 207, malheureusement placé en dernier, nous proposons donc que des lois de programmation définissent les orientations pluriannuelles des finances publiques. S’il n’était pas adopté. » Il ajoutait que : « Par l’amendement 205, nous proposons que les projets de loi de finances ne puissent être présentés ni adoptés en déficit de fonctionnement, apprécié dans un cadre pluriannuel, et, par l’amendement 208, qu’il en soit de même pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale » ; pour achever il indiquait que « Par l’amendement 33, M. Migaud aborde un problème de fond – la grave incohérence plusieurs fois constatée entre loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale – mais il ne porte pas le raisonnement à son terme, qui devrait être la fusion des deux lois. Il faudra y arriver un jour… ».

    6Pour sa part, Didier Migaud précisait : La « règle d’or » ne doit pas être inscrite dans la Constitution ; je voterai donc contre les amendements 205 et 208. À titre personnel, j’estime que l’amendement 207 peut représenter un progrès, à partir du moment où le Gouvernement est tenu de présenter au Parlement et de soumettre à son vote les propositions qu’il formule auprès de l’Union ». L’amendement 205 fut retiré, l’amendement 208 ne fut pas adopté par 155 voix contre 45, l’amendement 207 fut adopté par 145 voix contre 92. La loi de programmation était née sans que son contenu et sa portée en soient grandement précisés.

    7De fait, en 2012, dans le prolongement du Traité relatif à la solidarité, la cohésion et la Gouvernance de l’Union économique et monétaire (TSCG), fut adoptée par le Parlement, sur la suggestion du Conseil constitutionnel au travers de sa décision du 9 août 20123, et ce dans un lâche soulagement politique, la loi organique du 17 décembre 2012 relative aux lois de programmation des finances publiques, fruit d’un projet de loi déposé par le Gouvernement de Jean-Marc Ayrault4.

    8Il en résulte le développement d’un droit organique des finances publiques qui est devenu plus complexe, touffu, divers et ne s’est plus limité à la LOLF présentée alors comme la nouvelle constitution financière de la France, expression qui a perdu largement de sa portée aujourd’hui.

    9Ce droit organique trouve sa place dans un ensemble de dispositifs constitutionnels, au travers, d’une part, de l’article 34 de la constitution pour mettre en œuvre et fixer les conditions et sous les réserves des lois de finances et de financement de la sécurité sociale5, d’autre part, de l’article 72-2 pour définir la notion de ressources propres des collectivités territoriales6, mais aussi enfin ou encore d’une dimension plus particulière fruit de la révision de 2008 créant les lois de programmations dont l’assise a été renforcée, complétée dans le prolongement du TSCG avec l’apparition d’une nouvelle loi organique relative aux lois de programmation des finances publiques, et ce nonobstant quelque textes plus particuliers comme la loi organique relative à la dette sociale et à l’autonomie de 2020.

    10Toutes les administrations publiques ont été impactées par ce développement normatif, tout en notant que les dispositions concernant les collectivités territoriales ont été intégrées au CGCT, celles relatives à la sécurité sociale au sein du Code de la sécurité sociale, sans oublier les dispositions de la Loi organique n° 94-1132 du 27 décembre 1994 relative à certaines dispositions législatives des livres Ier et II du code des juridictions financières figurant au sein du CJF.

    11Les finances de l’État ne bénéficient pas d’une telle consécration : la codification ! Alors qu’elles sont les seules à être expressément visées au sein de notre constitution (art. 53), et alors même que le concept de finances publiques longtemps ignoré par la Constitution française ne doit son identification qu’au travers des lois de programmation (art. 34 et 70).

    12Depuis lors, différents projets ont tenté, en vain, de compléter, corriger, amender, renforcer ces dispositifs juridiques7.

    13Parmi les dernières propositions8, celle de MM. Laurent Saint-Martin et Éric Woerth, au travers d’une proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale conduisant notamment à une translation de certaines dispositions de la loi organique de 2012 au sein de la LOLF (HCFP, …), à l’enrichissement de la LOPPFP en matière de dépenses publiques, a conduit à la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

    14LOLF, LOLFSS, LODS, LOLPFP,… s’accumulent.

    15Le droit organique des finances publiques apparait complexe, touffu, croisé, et cela alors même que d’autres modifications importantes sont opérées par voie législative et réglementaire comme la réforme de la responsabilité des gestionnaires publics9.

    16Tout cela mériterait non une correction et des opérations de transmutation mais la réorganisation autour d’un seul ou de quelques textes organiques dans une approche plus globalisante et, pourquoi pas, en reprenant certains mécanismes initiés au XIXème siècle.

    17La lecture des rapport LOLF/lois de programmation ne peut en réalité se faire globalement qu’en intégrant aussi la LO relative aux lois de programmation, tout en soulignant le rôle particulier du Conseil constitutionnel.

    18Deux dimensions paraissent non se compléter mais s’opposer dans un schéma juridique inabouti, hésitant… en raison à la fois d’une confrontation des normes (I) et des stratégies (II) ; en somme, il manque une réelle architecture normative en matière de finances publiques que ne pallie par le processus de constitutionnalisation des finances publiques et le développement du constitutionnalisme financier, cher à Éric Oliva10.

    I. La confrontation des normes

    19À l’occasion du colloque consacré aux premières lois financières de la présidence Macron, Francesco Martucci soulignait l’importance de la pression exercée par le cadre budgétaire intégré mettant en avant que, à son sens, à la souveraineté budgétaire a succédé une « autonomie budgétaire dont le degré est déterminé par le « cadre budgétaire intégré11, tandis que Christophe Pierucci affirmait que la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 avait été adoptée sans obligation particulière et constituait « un outil essentiel de pilotage pluriannuel des finances publiques » mais était aussi un « engagement politique -plus que juridique- sur une perspective de moyen terme » et ce pour toute la durée du quinquennat12. Déjà, ce dernier s’interrogeait sur la mise en œuvre effective de certaines exigences qui lui paraissait douteuse !

    20Las, la Cour des comptes dans son rapport thématique de novembre 2020 au titre expressif « Les finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance », énonçait en son point 1 Renforcer la programmation pluriannuelle et le pilotage des finances publiques, que « Le bilan des dix premières années de mise en œuvre de la stratégie pluriannuelle des finances publiques est décevant. La mise en œuvre des lois de programmation de finances publiques a été marquée par des dérapages répétés. Les objectifs fixés dans les cinq lois de programmation adoptées depuis la révision constitutionnelle de 2008 (dont trois postérieures à la loi organique de 2012) n’ont que rarement été atteints. Si la crise financière et la récession de 2010 ont perturbé la première loi de programmation, elles n’expliquent pas l’incapacité à respecter par la suite les trajectoires arrêtées alors même que la croissance économique était proche de son niveau potentiel »13

    21Elle ajoutait à propos de la LOLF : « Malgré la LOLF, le cadre et la pratique budgétaires de l’État restent peu propices à l’efficience de l’action publique. La recherche de l’efficience des politiques publiques reste marginale par rapport à la préoccupation du maintien ou de l’augmentation des enveloppes budgétaires. Les processus de revue de dépenses conduits depuis la LOLF ont produit des résultats décevants et l’analyse de la performance est insuffisante. La souplesse accrue offerte par la globalisation des crédits aux gestionnaires publics a produit des résultats contrastés. Enfin, si les données sur les comptes et la situation financière de l’État se sont améliorées elles demeurent à la fois incomplètes et, surtout, insuffisamment utilisées ».

    22Mais nous situons nous sur le même plan et sur la même problématique ?

    23Il s’agit ici, ni plus ni moins, que de la conséquence des effets de choix politico/juridiques retenus en 2008 et 2012 pour affaiblir la portée des lois de programmation et ce, d’une part, dans la confrontation entre normes organiques (A), d’autre part, dans la confrontation entre normes ordinaires (B).

    A. La confrontation entre normes organiques

    24Le Conseil constitutionnel a été et demeure le principal obstacle à une réelle normalisation du droit des finances publiques au travers de décisions marquées plus par la tolérance gestionnaire que par la discipline des concepts et des normes14.

    25Ce « laxisme » juridique, éminemment discutable, a commencé avec la LOLF notamment au travers de sa décision du 29 décembre 200515 s’agissant des indicateurs de performance, des missions et programmes, de celle du 9 avril 2009 en matière d’études d’impact,…16

    26En ce sens, la décision du 9 août 2012 relative au TSCG comporte plusieurs considérants qui ont permis à la majorité de l’époque de recourir à la norme organique plutôt qu’à la norme constitutionnelle. : « 28. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que, si, pour respecter l’engagement énoncé au paragraphe 1 de l’article 3, la France fait le choix de prendre, sur le fondement de la seconde branche de l’alternative de la première phrase du paragraphe 2 de l’article 3, des dispositions organiques ayant l’effet imposé par ce paragraphe 2, l’autorisation de ratifier le traité ne devra pas être précédée d’une révision de la Constitution ».

    27Si l’on ajoute à cela que, à l’examen de la loi organique relative aux lois de programmation, le Conseil devait rappeler dans son considérant 14 : « que cet article ne fait pas obstacle à ce que le législateur modifie, au cours de la période de programmation, une loi de programmation des finances publiques ou en adopte une nouvelle qui s’y substitue ; qu’il ne contrevient à aucun principe ni à aucune règle de valeur constitutionnelle17 », on ne peut que noter la faiblesse normative des lois de programmation inhérente au choix politique alors opéré fondé sur une lecture juridique très « tolérante » du Conseil constitutionnel18.

    28Mais qui aura noté (hormis la Cour des comptes) que les lois de finances n’auront jamais respecté une loi de programmation et que la dernière loi de programmation est devenue totalement obsolète et s’en est soucié ? Aucun texte d’actualisation n’a été adopté à son égard.

    29Deux remarques peuvent être formulées s’agissant des lois de programmation :

    • Aucun des quatre premières lois de programmation, que ce soit celles de 2009 et de 2010 régies par les simples dispositions de l’article 34 de la Constitution fruit de la révision constitutionnelle de juillet 2008, ou celles de 2012 et 2014, marquées par la nouveauté que constitue la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, n’a donné lieu à une saisine du Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 61 de la Constitution. Seule la dernière loi (la cinquième) de programmation pour 2018-2022 a été contestée avec au final un rejet par le conseil constitutionnel de toutes les contestations : conformité !19. Il n’y a donc jamais eu la moindre censure d’une seule disposition d’une loi de programmation par le Conseil constitutionnel.
    • Les tentatives de contestation du contenu de ces textes par le biais d’une question prioritaire de constitutionnalité, en particulier à l’initiative des collectivités locales ont toutes été écartées par le Conseil d’État.

    B. Des domaines différenciés

    30C’est sans doute la question fondamentale :

    31Y a-t-il réellement un domaine spécifique en dépit de l’écriture des textes, existe-t-il encore une constitution financière au travers de la LOLF ?

    32La LOLF répondait à un double objectif :

    33Selon M. Migaud, il s’agissait de20 :

    • Permettre une amélioration de la gestion publique,
    • Mieux assurer l’exercice du pouvoir budgétaire du Parlement.

    34Les lois de programmation des finances publiques étaient initialement centrées sur l’équilibre des comptes publics.

    35On peut sans doute se demander si les lois de programmation n’auraient pas aujourd’hui une vocation plus globale s’agissant du premier point avec une nouvelle configuration normative qui pourrait faire de la loi organique relative aux lois de programmation l’axe central d’une telle approche. Or, tel ne paraît pas vouloir être l’orientation prise par les parlementaires dans la dernière proposition de loi organique qui a conduit à la loi précitée du 28 décembre 2021 qui a modifié le contenu de la LOLF en intégrant un titre préliminaire « Dispositions relatives à la programmation des finances publiques (art. 1). Il en résulte un renforcement du contenu de la loi de programmation, structurée celle-ci en quatre parties, fait évoluer les contenu des lois financières, imposé une information plus complète du Parlement tout en affirmant un principe de sincérité applicable aux lois de programmation s’agissant de la présentation des perspectives de dépenses, de recettes, de solde, et d’endettement des administrations publique, sincérité qui doit s’apprécier « compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler » !, sincérité sur une base de prévision pluriannuelle dont on peut fondamentalement douter de l’impact et de l’autorité.

    36Les lois organiques actuelles constituent en fin de compte plutôt un maillage juridique au travers de textes à vocation plutôt spécialisée, chacune ayant ou pouvant avoir un domaine propre.

    37Si les contentieux relatifs aux lois de programmation ont été relativement significatifs en matière environnementale, sécuritaire, militaire, d’investissement, etc. ils sont nettement plus limités dans le domaine des finances publiques.

    38Le Conseil d’État a, cependant, par une décision du 6 novembre 2013, considéré que l’obligation faite à certains organismes d’établir des documents de programmation pluriannuelle transmis au Parlement avec les prévisions des crédits correspondantes lors du dépôt des projets de loi de programmation des finances publiques ainsi que la saisine du Parlement sur les répartitions annuelles lors du dépôt des projets de lois de finances relevaient de la volonté du législateur d’assurer l’information du Parlement sur la définition « par le pouvoir réglementaire, des emplois et des enveloppes… », mais n’a pas « entendu faire de l’élaboration et de la transmission préalables de ces documents au Parlement une condition de la régularité des décrets définissant ces emplois et enveloppes »21.

    39L’ambiguïté tient sans nul doute à l’existence au travers des lois de programmation d’un domaine facultatif « partagé des lois de programmation » que le Conseil constitutionnel a aussi admis.

    40Le Conseil constitutionnel a rappelé22 qu’il existait effectivement des domaines exclusifs propres aux lois de finances (comme par exemple la dépense budgétaire) et de financement de la sécurité sociale, et qu’en conséquence la loi de programmation ne pouvait s’impliquer dans ces domaines mais qu’elle pouvait comporter des dispositions facultatives en complément des orientations pluriannuelles des finances publiques.

    41Consid. 16 : « Le législateur organique pouvait définir des catégories de dispositions susceptibles de figurer tant dans la loi de programmation des finances publiques que dans une loi de finances, une loi de financement de la sécurité sociale ou une autre loi ». Ce domaine fut défini comme se référant « aux règles relatives à la gestion des finances publiques, … l’information… et le contrôle du Parlement sur cette gestion » ; en ce sens, « une disposition ne se rattachant pas à l’un de ces deux champs ne pourra trouver sa place en loi de programmation des finances publiques ».

    42On peut souligner ici le caractère très large et imprécis de la notion de gestion des finances publiques.

    43Dès lors, on attendait le Conseil constitutionnel sur la loi de programmation, la seule, qui a donné lieu à une saisine du Conseil, à savoir celle du 19 janvier 2018 : en réalité, il n’en est rien ressorti, sans doute d’ailleurs en raison de la faiblesse de l’argumentaire de contestation qui va se fonder sur des questions de procédure, sur les atteintes à la libre administration des collectivités territoriales, (et de viser le « fameux » contrat dit de « Cahors »), le Conseil ne soulevant d’office aucune question de conformité à la constitution « et ne s’est donc pas prononcé sur la constitutionnalité des autres dispositions que celles examinées dans la… décision ».

    44De fait, il n’y eut aucune réelle exploitation juridique de la décision de 2012 et pourtant… quid de l’article 18 sur la conditionnalité de l’affectation d’une imposition de toute nature, quid de l’article 21 en matière d’exonération de cotisations, contributions de sécurité sociale, …

    II. La confrontation des stratégies

    45La France a connu ces dernières décennies, indépendamment de l’adoption de la LOLF, plusieurs tentatives destinées à constituer un cadre juridique « disciplinaire » nouveau en matière de finances publiques et ce dans une démarche pluriannuelle qui a pu évoluer entre cinq (les deux premières lois) et six années (les trois dernières).

    46On peut ainsi mettre en avant la loi n° 94-66 du 24 janvier 1994 d’orientation quinquennale relative à la maîtrise des finances publiques ; ce texte, présenté comme d’application directe et ne nécessitant pas de mesure réglementaire, était organisé sur la base de plusieurs articles et d’un rapport annexe sur les orientations des finances publiques à moyen terme. Or, ce texte ne connaîtra qu’une seule mise en œuvre au travers de la loi de finances pour 1996.

    47On notera par ailleurs, une stratégie temporelle « efficace » au moins à court terme : les lois de programmation ont toutes été adoptées et promulguées après le vote de la loi de finances de l’année concernée par le premier exercice.

    48La dernière loi de programmation date du 22 janvier 2018 et intègre dans ses chiffres l’année passée, 2017, l’année en cours 2018, ce qui suppose une démarche prévisionnelle en fin de compte sur quatre années 2019 à 2022 ; prévisions évidemment toutes obsolètes et non corrigées.

    49En consacrant son numéro 1 de janvier-février 2019 notamment aux lois de programmation, la revue Gestion & Finances publiques, faisait apparaître, en reprenant les titres de l’époque, quelques caractéristiques des lois de programmation : instrument de pilotage souple, contribution au respect de la discipline budgétaire.

    50Or, les analyses comparatives établissent que la France n’a en fin de compte jamais respecté les objectifs fixés par les lois de programmation et ce a fortiori s’agissant du solde structurel23 et donc ses engagements européens.

    51Un constat s’est à présent imposé, à savoir le caractère décevant du respect des perspectives, trajectoires financières et orientations budgétaires (A), conduisant à s’interroger sur les dimensions fonctionnelles et utilitaires de ce droit organique (B).

    A. Un constat déceptif

    52Les lois de programmation24, dont le contenu est maintenant déterminé par la loi organique du 17 décembre 2012 corrigée par la loi organique du 28 décembre 2021, sont examinées par le Parlement selon la procédure législative ordinaire.

    53Ainsi, la loi de programmation relève du champ des lois « ordinaires » et n’a aucune autorité sur la loi de finances ou la loi de financement de la sécurité sociale25.

    54De fait, il faut alors s’interroger sur la dimension qualitative de ce texte ; est-il d’une nature si secondaire alors même qu’il traduit des orientations politiques majeures pluriannuelles concernant l’ensemble des finances publiques ?

    55Introduite dans la Constitution en 2008, ce n’est pas par inadvertance que la loi de programmation n’a pas été intégrée dans le champ spécifique de l’article 49 alinéa 326. L’article 49 alinéa 3, lequel n’intègre pas les lois de programmation dans le champ spécifique de mise en œuvre de l’engagement de responsabilité car ne se référant qu’aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

    56Si la loi de programmation des finances publiques ne participe pas du domaine des textes financiers visés par cette révision, on pouvait penser que la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques pouvait lui conférer une dimension normative particulière, en dépit de cette absence de 2008.

    57Sur ce point, le Conseil constitutionnel, par sa décision du 13 décembre 201227, n’a pas apporté la clarification attendue en estimant que les apports de la loi organique aux lois de programmation ne portaient pas atteinte aux prérogatives du Parlement lors de l’examen et du vote du projet de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

    58On mettra ici en avant deux points :

    • Le non-respect des dimensions budgétaires,
    • Le développement d’un contenu nouveau des LPFP : les mutations de la LPFP et de son annexe.

    59Jean Arthuis a pu considérer que « la loi de programmation des finances publiques pour 2009 à 2012 a permis de mettre en place une meilleure visibilité budgétaire pour les gestionnaires ; c’est aussi l’occasion pour la représentation nationale, d’afficher sa volonté d’œuvrer pour la maîtrise de la dépense »28.

    60Les lois de programmation bénéficient-elles cependant d’un tel intérêt, d’une telle lecture ? d’un statut particulier au regard des procédures régissant l’adoption de la loi ?

    61L’analyse de Jean Arthuis tend en réalité à secondariser l’activité législative parlementaire qui, sans doute, comme le souhaitait ou le souhaite l’administration financière, devient alors un simple instrument conditionné mais solennel et incontournable sur le plan constitutionnel.

    62Jean Arthuis critiquant les lois de finances et leur contenu avait alors estimé que « la crise des finances publiques met aussi en évidence la crise de la loi ».

    63Cette critique à l’égard du rôle de la loi n’est pas si nouvelle que cela.

    64Là encore, le Conseil constitutionnel a réduit la portée de ces dispositif par sa décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012 Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques en son considérant 63 : « pour cette application », les orientations pluriannuelles auxquelles il est fait référence n’ont pas pour effet de porter atteinte à la liberté d’appréciation et d’adaptation que le Gouvernement tient de l’article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation ; qu’elles n’ont pas davantage pour effet de porter atteinte aux prérogatives du Parlement lors de l’examen et du vote des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale ou de tout autre projet ou proposition de loi 29;

    65LOLF et lois de programmation ne s’ignorent cependant pas du fait de la loi organique du 17 décembre 2012 qui a introduit au sein de la LOLF un certain nombre de correctifs, à savoir comme par exemple le fait que la loi de finances de l’année, les lois de finances rectificatives et les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale comprennent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre (art. 7), tout comme s’agissant de la loi de règlement qui comprend un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année à laquelle elle se rapporte (art. 8), les avis du Haut conseil des finances publiques (art. 24 et 25) ; mais il s’est agi aussi d’une réécriture de certains articles comme l’article 52 un rapport devant retracer l’ensemble des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques ainsi que leur évolution.

    B. Une fonctionnalité à définir ou redéfinir

    66L’intégration au sein de l’article 34 de la Constitution de ce nouveau type de texte législatif qu’est la loi de programmation des finances publiques a été considérée par l’administration financière française comme permettant « de solenniser les engagements pris par la France dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance, répondant ainsi aux critiques formulées à l’encontre des actuelles conditions d’élaboration du programme de stabilité, ce dernier constituant un acte du seul pouvoir exécutif »30.

    67Le vote parlementaire paraissait ainsi devoir constituer le prolongement législatif des décisions et orientations financières de l’exécutif et de son administration et non le fruit d’une réflexion parlementaire propre reposant sur une expertise distincte.

    68En ce sens, la création du Haut conseil des finances publiques participe de cette réflexion, entité qui joue un rôle de « gardien » des engagements de la France (solde structurel, …).

    69Il convient alors de s’interroger sur le sort ou le destin même de la LOLF et de la LOLPGFP : quelle est en fait leur vocation ?

    70La LOLF, n’est à priori qu’un texte à vocation spécialisée ; il ne peut être le réceptacle d’un ensemble de projets de réformes, d’adaptations des règles et mécanismes régissant l’ensemble des finances publiques, à l’instar de la Loi organique de 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Se pose alors une nécessaire redéfinition de chacun des textes et un respect des frontières organiques.

    71En ce sens, ce n’est pas la LOLPGFP qui devrait être « déshabillée » mais la LOLF au profit d’une loi organique relative aux finances publiques par transformation de la LOLPGP, ce qui pourrait s’opérer à droit constant.

    72Les lois de programmation ont d’ailleurs, elles-mêmes, évolué dans le contenu.

    73On notera que les cinq LPFP ont évolué dans le temps, depuis la première Loi de programmation adoptée en 2009.

    74C’est d’abord sur le plan formel avec le passage de quatre chapitres dans la première loi, plus un rapport annexé sur la programmation pluriannuelle des finances publiques, pour passer à cinq chapitres dans la deuxième loi (plus rapport annexé), puis à trois titres et un rapport annexé avec la troisième loi, deux titres et un rapport annexé avec la quatrième loi et la cinquième loi, puis quatre parties imposées désormais avec la loi organique du 28 décembre 2021.

    75C’est, ensuite, une évolution des concepts en passant des objectifs généraux des finances publiques (deux premières lois), à une simple Programmation (3ème loi) pour arriver aux orientations pluriannuelles avec la quatrième et cinquième loi. Pour autant, le chapitre 1er reste et demeure centré sur les objectifs généraux dont le contenu et la portée ont changé.

    76C’est en effet sur le plan des références des textes que les choses ont quelque peu changé ; cette évolution référentielle n’est pas neutre : les deux premières lois se référaient aux engagements européens de la France et mettaient en avant le besoin de financement des administrations publiques ; les trois autres lois se réfèrent exclusivement au TSCG tout en mettant en avant l’Objectif à moyen terme (OMT) visé par ce traité et en identifiant les soldes : effectif, conjoncturel et structurel, la dernière loi de programmation intégrant le concept d’ajustement structurel.

    77De fait, la loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a densifié la LOLF au détriment de la LOLPGFP et présente plusieurs facettes : une intégration de certaines bonnes pratiques, une actualisation des textes en regard de certaines évolutions déjà en oeuvre31, une translation normative entre LOPGFP et LOLF.

    78Pour autant, tout est-il justifié ?

    79En ce sens, il n’apparaît pas judicieux, par exemple, de faire de la LOLF le texte support du Haut conseil des finances publiques32 ; c’était le rôle de la LOLPGFP bien plus que celui de la LOLF.

    80En somme ne faudrait-il pas plutôt correctement « sanctuariser » les espaces juridiques et réorganiser totalement le droit organique des finances publiques ?

    81Le débat LOLF, LOLPGFP est-il à lui seul suffisant, alors que les finances de la sécurité sociale paraissent oubliées ?

    82Le débat sur l’évaluation est-il foncièrement utile alors que les Rapports annuels de performance (RAP) qui accompagnent la loi de « règlement », pourtant fort utiles, sont totalement négligés ?

    83Bref, tout cela sert-il réellement et fondamentalement, à quelque chose dans cette confrontation permanente entre les attentes en matière de « bonne gestion publique », les engagements financiers pris, les choix peu évolutifs des grandes politiques publiques, les engagements européens pris… ? dans un schéma politique marqué d’abord par l’exigence de solidarité politique entre un Gouvernement et sa majorité ?

    84Les décisions en matière de finances publiques, qu’on le veuille ou non, sont d’abord des décisions politiques, sauf à laisser à la haute fonction publique, le soin de « dicter » une lecture univoque des finances publiques.

    Notes de bas de page

    1 Projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République, Ass. Nat. 23 avril 2008, n° 820.

    2 Compte rendu intégral de séance, séance du 27 mai 2008, Assemblée nationale.

    3 N° 2012-653 DC du 9 août 2012 relative au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, JORF, 11 août 2012, p. 13283.

    4 Ou en ayant une vision débouchant, selon M. Fabien CARDONI sur une cruelle désillusion, F. CARDONI, « Les lois de programmation ou l’avenir mythique des finances publiques », Gestion & Finances publiques, n° 1, Janv.-Févr. 2021, pp. 43-49.

    5 Loi n° 2005-881, JORF, 3 août 2005.

    6 Loi n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l’article 72-2 de la Constitution relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales, JORF, 30 juillet 2004.

    7 À l’instar du projet de loi constitutionnelle relatif à l’équilibre des finances publiques déposé en 2011.

    8 Notamment celle de M. Thomas MESNIER, s’agissant d’une proposition de loi organique relative aux lois de financements de la sécurité sociale (dépôt sur le bureau de l’AN le 4 mai 2021), proposition de loi organique n° 4111.

    9 Art. 41 du PLF 2022.

    10 E. OLIVA, « Soixante ans de constitution financière et fiscale : réflexions sur les développements du constitutionnalisme financier en France, 1ère partie : L’extension de la compétence constitutionnelle dans le domaine financier et fiscal, Gestion & Finances publiques, n° 6, nov.-déc. 2018, pp. 100-105 ; Gestion & Finances publiques, n° 1, janv.-févr. 2019, pp. 111-115.

    11 F. MARTUCCI, « La pression exercée par le cadre budgétaire intégré », in Les premières lois financières de la présidence Macron, Dir. L. AYRAULT, J. BENETTI, M. CONAN, pp. 239-250, éd. IRJS, 2019.

    12 Ch. PIERUCCI, « La nouvelle programmation financière », in Les premières lois financières de la présidence Macron, ibid, pp. 251-267.

    13 C. des comptes, Rapport de synthèse, Finances et comptes publics, p. 7.

    14 Comme on a pu encore le voir dans la période de crise actuelle avec l’émergence du concept de circonstances particulières.

    15 Cons. Const., Déc. n° 2005-530 DC, Loi de finances pour 2006, JORF, 31 décembre 2005, p. 20705.

    16 Cons. Const., Déc. n° 2009-579 DC, Loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, JORF, 16 avril 2009, p. 6530.

    17 CC déc. n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012 JORF, 18 décembre 2012, p. 19856, texte n° 3.

    18 Lecture tolérante qui s’est poursuivie au travers de la décision n° 2021-831 DC du 28 décembre 2021, Loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, JORF, 29 décembre 2021, texte n° 3.

    19 Cons. Const., Décision n° 2017-760 DC du 18 janvier 2018, Loi de programmation des finances publiques pour l’année 2018 à 2022, JORF, 23 janv. 2018, texte n° 2.

    20 Assemblée nationale, Rapport de M. D. MIGAUD au nom de la commission spéciale chargée d’examiner la proposition de loi organique (n° 2540) relative aux lois de finances, 31 janvier 2001, p. 12.

    21 CE, 6 nov. 2013, n° 359157, Union d’économie sociale du logement (UESL), inédit.

    22 Cons. Const., Décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012, Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, JORF, 18 décembre 2012, p. 19856.

    23 J.-L. ALBERT, Finances publiques, p. 429-430, éd. Dalloz, 11ème éd., 2019.

    24 « Le Parlement et les lois de programmation des finances publiques », in Le Parlement et les finances publiques, Varenne collection colloques, LGDJ, 2017.

    25 En ce sens, E. OLIVA, « Loi de programmation des finances publiques », in Dictionnaire encyclopédique des finances publiques, p. 582, PUAM/Economica, 2ème éd., 2017.

    26 Art. 49, al. 3 : « Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session ».

    27 Cons. Const., Déc. n° 2012-658 DC, JORF, 18 déc. 2012, p. 19856.

    28 J. ARTHUIS, « La dégradation des finances publiques : la loi en échec, le contrôle et l’évaluation en recours », Pouvoirs, 2010/3, n° 134, p. 83-95.

    29 JORF, 18 déc. 2012, p. 19856, texte n° 3.

    30 Ph. JOSSE et a., « Le budget triennal 2009-2011 : une étape décisive pour le pilotage de nos finances publiques », La Revue du Trésor, n° 10, octobre 2008, p. 693 et s. En document annexe une synthèse d’un rapport de l’inspection générale des finances, Rapport sur la gestion pluriannuelle des finances publiques (avril 2007). Emprise débouchant sur une approche nouvelle des finances locales : R. DEGRON, « L’agenda financier France 2022 : un tournant des lois de programmation et de la décentralisation ? », Gestion & Finances publiques, n° 1, janv.-févr. 2018, pp. 7-15.

    31 Comme s’agissant de la loi de règlement qui était devenue la loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour se transformer en loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour se transformer avec la nouvelle proposition de loi en loi d’approbation des comptes et résultats de gestion.

    32 HCFP lui-même réformé par la loi n° 2021-1577 du 6 décembre 2021 portant diverses dispositions relatives au Haut conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques, JORF, 7 décembre 2021, texte n° 3, laquelle a aussi « réglé leur compte » (au détour) aux agrégés des facultés de droit et de sciences économiques » les faisant explicitement disparaitre de la composition du Conseil des prélèvements obligatoires !

    Auteur

    • Jean-Luc Albert

      Professeur des universités
      Aix-Marseille Université CEFF (UR 891)

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    1 Projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République, Ass. Nat. 23 avril 2008, n° 820.

    2 Compte rendu intégral de séance, séance du 27 mai 2008, Assemblée nationale.

    3 N° 2012-653 DC du 9 août 2012 relative au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, JORF, 11 août 2012, p. 13283.

    4 Ou en ayant une vision débouchant, selon M. Fabien CARDONI sur une cruelle désillusion, F. CARDONI, « Les lois de programmation ou l’avenir mythique des finances publiques », Gestion & Finances publiques, n° 1, Janv.-Févr. 2021, pp. 43-49.

    5 Loi n° 2005-881, JORF, 3 août 2005.

    6 Loi n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l’article 72-2 de la Constitution relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales, JORF, 30 juillet 2004.

    7 À l’instar du projet de loi constitutionnelle relatif à l’équilibre des finances publiques déposé en 2011.

    8 Notamment celle de M. Thomas MESNIER, s’agissant d’une proposition de loi organique relative aux lois de financements de la sécurité sociale (dépôt sur le bureau de l’AN le 4 mai 2021), proposition de loi organique n° 4111.

    9 Art. 41 du PLF 2022.

    10 E. OLIVA, « Soixante ans de constitution financière et fiscale : réflexions sur les développements du constitutionnalisme financier en France, 1ère partie : L’extension de la compétence constitutionnelle dans le domaine financier et fiscal, Gestion & Finances publiques, n° 6, nov.-déc. 2018, pp. 100-105 ; Gestion & Finances publiques, n° 1, janv.-févr. 2019, pp. 111-115.

    11 F. MARTUCCI, « La pression exercée par le cadre budgétaire intégré », in Les premières lois financières de la présidence Macron, Dir. L. AYRAULT, J. BENETTI, M. CONAN, pp. 239-250, éd. IRJS, 2019.

    12 Ch. PIERUCCI, « La nouvelle programmation financière », in Les premières lois financières de la présidence Macron, ibid, pp. 251-267.

    13 C. des comptes, Rapport de synthèse, Finances et comptes publics, p. 7.

    14 Comme on a pu encore le voir dans la période de crise actuelle avec l’émergence du concept de circonstances particulières.

    15 Cons. Const., Déc. n° 2005-530 DC, Loi de finances pour 2006, JORF, 31 décembre 2005, p. 20705.

    16 Cons. Const., Déc. n° 2009-579 DC, Loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, JORF, 16 avril 2009, p. 6530.

    17 CC déc. n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012 JORF, 18 décembre 2012, p. 19856, texte n° 3.

    18 Lecture tolérante qui s’est poursuivie au travers de la décision n° 2021-831 DC du 28 décembre 2021, Loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, JORF, 29 décembre 2021, texte n° 3.

    19 Cons. Const., Décision n° 2017-760 DC du 18 janvier 2018, Loi de programmation des finances publiques pour l’année 2018 à 2022, JORF, 23 janv. 2018, texte n° 2.

    20 Assemblée nationale, Rapport de M. D. MIGAUD au nom de la commission spéciale chargée d’examiner la proposition de loi organique (n° 2540) relative aux lois de finances, 31 janvier 2001, p. 12.

    21 CE, 6 nov. 2013, n° 359157, Union d’économie sociale du logement (UESL), inédit.

    22 Cons. Const., Décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012, Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, JORF, 18 décembre 2012, p. 19856.

    23 J.-L. ALBERT, Finances publiques, p. 429-430, éd. Dalloz, 11ème éd., 2019.

    24 « Le Parlement et les lois de programmation des finances publiques », in Le Parlement et les finances publiques, Varenne collection colloques, LGDJ, 2017.

    25 En ce sens, E. OLIVA, « Loi de programmation des finances publiques », in Dictionnaire encyclopédique des finances publiques, p. 582, PUAM/Economica, 2ème éd., 2017.

    26 Art. 49, al. 3 : « Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session ».

    27 Cons. Const., Déc. n° 2012-658 DC, JORF, 18 déc. 2012, p. 19856.

    28 J. ARTHUIS, « La dégradation des finances publiques : la loi en échec, le contrôle et l’évaluation en recours », Pouvoirs, 2010/3, n° 134, p. 83-95.

    29 JORF, 18 déc. 2012, p. 19856, texte n° 3.

    30 Ph. JOSSE et a., « Le budget triennal 2009-2011 : une étape décisive pour le pilotage de nos finances publiques », La Revue du Trésor, n° 10, octobre 2008, p. 693 et s. En document annexe une synthèse d’un rapport de l’inspection générale des finances, Rapport sur la gestion pluriannuelle des finances publiques (avril 2007). Emprise débouchant sur une approche nouvelle des finances locales : R. DEGRON, « L’agenda financier France 2022 : un tournant des lois de programmation et de la décentralisation ? », Gestion & Finances publiques, n° 1, janv.-févr. 2018, pp. 7-15.

    31 Comme s’agissant de la loi de règlement qui était devenue la loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour se transformer en loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour se transformer avec la nouvelle proposition de loi en loi d’approbation des comptes et résultats de gestion.

    32 HCFP lui-même réformé par la loi n° 2021-1577 du 6 décembre 2021 portant diverses dispositions relatives au Haut conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques, JORF, 7 décembre 2021, texte n° 3, laquelle a aussi « réglé leur compte » (au détour) aux agrégés des facultés de droit et de sciences économiques » les faisant explicitement disparaitre de la composition du Conseil des prélèvements obligatoires !

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    Dussart, Vincent, éditeur. La LOLF a 20 ans !. Presses de l’Université Toulouse Capitole, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 2022, https://doi.org/10.4000/books.putc.15574.
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