LOLF et spécialité budgétaire : le renforcement paradoxal d’un principe affaibli
p. 131-144
Texte intégral
1La loi organique relative aux lois de finances (ci-après LOLF)1 a fait de la spécialité budgétaire l’instrument privilégié du changement de paradigme qu’elle opérait. À travers sa recherche d’amélioration de la gestion publique et le renforcement des pouvoirs du Parlement, c’est l’autorisation parlementaire qui est en jeu. Depuis son origine, la spécialité est le « principe qui met en relation les pouvoirs publics (exécutif et législatif) »2. L’on sait que « le principe de spécialité budgétaire renvoie à la spécialisation des crédits ; [il] consiste à détailler l’autorisation budgétaire de façon à permettre à l’assemblée délibérante de connaître la destination des sommes figurant au budget »3.
2Comment la LOLF, à travers le principe de spécialité budgétaire, a contribué à renouveler les pratiques financières, influencé le contrôle parlementaire et contribué à faire évoluer ce principe ? D’abord le Parlement vote le budget sur l’ensemble des dépenses et non plus par un vote unique ; ensuite, il peut identifier des crédits au sein du budget dans une nomenclature, mais aussi dans l’exécution et la mise à disposition des crédits dont il contrôle enfin l’utilisation par l’exécutif4. C’est la principale « force du principe de spécialité budgétaire [qui] réside essentiellement dans l’impossibilité pour le gouvernement de dépenser davantage que les crédits ouverts par le Parlement sur l’unité de spécialisation »5.
3Depuis la LOLF, la mission est l’unité de vote. Elle regroupe « un ensemble de programmes concourant à une même politique publique »6 relevant d’un ou plusieurs ministères. Le programme constitue quant à lui l’unité de spécialité budgétaire7. S’agissant de la spécialité, la portée de la LOLF est double. D’une part, elle a introduit la dimension de performance de l’action de l’État8, dans une perspective d’amélioration de la gestion publique qui suppose dans ce cadre une responsabilisation des gestionnaires qui rendent des comptes. D’autre part, le renforcement de l’information du Parlement est recherché. Cette dernière n’est en réalité que la contrepartie du renforcement de l’autonomie de gestion nouvellement reconnue. C’est pourquoi, l’on s’accordera avec la doctrine à constater que la LOLF opère un « recul de la spécialité des crédits »9 et qu’elle a « amoindri »10 l’autorisation budgétaire. La pratique a ainsi révélé une certaine despécialisation budgétaire (I). Le principe de spécialité n’est pas pour autant moribond, au contraire. D’autres présentations des crédits sont recherchées, en complément ou en remplacement de la nomenclature issue de la LOLF, aboutissant paradoxalement à une sur-spécialisation (II).
I. Une déspécialisation avérée
4Si le principe demeure en droit, les mécanismes prévus par la LOLF ont servi à en atténuer la portée. L’exécutif dispose de plusieurs instruments pour affirmer sa liberté dans la régulation budgétaire et comptable (A), contribuant à atténuer plus encore la spécialité dans la pratique (B).
A. Une régulation budgétaire et comptable affirmée
5La spécialité implique traditionnellement un montant limitatif des crédits11 afin de « garantir la bonne information du Parlement et rendre l’autorisation parlementaire effective »12. La présentation détaillée des crédits13 est toutefois indicative14 : les gestionnaires publics sont libres de redéployer des crédits au cours de l’exécution dans la limite des enveloppes globalisées qui leur sont allouées. Cette régulation comptable est justifiée par la nécessité « de pouvoir bénéficier d’une certaine souplesse d’exécution dans les cas où les circonstances l’exigent »15. Concrètement, les crédits d’un programme sont fongibles entre les différents titres, sauf dépenses de personnels16. Ce mécanisme phare de la LOLF instaure une liberté de gestion des crédits très grande au regard de l’importance des montants des crédits concernés. Par ailleurs, certains crédits « dérogent au principe de spécialité budgétaire et aux règles de gestion et de performance applicables aux programmes » en raison de « leur spécificité »17 : il s’agit des dépenses de pouvoirs publics constitutionnels, assurant leur autonomie financière18, et des dépenses accidentelles ou imprévisibles19 destinées à faire face à des calamités et mesures générales en matière de rémunérations. Leurs montants sont relativement stables d’une année sur l’autre. Pour autant, leur utilisation a été dévoyée et leur pratique jugée « obsolescente selon la Cour des comptes » : en effet, « elle sert à couvrir désormais des sous-budgétisations »20 ou à « répondre à des besoins de crédits de personnels constatés en fin de gestion au sein de plusieurs ministères »21.
6Pour « limiter l’ampleur »22 de la régulation budgétaire par voie règlementaire, la LOLF a en particulier renforcé l’information préalable des commissions des finances et entouré de conditions strictes l’adoption des décrets concernés. « Sur ce point », la LOLF a « atteint son objectif »23 concernant les transferts de crédits lesquels procèdent rarement à un changement de nature des dépenses comme cela avait lieu sous l’ordonnance de 1959. Sur d’autres plans cependant, les pouvoirs du gouvernement ont été interprétés largement par le Conseil constitutionnel24 concernant les annulations de crédits par décret « afin de prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances afférente à l’année concernée »25. « Si le gouvernement privilégie les annulations en loi de finances rectificative, les annulations de crédits par voie réglementaire subsistent avec des montants parfois significatifs comme certains exercices budgétaires (6 décrets en 2017) remettant en question la sincérité de la prévision budgétaire initiale de ces derniers »26. Les montants de certains virements de crédits27 ont été également jugés « significatifs »28 malgré leur plafonnement à 2 % des crédits ouverts par la loi de finances initiales.
7Significative enfin est la pratique des décrets d’avance29 qui s’est révélée « plus importante »30 que sous l’empire de l’ordonnance de 1959 malgré les précautions apportées par la LOLF. Le montant moyen des crédits ouverts a augmenté pour atteindre un « niveau historique en 2016 et 2017 »31. Les difficultés liées aux décrets d’avance, « déjà identifiées avant la préparation de la LOLF, ont toutefois perduré et, par certains aspects, se sont accentuées »32. Le contentieux du 16 décembre 2016 en a constitué le point d’orgue33. À cette occasion, plusieurs critiques étaient soulevées34, dont notamment l’urgence qui a été appréciée diversement. Pour le Conseil d’État, il s’agissait d’« une condition objective qui doit être regardée comme remplie »35. La Cour des comptes relevait au contraire « une absence d’urgence » et avait souligné « une remise à niveau immédiate de certaines des dotations budgétaires marquées par des sous-budgétisations »36 : le gouvernement aurait alors dû « privilégier le mode normal d’ouverture des crédits que constitue le vote d’un projet de loi de finances rectificative »37. C’est la voie finalement choisie en 2018 pour ne plus recourir à cet instrument38, une première depuis 1985. Sa réactivation en 202139 suscita par conséquent divers commentaires. La Cour des comptes l’avait pourtant considéré comme « simple dans son contenu »40 : seuls trois programmes relevant de la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » étaient concernés. Cependant le « montant total très élevé, 7,2 Md€ » était remarquable41 car « depuis 2006, aucun décret d’avance n’avait opéré des mouvements pour plus de 3,0 Md€ »42. En outre, depuis 2006, les parlementaires avaient pris l’habitude d’amender les projets d’avis établis par le rapporteur général sur ces projets de décret d’avance, ce qu’aucun parlementaire n’a fait en 2021 « alors même que des réserves ont été expressément formulées durant les discussions »43 jusque dans les rangs de la majorité. Cette tendance ne fait que confirmer la perte du pouvoir d’un Parlement incapable de se saisir des questions budgétaires pour plusieurs raisons.
B. Une portée diminuée
8« Ce self-restraint parlementaire »44, la primauté de la liberté de gestion de l’administration et la prépondérance politique de l’exécutif ont lourdement pesé dans la pratique de la spécialité et de ses aménagements prévus par la LOLF. Pouvait-il en aller autrement pour un principe dénué de valeur constitutionnelle ? Le principe de spécialité budgétaire est en effet le seul à ne pas bénéficier d’une telle protection45. Son efficacité semble alors suspendue aux autres principes, notamment à la sincérité46. De plus, les pouvoirs budgétaires de l’exécutif sont renforcés non seulement par la technicité de la matière47, mais aussi par sa compétence exclusive pour la définition des missions48, bien que pour cette dernière les parlementaires aient été associés en 200449. « La maquette [budgétaire] a peu évolué depuis 2006 »50. Cette « stabilité » « facilite les comparaisons entre les choix budgétaires d’un exercice à un autre »51. La nomenclature peut être adaptée à la conjoncture52 comme l’attestent les deux missions « plan d’urgence face à la crise sanitaire » et « plan de relance » créées en raison de la crise sanitaire. Si les parlementaires ne peuvent intervenir s’agissant des missions, leur droit d’amendement a été particulièrement protégé concernant les programmes : le Conseil constitutionnel53 interdit en 2005 qu’une mission comporte un programme unique. Pour autant, les créations de programmes par voie d’amendement parlementaire « demeurent marginaux »54. En outre, « l’évolution des programmes [a pu être] instable », variant de 120 à 125 (depuis 2011) et allant jusqu’à 130 (en 2008)55.
9Cette tendance est analysée diversement. D’un côté, la simplification permet une meilleure lisibilité du budget : « l’unité de spécialité resserrée au programme peut être considérée comme une avancée par rapport à l’Ordonnance de 1959 : le débat parlementaire ne porte plus sur quelques 850 chapitres »56 mais sur 125 à 150 programmes. D’un autre côté cependant, « il s’agit donc d’enveloppes bien plus amples, en moyenne, que ne l’étaient les chapitres »57 : « les parlementaires votent sur une unité de spécialisation plus globale qu’avant »58 sur la base d’une nomenclature d’origine principalement gouvernementale et relativement stable. L’autorisation parlementaire finit alors par s’automatiser, ne s’exerçant plus qu’à la lumière d’indicateurs proches d’une année budgétaire à l’autre.
10Enfin, la réduction du nombre de programmes n’est simple qu’en apparence. « Un nombre important d’indicateurs » submerge l’information parlementaire59. Ont été relevés « 385 objectifs et 755 indicateurs pour le budget total de l’État dans le projet de loi de finances 2016 ; on comptait autour de 1 000 indicateurs pour les exercices budgétaires antérieurs au projet de loi de finances pour 2015 »60. L’information parlementaire est donc « matériellement impossible à comprendre »61 alors qu’elle est fondamentale : la spécialité budgétaire reste en effet « un moyen incontournable » d’évaluation et de réalisation des politiques sectorielles. La gestion de la crise sanitaire liée au Covid-19 a été l’occasion d’interroger le bien-fondé du principe de spécialité « qui, malgré la pertinence de la nomenclature issue de la LOLF, révèle l’infléchissement de la politique de santé »62. Elle a permis de mettre en lumière la « dégradation » de la politique de santé passée du statut de mission à celui de programme puis reprise dans une mission temporaire, dans un contexte de diminution constante des crédits dont l’augmentation temporaire n’échappera pas à la fongibilité asymétrique63. Le « manque de lisibilité » des dépenses de santé persiste néanmoins64, « éclatées » entre plusieurs budgets et documents.
11La faiblesse des indicateurs parachève le tableau des critiques, pointant une LOLF qui n’établit aucun « lien automatique entre les performances constatées et l’allocation des moyens budgétaires »65. Les critères de performance sont définis par les mêmes autorités chargées de les mettre en œuvre. L’attention est « davantage focalisée sur le niveau des dépenses que sur leur qualité ou leur impact » 66. La spécialité semble amoindrie et dépassée. Elle change en réalité d’objet.
II. Une sur-spécialisation recherchée
12La spécialité des crédits se mue en celle du budget : ce dernier est défini progressivement à la lumière d’autres indicateurs. Elle constitue une première réponse aux insuffisances du système actuel régulièrement dénoncées, tenant aux limites du PIB et des indicateurs actuels tous concentrés vers la croissance et la performance économiques. Dans ces propositions alternatives, les crédits sont toujours orientés vers des objectifs précisément définis : l’on retrouve alors la définition première de la spécialité. Ils sont cependant plus larges : sous l’impulsion internationale, les dépenses sont évaluées à l’aune de l’égalité ou la protection de l’environnement, instaurant une certaine spécialisation sectorielle du budget (A). Dans d’autres cas, la spécialité est utilisée comme levier de transformation globale de la présentation du budget mais surtout des politiques publiques, développant voire dépassant le cadre fixé par la LOLF (B).
A. Des spécialisations sectorielles multipliées
13Depuis quelques années, une nouvelle démarche de performance sectorielle s’est introduite pour tout ou partie des crédits. Il s’agit toujours d’améliorer la gestion publique et de soumettre la dépense publique à des indicateurs : les objectifs de la LOLF sont globalement repris. Sans bouleverser ni remplacer la nomenclature budgétaire, cette nouvelle spécialisation la complète et s’élargit de trois points de vue. D’abord, sont définis des méga-indicateurs (égalité femme-homme ; développement durable ; insertion sociale ; économie du bien-être etc.) pour la plupart des crédits. L’évaluation est ensuite différente : le budget et les crédits sont pastillés de couleurs ou accompagnés de notes pour certaines politiques (environnementale ou sociale) selon des indicateurs nouveaux. Enfin, la forme de cette présentation des crédits en France est originale : elle n’est pas contenue dans la LFI mais dans des annexes, en sus de la nomenclature traditionnelle. Ces spécialisations sectorielles des crédits traduisent la réception française du gender budgeting et du green budgeting.
14Le gender budgeting est traduit comme « budget intégrant l’égalité » (BIE). Expérimenté pour la première fois en Islande67, il puise son origine dans l’Objectif de Développement Durable (ci-après ODD) n° 5 (égalité des sexes) défini par les Nations-Unies pour 2030. Le FMI, l’UE et le Conseil de l’Europe s’en sont saisis. Pour ce dernier, le gender budgeting consiste dans « une application de l’approche intégrée de l’égalité entre les femmes et les hommes dans le processus budgétaire. Cela implique une évaluation des budgets existants avec une perspective de genre à tous les niveaux du processus budgétaire, ainsi qu’une restructuration des revenus et des dépenses dans le but de promouvoir l’égalité entre les femmes et les hommes »68. Un BIE porte sur l’ensemble du budget, recettes et dépenses. Définis dans le cadre de l’OCDE, des « marqueurs » sont répartis en 3 valeurs (0, 1 et 2) selon que le projet soit orienté vers l’objectif de manière principale (2), significative (1) ou pas du tout (0). Ils sont ensuite déclinés en « notes » (de -2 à 3)69. Depuis la loi de 201470, la loi de finances pour 2015 et une circulaire de la direction du budget de 201971, la France a opté non pour un BIE mais pour un document de politique transversale (DPT) « politique de l’égalité entre les femmes et les hommes » concentré sur les dépenses. En tant que tel (orange budgétaire), il est annexé au projet de loi de finances. En 2022, sont concernés 51 programmes (contre 45 en 2021). Des objectifs sont définis selon des indicateurs applicables à des programmes préexistants. Encore au stade expérimental, ce « budget » est appelé à évoluer, prenant en compte les critiques formulées par le Haut Conseil à l’égalité entre les hommes et les femmes en 201972. Il est destiné à s’élargir à plusieurs programmes afin « d’analyser l’impact de toutes les actions publiques sur chacun des sexes grâce à des indicateurs de performance améliorés et genrés, lorsqu’ils visent des publics déterminés ».
15Le « budget vert » (green budgeting) consiste quant à lui dans l’évaluation environnementale des budgets. Il a lui aussi des origines internationales. Au niveau européen, un cadre standardisé est fourni par l’OCDE mais aussi par l’Union européenne73, ébauche d’une harmonisation qui ne dit pas encore son nom. En France, le « budget vert » est retracé dans un « rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État » accompagnant le projet de loi de finances (PLF) pour 2022 (jaune budgétaire) qui vise à offrir « une vision exhaustive et consolidée de l’information disponible en matière de moyens consacrés aux politiques environnementales ». Il présente « l’impact environnemental des crédits budgétaires et des dépenses fiscales, inscrits en projet de loi de finances ». Les objectifs sont présentés par mission selon une « démarche de cotation » dont la méthodologie a été fixée par l’Inspection générale des finances et le Conseil général de l’environnement et du développement durable. Après une expérimentation en 2021, cette démarche s’inscrit pleinement dans la spécialité des crédits de plusieurs points de vue : elle vise à l’amélioration de l’information environnementale et la transparence de l’information budgétaire ; elle souscrit à la démarche de performance caractéristique de la LOLF ; elle se fonde sur la nomenclature existante74 en la complétant de ses six axes environnementaux. Un système de notation du -1 à +375 se matérialise par des cotations pastillées de couleurs selon la portée favorable, défavorable, mixte ou neutre de la dépense. Ce système, consolidé depuis l’exercice précédent, n’est cependant pas dénué d’imperfections. Une dépense peut être classée favorable ou défavorable avec des axes non cotés : le « favorable » est retenu si au moins une pastille verte est présente, et ce même si le reste est non coté. En s’accolant à la nomenclature de la LOLF, il en reprend les travers actuels et questionne sa pertinence. L’application de la performance budgétaire à cette politique est « discutable »76. Si elle permet d’identifier les priorités gouvernementales, la présentation des crédits ainsi retenue « ne rend compte qu’imparfaitement des mouvements et ajustements financiers en faveur de la transition écologique. D’apparence claire, la nomenclature budgétaire manque de lisibilité »77.
16Récents, ces deux « budgets » ainsi présentés en France ne sont qu’une traduction des ODD impulsés au niveau international visant à réorienter les budgets dans leur globalité. Ils sont la manifestation d’une spécialité budgétaire en mutation plus que jamais d’actualité.
B. Une spécialisation budgétaire fondamentalement revisitée ?
17À première vue, le système actuel paraîtrait simplement incomplet, les potentialités du principe de spécialité et de la LOLF ne seraient pas pleinement exploitées. C’est ce que rappelle régulièrement la Cour des comptes à propos des dépenses fiscales en matière environnementale78 : « fortement surestimées »79, elles doivent être mieux définies selon la Cour « pour expliciter leurs objectifs en matière de protection de l’environnement et en assurer un suivi plus précis »80. En ce domaine cependant, définir des dépenses fiscales dites environnementales à l’aune de leur impact environnemental est un leurre dans la mesure où elles sont principalement instituées à des fins de rendement budgétaire81.
18Les limites de la spécialité ne seraient en réalité que le symptôme des insuffisances de la LOLF et des objectifs poursuivis. La démarche de performance budgétaire qui en est au fondement serait inadaptée82 à certaines dépenses voire à l’ensemble des politiques publiques. Il est de même pour son référentiel, le PIB, qui se cantonne par définition à une performance économique83 et occulte des données considérées comme fondamentales telles que la santé84, l’éducation ou le bien-être. En somme, la croissance économique ne se conjugue pas nécessairement avec le niveau de vie ou un bien-être social élevé85. Des indicateurs alternatifs sont alors proposés86, non sans difficultés. Le spectre du PIB plane toujours. De nouveaux indicateurs sont introduits, comme le « PIB vert »87, l’espérance de vie ou l’alphabétisation, tous adossés au PIB traditionnellement entendu88. Des « budgets du bien-être » sont expérimentés dans le monde. Par exemple, le budget de la Nouvelle Zélande prend en considération la santé mentale, les populations indigènes, la pauvreté infantile et les violences familiales. La démarche de performance économique est alors complétée d’une performance en matière sociale, environnementale et sanitaire, en écho aux 17 ODD établis par l’ONU.
19Si les ODD intègrent la croissance économique souvent décriée, ils inscrivent les dépenses publiques dans une évaluation globale aux indicateurs multiples. Les États sont alors libres de les reprendre89. De fait, la prise en compte des ODD par les États est variée. Le budget italien se réfère à tous et pour l’ensemble de son budget de manière explicite90. La France expérimente concrètement les ODD dans deux types de budgétisation mentionnées précédemment91 pour progressivement tous les intégrer afin d’améliorer l’évaluation de la performance dans l’évolution des indicateurs français92. Dans son travail de collecte et de production des indicateurs, l’INSEE s’en réfère directement, utilisant ceux validés par la commission statistique des Nations Unies, et se fondant par ailleurs sur la loi SAS du 13 avril 201593. Inappliquée jusqu’à présent, elle a été modifiée en 2021 pour l’élargir aux ODD94. Elle prévoit que « l’impact des principales réformes engagées l’année précédente et l’année en cours et de celles envisagées pour l’année suivante » est évalué à la lumière des ODD « notamment dans le cadre des lois de finances » et contenu dans un rapport du gouvernement au Parlement qui « peut faire l’objet d’un débat devant le Parlement »95. L’on pourrait espérer une fusion de ce débat avec le débat d’orientation budgétaire96.
20Le salut de la spécialité semble donc résider dans des indicateurs transcendant la performance économique et véritablement contrôlés avec l’aide de la Cour des comptes97 : un cercle vertueux entre les lois de finances pourrait être (enfin) établi, mais ce ne serait là qu’un retour à la lettre de la LOLF.
21Un surplus d’indicateurs pourrait nuire à la lisibilité budgétaire, mais cette sur-spécialité est plutôt le signe de la vitalité du principe. Sa force réside dans ses faiblesses98 qui rendent précisément possible sa propre évolution pour mettre en œuvre budgétairement les changements sociétaux. Sa « dimension très politique »99 en sort renforcée. Le développement d’autres normes de présentation relatives aux budgets publics100 traduit les nouvelles aspirations de la société, en matière sociale, environnementale ou économique. Pour être efficaces cependant, les critères doivent être pertinents, choisis de manière concertée par le Parlement et le débat public qui ne doivent plus intervenir comme des « procédures de validation a posteriori de choix opérés à huis clos »101. Comme tous les autres principes budgétaires, le principe de spécialité permet de « fixer un cadre à la prise de décision financière […] C’est pourquoi il[s] revêt[ent] une importance déterminante y compris dans un contexte en pleine mutation puisqu’il[s] constitue[nt] un point de repère aussi bien en temps de stabilité qu’en période de transition ou de transformations »102.
Notes de bas de page
1 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
2 W. GILLES, Les principes budgétaires et comptables publics, Paris, LGDJ, 2009, p. 103.
3 G. ORSONI, « Spécialité (principe de) », in G. ORSONI (dir.), Dictionnaire encyclopédique des Finances publiques, 2e éd., Economica, PUAM, 2017, p. 841-843.
4 Cf. Ch. PIERUCCI, G. SUTTER, Manuel de finances publiques, Paris, PUF, 2020, p. 138.
5 A. BAUDU, Droit des finances publiques, Paris, Dalloz, 2021, p. 399 ; article 44 de la LOLF.
6 Article 7 de la LOLF.
7 Ibid.
8 Article 1er.
9 Ch. PIERUCCI, G. SUTTER, Manuel de finances publiques, op. cit., p. 139.
10 Ibid.
11 Article 9 et 10 LOLF.
12 C. LECHAIRE, G. DE VITRY, « Pratique et limites des décrets d’avance sous l’empire de la loi organique relative aux lois de finances », RFFP, n° 145, février 2019, p. 237.
13 Cf. article 51 LOLF.
14 Article 7 LOLF ; Conseil constitutionnel, décision n° 2001-448 DC 25 juillet 2001, cons. 27.
15 A. BAUDU, Droit des finances publiques, op. cit.
16 Article 7 LOLF.
17 A. BAUDU, Droit des finances publiques, op. cit., p. 238.
18 Cf. V. DUSSART, L’autonomie financière des assemblées parlementaires, Paris, CNRS Éditions, 2000 ; Conseil constitutionnel, décision n° 2021-831 DC du 23 décembre 2021, considérant 25.
19 Cf. la Mission « Crédits non répartis ».
20 A. BAUDU, Droit des finances publiques, op. cit., p. 238, citant la Cour des comptes (Le budget de l’État en 2018, mai 2019, p. 168).
21 S. DAMAREY, Droit public financier, Paris, Dalloz, 2021, p. 471.
22 A. BAUDU, Droit des finances publiques, op. cit., p. 237.
23 S. DAMAREY, Droit public financier, op. cit., p. 467.
24 Conseil constitutionnel, décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002, considérants 5 à 8.
25 Article 14 de la LOLF.
26 A. BAUDU, Droit des finances publiques, op. cit., p. 237.
27 Avec les transferts de crédits : LOLF article 12
28 A. BAUDU, Droit des finances publiques, op. cit., p. 237.
29 Article 13 de la LOLF.
30 Cf. C. LECHAIRE, G. DE VITRY, « Pratique et limites des décrets d’avance sous l’empire de la loi organique relative aux lois de finances », op. cit.
31 Ibidem.
32 Ibidem.
33 CE, juge des référés, 26 août 2016, M. de Courson et autre, req. n° 40147 ; CE, 16 décembre 2016, M. de Courson et autre, req. n° 4009101 ; cf. Ch. PIERUCCI, « Les parlementaires face aux décrets d’avance devant le juge administratif », RFFP, 2017, n° 140, p. 249 suiv.
34 Cf. Ch. PIERUCCI, « Les parlementaires face aux décrets d’avance devant le juge administratif », op. cit.
35 « Une condition objective qui doit être regardée comme remplie dès lors que, à la date de publication du décret portant ouverture de crédits à titre d’avances, les crédits disponibles ne permettent pas de faire face à des dépenses indispensables » (point 7).
36 Cour des comptes, Rapport sur les crédits du budget de l’État ouverts par décrets d’avance, décembre 2017, p. 49.
37 Ibid.
38 A. FOURMONT, « Le Parlement face au décret d’avance : une marginalisation consentie ? », https://blog.leclubdesjuristes.com/le-parlement-face-au-decret-davance-une-marginalisation-consentie/, 27 mai 2021.
39 Décret n°2021-620 du 19 mai 2021 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance.
40 Cour des comptes, Rapport sur les crédits ouverts par décret d’avance, 18 juin 2021, p. 9.
41 Bien que respectant le plafond autorisé de 1 % des crédits ouverts par la LF pour 2021 (soit 723,5 Md€), « en raison de la très faible marge sous le plafond fixé par la LOLF, le Gouvernement ne pourra, au cours de l’exercice 2021, ouvrir plus de 35 M€ de crédits lors d’un éventuel décret d’avance ultérieur » : Cour des comptes, rapport précité, p. 10.
42 Ibidem.
43 A. FOURMONT, « Le Parlement face au décret d’avance : une marginalisation consentie ? », op. cit.
44 Ibid.
45 En ce sens et pour une analyse nuancée : E. OLIVA, « Les principes budgétaires et comptables à valeur constitutionnelle. Considérations autour de la ‘vraie’ constitution financière de la France », in Mélanges en l’honneur de Pierre BON, Paris, Dalloz, 2014, p. 453.
46 Sur la « cohérence » entre les principes budgétaires : L. SAÏDJ, « Pour un principe (au moins provisoire…) de globalité budgétaire », in Constitution et finances publiques. Études en l’honneur de Loïc Philipp, Paris, Economica, 2005, p. 563-574.
47 K. BLAIRON, « L’évolution des rapports entre les pouvoirs budgétaires », Politéia, 2009, n° 15, p. 407-430.
48 Article 7-I de la LOLF.
49 Cf. Ch. PIERUCCI, G. SUTTER, Manuel de finances publiques, op. cit., p. 167.
50 A. BAUDU, Droit des finances publiques, op. cit., p. 236.
51 Ch. PIERUCCI, G. SUTTER, Manuel de finances publiques, op. cit., p. 167.
52 A. BAUDU, Droit des finances publiques, op. cit., p. 236.
53 Conseil constitutionnel, décision n°2005-530 DC du 29 décembre 2005, Loi de finances pour 2006, cons. 22 à 24 ; article 47 LOLF.
54 A. BAUDU, Droit des finances publiques, op. cit., p. 236.
55 Ibidem.
56 Et auparavant encore 5000 (S. DAMAREY, Droit public financier, op. cit., p. 464).
57 Ch. PIERUCCI, G. SUTTER, Manuel de finances publiques, op. cit., p. 139.
58 Ibid.
59 É. LAURENT, « Refonder le débat budgétaire à l’aide d’indicateurs alternatifs », Projet, 2018/1, n° 362, p. 59- 65.
60 Ibid.
61 Ibid., p. 63.
62 C. BALLANDRAS-ROZET, « Les principes budgétaires à l’épreuve de la crise sanitaire », RFFP, n° 152, nov. 2020, p. 101.
63 Ibid.
64 Ibid.
65 Ch. PIERUCCI, G. SUTTER, Manuel de finances publiques, op. cit., p. 244.
66 Cour des comptes, Communication au Premier ministre, Une stratégie de finances publiques pour la sortie de crise. Concilier soutien à l’activité et soutenabilité, juin 2021, p. 186.
67 S. QUINN, « Gender budgeting in Europe: What can we learn from best practice? », Administration, 2017, vol. 65, n° 3, p. 105.
68 Conseil de l’Europe, S. QUINN, L’égalité dans les budgets : pour une mise en œuvre pratique, avril 2009, 94 p.
69 OCDE, Réseau du CAD-OCDE sur l’égalité homme-femme (Gendernet), Manuel relatif au marqueur de la politique d’aide à l’appui de l’égalité homme-femme établi par le CAD-OCDE, décembre 2016, 24 p.
70 Loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes.
71 Circulaire de la direction du budget n° DF6-2PERF-19-3083 du 18 avril 2019 relative à la préparation des volets performance des projets annuels de performance (PAP) du PLF 2020 et élaboration des documents de politiques transversales (DPT).
72 Haut Conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes, Avis sur le déploiement d’une budgétisation intégrant l’égalité femmes-hommes. Traduire dans le budget de l’État l’exigence d’égalité, Avis n° 2018-06-11-TRA-0352019, publié le 11 janvier 2019, p. 23.
73 Cf. B. BATTERSBY, A. BLAZEY, E. BOVA, M. LELONG, S. POJAR, C. RENTERIA, T. TIM, Green Budgeting: Towards Common Principles, Office des publications de l’UE, 2021, 42 p.
74 Cf. Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État annexé au projet de loi de finances (PLF) pour 2022, p. 104.
75 Ibid., p. 9.
76 C. BALLANDRAS-ROZET, R. DUFAL, « Chiffre(s), finances publiques et protection de l’environnement », RFFP, n° 155, sept. 2021, p. 155.
77 Ibid.
78 Cf. M. CONAN, « Les désillusions de la fiscalité environnementale », in E. DE MARI, D. TAURISSON-MOURET (dir.), Fiscalité contre nature, Edisens, 2020, p. 145-156.
79 Cour des comptes, L’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable, Communication à la Commission des Finances du Sénat, septembre 2016, p. 40.
80 Ibid., recommandation n° 7.
81 Cf. E. de CROUY-CHANEL, « La fiscalité environnementale : le regard du fiscaliste », in V. FUMAROLI, S. SCHMITT (dir.), La fiscalité environnementale entre attentes, doutes et pragmatisme, Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 2018, p. 155-163 ; D. LAMARQUE, « Finance verte : l’évaluation de l’impact environnemental des finances publiques. Enjeux et méthodes », Gestion & Finances Publiques, 2021/2, p. 43-50.
82 Cf. J. CHARPENTIER, « Croissance et finances publiques : regards croisés », in V. COQ, H. DEVILLERS, M. CHAMBON (dir.), Le paradigme de la croissance en droit public, Paris, LexisNexis, à paraître, 2022.
83 Cf. J. E. STIGLITZ, A. SEN, J.-P. FITOUSSI, Rapport de la Commission sur la mesure des performances économiques et du progrès social, 2009.
84 Supra IIA.
85 E. LAURENT, Sortir de la croissance, Les liens qui libèrent, 2019, p. 161 suiv.
86 Cf. A. VANOLI, Une histoire de la comptabilité nationale, Paris, La Découverte, 2002, p. 353 suiv. ; J. GADREY, F. JANY-CATRICE, « PIB environnementaux et empreinte écologique », in Les nouveaux indicateurs de richesse, Paris, La Découverte, 2016, p. 69-88.
87 Par exemple, le PIB vert fait l’objet d’une traduction comptable par un Comité d’experts des Nations unies sur la comptabilité environnementale-économique (UNCEEA).
88 C’est le cas par exemple de l’indice de développement humain (IDH) du PNUD.
89 La liberté des États est cependant relativisée lorsqu’ils sont soumis à des aides internationales conditionnées précisément par le respect des ODD.
90 Cf. K. BLAIRON, G. DELLEDONNE, « Finances publiques vertes en Italie : illusion ou révolution ? », Gestion & Finances publiques, 2022, à paraître.
91 Supra IIA.
92 Cf. G. CHEVROLLIER, P. MÉDEVIELLE, N. TOCQUEVILLE, Avis présenté au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable sur le projet de loi de finances, adopté par l’Assemblée nationale pour 2019, TOME II, ENVIRONNEMENT, 22 novembre 2018, p. 13 suiv.
93 Loi n° 2015-411 du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques.
94 Sur l’utilisation directe des composantes de la loi SAS dans la nomenclature budgétaire : E. LAURENT, Sortir de la croissance, Les liens qui libèrent, 2019, p. 162 suiv.
95 Article unique de la loi de 2015 modifié par la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021.
96 L’association du Parlement à la définition et au suivi de ces indicateurs contribuerait à renforcer ces pouvoirs et à instaurer un véritable débat démocratique sur la base d’une connaissance éclairée. Cf. X. CABANNES, Ch. PIERUCCI (dir), Connaître la dette publique, Paris, LGDJ, 2021.
97 Cf. E. HEGE, L. BRIMONT, Intégration des ODD dans les processus budgétaires nationaux, IDDRI, 05, juillet 2018.
98 Supra I.
99 G. ORSONI, « Spécialité (principe de) », op. cit.
100 W. GILLES, Les principes budgétaires et comptables publics, op. cit.
101 E. LAURENT, Sortir de la croissance, op. cit., p. 165-166.
102 W. GILLES, Les principes budgétaires et comptables publics, op. cit., p. 29.
Auteur
Maître de conférences HDR en droit public
Université de Lorraine – IRENEE
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