LOLF et sincérité budgétaire
p. 107-127
Texte intégral
1Principe « attrape-tout »1, « gadget inutile »2, « principe superflu »3, « purement symbolique »4 tout autant que « principe cardinal »5, « central »6 ou « principe de plein rang du droit budgétaire »7, la sincérité est un principe équivoque, controversé ou contestable8 dont la consécration par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)9 était peut-être inutile.
2Il est impossible d’appréhender la sincérité budgétaire sans, au préalable, rappeler brièvement ses origines, ses fondements et sa définition.
3Le principe de sincérité est un principe classique de la comptabilité générale10. Il n’est pas spécifique aux finances étatiques puisqu’il est issu des normes comptables propres au droit des sociétés11 et applicable depuis longtemps en droit financier local12, aux entreprises publiques et organismes sociaux13. S’il apparaît en filigrane dans l’ordonnance du 2 janvier 195914 et est, désormais, inscrit dans la LOLF, il trouve ses fondements dans les articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l’homme15. Le Conseil constitutionnel l’a confirmé, notamment, dans deux décisions relatives à des lois de règlement16 et dans la décision relative au Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance des finances publiques17. Ces fondements ne laissent guère de doute quant à la valeur du principe. Le Conseil constitutionnel a parfois considéré la sincérité comme une exigence18, une obligation19 ou un impératif20 mais il s’agit d’un principe à valeur constitutionnelle21, nonobstant la valeur infra-constitutionnelle du texte qui le consacre22. En revanche, le principe « n’est pas au nombre des droits et libertés garantis par la Constitution »23.
4Le principe de sincérité budgétaire souffre d’une absence de définition24, d’imprécision juridique25, d’un caractère flou26. Il signifie que « les données contenues dans les lois de finances (…) doivent être conformes à la réalité et que les prévisions faites doivent être raisonnables, le but étant de permettre au Parlement d’exercer effectivement son droit de contrôle27, de disposer d’une information complète et claire »28. Certaines définitions renvoient à « la fiabilité des prévisions »29 ou à « l’exigence générale de bonne foi »30 ou encore au « respect scrupuleux des règles formelles »31. En pratique, il se rapporte à la présentation de l’ensemble des ressources et des charges de l’État et à l’information sur les finances de l’État32. Officiellement, il « implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations financières fournies par l’État »33.
5Pour mieux cerner la sincérité budgétaire, il convient également de la distinguer d’autres notions, notamment, de la sincérité comptable à laquelle elle est intimément liée34. Cette distinction permet de cerner le périmètre du principe de sincérité budgétaire qui s’applique à toutes les lois de finances alors que le principe de sincérité comptable exige l’exactitude des comptes et concerne essentiellement les lois de règlement35. La sincérité budgétaire peut être rapprochée de notions avec lesquelles elle a une communauté d’objectifs. Tel est le cas de la transparence budgétaire qui vise à la « mise en œuvre satisfaisante de l’ensemble des mécanismes destinés à assurer la production, la fiabilité, l’accessibilité et l’intelligibilité de l’information budgétaire des personnes publiques (…) »36 et a été définie comme « le droit pour les citoyens ou leurs représentants de suivre la destination effective des deniers publics, et d’en apprécier l’emploi par le biais de système d’information et de contrôles appropriés »37. Les deux notions ont des éléments de définition communs, notamment le « souci traditionnel d’information des acteurs budgétaires »38, cette proximité allant parfois jusqu’à la confusion39. Elles sont si intimément liées que certains membres de la doctrine considèrent qu’il ne peut y avoir de transparence sans sincérité des comptes40 et de sincérité sans transparence41.
6La clarté, liée à l’intelligibilité de la loi et érigée en objectif à valeur constitutionnelle, y est également adossée dès lors que l’inintelligibilité peut gravement nuire à la sincérité42.
7Enfin, la vérité budgétaire, utilisée en droit de l’Union européenne43, recoupe largement le principe de sincérité budgétaire44, les deux termes tendant à « s’assurer de la réalité et de la fiabilité des comptes »45.
8En 2001, une grande partie de la doctrine a salué la consécration textuelle du principe de sincérité. Elle offrait la perspective d’ouvrir le champ à un nouvel essor du contentieux constitutionnel46 et présageait « un bel avenir » au principe47. 20 ans après, qu’en est-il véritablement ? Qu’est-ce que l’inscription dans la LOLF a apporté au principe de sincérité ?
9La réponse à cette question n’est pas évidente de prime abord. On aurait plutôt tendance à constater que cette consécration textuelle n’a pas eu les effets attendus par les parlementaires et la doctrine, à vrai dire la censure d’une loi de finances pour insincérité. Toutefois, la LOLF a consacré un principe dont la reconnaissance était opportune en raison de son caractère sibyllin (I), même si l’amélioration de l’appréhension du principe reste contrastée (II).
I. La consécration opportune d’un principe sibyllin
10Le Conseil constitutionnel a joué un rôle important dans la consécration textuelle du principe de sincérité48, lui a apporté sa caution. Si la Haute juridiction ne l’avait pas reconnu, à partir de 1993, il n’est pas certain que le législateur organique l’aurait inscrit dans la LOLF. Sa revendication par les parlementaires n’aurait peut-être pas suffi. Or, cette consécration a amélioré sa compréhension (A) et a permis son autonomisation (B).
A. Une compréhension améliorée
1) Une place indirectement spécifiée
11Toute tentative de définition est rendue complexe par la référence à différents types de sincérité dans les saisines des parlementaires et dans les décisions du Conseil constitutionnel : sincérité des chiffres contenus dans la loi49, sincérité du budget50 ou sincérité budgétaire51, sincérité de la présentation de la loi de finances52, sincérité d’ensemble des charges de la loi de finances53 ou des plafonds de charges54 ou encore des prévisions ou évaluations de dépenses55, sincérité de l’évaluation des recettes fiscales ou ressources56, sincérité des recettes et du déficit57, sincérité dans la présentation des emplois58 ou la répartition des dépenses de personnel59.
12La LOLF se réfère au principe de sincérité, sans autre précision, si l’on s’en tient au titre du chapitre qui le consacre. Son article 32 précise, cependant, que c’est la présentation de l’ensemble des ressources et des charges de l’État qui doit être sincère. Il est nécessaire de croiser cet article avec d’autres articles de la LOLF pour déceler le caractère budgétaire du principe. L’article premier précise que « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État » qui sont les éléments qui caractérise le budget60 et l’article 6 impose que ces ressources et charges budgétaires de l’État soient retracées dans le budget. La combinaison de ces articles renvoie donc à la notion de sincérité budgétaire.
13Cependant, de l’examen de ces textes et de la jurisprudence constitutionnelle, on peut déduire que le principe de sincérité budgétaire – ou du budget61 – se situe au centre d’une pyramide à la base de laquelle se trouve les composantes du principe de sincérité budgétaire – sincérité des prévisions de dépenses, de l’évaluation des recettes, du déficit, de la répartition des dépenses de personnel, des chiffres… Ce principe est lui-même un élément du principe de sincérité de la présentation de la loi de finances au-dessus duquel se situe le principe de sincérité de la loi de finances qui apparaît comme étant le principe « chapeau ». En effet, depuis 2001, les décisions du juge constitutionnel se terminent généralement par la formule suivante : « les griefs tirés [de l’absence62 ou] du défaut de sincérité de la loi déférée doivent être rejetés »63.
14Cette hypothèse semble vérifier par plusieurs décisions. La décision du 28 décembre 2021 mentionne le principe de sincérité budgétaire, puis la sincérité des évaluations de recettes pour conclure au rejet du « grief tiré du défaut de sincérité de la loi de finances »64. Dans la décision du 9 août 2009 relative au TSCG, le Conseil explique que, saisi dans le cadre de l’article 61 de la Constitution, il lui appartient de s’assurer de la sincérité des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale65.
15Ce principe de sincérité de la loi semble, lui-même, compris dans le principe de sincérité des débats parlementaires qui apparaît dans certaines décisions relatives aux lois de finances66 ou aux lois de programmation67, sans référence au caractère budgétaire.
16Le principe de sincérité budgétaire n’est donc qu’un élément d’un ensemble plus vaste, à la base des rapports entre gouvernement et Parlement.
2) Une portée explicitement précisée
17Lorsque le Conseil constitutionnel a reconnu le principe de sincérité budgétaire, il n’en a pas donné de définition, ce qui a pu paraître regrettable à certains68 mais qui ne surprend guère étant donné la timidité de la juridiction constitutionnelle à le mobiliser. L’association assez fréquente de la sincérité et des droits des parlementaires a conduit certains membres de la doctrine à considérer que « porter atteinte à la sincérité, c’est tout naturellement affaiblir les droits des assemblées parlementaires » qui ne peuvent alors plus voter les budgets dans de bonnes conditions69.
18La LOLF n’a pas défini le principe mais son article 32 en établit le périmètre par référence à la présentation sincère de l’ensemble des ressources et des charges de l’État et indique les éléments à prendre en considération pour apprécier la sincérité, à savoir les informations disponibles et les prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.
19L’inscription du principe dans la LOLF a amené le Conseil constitutionnel à préciser que la sincérité se caractérise par « l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances ». Cette portée vaut pour les lois de finances, les lois de finance rectificatives et les lois particulières prises selon les procédures d’urgence prévues à l’article 45 de la LOLF70. À la fin de l’année 2002, le Conseil constitutionnel a, pour la première fois, utilisé l’article 32 de la LOLF et confirmer cette définition71 reprise dans quasiment72 toutes les décisions ultérieures portant sur les lois de finances73 et les lois de finances rectificatives74 dont il a été saisi. Il va même l’étendre aux lois de financement de la sécurité sociale : dans la décision du 29 juillet 2005 relative à la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, il précise que « s’agissant des conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale pour l’année en cours et l’année à venir, la sincérité se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de cet équilibre »75. Dans la décision du 13 décembre 2012, les requérants soutenaient que le contrôle de la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale ne pouvait pas être limité à l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine, mais le Conseil constitutionnel ne va pas les suivre et va s’en tenir à la définition classique76.
20Le Conseil a également rappelé la différence de portée entre la sincérité des lois de finances et la sincérité des lois de règlement ; concernant ces dernières, la sincérité correspond à « l’exactitude des comptes »77 dans la mesure où il ne s’agit pas d’un acte de prévision mais d’un acte de constatation78.
21Cette référence à « l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre » est sujette à critiques. Tout d’abord, elle entretient le caractère subjectif du principe, car il est difficile de rechercher l’intention ou l’absence d’intention79. Ensuite, elle établit une présomption de sincérité des lois de finances qui bénéficient au gouvernement et le protège des attaques de l’opposition80.
B. Une autonomisation du principe
22Le principe de sincérité était traditionnellement rattaché aux principes budgétaires classiques (1) mais la LOLF a renforcé son autonomie (2).
1) Le rattachement traditionnel aux principes classiques
23Le terme « sincérité » apparaît pour la première fois, en 1983, dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui se contente alors de préciser que l’inclusion de l’évaluation de la taxe intérieure sur les produits pétroliers dans l’état annexé A est un élément de sincérité de l’article 42 de la loi de finances81. Ce n’est que dix ans plus tard qu’il va implicitement apprécier la sincérité des évaluations de recettes contenues dans la loi de finances rectificative pour 1993 : les sénateurs estimaient que l’inscription en recettes du budget général de 1993 du produit des privatisations d’entreprises publiques méconnaissait le principe d’universalité budgétaire et altérait « la sincérité des chiffres contenus dans la loi »82. Le Conseil va mettre en exergue le caractère prévisionnel des ressources de l’État figurant dans les lois de finances mais valider la disposition au regard du seul article 16 de l’ordonnance de 195983. Quelques mois plus tard, saisi de la loi de finances pour 1994, il examine le dispositif de transfert de la dette de l’ACOSS à l’État, jugé incorrectement inscrit dans le budget et altérant gravement sa sincérité84 ; après avoir caractérisé l’opération, le Conseil va écarter le « grief des saisissants » sans mentionner le principe de sincérité85.
24À partir de ces décisions, le principe de sincérité va être régulièrement invoqué par les parlementaires concernant les lois de finances mais le Conseil va conserver une démarche prudente86. Saisi de la loi de finances pour 1995, il inscrit « la sincérité » dans l’un des titres de sa décision mais ne se prononce, qu’implicitement, sur la sincérité de la présentation générale de la loi de finances, en censurant le transfert de charges permanentes de l’État au fonds de solidarité vieillesse au regard du principe d’universalité87.
25Le Conseil constitutionnel, s’il estime qu’une disposition budgétaire porte atteinte aux principes budgétaires, préfère censurer au regard des principes d’unité ou d’universalité plutôt que de censurer pour atteinte à la sincérité budgétaire88. Ce positionnement est politiquement plus correct vis-à-vis du gouvernement et du Parlement car une censure au regard du principe d’unité ou d’universalité passe plus inaperçue qu’une censure pour atteinte à la sincérité budgétaire qui met en cause, aux yeux de l’opinion, la probité du Parlement. Par ailleurs, quel que soit le principe retenu, on aboutit à une censure.
26Le même constat s’impose concernant le principe d’équilibre : le Conseil constitutionnel semble préférer mobiliser le principe d’équilibre plutôt que le principe de sincérité89.
2) Un principe désormais autonome
27Le Conseil constitutionnel a, en pratique, autonomisé le principe de sincérité à partir de 1996. Les parlementaires considéraient que l’habilitation donnée au gouvernement pour modifier le montant de la redevance pour services terminaux de circulation aérienne contrevenait au principe de sincérité budgétaire. Le Conseil va, pour la première fois, mentionner explicitement le principe de sincérité du budget pour rejeter le grief90. Les décisions ultérieures vont ancrer cette posture91, y compris pour les lois de finances rectificative92 et les lois de financement de la sécurité sociale93.
28La LOLF va renforcer cette autonomie94 car, à partir de son adoption, les textes financiers vont être examinés sans référence aux autres principes. On constate même un renversement dans l’ordre d’importance des principes budgétaires puisque les principes classiques – annualité, spécialité, unité et universalité – sont désormais « au service d’une même fin : assurer la sincérité budgétaire »95, celle-ci étant qualifiée de principe « le plus fondamental en tant qu’il couronne l’édifice juridique financier »96 et pouvant, potentiellement, se substituer à eux97.
29Cette autonomie est particulièrement sensible concernant les principes d’unité et d’universalité parce qu’ils ont le même objectif qui est d’assurer la clarté des comptes de l’État98 et permettre un contrôle effectif du Parlement99. Les professeurs Luc Saïdj et Jean-Luc Albert considèrent même que les principes d’unité, d’universalité et de sincérité pourraient être « inclus dans un principe plus large de globalité [budgétaire] »100. De fait, la sincérité est souvent « appelée au secours » de l’universalité budgétaire dans ses deux composantes, non-affectation et non-contraction, et de l’unité budgétaire, en cas de débudgétisation, notamment101.
30Par ailleurs, la modification de la structure des lois de finances et la spécialisation par mission et programme par la LOLF ont facilité le respect de la sincérité des lois de finances. Les parlementaires ont, d’ailleurs, sollicité de nouvelles modifications de la structure de ces lois pour « approfondir le principe de sincérité budgétaire » avec, en toile de fond, la volonté d’améliorer la lisibilité du budget de l’État102.
31La sincérité permet, également, de stigmatiser certaines atteintes au principe d’annualité, notamment lorsque les rattachements comptables des crédits, à une année plutôt qu’une autre, sont contestables103.
II. Une amélioration contrastée de l’appréhension de la sincérité budgétaire
32La consécration textuelle de la sincérité par la LOLF était certainement nécessaire mais n’a pas considérablement modifié l’appréhension du principe. Il est, cependant, possible d’observer une amélioration indirecte liée au renforcement des dispositifs assurant le respect de la sincérité (A) alors même que le Conseil constitutionnel maintient un contrôle restreint des textes financiers au regard de ce principe (B).
A. Un renforcement des dispositifs assurant la sincérité
33Laurent Pancrazi a démontré que le principe de sincérité budgétaire irriguait la procédure budgétaire104. De ce point de vue, la LOLF a renforcé l’encadrement des techniques budgétaires (1) et l’information des parlementaires (2) qui permettent d’assurer le respect de ce principe.
1) Des techniques budgétaires mieux encadrées
34L’encadrement plus strict de l’utilisation d’un certain nombre de techniques budgétaires permet plus de sincérité. L’exemple des prélèvements sur recettes est particulièrement significatif. Nés de la pratique, il s’agit de « prélèvements directement opérés sur les recettes du budget général de l’État, de sommes dont la dévolution à leurs bénéficiaires se trouve soustraite aux règles normales d’ouverture et d’utilisation des crédits »105. La LOLF les a consacrés et impose, désormais, qu’ils soient définis et évalués de façon précise et distincte dans leur destination et leur montant106. Leur encadrement tend indirectement à assurer la sincérité budgétaire107 alors même que le Conseil constitutionnel avait jugé que cette technique n’y portait pas atteinte108. Ce dernier a pourtant censuré l’article 1er de la loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française parce que l’institution du prélèvement sur recettes au bénéfice de la Polynésie française ne respectait pas les prescriptions de l’article 6 de la LOLF. Le Conseil a rappelé qu’un tel prélèvement peut être institué tant par la loi de finances que par une loi ordinaire mais constaté que l’absence d’indications suffisantes quant à la destination de ce prélèvement et aux critères de détermination de ces charges méconnaissait l’article 6 de la LOLF109. Si l’atteinte à la sincérité n’était pas invoquée, le dispositif était susceptible d’y porter atteinte pour les motifs relevés. Désormais, ces prélèvements doivent obligatoirement figurer dans une loi de finances110.
35La MILOLF de 2019 a proposé la modification du texte organique sur plusieurs points pour approfondir le principe de sincérité budgétaire, notamment les règles relatives aux catégories de lois de finances et à la structure de la loi de finances et, pour éviter le contournement des règles et les insincérités encore générées par l’utilisation de certaines règles budgétaires111. Ces propositions ont été reprises par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques112.
36Le meilleur encadrement de ces techniques budgétaires permet, dans de nombreux cas, d’assurer le respect du principe de sincérité parce qu’il améliore l’information du Parlement.
2) L’amélioration de l’information des parlementaires
37Le principe de sincérité budgétaire est intimément lié au droit à l’information du Parlement. Cela ressortit de plusieurs décisions antérieures à l’entrée en vigueur de la LOLF. Par exemple, dans la décision du 30 décembre 1997, le juge constitutionnel a apprécié la sincérité de la loi de finances pour 1998 en vérifiant que les documents annexés au projet de loi de finances permettaient aux parlementaires de discuter et de voter la loi de finances en disposant des informations nécessaires à l’exercice du pouvoir législatif113. De même, dans la décision du 29 décembre 1999, le Conseil a précisé que la sincérité était assurée à condition que le Parlement soit informé avec précision des effectifs d’agents titulaires et non-titulaires employés par l’État à titre permanent, lorsqu’il doit se prononcer sur les crédits des différents ministères114.
38Cette jurisprudence a certainement influencé la rédaction de l’article 32 de la LOLF qui précise que la sincérité « s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». Mais, c’est surtout la multiplication de la documentation accompagnant le dépôt des projets de lois de finances qui a renforcé cette information et, au-delà, assure la sincérité. Ainsi, selon Michel Bouvier, la LOLF a renforcé la transparence par l’institutionnalisation du débat d’orientation budgétaire, des questionnaires parlementaires, des comptes spéciaux, des informations annexées au projet de loi de finances et l’introduction du principe de sincérité budgétaire qui est en lien avec la transparence115.
39Toutefois, ce ne sont pas seulement les documents fournis lors du dépôt des lois de finances qui assurent le respect du principe : le Conseil constitutionnel accepte les informations et explications données par le gouvernement au cours des débats budgétaires. La décision du 27 décembre 2002 éclaire ce propos : les requérants reprochaient au gouvernement de ne pas lui avoir permis d’exercer ses prérogatives, notamment du fait de l’annonce au cours des débats parlementaires de la mise en réserve, dès le début de l’année, de crédits susceptibles d’être ultérieurement annulés et de reports de crédits de 2002 sur 2003. Le Conseil constitutionnel va juger que le gouvernement avait respecté le principe de sincérité en donnant l’information au début des débats et des explications sur les mesures de gestion envisagées en cours d’exercice sur les montants prévisibles de crédits reportables116. Dans la décision du 27 décembre 2001, le juge constitutionnel a lié le contrôle de proportionnalité et le droit à l’information du Parlement en jugeant que les erreurs et omissions alléguées étaient d’un montant limité et avaient un caractère involontaire et purement matériel et, de fait, n’avaient pas porté atteinte au droit d’information du Parlement117.
40En outre, le Conseil constitutionnel a apporté des précisions sur le moment à partir duquel le Parlement doit disposer des informations. Il a, tout d’abord, expliqué, à propos des conséquences de la loi de financement de la sécurité sociale sur le budget de l’État, qu’elles pouvaient être prises en compte soit dans la préparation et la présentation du projet de loi de finances, soit au cours de son examen, soit dans le texte définitif adopté118. Puis, il s’est prononcé sur la distribution tardive des documents d’information à destination du Parlement au regard du principe de sincérité119 et a précisé que les délais de mise à disposition des documents inscrits dans le texte organique permettaient « d’assurer l’information du Parlement en temps utile pour se prononcer en connaissance de cause sur les projets de lois de finances » mais qu’un éventuel retard dans leur distribution ne faisait pas obstacle à l’examen desdits projets120. Désormais, il considère que les prévisions doivent être établies par le gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de finances mais qu’il doit informer le Parlement, en cours d’examen, des circonstances de droit ou de fait de nature à les remettre en cause et procéder aux corrections nécessaires121.
41Le principe de sincérité donne son sens aux dispositions relatives à la présentation des lois de finances, notamment celles renforçant les procédures d’information et de contrôle parlementaire122.
B. Le maintien d’un contrôle restreint
42Le Conseil constitutionnel n’a jamais censuré d’atteintes au principe de sincérité budgétaire (2) en maintenant un contrôle de cohérence et de proportionnalité (1).
1) Le maintien du contrôle de cohérence et de proportionnalité
43L’inscription du principe de sincérité dans la LOLF était jugée nécessaire123 parce que l’ordonnance organique de 1959 n’était pas suffisamment exigeante en matière de transparence et de sincérité124. Pour autant, la consécration textuelle du principe n’a pas révolutionné la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Certains membres de la doctrine considèrent même que le principe lui a servi à justifier des manquements à l’application stricte d’autres principes budgétaires au motif que la sincérité des lois de finances en cause n’était pas atteinte125.
44Partant, la haute juridiction continue d’exercer un contrôle restreint de la sincérité des textes financiers et se limite à rechercher l’erreur manifeste d’appréciation126. Il en découle qu’une censure sur ce fondement ne peut résulter que d’une atteinte intentionnelle, déséquilibrant gravement la loi de finances127. Les auteurs des saisines sont, dès lors, condamnés à prouver l’intention de frauder128, la malhonnêteté et l’incompétence du gouvernement129. De fait, Loïc Philip estimait que la censure était une hypothèse d’école130. Dans la plupart des cas, le Conseil constitutionnel justifie les limites de ce contrôle en invoquant les aléas et les incertitudes économiques liées au caractère prévisionnel des dispositions131. Ainsi, concernant la surévaluation prétendue de certaines recettes dans la loi de finances pour 1995, il s’est appuyé sur le caractère prévisionnel des évaluations pour valider des affectations de recettes sans mentionner la sincérité132. Quant à la sous-évaluation de certaines dépenses dans la même loi, il a considéré que le choix des dépenses résultait d’un choix de gestion du gouvernement et que l’augmentation du montant de la part des recettes de TVA au profit d’un budget annexe ne méconnaissait aucun principe constitutionnel133.
45Il s’en tient donc à un « contrôle objectif sur des points de droit »134 que l’on retrouve dans les décisions rendues après 2001. À propos de la loi de finances pour 2002, les auteurs de la saisine considéraient que le niveau des recettes fiscales était « manifestement surévalué » du fait d’une estimation trop optimiste de la croissance économique : le Conseil a jugé qu’au vu des éléments qui lui étaient fournis, les évaluations de recettes pour 2002 n’étaient pas entachées d’erreur manifeste « compte tenu des aléas inhérents à leur évaluation et des incertitudes particulières relatives à l’évolution de l’économie en 2002 »135.
46Au-delà, il effectue un contrôle de proportionnalité. À propos de l’ouverture de crédits destinés à être reportés sur l’exercice suivant, il a considéré que le législateur n’avait porté atteinte ni au principe d’annualité, ni à l’obligation de sincérité budgétaire « eu égard au montant limité des sommes en cause par rapport aux masses budgétaires »136. Ce contrôle de proportionnalité n’est pas systématique mais il ressortit de plusieurs décisions postérieures à l’adoption de la LOLF137. Il juge ainsi qu’il n’y a pas d’erreur manifeste d’appréciation si les insuffisances dénoncées par les parlementaires sont d’une faible ampleur par rapport aux masses budgétaires en jeu138.
47Le Conseil constitutionnel considère, également, que toute atteinte à la sincérité ne justifie pas nécessairement une déclaration d’inconstitutionnalité, notamment parce qu’il est possible d’opérer des régularisations. À l’occasion du contrôle de la loi de finances pour 1998, il a constaté que la procédure de rattachement par voie de fonds de concours de certains crédits compris dans les recettes du budget général affectait l’évaluation du déficit prévisionnel en loi de finances initiale, mais il a considéré que l’atteinte portée à la sincérité de la loi de finances ne conduisait pas pour autant à la déclarer contraire à la Constitution139. Ainsi, des dispositions peuvent ne pas lui paraître sincères sans pour autant qu’il les censure. Malgré ce positionnement, il joue un rôle pédagogique en invitant le gouvernement à régulariser la situation en réintégrant des dépenses dans la loi de finances suivantes140 ou en adoptant une loi de finances rectificative pour procéder à une réévaluation de recette141. Depuis 2001, il se contente de rappeler qu’il lui appartient de présenter une loi de finances rectificative pour ajuster les prévisions comme l’y invite l’article 33 de la LOLF142.
2) L’absence de censure au motif d’insincérité
48Les parlementaires exhortent régulièrement le Conseil constitutionnel à exercer un contrôle plus rigoureux pouvant aller jusqu’à la censure considérant que l’évolution contemporaine du droit l’y invite143. Ses prises de positions décrédibilisent sa fonction, lorsque, a posteriori, la Cour des comptes adopte une position divergente et soulève l’insincérité d’une loi de finances qu’il a validée144.
49L’absence de censure est critiquable mais, jusqu’en 2012, certains membres de la doctrine considéraient que le Conseil constitutionnel ne disposait pas des moyens pour apprécier réellement la sincérité des prévisions : ils relevaient qu’il n’était « ni la direction de la prévision du ministère des finances, l’Institut national de la statistique et des études économiques »145 et qu’il ne pouvait « se substituer aux organismes de prévisions officiels »146. D’ailleurs, concevant que le juge constitutionnel n’est pas comptable, certains ont préconisé que la Cour des comptes exerce, en amont, un contrôle du réalisme des prévisions économiques sur lesquelles reposent les projets de loi de finances147.
50Or, depuis la création du Haut Conseil des finances publiques en 2012148, le Conseil constitutionnel dispose d’une expertise préalable sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent le projet de loi de finances de l’année et le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année, ce qui a permis le renforcement de la portée du principe de sincérité budgétaire149. Les avis de cette autorité indépendante sont susceptibles de « faciliter la tâche du Conseil constitutionnel en lui donnant une base nouvelle pour identifier les éventuelles insincérités »150. Il peut effectivement s’y appuyer pour censurer une loi de finances portant atteinte à la sincérité budgétaire. C’est, d’ailleurs, ce qu’il avait suggéré dans la décision portant sur le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance en affirmant qu’en cas de saisine, il devait s’assurer de la sincérité des lois de programmation des finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale et exercer ce contrôle en prenant en compte l’avis des institutions indépendantes préalablement mises en place151.
51Toutefois, il n’en a pas encore saisi l’opportunité152, certainement pour des raisons plus politiques que juridiques153. Dernièrement, le gouvernement l’a, peut-être, privé de la possibilité de déclarer un texte financier insincère. Dans les faits, le Haut conseil a considéré que le projet de loi de finances pour 2021 était incomplet et qu’il n’intégrait pas l’impact de mesures d’ampleur annoncées par le Gouvernement154. Cet avis remettait incontestablement en cause la sincérité du projet. Face à ces critiques, le gouvernement a inséré, dans la deuxième loi de finances rectificative pour 2021, de nouvelles mesures et revu « son scénario macroéconomique ». Le Haut conseil, à nouveau saisi, a rendu un avis sur l’ensemble des lois de finances et loi de financement de la sécurité sociale, avis dans lequel il analyse la prise en compte des montants importants qui n’apparaissaient pas dans le projet de loi de finances pour 2022 et valide l’hypothèse de croissance, la prévision de l’inflation et le niveau du déficit public155. Le Conseil constitutionnel a donc estimé que les conséquences budgétaires des mesures ayant fait l’objet de simples annonces à la date du dépôt du projet de loi de finances avaient été prises en compte au cours de l’examen dudit projet et estimées prudentes et plausibles par le Haut conseil156. Cet exemple tend à valider la position de certains membres de la doctrine qui considèrent que l’inscription du principe de sincérité dans la LOLF amène le gouvernement a redoublé de prudence par crainte d’éventuelles censures susceptibles de porter atteinte à sa crédibilité157.
*
* *
52Il n’est guère possible d’affirmer que le principe de sincérité budgétaire est inutile et qu’il n’était pas nécessaire que la LOLF le consacre. Même si l’on a parfois le sentiment qu’il n’est pas protégé comme il se devrait par le Conseil constitutionnel, il nous semble que ce n’est pas parce qu’un principe ne donne pas lieu à censure qu’il n’a pas d’utilité ou d’effectivité. Le simple fait de faire l’objet d’un éventuel contrôle de constitutionnalité lui confère un caractère dissuasif158 et contraint le gouvernement à la prudence159, notamment lorsque le Conseil émet « une sorte d’avertissement » ou « des menaces à peine voilées »160.
Annexe
Cons. const., 29 déc. 1982, déc. n° 82-154 DC, Loi de finances pour 1983 : Rec. p. 80.
Cons. const., 29 déc. 1983, déc. n° 83-164 DC, Loi de finances pour 1984, Rec. p. 67.
Cons. const., 28 déc. 1990, déc. n° 90-285 DC, Loi de finances pour 1991 : Rec. p. 95.
Cons. const., 21 juin 1993, déc. n° 93-320 DC, Lois de finance rectificative pour 1993, Rec. p. 146.
Cons. const., 29 déc. 1993, déc. n°93-330 DC, Loi de finances pour 1994, Rec. p. 572.
Cons. const., 29 déc. 1994, déc. n° 94-351 DC, Loi de finances pour 1995, Rec. p. 140.
Cons. const., 28 déc. 1995, déc. n° 95-369 DC, Loi de finances pour 1996, Rec. p. 257.
Cons. const., 29 déc. 1995, déc. n° 95-371 DC, Loi de finances rectificative pour 1995, Rec. p. 265.
Cons. const., 30 déc. 1996, déc. n° 96-385 DC, Loi de finances pour 1997, Rec. p. 145.
Cons. const., 30 déc. 1997, déc. n° 97-395 DC, Loi de finances pour 1998, Rec. p. 333.
Cons. const., 29 déc. 1998, déc. n° 98-405 DC, Loi de finances pour 1999, Rec. p. 326.
Cons. constit., 29 déc. 1998, déc. n° 98-406 DC, Loi de finances rectificative pour 1998 : Rec. p. 340.
Cons. constit., 21 déc. 1999, déc. n° 99-422 DC, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 : Rec. p. 143.
Cons. const., 29 déc. 1999, déc. n° 99-424 DC, Loi de finances pour 2000, Rec. p. 156.
Cons. const., 29 déc. 1999, déc. n° 99-425 DC, Loi de finances rectificative pour 1999, Rec. p. 168.
Cons. constit., 28 déc. 2000, déc. n° 2000-441 DC, Loi de finances rectificative pour 2000 : Rec. p. 201.
Cons. constit., 28 déc. 2000, déc. n° 2000-442 DC, Loi de finances pour 2001 : Rec. p. 211.
Cons. const., 25 juill. 2001, déc. n° 2001-448 DC, Loi organique relatives aux lois de finances, Rec. p. 99.
Cons. constit., 18 déc. 2001, déc. n° 2001-453 DC, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 : Rec. p. 164.
Cons. constit., 27 déc. 2001, déc. n° 2001-456 DC, Loi de finances pour 2002 : Rec. p. 180.
Cons. const., 27 déc. 2002, déc. n° 2002-464 DC, Loi de finances pour 2003 : Rec. p. 583.
Cons. constit., 29 déc. 2003, déc. n° 2003-488 DC, Loi de finances rectificative pour 2003 : Rec. p. 480.
Cons. constit., 29 déc. 2003, déc. n° 2003-489 DC, Loi de finances pour 2004 : Rec. p. 487.
Cons. constit., 29 déc. 2004, déc. n° 2004-511 DC, Loi de finances pour 2005 : Rec. p. 236.
Cons. constit., 7 juill. 2005, déc. n° 2005-517 DC, Loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances : Rec. p. 108.
Cons. const., 29 juill. 2005, déc. n° 2005-519 DC, Loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale : Rec. p. 129.
Cons. constit., 15 déc. 2005, déc. n° 2005-528 DC, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 : Rec. p. 157.
Cons. constit., 29 déc. 2005, déc. n° 2005-530 DC, Loi de finances pour 2006 : Rec. p. 168.
Cons. const., 13 juill. 2006, déc. n° 2006-538 DC, Loi portant règlement définitif du budget de 2005, Rec. p. 73.
Cons. const., 6 août 2009, déc. n° 2009-585 DC, Loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2008, Rec. p. 159.
Cons. constit., 29 déc. 2009, déc. n° 2009-599 DC, Loi de finances pour 2010 : Rec. p. 218.
Cons. constit., 28 déc. 2010, déc. n° 2010-622 DC, Loi de finances pour 2011 : Rec. p. 416.
Cons. constit., 28 juill. 2011, déc. n° 2011-638 DC, Loi de finances rectificative pour 2011 : Rec. p. 390.
Cons. constit., 28 déc. 2011, déc. n° 2011-644 DC, Loi de finances pour 2012 : Rec. p. 605.
Cons. constit., 9 août 2009, déc. n° 2009-653 DC, Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire : Rec. p. 453.
Cons. const., 28 juill. 2011, déc. n° 2011-638 DC, Lois de finance rectificatives pour 2011, Rec. p. 390.
Cons. constit., 15 déc. 2011, déc. n° 2011-642 DC, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 : Rec. p. 588.
Cons. const., 9 août 2012, déc. n° 2012-653 DC, Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, Rec. p. 453.
Cons. constit., 13 déc. 2012, déc. n° 201-658 DC, Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques : Rec. p. 667.
Cons. const., 13 déc. 2012, déc. n° 2012-659 DC, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, Rec. p. 680.
Cons. constit., 29 déc. 2012, déc. n° 2011-661 DC, Loi de finances rectificative pour 2012 : Rec. p. 715.
Cons. constit., 29 déc. 2012, déc. n° 2012-662 DC, Loi de finances pour 2013 : Rec. p. 724.
Cons. constit., 19 déc. 2013, déc. n° 2013-682 DC, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 : Rec. p. 1094.
Cons. const., 29 déc. 2013, déc. n° 2013-684 DC, Loi de finances rectificative pour 2013, Rec. p. 1116.
Cons. const., 29 déc. 2013, déc. n° 2013-685 DC, Loi de finances pour 2014, Rec. p. 1127.
Cons. constit., 6 août 2014, déc. n° 2014-698 DC, Loi de financement de la sécurité sociale rectificative pour 2014 : JO 9 août 2014, texte n° 6.
Cons. constit., 29 déc. 2014, déc. n° 2014-707 DC, Loi de finances pour 2015 : JO 30 déc. 2014, texte n° 8.
Cons. constit., 29 déc. 2014, déc. n° 2014-708 DC, Loi de finances rectificative pour 2014 : JO 30 déc. 2014, texte n° 4.
Cons. constit., 17 déc. 2015, déc. n° 2015-723 DC, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 : JO 22 déc. 2015, texte n° 7.
Cons. constit., 29 déc. 2015, déc. n° 2015-725 DC, Loi de finances pour 2016 : JO 30 déc. 2015, texte n° 3.
Cons. constit., 22 déc. 2016, déc. n° 2016-742 DC, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 : JO 24 déc. 2016, texte n° 3.
Cons. constit., 29 déc. 2016, déc. n° 2016-743 DC, Loi de finances rectificative pour 2016 : JO 30 déc. 2016, texte n° 9.
Cons. constit., 29 déc. 2016, déc. n° 2016-744 DC, Loi de finances pour 2017 : JO 30 déc. 2016, texte n° 5.
Cons. constit., 29 nov. 2017, déc. n° 2017-755 DC, Loi de finances rectificative pour 2017 : JO 2 déc. 2017, texte n° 78.
Cons. constit., 28 déc. 2017, déc. n° 2017-758 DC, Loi de finances pour 2018 : JO 31 déc. 2017, texte n° 11.
Cons. constit., 28 déc. 2017, déc. n° 2017-759 DC, Loi de finances rectificative pour 2017 : JO 29 déc. 2017, texte n° 2.
Cons. constit., 18 janv. 2018, déc. n° 2016-760 DC, Loi de programmation des finances publiques pour 2017 les années 2018-2022 : JO 23 janv. 2018, texte n° 2.
Cons. constit., 10 déc. 2018, déc. n° 2018-775 DC, Loi de finances rectificative pour 2018 : JO 11 déc. 2018, texte n° 2.
Cons. constit., 28 déc. 2018, déc. n° 2018-777 DC, Loi de finances pour 2019 : JO 30 déc. 2018, texte n° 2.
Cons. const., 27 juin 2019, déc. n° 2019-784 DC, Loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française : JO 6 juill. 2019, texte n° 4.
Cons. constit., 23 déc. 2021, déc. n° 2021-831 DC, Loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques : JO 29 déc. 2021, texte n° 3.
Cons. constit., 28 déc. 2021, déc. n° 2021-833 DC, Loi de finances pour 2022 : JO 31 déc. 2021, texte n° 3.
Notes de bas de page
1 H.-M. CRUCIS, « La sincérité des lois de finances. Nouveau principe du droit budgétaire », JCP G 2000, n° 28, doctr. 244, § 3.
2 M. COLLET interprétant les propos d’E. DOUAT : Finances publiques, Paris La Défense, LGDJ, coll. « Précis Domat. Droit public », 6ème éd., 2021, § 574.
3 B. MONTAY, « La morale saisie par le droit : principe de sincérité et dol budgétaire », Droits 2013, n° 58, p. 219.
4 X. PRETOT, « Chronique de jurisprudence constitutionnelle », RFFP 2010, n° 110, p. 229.
5 J.-F. JOYE, « La sincérité, premier principe financier », RFFP 2010, n° 111, p. 18.
6 L. PANCRAZI, Le principe de sincérité budgétaire, Paris, L’Harmattan, coll. « Finances publiques », 2012, p. 624.
7 J.-P. CAMBY, « La jurisprudence constitutionnelle en matière de sincérité de la présentation budgétaire », in L’exercice du pouvoir financier du Parlement (dir. L. PHILIP), Paris, Economica, coll. « Droit public positif », 1996, p. 23.
8 L. PANCRAZI, op. cit, § 3.
9 L. org. n° 2001-692, 1er août 2001, relative aux lois de finances, art. 32, JO 2 août 2001, texte n° 1.
10 H.-M. CRUCIS, op. cit, §§ 1 et 2. Voir, également, J.-R. ALVENTOSA, « La loi de règlement et sincérité des lois de finances » : LPA 2010, n° 88, pp. 3-12.
11 J.-P. CAMBY, « Sincérité budgétaire », in DEFP, Paris, Economica, coll. « Finances publiques », 2ème éd., 2017, pp. 818-819.
12 F. BARQUE, « La sincérité devant le juge constitutionnel », RFFP 2010, n° 111, p. 95.
13 J.-P. CAMBY, « Sincérité budgétaire », op. cit., pp. 818-819.
14 Ord. n° 2-59, 2 janv. 1959, portant loi organique relative aux lois de finances, JO 2 et 3 janvier 1959, p. 180.
15 J.-E. SCHOETTL, « Contrôle du principe de sincérité d’une loi de finances » : AJDA 2000, n° 1, p. 37. Également, E. OLIVA, « Les principes budgétaires et comptables à valeur constitutionnelle » : in Mélanges Pierre Bon, Paris, Dalloz, coll. « Études, mélanges, travaux », 2014, p. 465.
16 2006-538 DC, consid. n° 2 et 3 et 2009-585 DC, consid. n° 2. Une liste des décisions citées, avec leurs références, se trouve à la fin de la contribution.
17 2012-653 DC, consid. n° 13.
18 98-405 DC, consid. 8, 2001-453 DC, consid. 2. Voir J.-E. SCHOETTL, « Contrôle du principe de sincérité d’une loi de finances » : AJDA 2000, n° 1, p. 37.
19 98-406 DC, consid. 2.
20 2001-448 DC, consid. 75, 2005-517 DC, consid. 6.
21 2012-653 DC, consid. 13. Voir E. OLIVA, « Les principes budgétaires et comptables à valeur constitutionnelle », op. cit., p. 468.
22 Sur la question de la valeur de la LOLF, voir C. VIESSANT, « L’équilibre budgétaire, un principe constitutionnel impossible ? », RF fin. publ. 2020, n° 150, pp. 92-95.
23 CE, 15 juill. 2010, req. n° 340492, Région Lorraine, Rec. CE 2010, tables p. 700. F. BARQUE, « Sincérité des lois de finances et QPC. L’impossible alliance », RDLF 2012, chron. n° 2.
24 D. LANDBECK, « La notion de sincérité en finances publiques », RFDA 2002, n° 4, p. 798.
25 J.-F. JOYE, « La sincérité, premier principe financier », op. cit, p. 17.
26 R. PELLET, « Réformer la Constitution financière : pour de nouveaux principes budgétaires » : RDP 2002, n° 1, p. 324.
27 H. MANCIAUX, op. cit., p. 982.
28 J.-P. CAMBY, « Le Conseil constitutionnel et la réforme de la procédure budgétaire », LPA 2001, n° 202, p. 11.
29 S. KOTT, A.-C. DUFOUR et C. MONIOLLE, Finances publiques, Paris, Ellipses, coll. « 100 % Droit », 3ème éd., 2019, p. 191.
30 M. COLLET, op. cit., §§ 565 et 566.
31 B. MONTAY, op. cit., p. 219.
32 L. PANCRAZI, op. cit, pp. 279 et ss.
33 https://www.vie-publique.fr/fiches/21824-quest-ce-que-le-principe-de-sincerite-du-budget
34 Voir F. KRUGER, « Où mènent les débats récents sur la sincérité du budget et des comptes de l’État ? », AJDA 2017, n° 31, p. 1758.
35 Voir, L. SAIDJ, « Enjeux autour d’un principe controversé », RFFP 2010, n° 111, pp. 6-11.
36 A. SY, La transparence dans le droit budgétaire de l’État en France, Paris, LGDJ, coll. « Bibliothèque finances publiques et fiscalité », 2017, p. 6.
37 Voir, également, Philippe RAINAUD, La transparence budgétaire : approche comparée des finances des collectivités locales, de l’État et de l’Union européenne, Thèse, Université de Poitiers, 2002.
38 E. GOGUEL-MAZET, Recherche sur la transparence en droit des finances publiques, Thèse, Aix-Marseille Université, 2021, § 445.
39 Ibid., § 442.
40 M. BOUVIER, « La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances », LPA 2001 n° 235, p. 6.
41 Selon G. ORSONI, « Le principe de sincérité à l’étranger », RFFP 2010, n° 111, p. 39.
42 Ibid., p. 37-38. Loïc PHILIP, « La nouvelle loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances », RFDC 2002, n° 49, p. 205.
43 PE et Cons. (UE), règl. (UE, Euratom) n° 2018/1046, 18 juill. 2018, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, JOUE 30 juill. 2018, n° L. 193/1, art. 7 et 8.
44 G. ORSONI, Science et législation financière, Paris, Economica, coll. « Corpus. Droit public », 2005, § 825.
45 C. DELON-DESMOULIN, « La sincérité en droit budgétaire de l’Union européenne : à la recherche de la vérité budgétaire », RFFP 2010, n° 111, p. 75.
46 H. ARBOUSSET, « La violation de la sincérité budgétaire : un grief plein d’avenir ? » : RFFP 2001, n° 74, pp. 183-195.
47 H. MANCIAUX, « De l’origine du principe de sincérité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale » : RDP 2005, n° 4, p. 982.
48 Voir J.-P. CAMBY, « Article 32 », op. cit., p. 213.
49 93-320 DC.
50 93-330 DC, 95-369 DC.
51 95-371 DC, 96-385 DC, 98-406 DC, 99-422 DC, 99-424 DC, 2001-456 DC, 2005-530 DC, 2009-599 DC, 2021-833 DC.
52 94-351 DC, 97-395 DC.
53 94-351 DC.
54 2001-442 DC.
55 2002-464 DC, 2011-638 DC.
56 99-425 DC, 2011-638 DC, 2021-833 DC.
57 2000-441 DC.
58 99-424 DC.
59 2005-530 DC.
60 Sur la notion de budget, voir, notamment, L. SAIDJ, « Retour sur une question classique : la notion de budget », in Mélanges Joël MOLINIER, Paris, LGDJ-Lextenso, 2012, pp. 623-632.
61 Dans la décision 95-369 DC, les requérants font référence au principe de sincérité budgétaire alors que le Conseil constitutionnel mobilise le principe de sincérité du budget.
62 Le terme « absence » a été utilisé dans un premier temps avant d’être remplacé par « défaut ».
63 2001-456 DC, consid. 11, 2002-464 DC, consid. 9, 2003-489 DC, consid. 7, 2004-511 DC, consid. 8, 2009-599 DC, consid. 10, 2011-638 DC, consid. 10, 2011-644 DC, consid. 6, 2012-662 DC, consid. 11, 2014-699 DC, consid. 6, 2014-707 DC, consid. 13, 2015-725 DC, consid. 9, 2016-743 DC, consid. 6, 2017-755 DC, consid. 13, 2017-758 DC, consid. 5, 2018-777 DC, consid. 18, 2021-833DC, consid. 19. Certaines décisions contiennent une formule un peu différente : « doivent être rejetés les moyens tirés du caractère insincère de la loi déférée » (99-424 DC).
64 2021-833 DC, consid. 11, 12 et 19.
65 2009-653 DC, consid. 27.
66 2011-622 DC, consid. 5, 2013-684 DC, consid. 21 et 22, 2013-685 DC, consid. 55, 2014-708 DC, consid. 27 et 28, 2017-759 DC, consid. 2 à 4, 2018-775 DC, consid. 2 à 9.
67 2018-760 DC, consid. 5.
68 H. ARBOUSSET, op. cit., p. 186.
69 H. ARBOUSSET, op. cit., p. 186.
70 2001-448 DC, consid. 60 – 2002-464 DC.
71 2 002-464 DC, consid. 3.
72 À l’exception des décisions 2005-530 Loi de finances pour 2006 et 2010-622 DC, Loi de finances pour 2011.
73 2003-489 DC, consid. 3, 2004-511 DC, consid. 3, 2009-599 DC, consid. 3, 2011-644 DC, consid. 3, 2012-662 DC, consid. 8, 2014-707 DC, consid. 4, 2015-725 DC, consid. 4, 2016-744 DC, consid. 3, 2017-758 DC, consid. 3, 2018-777 DC, consid. 14, 2021-833 DC, consid. 14.
74 2003-488 DC, consid. 3, 2011-638 DC, consid. 4, 2012-661 DC, consid. 35, 2014-699 DC, consid. 3, 2016-743 DC, consid. 3, 2017-755 DC, consid. 6.
75 2005-519 DC, consid. 6.
76 2012-659 DC, consid. n° 2 et 3.
77 2006-538 DC, consid. 3 – 2009-585 DC, consid. 2.
78 J. LAUZE, « Les grands principes du droit budgétaire d’une loi organique à l’autre », RDP 2001, n° 6, p. 1746.
79 A. GUIGUE, « Du besoin à l’obligation de sincérité », RF fin. publ. 2010, n° 111, p. 30.
80 E. DOUAT, « Contre le principe de sincérité budgétaire », RF fin. publ. 2010, n° 111, p. 154.
81 83-164 DC, consid. 12.
82 93-320 DC, consid. 22.
83 93-320 DC, consid. 23.
84 93-330 DC, consid. 16.
85 93-330 DC, consid. 19 à 21.
86 H. MANCIAUX fait état d’un tâtonnement, op. cit., p. 983.
87 94-351 DC, consid. 9.
88 L. PHILIP et C. VIESSANT, La loi organique relative aux lois de finances, Paris, La documentation française, Documents d’études n° 5.01, 2014, p. 40, § 2.
89 94-351 DC consid. 12.
90 95-369 DC, consid. 32.
91 Notamment, avant 2001, 96-385 DC, consid. 28, 97-395 DC, consid. 14, 98-405 DC, consid. 4, 99-424 DC, consid. 16, 2000-442 DC consid. 18.
92 95-371 DC, consid. 5, 99-425 DC et 2000-441 DC.
93 99-422 DC.
94 J. LAUZE, op. cit., p. 1746.
95 J.-C. MARTINEZ et P. DI MALTA, Droit budgétaire (tome 1), Paris, Litec, 3e éd., 1999, p. 240.
96 J.-F. JOYE, « La sincérité, premier principe financier », op. cit., p. 18. Voir aussi L. PANCRAZI, op. cit., §§ 84 et s. ou L. SAIDJ, « Pour un principe (au moins provisoire...) de globalité budgétaire », Études en l’honneur de L. Philip, Paris, Economica, 2005, p. 563.
97 H.-M. CRUCIS, op. cit., § 11.
98 R. HERTZOG, « La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dans l’histoire des grands textes budgétaires : continuité et innovation », RFAP 2006, n° 117, p. 25.
99 H. -M. CRUCIS, op. cit., § 4.
100 L. SAIDJ, « Pour un principe (au moins provisoire...) de globalité budgétaire », op. cit. et J.-L. ALBERT, Finances publiques, Paris, Dalloz, coll. « Cours Dalloz », 12e éd., 2022, §§ 65 et s.
101 H.-M. CRUCIS, op. cit., § 6.
102 E. WOERTH et L. SAINT-MARTIN, Rapport d’information en conclusion des travaux d’une mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, Doc. AN n° 2210, 11 sept. 2019, p. 23.
103 M. COLLET, op. cit., § 563.
104 L. PANCRAZI, op. cit., pp. 435 et s.
105 Y. BECHADE, « Prélèvements sur recettes », in DEFP, tome 2, 1991 p. 1192.
106 LOLF, art. 6.
107 H.-M. CRUCIS, op. cit., § 6.
108 82-154 DC, consid. 23 : « cette présentation ne conduit pas à dissimuler une recette ou une fraction de recette de l’État non plus qu’à occulter une charge ».
109 2019-784 DC, consid. 5.
110 L. org. n° 2021-1836, 28 déc. 2021, art. 7 et 2021-831 DC, consid. 32 à 37.
111 E. WOERTH et L. SAINT-MARTIN, op. cit., p. 96.
112 L. org. n° 2021-1836, 28 déc. 2021, préc.
113 97-369 DC, consid. 7 et 8.
114 99-424 DC, consid. 7.
115 M. BOUVIER, « La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances », AJDA 2001, n° 10, pp. 883-884.
116 2002-464 DC, consid. 5.
117 2001-456 DC, consid. 10.
118 97-395 DC, consid. 8.
119 Avant 2001, le retard dans le dépôt des documents budgétaires était examiné au regard des dispositions relatives à la procédure budgétaire (notamment, 90-285 DC).
120 2001-448 DC, consid. 75 et 79.
121 2004-511 DC, consid. 4 ou 2021-833 DC, consid. 15.
122 J. LAUZE, op. cit., p. 1745.
123 D. MIGAUD, Proposition de loi organique relatives aux lois de finances, Doc. AN n° 2540, 11 juill. 2000, p. 10.
124 D. MIGAUD, préc., p. 7.
125 R. PELLET, « Commentaire des décisions du Conseil constitutionnel n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000 sur la loi de finances rectificative pour 2000 et n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000 sur la loi de finances pour 2001 », RDP 2001, n° 3, p. 922 et « Réformer la Constitution financière : pour de nouveaux principes budgétaires », RDP 2002, n° 1, p. 324.
126 Sénat, Le principe de sincérité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, Les documents de travail du Sénat, Série Études juridiques n° 1, pp. 25 et s.
127 F. LUCHAIRE, « La loi organique relatives aux lois de finances devant le Conseil constitutionnel », RDP 2001, n° 5, p. 1462.
128 F. LUCHAIRE, op. cit., p. 1462.
129 H. MANCIAUX, op. cit., p. 989.
130 L. PHILIP, « Jurisprudence du Conseil constitutionnel : 1er octobre -1 décembre 2003 », RFDC 2004, n° 1, p. 124.
131 Sénat, op. cit., p. 41.
132 94-351 DC, consid. 15.
133 Ibid., consid. 18.
134 E. DOUAT, « Contre le principe de sincérité », op. cit., p. 282 – G. DE REILHAN, « Le principe de sincérité budgétaire : l’effectivité des saisines du Conseil constitutionnel à l’épreuve des rapports de la Cour des comptes sur l’exécution des lois de finances », RFFP 2002, n° 78, p. 190.
135 2 001-456 DC, consid. 4. Également, 2003-464 DC, consid. 4, 2004-498 DC, consid. 4, 2004-511 DC, consid. 5, 2009-599 DC, consid. 5.
136 98-406 DC, consid. 2 et 3. Également, 98-405 DC, consid. 5, 99-424 DC, consid. 4, 2000-441 DC, consid. 3.
137 2001-456 DC, consid. 10, 2002-464 DC, consid. 4.
138 2011-638 DC, consid. 6.
139 97-395 DC, consid. 14.
140 97-395 DC, consid. 14.
141 99-424 DC, consid. 4.
142 2001-456 DC, consid. 4, 2002-464 DC, consid. 7, 2003-488 DC, consid. 4, 2012-662 DC, consid. 10, 2016-744 DC, consid. 9, 2018-777 DC, consid. 15.
143 Voir, par exemple, les motifs de la saisine du Conseil constitutionnel par les députés à propos de la loi de finances pour 2018 https://www.conseil-constitutionnel.fr/les-decisions/decision-n-2017-758-dc-du-28-decembre-2017-saisine-par-60-deputes-1
144 G. de REILHAN, op. cit., pp. 192 et s.
145 J.-E. SCHOETTL, « Loi de finances initiale pour 2000 », AJDA 2000, n° 1, p. 38.
146 J.-E. SCHOETTL, « La loi de finances pour 2002 devant le Conseil constitutionnel », LPA 2002, n° 9, p. 11.
147 R. PELLET, « Commentaire des décisions du Conseil constitutionnel », op. cit., p. 922.
148 L. org. n° 2012-1403, 17 déc. 2012, relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, art. 14, JO 18 déc. 2012, texte n° 1, repris à l’article 61-IV de la LOLF (L. org. n° 2021-1836, 28 déc. 2021, relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, art. 30, JO 29 déc. 2021, texte n° 1).
149 E. WOERTH et L. SAINT-MARTIN, op. cit., p. 31.
150 M. COLLET, op. cit., § 575.
151 2009-653 DC, consid. 27.
152 S. DAMAREY, Droit public financier, Paris, Dalloz, coll. « Précis Dalloz », 2ème éd., 2021, § 824 : selon l’auteur, la prise en compte des avis du HCFP aurait pu permettre « une novation du contrôle constitutionnalité des lois de finances ».
153 Sénat, op. cit., p. 42 : « le principe de sincérité budgétaire se trouve à la frontière du droit et de l’appréciation politique ». Également, L. PANCRAZI, op. cit., p. 97.
154 Avis n° HCFP-2021-4, 17 sept. 2021, relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2022, JO n° 0226, 28 sept. 2021, texte n° 47.
155 Avis n° HCFP-2021-5, 29 oct. 2021 relatif au deuxième projet de loi de finances rectificative pour l’année 2021 et à la révision des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2022, JO n° 0259, 6 nov. 2021, texte n° 69.
156 2021-833 DC, consid. 16 et 17.
157 H. MANCIAUX, op. cit., p. 989.
158 J.-L. ALBERT, op. cit., § 498 ou J.-F. JOYE, « Les vicissitudes du principe de sincérité budgétaire », §§ 23 et s..
159 M. COLLET, op. cit., § 577 ou J. LAUZE, op. cit., p. 1744.
160 J.-L. ALBERT, Finances publiques, op. cit., § 498.
Auteur
-
Céline Viessant
Professeur des Universités, Aix Marseille-Université, CEFF (EA 891)
Secrétaire général de la SFFP
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