LOLF et droit de l’Union Économique et Monétaire
p. 147-159
Texte intégral
1Les influences de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, des rapports de la Cour des comptes ou des pratiques budgétaires antérieures à la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) ont été analysées par la doctrine1 et parfois soulignées par les parlementaires eux-mêmes2. L’influence sur la loi organique du droit de l’Union européenne (UE) -et en particulier du droit de l’Union économique et monétaire (UEM)- n’apparaît en revanche ni à la lecture du texte, ni à celle des documents préparatoires. Les modifications postérieures à 2001 n’ont pas remis en cause ce constat. Dans ces conditions, l’idée d’une influence quelconque du droit de l’UEM sur la LOLF, présentée parfois comme la « Constitution financière » de l’État, peut sans doute prêter à discussion.
2Pourtant, force est de constater la concordance des temps entre l’apparition du droit de l’UEM, la qualification à la monnaie unique et la genèse de la LOLF. Dans leur rapport sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, Contrôler réellement, pour dépenser mieux et prélever moins -rédigé en 1998 et publié tout début 1999- Laurent Fabius et Didier Migaud3 rappellent les éléments de contexte européen de la réforme de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances4. S’il convient de veiller à ne pas rechercher dans le droit de l’UEM une filiation artificielle à la LOLF, certaines similitudes ou ressemblances de plusieurs principes sont sans doute décelables, témoignant ainsi d’une inspiration commune5.
3Il est vrai qu’en imposant le respect de critères économiques de convergence et de stabilité, le droit de l’Union économique et monétaire a contraint le droit français des finances publiques étatiques à prendre en compte des règles supplémentaires, qui étaient jusqu’à présent inexistantes. Le droit de l’UEM a ainsi été porteur d’une véritable dynamique de changement des finances publiques, creuset d’inspiration pour les rédacteurs de la loi organique. En contraignant à la maîtrise du déficit public et au caractère soutenable des finances publiques, le processus de qualification à la monnaie unique a souligné, avec une acuité plus grande qu’auparavant, la nécessité de revoir le droit budgétaire français et de l’ajuster aux évolutions qui caractérisaient, depuis plusieurs décennies, le système financier public. Si vingt ans après l’adoption de la LOLF la rupture tant annoncée avec les pratiques de l’ordonnance de 59 n’a pas vraiment eu lieu, la loi organique traduit néanmoins le passage d’une culture politique à une culture de management qui s’enracine dans une logique d’entreprise. En 20 ans, cette évolution, centrée sur la recherche du résultat est, quant à elle, bien visible. Or, cette culture financière a été portée et même forgée par les normes et la logique d’une économie de marché qui est précisément à la base de toute la construction de l’Union européenne. L’Union économique et monétaire n’a fait que poursuivre cette trajectoire en imposant des adaptations importantes de notre système financier public dont l’un des faits saillants constitue l’adoption de la LOLF. Evidemment, « le développement depuis environ un quart de siècle d’une culture financière nouvelle marquée aux coins du libéralisme économique »6 ne s’est pas réduit à l’influence de l’Union européenne. La réception par la LOLF d’une culture « d’essence plutôt économique, qui se montre essentiellement préoccupée par la rationalisation, l’efficacité et la performance de la gestion de l’argent public »7 trouve également son origine dans la RCB, les pratiques variées de gestion publique, le poids de l’opinion publique, le contexte budgétaire8… C’est sans doute la raison pour laquelle la LOLF apparait indifférente à l’égard du droit de l’UEM (I), tout en étant toutefois contrainte de s’en accommoder (II).
I. L’indifférence de la LOLF au droit de l’UEM
4L’indifférence de la LOLF à l’égard du droit de l’UEM s’illustre de deux façons : d’une part, l’absence de référence à ce droit dans la détermination de l’équilibre de la loi de finances ; d’autre part, la place limitée accordée aux exigences du droit de l’UEM dans la programmation budgétaire pluriannuelle.
A. L’absence de référence au droit de l’UEM dans la détermination de l’équilibre de la loi de finances
5Malgré les exigences du droit de l’UEM concernant l’interdiction des « déficits publics excessifs » l’équilibre budgétaire et financier des lois de finances retenu par la LOLF n’apparaît nullement marqué par l’empreinte du droit de la zone euro. S’agissant de la notion d’équilibre de la loi de finances, la LOLF réussi à faire l’économie d’une rédaction prenant spécifiquement en compte les contraintes juridiques qu’impose le droit de l’UEM à l’ensemble des administrations publiques. Ni dans sa conception, ni dans sa définition, « l’équilibre budgétaire et financier » ne fait référence aux contraintes européennes. Il est simplement fait mention à un « équilibre économique défini » sans référence aux engagements européens9.
6Pourtant, depuis le Traité sur l’Union européenne, il y a bien une contrainte juridique qui s’ajoute à la contrainte économique qui ne concerne pas d’ailleurs uniquement les lois de finances. Il est vrai que si la LOLF n’intègre pas directement le droit de l’UEM l’alinéa deux de l’article 1er renvoie toutefois à « un équilibre économique défini » dont les lois de finances doivent tenir compte. La formule est une allusion très indirecte aux contraintes liées à l’appartenance à l’UEM. Aucune référence n’est faite aux engagements européens. Il aura fallu attendre la deuxième lecture à l’assemblée nationale pour qu’une formulation, même très allusive, évoque les contraintes qui pèsent sur la détermination de l’équilibre budgétaire de la loi de finances. La formulation d’un « équilibre économique défini » résulte, en effet, d’un amendement déposé par le rapporteur de la commission spéciale en charge de la réforme de l’ordonnance de 1959. Toutefois, cet amendement n’a jamais été justifié par des considérations européennes. Les justifications avancées ont uniquement porté sur la nécessité de rendre plus cohérente et plus précise cette disposition avec les autres principes de la loi organique10. Cependant, qu’on le veuille ou non, en vertu du droit de l’UEM, les choix budgétaires doivent désormais être rattachés à des engagements juridiques précis fondés sur l’article 55 de la Constitution. L’indifférence de la LOLF à l’égard d’une contrainte réelle qui pèse sur les finances nationales pourrait donc surprendre. Mais, on le sait, les textes relatifs à la zone monétaire unique sont d’application directe en droit interne11 et la France a consenti aux transferts de compétences nécessaires à l’établissement de l’Union économique et monétaire européenne12. Dans ces conditions, nul besoin de reprendre les dispositions du droit de l’UEM pour leur donner force obligatoire. De même, convenait-il de se garder de risquer de rigidifier les situations en introduisant dans le nouveau texte des dispositifs qui, s’ils venaient à être obsolètes, nécessiteraient une procédure lourde pour les réviser. Surprenant toutefois de constater qu’à aucun moment dans les discussions préparatoires il n’ait été fait mention au droit de l’UEM. Si les adaptations rendues nécessaires par l’UEM pour la détermination de l’équilibre de la loi de finances étaient a priori assez réduites, la prise en compte, même symbolique de ce droit aurait marqué la reconnaissance de la dimension européenne dans la détermination de l’équilibre économique des lois de finances. Il est vrai, cependant, que depuis longtemps, la « complexification des systèmes organisationnels des sociétés contemporaines comme la nécessité d’être en mesure de répondre en temps réel aux aléas pouvant survenir dans un environnement de plus en plus incertain, conduit (…) à se demander si le principe d’équilibre a encore un sens, ou plus exactement si l’image traditionnelle qui est la sienne peut encore demeurer légitime et emporter l’adhésion »13.
B. La place limitée accordée aux exigences du droit de l’UEM dans la programmation budgétaire pluriannuelle
7L’Union économique et monétaire a été un facteur déterminant pour la formalisation d’une programmation pluriannuelle des finances publiques. La procédure des « plans de convergence », mise en œuvre en application du Traité sur l’Union européenne a conduit à renforcer l’impératif de gestion de la programmation pluriannuelle. Dans le cadre de la surveillance multilatérale des politiques budgétaires en phase III de l’UEM, c’est-à-dire pour les États ayant adopté l’euro, ces derniers ont dû présenter des « programmes de stabilité pluriannuels » indiquant les prévisions de solde des administrations publiques pour l’année en cours et, au minimum, les trois années suivantes, ainsi que les mesures devant être mises en œuvre pour atteindre une situation budgétaire excédentaire ou proche de l’équilibre14. Avec les programmes pluriannuels de stabilité, la pérennisation de la contrainte communautaire de maîtrise des finances publiques, a obligé juridiquement à dépasser la rigidité de l’approche annuelle de la dépense publique. En amont de l’adoption de la LOLF, la programmation pluriannuelle des finances publiques est ainsi concomittante à l’adoption et à la mise en œuvre de la zone monétaire unique. La LOLF pouvait, dès lors, difficilement en faire l’économie. La disposition selon laquelle « est joint au projet de loi de finances de l’année un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation »15 apparaît directement liée aux exigences de l’UEM. La durée retenue, ainsi que la référence « aux engagements européens de la France » renvoient sans le mentionner au droit de l’UEM. Plus explicitement ces « engagements » renvoient aux recommandations du conseil sur les grandes orientations des politiques économiques des États membres16, ainsi qu’aux avis et recommandations émis par le Conseil à l’égard de l’État dans le cadre de la surveillance multilatérale17 et aux programmes de stabilité. Autrement dit, à défaut de marquer de son empreinte la LOLF, le droit de l’UEM conduit à penser davantage les finances publiques dans un cadre pluriannuel18.
8Cela étant, il n’aura échappé à personne, que le programme pluriannuel de finances publiques n’est qu’annexé au projet de loi de finances. Ce recours aux traditionnelles annexes d’information pour désigner ce qui constitue une obligation européenne pose dès lors question. Ces annexes n’ont, en effet, qu’une valeur informative alors même que juridiquement le programme pluriannuel de finances publiques conditionne nécessairement pour partie la loi de finances.
9Si l’on s’en tient donc à la LOLF, le Parlement connaît le programme de stabilité mais n’est pas amené à se prononcer sur son contenu. La LOLF pratique ici l’art du trompe l’œil. Elle donne l’apparence de considérer les exigences européennes de la programmation pluriannuelle des finances publiques mais relègue au second plan le programme pluriannuel sans privilégier réellement les dispositifs en faveur de la pluriannualité. Cette solution en dit long sur la considération initiale qui a été accordée aux impératifs du droit de l’UEM. Evidemment, depuis l’adoption de la LOLF, le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l’Union européenne19 a d’une certaine manière rebattu les cartes. L’intégration des règles posées par le TSCG dans la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques20 a permis de mieux inscrire dans la pratique la nécessaire programmation budgétaire de l’État21. En créant les lois de programmation des finances publiques portant sur une période minimale de trois ans, cette loi organique a donné une portée supérieure à la trajectoire budgétaire pour parvenir à un objectif de déficit « structurel » contenu. Les modalités du mécanisme de correction à mettre en œuvre en cas de constatation d’un écart important par rapport à la trajectoire de solde structurel au moment de la loi de règlement sont clairement décrites22. La loi prévoit également l’annexion d’un rapport, approuvé par le Parlement, au projet de loi de programmation des finances publiques. Ce rapport doit présenter les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation des finances publiques, les modalités de calcul du solde structurel ainsi que les mesures visant à garantir le respect de la programmation. Enfin, les projections de finances publiques à politiques inchangées, au sens de la directive 2011/85/UE du Conseil, du 8 novembre 2011, sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres, et la description des politiques envisagées pour réaliser l’objectif à moyen terme au regard de ces projections doivent être également mentionnées dans ce rapport qui donne à la programmation des finances publiques une portée davantage en adéquation avec son importance en matière de gestion. Cette évolution, qui a conduit à l’adoption des lois de programmation des finances publiques par le Parlement23, est intervenue sans qu’une quelconque modification du texte de la LOLF n’ait été rendue nécessaire, ce qui témoigne à la fois de la plasticité de cette loi organique et probablement de la pertinence du législateur quant à son choix de ne pas faire figurer dans la LOLF de références explicites au droit de l’UEM.
10Pour partie indifférente au droit de l’UEM, la LOLF a toutefois dû s’accommoder avec sa logique. De manière indirecte mais peut-être plus profonde que les apparences pourraient le laisser penser de prime abord, la LOLF aura été sous son influence. La question de la souveraineté financière étant en jeu sans doute valait-il mieux cacher ce droit que l’on ne voulait voir.
II. L’accomodement de la LOLF au droit de l’UEM
11Indéniablement, le droit de l’UEM est entré en résonnance avec un mouvement général plus profond où l’approche économique de la gestion publique, où la rationalisation des choix budgétaires, où la démarche qualité et les contrôles internes de gestion guident la décision publique. Cette évolution a eu pour effet d’ajouter à notre corpus de droit une dimension matérielle à contenu économique, dont on retrouve des signes dans la LOLF, le texte fondateur du droit budgétaire français moderne. Par les nouveaux impératifs qu’il aura apporté en raison de la constitution de la zone euro, le droit de l’UEM aura pesé sur la conception des rapports entre ressources et charges publiques et sur le compte-rendu de l’exécution budgétaire. Compte tenu de l’incroyable pari de la constitution d’une zone monétaire unique, le législateur organique a dû s’accommoder avec le droit de l’UEM. Il l’a fait sans le revendiquer, tant il reste naturellement difficile de promouvoir une intégration toujours plus poussée vers l’Union européenne.
A. Une mutation silencieuse des rapports entre ressources et charges publiques
12Avec le droit de l’UEM les rapports entre ressources et charges inscrites dans les budgets publics sont dorénavant envisagés en termes de soutenabilité et non plus d’équilibre comme le font les grands textes fondateurs du droit des finances publiques. Plus cruciale que la question de l’équilibre du budget apparaît ainsi celle de la définition et de la maîtrise des fonds publics. C’est un bouleversement dans la « culture budgétaire [française] tout entière centrée sur le mythe de l’équilibre »24. Dans sa logique d’efficacité de la dépense publique, le droit de l’UEM malmène ainsi ce mythe fondateur des finances publiques dont la LOLF ne s’est pas totalement affranchie. Dès lors, ce droit d’essence économique au service d’un impératif monétaire modifie les rapports entre ressources et charges publiques. Pour analyser le caractère soutenable des finances publiques à l’aune du droit de l’UEM, il convient de prendre en compte l’ensemble des ressources et des charges publiques de toutes les administrations publiques. Cette prise en compte ne remet pas en cause la nature même des rapports entre les ressources et les charges au sein de la loi de finances, ni naturellement leur définition. Elle tend seulement à replacer ces ressources et ces charges dans un ensemble plus vaste. Elle repositionne la loi de finances au sein des finances publiques nationales et ce faisant elle limite l’intérêt des démembrements budgétaires pour diminuer ou stabiliser les charges inscrites au budget de l’État. Pratiquer la débudgétisation dans l’objectif de camoufler une situation budgétaire dégradée perd de son intérêt. Certes, avec la globalisation de l’ensemble des finances publiques, les manipulations budgétaires des Gouvernements en vue de camoufler l’ampleur du déficit de la loi de finances ne deviennent techniquement pas moins aisées qu’auparavant. Seulement, elles s’avèrent inefficientes au regard des critères du droit de l’UEM. La menace que représentent lesdits critères demeure toutefois toute relative mais elle conduit cependant à appréhender différemment les rapports entre ressources et charges publiques en renforçant indirectement le poids du principe d’unité budgétaire. Désormais, la présentation d’un équilibre ou d’un déficit artificiel de la loi de finances n’est possible que dans la mesure où les démembrements budgétaires réels n’altèrent pas la situation d’ensemble des finances publiques du « gouvernement général ». L’artifice des démembrements budgétaires, destinés à limiter l’ampleur du déficit de la loi de finances, ne devient donc politiquement profitable que s’il ne conduit pas les autorités européennes à prononcer des recommandations concernant la situation budgétaire de l’État. Naturellement, les démembrements budgétaires « s’expliquent ou se justifient peut-être aujourd’hui davantage par des raisons techniques -en particulier la complexité des activités financières de l’État- que par des impératifs proprement politiques, et une volonté de camouflage »25. Il ne faut cependant pas céder « à une naïveté excessive : la plupart des Gouvernements, surtout lorsque les échéances électorales sont proches, résistent difficilement à la tentation de présenter “le meilleur budget possible”- fût-ce au prix de l’ouverture de fausses fenêtres »26.
13Dans ces conditions, les exigences de l’Union économique et monétaire facilitent indirectement un meilleur respect d’une règle formelle traditionnelle. Cette évolution s’inscrit dans une transformation plus large du droit financier désormais traversé par les « impératifs » de transparence et de sincérité budgétaire.
14Cette évolution se fait à « bas bruit » puisque contrairement à ce que pouvait laisser penser l’exposé des motifs de la proposition de loi organique relative aux lois de finances soulignant que l’ordonnance du 2 janvier 1959 « ne pouvait prendre en compte les conséquences de la construction européenne, alors même que les budgets nationaux sont, depuis le traité de Maastricht, soumis à une procédure de surveillance communautaire »27, la prise en compte des exigences et de la logique imposées par le droit de l’UEM tout autant que les enseignements des expériences financières de l’Union européenne n’apparaissent pas distinctement dans le corps même de la proposition Migaud et pas davantage dans le texte même de la loi.
15Ainsi, si la notion d’équilibre continue certes de dicter au sein de la loi de finances les rapports entre ressources et charges publiques, depuis l’UEM l’excédent, l’équilibre ou le déséquilibre ne doivent pas être envisagés par rapport à un budget mais à des budgets dans une temporalité particulière. De cette conception nouvelle découle des effets sur l’approche des ressources et des charges envisagée dans un cadre qui ne peut être que pluriannuel. L’influence du droit de l’Union économique et monétaire s’exerce en effet à propos du principe de l’annualité budgétaire, qu’il contribue à dépasser. Selon le droit de l’UEM, les États membres de la zone euro présentent des programmes de stabilité. Ces programmes « sont établis sur une base annuelle et couvrent, outre l’année en cours et l’année précédente, au moins les trois années suivantes ». Si les techniques de pluriannualité budgétaire n’étaient pas inconnues de l’ordonnance de 1959, la programmation pluriannuelle de l’ensemble des finances publiques devient avec le droit de l’UEM une obligation. Naturellement, le droit de l’UEM ne remet pas en cause le principe classique de l’annualité. Toutefois, en cherchant à maîtriser les grands soldes des finances publiques des États membres, ce droit pousse à dépasser le cadre classique de la conception budgétaire. Force est toutefois de constater que 20 ans après l’adoption de la LOLF les effets de cette conception sur les finances de l’État restent limités. Il faut dire que les signaux envoyés en ce sens par la LOLF aux décideurs publics étaient des plus limités.
B. Une intégration discrète du résultat comme déterminant budgétaire
16Dans le cadre de la surveillance multilatérale visée à l’article 103 paragraphe 3 du Traité sur l’Union européenne, le Conseil suit la mise en œuvre, c’est-à-dire l’exécution budgétaire, « des programmes de stabilité » des États membres de la zone euro. Dans ce dispositif, il ne suffit pas de se fixer des objectifs et de les satisfaire à titre prévisionnel au stade de la présentation et du vote de la loi de finances, il faut encore s’y conformer en exécution. Parallèlement, la prise en compte par le Conseil de l’Union de la seule réalité de l’exécution budgétaire diminue l’intérêt politique pour le Gouvernement de l’affichage d’un déficit budgétaire manifestement intenable lors de l’exécution. Avec le « principe » de réalité budgétaire, que la prévision du déficit du projet de loi de finances soit volontairement sous-évaluée pour être conforme aux exigences du Traité sur l’Union européenne perd tout son intérêt politique si, par la suite, malgré cet affichage, l’exécution de la loi de finances doit placer le Gouvernement sous le joug des recommandations du Conseil de l’Union. Le renforcement de la surveillance budgétaire multilatérale est ainsi source d’une plus grande rigueur dans la préparation et le suivi des lois de finances. En privilégiant les résultats obtenus par rapport aux déclarations d’intention, le droit de l’UEM favorise le rapprochement de l’exécution budgétaire de la prévision initiale. La place nouvelle accordée à la loi de règlement par la LOLF traduit cette évolution. Le fait que dans la pratique, vingt ans après l’adoption de la loi organique, les parlementaires n’aient toujours pas fait de l’examen de la loi de règlement « un temps fort » est une autre chose. Elle traduit notamment le poids de la logique majoritaire sur notre démocratie parlementaire. L’évolution des lois de règlement en lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques changera-t-elle la considération accordée par les parlementaires à ce texte ?28 L’avenir le dira. On peut en douter. Quoi qu’il en soit, l’exécutif comme le législatif se sont accommodés du poids supplémentaire accordé au résultat, devenu un déterminant de la programmation budgétaire.
17La surveillance européenne de la discipline budgétaire et l’application de sanctions en cas de non-respect des programmes de stabilité ont eu pour conséquence de privilégier les « résultats effectifs de la politique budgétaire [sur les] intentions déclarées ». Ce phénomène a conduit les États membres à revoir leur dispositif comptable afin de disposer de chiffres clairs, pertinents et fiables. Certes, la logique européenne n’a pas contraint les États membres à modifier leurs règles comptables et encore moins à imposer une obligation d’équilibre comptable des budgets des États. Cependant, la surveillance européenne de la discipline budgétaire et la détermination de sanctions en cas de non-respect des règles issues du droit de l’UEM -dont on a vu depuis l’adoption de la LOLF l’application toute relative- ont toutefois conduit à un attachement plus important au principe de réalité financière obligeant les États membres de la zone euro à connaître leurs véritables coûts en leur imposant de disposer d’une comptabilité qui couvre l’ensemble de leur périmètre d’action. Cette prégnance d’un nouvel impératif de réalisme budgétaire et comptable auquel concourt le droit de l’UEM est pour partie à l’origine du Chapitre V de la LOLF intitulé « Des comptes de l’État ». Dans la logique du droit de l’UEM qui impose, par pragmatisme et réalisme, les calculs du besoin de financement des administrations publiques en intégrant dans un même exercice budgétaire les dépenses dues mais non encore payées, la LOLF a permis une solution qui permet de retracer la situation financière d’ensemble de l’État.
18De même, le principe d’une comptabilité analytique -dont il est vrai que la mise en œuvre se fait attendre au niveau de l’État- n’est pas sans lien avec la zone monétaire unique dans laquelle les politiques budgétaires sont sous surveillance. Ce changement de paradigme où les résultats obtenus sont privilégiés sur les déclarations d’intention est en cohérence avec la philosophie générale du droit de l’UEM qui privilégie l’exécution sur la prévision. La mise en œuvre d’une comptabilité analytique ne peut en effet que contribuer à répondre à l’impératif de performance de la dépense publique qu’impose notamment le droit de l’UEM. Le deuxième alinéa de l’article 27 de la LOLF répond, à son niveau, à cet impératif.
19Traduction comptable des engagements européens de la France au titre de son appartenance à la zone euro, la comptabilité nationale rend possible l’évaluation directe de la soutenabilité de la politique budgétaire de l’État. Conformément à l’article 50 de la LOLF, la comptabilité nationale doit permettre, « de présenter et d’expliciter les perspectives d’évolution, pour au moins les quatre années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de l’ensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs (…), au regard des engagements européens de la France, ainsi que le cas échéant, des recommandations adressées à elle sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne »29. La filiation de cette disposition avec les exigences de l’UEM est claire. La mise en œuvre d’une comptabilité nationale en mesure de permettre l’évaluation de la soutenabiltié budgétaire de l’État français est une conséquence -une commande devrait-on dire- de la mise en œuvre d’une zone monétaire unique. Comme a pu le souligner M. Didier Migaud, « la présentation des perspectives pluriannuelles des recettes et des dépenses des administrations publiques doit avoir lieu avant leur transmission aux autorités de Bruxelles et a donc toute sa place dans le rapport. Cela paraît évident »30. Pourquoi avoir attendu dès lors, le 21 juin 2001, en deuxième lecture à l’Assemblée nationale, pour insérer un tel amendement dans la proposition de loi organique ? Alors que le Gouvernement était « très favorable »31 à l’insertion d’un tel amendement, ne doit-on pas y voir la difficulté des parlementaires à intégrer la dimension européenne des finances publiques ?
20Cela étant, la contribution du droit de l’UEM à l’amélioration de la qualité de la gestion financière ne s’arrête pas là. La surveillance européenne de la discipline budgétaire, en vigueur depuis la mise en œuvre du processus de convergence de l’Union économique et monétaire, a en effet contribué à renouveler aussi la problématique du contrôle de l’exécution budgétaire et plus largement de l’évaluation budgétaire.
Notes de bas de page
1 E. Oliva, La prise en considération de la jurisprudence du Conseil constitutionnel au cours de l’élaboration de la loi organique du 1e août 2001, RFFP, n° 86, avr. 2004, p. 141 ; M. Conan, La prise en compte des rapports de la Cour des comptes dans l’élaboration de la loi organique du 1er août 2001, RFFP, n° 86, avr. 2004, p. 163 ; P. Avril, L’intégration des pratiques budgétaires dans la loi organique du 1er août 2001, RFFP, n° 86, avr. 2004, p. 183.
2 Se reporter sur ce point aux travaux préparatoires de la LOLF : Rapport de D. Migaud, au nom de la commission spéciale, AN, n° 3150 ; Rapport A. Lambert, au nom de la commission des finances, Sénat, n° 413, 2000-2001. Voir également, G. Carcassonne, Les amendements à la proposition de loi organique, RFFP, n° 86, avr. 2004, p. 127 ; D. Hochedez, La formation de la loi organique du 1er août 2001 : l’élaboration de la proposition de loi organique, RFFP, n° 86, avr. 2004, p. 107.
3 D. Migaud, L. Fabius, Contrôler réellement, pour dépenser mieux et prélever moins, Groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, AN, DIAN, 3/99.
4 Sur ce point, V. Dussart, P. Espuglas (Dir.), L’ordonnance du 2 janvier 1959 : 40 ans après, Études de l’IREDE, CNRS-UMR 5081, PU Sciences sociales de Toulouse, 2000.
5 Sur ce point, notamment J.-B. Auby (Dir.), L’influence du droit européen sur les catégories du droit public, Thèmes et commentaires, Dalloz, 2010, pp. 815-863.
6 M. Bouvier, G. Montagnier, Le poids de l’Union économique et monétaire dans la réforme de l’ordonnance du 2 janvier 1959, RFFP, n° 73, 2001, p. 54.
7 M. Bouvier, La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, AJDA, 2001, p. 877.
8 G. Orsoni, L’évolution des concepts économiques et financiers depuis l’ordonnance du 2 janvier 1959, RFFP, n° 26,1989, p. 189.
9 Aucune justification européenne n’a été avancée par le rapporteur de la commission spéciale en charge de la réforme de l’ordonnance de 1959 lorsqu’il a déposé son amendement, en deuxième lecture, à l’Assemblée nationale. L’article 1er de la LOLF précise que « dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent ».
10 À cet égard, D. Migaud a précisé que la formulation selon laquelle « les lois de finances tiennent compte d’un équilibre économique défini dans le cadre de documents joints au projet de loi de finances » semblait plus précise que celle consistant à écrire « qu’elles le décrivent -[comme il était initialement prévu]-, aucun article de la loi de finances ou de ses annexes ne comportant une telle description » (D. Migaud, rapporteur de la commission spéciale, AN, débats, 2ème séance du 21 juin 2001, JORF, p. 4669).
11 Art. 288 TFUE.
12 Art. 88-2 Cons. 4 oct. 1958.
13 M. Bouvier, Les représentations théoriques de l’équilibre budgétaire : essai sur la vanité d’un principe, in L. Tallineau (Dir.), L’équilibre budgétaire, Economica, 1994, p. 39.
14 Jusqu’à l’entrée en vigueur du Pacte de stabilité et de croissance, il n’existait pas, en France, d’obligation de projection de l’évolution des grands soldes des finances publiques à moyen terme. Certes, les lois de programme organisaient la pluriannualité, mais elles n’avaient pour but d’instituer une politique pluriannuelle que dans certains secteurs et uniquement en matière d’investissement. Il s’agissait « d’une sorte de contrat moral dépourvu de sanction juridique », M. Bouvier, M.-Ch. Esclassan, J.-P. Lassale, Finances publiques, 4ème éd., LGDJ, 1998, p. 232. Par ailleurs, la loi du 24 janvier 1994 d’orientation quinquennale, relative à la maîtrise des finances publiques, adoptée dans le but de permettre le passage à la monnaie unique, avait déjà permis au Parlement de se prononcer sur un cadre prévisionnel tendant à ramener le déficit public à 2,5 % du PIB avant l’ouverture de la troisième et dernière phase de l’UEM. Toutefois, ni le droit communautaire, ni le droit national n’imposaient une telle obligation de projection pluriannuelle des finances publiques. De fait, « ce cadre prévisionnel [n’eut que] valeur d’engagement politique ; il ne [dispensa] pas de la mise en œuvre de dispositions proprement juridiques portant sur les autorisations budgétaires », P. M. Gaudemet, J. Molinier, Finances publiques, Tome 1, Budget/Trésor, 7ème éd., Montchrestien, coll. Domat Droit public, 1996, p. 317.
15 Art. 50 LOLF.
16 Art. 121 TFUE.
17 Art. 126 TFUE.
18 Les évolutions récentes de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques (JORF n° 0302 du 29 déc. 2021) vont également dans ce sens lorsqu’elles conduisent à enrichir le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation.
19 J. Roux, Le Conseil constitutionnel et le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire : Busiris, rue de Montpensier, RTDE, 2012, n° 4, p. 885.
20 E. Oliva, La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques : l’inclusion dans l’ordre juridique national de la règle d’équilibre des administrations publiques ou la montagne qui accoucha d’une souris, RFDA, 2013, p. 440 ; V. Dussart, Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (LOPGFP), in G. Orsoni, Finances publiques, Dictionnaire encyclopédique, Economica, 2ème éd., 2017, p. 586.
21 La portée de la loi organique du 17 décembre 2012 est évidemment plus large, puisque cette loi concerne tout autant les lois de finances que les lois de financement de la Sécurité sociale.
22 M. Lascombe, La nouvelle gouvernance financière, AJDA, 2013, p. 228.
23 M. Houser, L’adoption des lois de programmation des finances publiques (LPFP) par le Parlement, RDP, n° 4, 2013 ; E. Oliva, Le pacte de stabilité devant les juridictions constitutionnelles : la décision du Conseil constitutionnel du 9 août 2012, RFDA, n° 6, 2012.
24 M. Bazex, Les incidences du Traité de Maastricht : les définitions et les règles de fond communautaires de l’équilibre des finances publiques dans les États-membres, in L. Tallineau, Dir., L’équilibre budgétaire, Economica, 1994, p. 142.
25 M. Bouvier, M.-Ch. Esclassan, J.-P. Lassale, Finances publiques, 4ème éd., LGDJ, 1998, p. 200.
26 M. Bouvier, M.-Ch. Esclassan, J.-P. Lassale, ibid.
27 D. Migaud, exposé des motifs de sa proposition de loi organique relative aux lois de finances, AN, n° 2540, 11 juil. 2000, p. 5. Sur le sujet, RFFP, n° 73, janv. 2001 consacré à la « Réforme des finances publiques : Réforme de l’État ».
28 Avec la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, la date limite de dépôt du projet de loi de règlement est avancée du 1er juin au 1er mai afin de donner plus de temps aux parlementaires pour se consacrer à leurs travaux d’évaluation et de contrôle dans le cadre du « printemps de l’évaluation ».
29 Art 50 LOLF.
30 Intervention de D. Migaud, Député, Rapporteur de la Commission des Finances, AN, 2ème séance, 21 juin 2001, JORF, AN-débats, pp. 4699-4700. Cet amendement a été adopté à l’Assemblée nationale et confirmé au Sénat lors de la séance du 28 juin 2001, JORF, Sénat-débats, p. 3773.
31 Intervention de F. Parly, Secrétaire d’État au budget, AN, 2ème séance, 21 juin 2001, JORF, AN-débats, pp. 4699-4700.
Auteur
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Loïc Levoyer
Professeur de droit public
Université de Poitiers-Faculté de droit et des sciences sociales
Institut de droit public (UR 14145)
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