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    Presses de l’Université Toulouse Capitole
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    Plan détaillé Texte intégral I. Des modes de présentation budgétaire particuliers prévus par la LOLF ne remettant pas en cause le principe du contrôle parlementaire II. Des modalités plus pernicieuses de contournement des principes d’unité budgétaire et d’universalité budgétaire sous la Ve République que la LOLF réformée peine à dénouer Notes de bas de page Auteur

    La LOLF a 20 ans !

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    Table des matières

    Unité, universalité budgétaire et  20 ans de la LOLF : que reste‑t‑il des deux premières qualités du budget de l’État décrites par Maurice Hauriou ?

    Aurélien Baudu

    p. 89-105

    Texte intégral I. Des modes de présentation budgétaire particuliers prévus par la LOLF ne remettant pas en cause le principe du contrôle parlementaire A. Les budgets annexes et toutes leurs opérations ? B. Les comptes spéciaux, les fonds de concours et les affectations de recettes II. Des modalités plus pernicieuses de contournement des principes d’unité budgétaire et d’universalité budgétaire sous la Ve République que la LOLF réformée peine à dénouer A. Les débudgétisations et leur nécessaire encadrement organique B. Les prélèvements sur recettes (PSR) ou l’impossible mutation vers la dotation ? Notes de bas de page Auteur

    Texte intégral

    1Des remerciements appuyés doivent être adressés aux organisateurs de ce beau colloque soutenu par la Société française de finances publiques. Il y a quelques années, la faculté de droit de l’Université de Toulouse, à l’initiative notamment de Vincent Dussart, avait déjà organisé une belle manifestation scientifique à l’occasion des quarante ans de l’ordonnance du 2 janvier 1959. Dans l’avant-propos aux actes écrits de celle-ci, les professeurs Joël Molinier et Henry Roussillon notaient avec pertinence que la loi organique relative aux lois de finances est un texte qui « fournit le soubassement normatif du budget de l’État (…) il traduit aussi un déséquilibre accentué dans la répartition des compétences financières, au regard tant de l’autorisation budgétaire que de la gestion budgétaire »1. Vingt ans après l’abrogation de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, la nécessité de prendre en considération les évolutions de la procédure budgétaire et notamment la redistribution des pouvoirs budgétaires entre le Gouvernement et le Parlement est-elle toujours d’actualité ? Le constat de l’évidente nécessité de la réforme de la LOLF, dressé par la commission des finances de l’Assemblée nationale2 et par la Cour des comptes3, et les matériaux du nouvel édifice du droit budgétaire français, avec la loi organique du 28 décembre 20214 et la décision du Conseil constitutionnel la concernant5, rouvrent la voie à une réflexion approfondie, notamment au sujet des principes budgétaires de l’unité et de l’universalité.

    2Cela peut apparaître un peu anachronique de débuter ce propos par des réflexions de Maurice Hauriou sur le droit des finances publiques, tirées de la 4e édition de son Précis de droit administratif et de droit public général6, dans le cadre d’un colloque sur la LOLF du 1er août 2001, puisque cet ouvrage est paru un siècle avant la publication de ce texte désormais emblématique de la législation financière française de la Ve République. Ce propos sur l’unité et l’universalité budgétaire aurait pu être aussi bien éclairé par des écrits de Paul Duez, de Gaston Jèze ou encore de Julien Laferrière tirés de ses notes de Cours de science et de législation financière de l’année universitaire 1909-1910 professé à la faculté de droit de l’Université de Lille. Mais alors que ce colloque se déroule à Toulouse, bien qu’organisé par un universitaire érudit et sustenté aux écrits de l’École de Lille des finances publiques, la relecture des écrits du Doyen Hauriou sur l’unité et l’universalité budgétaire, est apparue comme un axiome.

    3« Les finances publiques sont l’élément le plus important de la chose publique » nous écrit Hauriou7 et ce ne sont pas les spécialistes de la science financière qui vont le contredire tellement ce propos est toujours aussi actuel. Quelques pages plus loin, il précise sa pensée : « la pratique administrative n’a rien inventé, elle n’a fait que s’approprier des usages civils et commerciaux »8. Déjà Hauriou, un siècle avant la LOLF du 1er août 2001, avait anticipé l’influence du droit privé sur la science financière. En visionnaire qu’il était, envisageait-il déjà la logique de résultats et d’objectifs, la démarche de performance, la certification des comptes de l’État, la responsabilité des gestionnaires publics, etc. ? Le Doyen Hauriou complète son observation initiale par cette formule : « mais elle l’a fait en introduisant la régularité, la publicité et le contrôle qui sont propres à la vie publique » nous précise-t-il. Et même il insiste « ce sont des règles d’une espèce de procédure particulière, qui est objective, c’est-à-dire qui existe dans l’intérêt de l’organisation administrative et de la puissance publique, elle est le bon ordre des finances »9. Pour ce faire, nous écrit-il, « un bon budget doit présenter un certain nombre de qualités »10. Le terme doit être pris ici au sens de critère de valeur qui permet de classer une chose par ordre de mérite, à un niveau supérieur relativement aux choses de même genre11.

    4Et parmi celles-ci, les deux premières qualités du budget de l’État doivent être selon lui : l’universalité et l’unité, objet de la présente étude, loin devant l’annualité et la spécialité dans le classement des principes budgétaires établi par le Doyen Hauriou.

    5S’agissant de la première qualité, il nous rappelle à juste titre que le budget de l’État12, selon la définition classique du toulousain Gaston Jèze, nommé d’ailleurs comme professeur de droit en 1905 à la faculté de droit de Lille13, « doit embrasser l’universalité des services et des opérations à effectuer dans l’année ». Au titre de l’universalité budgétaire il ne doit y avoir aucun service de l’État hors budget. Comme le Doyen Hauriou le souligne avec justesse, « il a été très difficile de faire disparaître les services hors budget de l’État (…) puis ils ont reparu avec opiniâtreté à diverses reprises et il reste certains services hors budgets confiés au Trésor »14. Gaston Jèze évoquait lui aussi l’existence de « caisses noires »15 et Edgar Allix parlait de « véritables budgets occultes »16 dans leurs manuels respectifs à l’époque. Alors, s’il est clair que nous ne sommes plus sous les IIIe et la IVe Républiques où il a parfois existé plus de 300 comptes spéciaux du Trésor dont le montant équivalait au budget de l’État d’une année entière, comme en 1946 par exemple, d’autres formes contemporaines sont apparues…

    6S’agissant de la seconde qualité, le Doyen Hauriou nous rappelle « qu’il doit y avoir dans un budget une unité d’écritures, c’est-à-dire un seul tableau des recettes et un seul tableau des dépenses » pour l’État. Or pour ce dernier, il observe « que cette règle n’est pas entièrement observée puisqu’il existe des budgets annexes qui tout en étant doués d’autonomie financière ne sont pas des établissements publics séparés »17, soulignant déjà le recours massif à des débudgétisations et aux opérateurs de l’État, et nous savons que la LOLF du 1er août 2001 peine encore à bien définir ces mécanismes…

    7Sous la Ve République, les principes de l’unité et de l’universalité budgétaire, non consacrés expressément par le texte de la Constitution, mais mentionnés notamment à l’article 6 de la LOLF à laquelle la Constitution renvoie, ont été reconnus par le Conseil constitutionnel comme des « règles fondamentales »18. Toutefois, ils sont davantage menacés de nos jours qu’on ne le pense19. Le député Charles Amédée du Buisson de Courson le chante en longueur de débats à la commission des finances de l’Assemblée nationale et dans l’hémicycle du Palais Bourbon depuis vingt ans !

    8Or la clarté budgétaire et la portée du vote budgétaire annuel par le Parlement en dépendent. Ils impliquent donc qu’il existe un texte de loi unique avec un compte unique qui récapitule la totalité des recettes et des dépenses de l’État. Dans la pratique, ils sont soumis à plusieurs tempéraments plus ou moins graves, du fait de la multiplication et de la complexité de l’action publique. La nécessaire souplesse de la gestion publique ne peut tout justifier. Il est important de concilier cette exigence avec le respect de l’autorisation budgétaire du Parlement. Il est important de traiter de manière synchronique ces deux principes budgétaires car ils partagent des tempéraments communs.

    9Dans quelle mesure peut-on considérer que les deux qualités principales que doit revêtir le budget de l’État, mises en évidence par le Doyen Hauriou il y a plus d’un siècle, sont toujours menacées sous la Ve République alors que la LOLF du 1er août 2001 était censée les restaurer ?

    10Si les budgets annexes et les comptes spéciaux ne constituent que des modes de présentation particuliers de certaines opérations financières, ils ne remettent pas en cause le principe du contrôle parlementaire (I). Mais il existe des modalités plus pernicieuses de contourner les principes de l’unité budgétaire et de l’universalité budgétaire sous la Ve République, que la LOLF réformée par la loi organique du 28 décembre 2021 peine à dénouer (II).

    I. Des modes de présentation budgétaire particuliers prévus par la LOLF ne remettant pas en cause le principe du contrôle parlementaire

    11Au sujet des budgets annexes (A) et des comptes spéciaux (B) de simple « tempéraments » aux principes de l’unité et l’universalité budgétaire sont observés dans la LOLF. On peut juste regretter que les budgets annexes subsistent encore après la loi organique du 28 décembre 2021 alors que la Cour des comptes réclame leur suppression depuis longtemps.

    A. Les budgets annexes et toutes leurs opérations ?

    12Afin de limiter l’usage de cette pratique, le législateur organique avait retenu une définition plus stricte des budgets annexes limitée « aux seules opérations des services de l’État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances », ce qui exclut donc les services purement concurrentiels donnant lieu au paiement d’un prix, ainsi que les opérations principalement financées par des taxes.

    13Ils sont régis par l’article 18 de la LOLF. Il s’agit donc de certains SPIC de l’État, dépourvus de personnalité juridique, qui disposent d’une autonomie incomplète20. C’est pour préserver l’information du Parlement sur leurs dépenses, et limiter les débudgétisations, que cette catégorie a été maintenue par la LOLF. Depuis la suppression du budget annexe « Monnaies et médailles », transformé en établissement public21, il ne reste plus que deux budgets annexes, à savoir le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »22 et celui des « Publications officielles et information administrative »23, soit environ un total de 2,4 Mds€ en CP en 2022 contre 17 Mds€ avant 2006 et l’entrée en vigueur de la LOLF.

    14Depuis 2008, la Cour des comptes dénonce la contrariété à l’article 18 de la LOLF du BACEA puisqu’il finance des missions régaliennes de l’aviation civile et pas uniquement des opérations de production de biens ou de services donnant lieu au paiement de redevances. Depuis longtemps, la doctrine critique le législateur organique de ne pas avoir supprimé définitivement cette catégorie24. Dernièrement, les choses semblaient être mal engagées25 et la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques confirme de nouveau cette entrave aux principes de l’unité et de l’universalité budgétaire26.

    15Deux solutions semblaient pourtant envisageables. La première solution : une transformation en établissement public comme cela a été fait pour l’ancien budget annexe « Prestations sociales agricoles » – BAPSA transformé en Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles – FFIPSA non sans gabegie pour les finances publiques27, ce qui accroit la débudgétisation sans renforcer le principe d’unité budgétaire ni la pérennité financière de l’organe. La seconde solution : une réintégration au budget général de l’État sous une forme spécifique, comme cela a été le cas avec le budget annexe « Ordre de la Légion d’honneur ». C’est désormais une personne morale de droit public sui generis, bénéficiant de la qualité d’opérateur de l’État depuis son rattachement au programme n° 129 intitulé « Coordination du travail gouvernemental » au sein de la mission « Direction de l’action du Gouvernement », placée sous l’autorité du Premier ministre, afin de préserver l’information du Parlement et son contrôle.

    16La Cour des comptes a recommandé de mettre fin au BAPOIA et de réintégrer ses recettes et ses dépenses au budget général de l’État28. La lecture de l’article 12 de la loi organique du 28 décembre 2021, qui vient modifier l’article 18 de la LOLF29, qui tend à modifier les règles relatives aux budgets annexes, peut surprendre puisque le verrou initial de la LOLF a été levé. Le Gouvernement a fait son œuvre. Une manière hélas bien singulière de répondre aux critiques formulées de la Cour des comptes ! La Cour des comptes admet qu’il s’agit là d’une solution par défaut. Selon le Conseil constitutionnel, cette évolution de la LOLF n’appelle pas de remarque de constitutionnalité, dès lors que les conditions prévues sont conformes à l’habilitation que le législateur organique tient de l’article 34 de la Constitution30. Il faut donc craindre que cela induise un certain relâchement budgétaire ou une moindre incitation à aller de l’avant. Le premier motif invoqué par le législateur organique est un peu mince : un alignement sur la pratique ; n’est-ce pas plutôt au législateur organique d’encadrer la pratique ? Quant au second motif : un débat est en cours avec la Commission européenne sur la régulation de l’espace aérien sur fond de crise sanitaire. L’intention du législateur organique est donc claire : le principal débat est remis à plus tard ! C’est donc une occasion manquée puisque par ricochet le BAPOIA profiterait de cette évolution, ce qui ne va pas dans le sens souhaité par la Cour des comptes. Heureusement que le législateur vient clarifier les notions de ressources et de charges des budgets annexes, en les alignant sur les définitions prévues aux articles 3, 5 et 25 de la LOLF, c’était bien le minimum attendu…

    B. Les comptes spéciaux, les fonds de concours et les affectations de recettes

    17En premier lieu, il faut souligner la nécessaire rationalisation des comptes d’affectation spéciale. S’agissant des comptes spéciaux, le législateur organique a réduit leur nombre à quatre catégories à l’article 19 de la LOLF. Peu de développements y sont consacrés dans le rapport MILOLF de 201931 et dans celui de la Cour des comptes de 2020 si ce n’est le souci de rationaliser le nombre de comptes d’affectation spéciale (CAS) à l’article 21 de la LOLF. Depuis 2018, il est possible d’observer une réduction du nombre de CAS (7 en loi de finances pour 2022 au lieu de 11 auparavant) pour un volume financier stable32 ce qui témoigne d’un effort de rationalisation de la part du Gouvernement. L’article 13 de la de loi organique du 28 décembre 202133, introduit par la commission des finances du Sénat, consisterait à renforcer l’information du Parlement en cas de mobilisation de crédits exceptionnels au titre du CAS « participations financières de l’État », deuxième CAS par son importance en loi de finances34. Le Sénat s’inspire du mécanisme temporaire introduit dans la deuxième loi de finances rectificative pour 2020. En raison de la crise sanitaire, une enveloppe de 20 Mds€ avait été votée par le Parlement pour permettre à l’État d’intervenir au capital d’entreprises stratégiques. Sur l’initiative du Sénat, l’utilisation de ces crédits avait été assortie d’une obligation d’information préalable des commissions des finances du Parlement, dès lors que le montant mobilisé dépasse un 1 Md€. Aux termes de l’article 21 de la LOLF, les recettes d’un CAS ne peuvent être complétées par des versements du budget général que dans la limite de 10 % des crédits initiaux dudit compte. Le CAS « Participations financières de l’État » fait toutefois exception à ce principe. Si la pratique a prouvé l’utilité de cette dérogation, elle a également souligné la nécessité de l’assortir d’un pouvoir d’information du Parlement. C’est la raison pour laquelle l’article 13 de la loi organique prévoit que : « en cas de versement du budget général excédant le plafond de 10 % des crédits initiaux du CAS « Participations financières de l’État », les commissions des finances des deux assemblées soient préalablement informées du montant et du motif de ce versement. Cette information n’est pas rendue publique ». Au regard de cette évolution, assortie d’une confidentialité financière renforcée, dont l’objet est de renforcer l’information du Parlement, il n’est donc pas étonnant que le Conseil constitutionnel, en cas de mobilisation de crédits exceptionnels au titre des participations financières de l’État, ait considéré que cette disposition n’a pas pour objet de porter atteinte à la liberté d’appréciation et d’adaptation que le Gouvernement tient de l’article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation35. Afin d’éviter d’alourdir une information parlementaire déjà conséquente à ce sujet36, il aurait été opportun de limiter cette faculté aux seules circonstances exceptionnelles.

    18En second lieu, s’agissant des fonds de concours et des dépenses d’investissement37, cette procédure spécifique38 ainsi que celle de l’attribution de produits39, et des rétablissements de crédits40, est régie par la LOLF. À ce sujet, l’information du Parlement est renforcée grâce à un état récapitulatif des crédits de fonds de concours et attributions de produits, annexé sous forme de « jaune » budgétaire annuel en loi de finances initiale41 et d’une autre annexe en loi de règlement pour identifier les écarts42. Ainsi, 513 fonds de concours et attributions de produits sont établis en loi de finances pour 2022, pour un montant total de 3,5 Mds€ au 31 juillet 2021 après 516 fonds de concours et 11,9 Mds€ en 2020. En 2019, la Cour des comptes a observé que les fonds de concours de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), un EPA sous la tutelle du ministère de l’environnement, au bénéfice d’un programme de la mission relevant de ce dernier43 représentaient 1,3 Mds€, soit plus de 20 % des fonds de concours et attributions de produits rattachés à l’exercice. Au-delà de son caractère excessif, cette pratique est critiquée par la Cour des comptes car il s’agit d’une simple « caisse » de financement sans réelle autonomie décisionnelle.

    19Sur la suggestion du Conseil d’État, le législateur organique entend distinguer les fonds de concours finançant des dépenses d’investissements au sens du 5° du I de l’article 5 de la LOLF ou d’autres dépenses selon l’article 3 de la loi organique du 28 décembre 2021. Reviendrait-il à la Direction du budget d’établir cette classification ? Il faudra déterminer, notamment en prévision, si l’intention de la partie versante porte sur des dépenses de fonctionnement ou d’investissement.

    20À titre d’illustration, dans le cadre de la gestion et l’utilisation des dons issus de la souscription nationale pour financer la reconstruction de Notre-Dame de Paris, les dons collectés sont reversés à deux fonds de concours distincts selon que les collecteurs sont établis en France ou dans un État étranger44. Jusqu’alors le financement par une collectivité territoriale de la restauration d’un site ou d’un monument ne se trouvant pas sur son territoire, dès lors qu’il ne répond pas à un intérêt public local, était illégal45. Le législateur a donné un fondement légal à la délibération des collectivités territoriales qui souhaitaient faire un don pour la restauration et la conservation de ce monument national. Par exemple, la ville de Toulouse (0,5 M€), l’intercommunalité Toulouse Métropole (0,5 M€), le conseil départemental de Haute-Garonne (1 M€), et le conseil régional Occitanie (1,5 M€) ont fait un don ce qui n’a pas appelé d’observation juridique particulière de la part du Conseil d’État46. En l’espèce, il était clair que l’intention de la partie versante n’était pas de contribuer aux charges de fonctionnement de l’établissement public chargé de la restauration de Notre Dame de Paris47 ! Une telle évolution juridique ne serait-elle pas source de complexification juridique inutile ? Comme le législateur organique s’est engagé dans cette voie risquée, il aurait été opportun qu’il opère lui-même la définition des « autres dépenses » en s’appuyant sur le « jaune »… Selon le Conseil constitutionnel, cette évolution n’appelle aucune remarque de constitutionnalité48.

    II. Des modalités plus pernicieuses de contournement des principes d’unité budgétaire et d’universalité budgétaire sous la Ve République que la LOLF réformée peine à dénouer

    21Au sujet des débudgétisations (A) et des prélèvements sur recettes (B), ce ne sont plus de simple « tempéraments » aux principes de l’unité et l’universalité budgétaire qui sont observés dans la LOLF, mais de véritables angles morts. On peut regretter que les opérateurs de l’État et les fonds dépourvus de personnalité juridique subsistent comme objets insuffisamment définis après la loi organique du 28 décembre 2021 alors que la Cour des comptes réclame une définition plus stricte.

    A. Les débudgétisations et leur nécessaire encadrement organique

    22Le Conseil constitutionnel a fixé une limite aux débudgétisations. Il interdit au Gouvernement de débudgétiser certaines dépenses qui incombaient auparavant à l’État, et notamment des dépenses relevant « par nature » du budget général de l’État49. Par exemple, il en va ainsi notamment du financement des majorations de pensions, et des dépenses de personnel, lesquelles constituent des prestations sociales légales dues par l’État à ses agents pensionnés. Par contre, des dépenses de santé publique transférées à l’Assurance maladie ne sauraient être regardées comme des dépenses qui devraient, « par nature », figurer au budget de l’État50.

    23En premier lieu, au sujet du recours à des opérateurs de l’État, assiste-t-on enfin à la levée du silence de la LOLF à leur sujet ? Depuis longtemps, la doctrine critique le législateur organique de ne pas avoir suffisamment défini cette notion51 alors que le recours à des opérateurs de l’État a été favorisé pour mettre en œuvre des politiques publiques conduites par l’État. La notion figure bien en loi de finances, mais la LOLF est demeurée silencieuse sur celle-ci. Ces 437 organismes disposent d’une personnalité juridique distincte de celle de l’État (Pôle emploi, universités, agences régionales de santé, ADEME, ONF, etc.). La moitié sont des établissements publics administratifs (EPA), un tiers sont des universités, et les 20 % restant sont des établissements sui generis, des groupes d’intérêt public (GIP), et des EPIC. Les opérateurs sont financés principalement par l’État qui les contrôle. Ils assurent une activité de service public, mais leurs budgets autonomes échappent en partie au contrôle du Parlement. C’est pourquoi, depuis 2006, un « jaune budgétaire » sur les opérateurs de l’État est annexé au projet de loi de finances52. Et récemment, à la demande du CEC de l’Assemblée nationale, la Cour des comptes a rédigé un nouveau rapport sur les relations entre l’État et ses opérateurs après celui de 201753 afin d’accroitre l’information des parlementaires sur leur poids financier qui n’a cessé de croitre depuis l’entrée en vigueur de la LOLF (20 Mds€ en 2006 ; 50 Mds€ en 2020 ; 436.740 ETPT). Les opérateurs sont principalement alimentés par des subventions pour charges de service public (SCSP) provenant des missions du budget général de l’État, et parmi ceux qui mobilisent les SCSP les plus importantes, on retrouve les universités (11,6 Mds€ en LFI 2021), le CNRS (2,7 Mds€ en LFI 2021), et Pôle Emploi (1,2 Mds€ en LFI 2021). Ils sont souvent considérés comme une source de gaspillage des deniers publics, car ils disposent également de taxes fiscales affectées, comme l’illustre le financement des opérateurs de la mission « EDMD » grâce à la fiscalité environnementale54, ce qui constitue un tempérament à l’universalité budgétaire. Depuis 2009, un plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de chaque programme est fixé chaque année en loi de finances initiale, mais certains emplois (CDD, emplois aidés, etc.) demeurent « hors plafond ». Si l’instauration de contrats d’objectifs et de performance et la réalisation de revues périodiques des opérateurs vont dans le bon sens, la Cour des comptes a souligné le manque de rationalisation de la fiscalité affectée, le caractère peu effectif des contrats d’objectifs et de performance, et une consolidation comptable limitée bien qu’ils soient soumis au décret GBCP du 7 novembre 2012, ce qui retarde la consolidation de l’information financière les concernant55. Il faut donc poursuivre leur rationalisation, et renforcer leur encadrement afin d’accroitre l’information et le contrôle parlementaire. L’article 15 de la loi organique du 28 décembre 2021 vient retoucher l’article 34-II de la LOLF relatif au domaine des lois de finances en y insérant un « 2° bis » qui « fixe le plafond d’autorisation des emplois des opérateurs de l’État par mission », et un « 4° ter » qui récapitule, pour chaque mission du budget général, « les crédits de subventions aux opérateurs ». Cela vient sanctuariser dans la LOLF une pratique déjà établie. Il aurait été bienvenu d’aller plus loin en offrant à la LOLF une définition plus stricte de la notion d’opérateur de l’État. L’article 15 de la loi organique du 28 décembre 2021 n’a donc pas appellé de remarque de constitutionnalité de la part du Conseil constitutionnel56.

    24En second lieu, la retouche de la LOLF annonce-t-elle la fin du développement des fonds annexes dépourvus de personnalité juridique ? Le développement des fonds annexes sans personnalité juridique, depuis une dizaine d’années, apparaît comme une nouvelle forme de débudgétisation hors de contrôle. Selon la Cour des comptes, qui dénombre environ 154 fonds de cette nature, ce sont des « véhicules financiers contrôlés par l’État ou d’autres personnes publiques et dont la gestion est confiée à des tiers »57. La Caisse des dépôts et consignations (CDC), la Banque publique d’investissement (BPI) et la Caisse centrale de réassurance (CCR) gèrent près de 90 % de ces fonds, soit environ 31,2 Mds€ au total, sachant que le fonds national d’aide au logement (16,3 Mds€) en représente la moitié. Ces fonds, qu’ils soient des fonds d’intervention ou des fonds de garantie, peuvent être créés par le législateur, ou par le pouvoir règlementaire. Ils reçoivent comme ressources des subventions ou des recettes fiscales affectées. À mi-chemin entre les budgets annexes, les comptes spéciaux et les budgets autonomes, ils ne font l’objet d’aucune définition juridique par la LOLF, ce qui constitue une source d’insécurité juridique et financière, et une atteinte excessive aux principes budgétaires et au droit de regard du Parlement sur leurs dépenses. Il est impératif de passer en revue ces fonds afin d’identifier ceux qui doivent être supprimés et ceux qui doivent être conservés58. Leur encadrement ne doit pas seulement relever du législateur ordinaire59 mais également du législateur organique. Certains fonds sont supprimés progressivement60.

    25L’article 3 de la loi organique du 28 décembre 2021 vient modifier l’article 2 alinéa 2 de la LOLF dans le sens souhaité par le Conseil d’État61 précisant que les impositions de toutes natures ne peuvent, sous les mêmes réserves, être affectées à un tiers autre que ceux mentionnés à l’article 2-II de la LOLF, à savoir les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de Sécurité sociale et leur affectation ne peut être maintenue que si ce tiers est doté de la personnalité morale et à raison des missions de service public qui lui sont confiées. Il prévoit également que l’affectation totale ou partielle à un tiers d’une ressource établie au profit de l’État ne peut résulter que d’une disposition d’une loi de finances. Par ailleurs, il ressort des dispositions de l’article 51 de la LOLF que le projet de loi de finances de l’année est accompagné d’une annexe explicative comportant la liste et l’évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des ressources affectées à des personnes morales autres que l’État. Selon le Conseil constitutionnel, il était loisible au législateur organique d’adopter ces dispositions en application du premier alinéa de l’article 47 de la Constitution qui ne sont contraires à aucune exigence constitutionnelle62.

    26On aurait pu aussi envisager une redéfinition des budgets annexes puisque ces fonds partagent eux le point commun d’une absence de personnalité juridique... Il apparaissait invraisemblable qu’il n’existe aucun document budgétaire concernant ces fonds. Une annexe spécifique au projet de loi de finances était bien le minimum à envisager. La souplesse de la gestion publique ne pouvait pas justifier à elle seule une telle entorse aux principes budgétaires.

    B. Les prélèvements sur recettes (PSR) ou l’impossible mutation vers la dotation ?

    27Ils sont souvent présentés comme un tempérament à la règle de non-contraction, composante du principe d’universalité budgétaire. Introduits en 1969 pour compenser la suppression d’impôts locaux, ils ont été consacrés par le législateur organique à l’article 6 alinéa 4 de la LOLF. Selon le Conseil constitutionnel, le mécanisme des PSR opérés au profit des collectivités territoriales et de l’UE n’est donc pas contraire à la règle de non-contraction dès lors que ces prélèvements sont, dans leur montant et leur destination, définis de façon distincte et précise dans la loi de finances, qu’ils sont assortis de justifications appropriées63.

    28L’article 7 de la loi organique du 28 décembre 2021 vient modifier le dernier alinéa de l’article 6 de la LOLF. Désormais, ces prélèvements sur les recettes de l’État sont, dans leur montant, évalués de façon précise et distincte dans la loi de finances. Ils sont institués par une loi de finances, qui précise l’objet du prélèvement ainsi que les catégories de collectivités territoriales qui en sont bénéficiaires.

    29Cette nouvelle rédaction tend à alléger l’encadrement des prélèvements sur recettes, en supprimant les conditions de définition et d’évaluation de leur destination et en prévoyant uniquement que la loi de finances définit l’objet des PSR. Il s’agit d’un allégement assez substantiel du régime des PSR pour lequel le Gouvernement était opposé.

    30Selon le Conseil d’État il s’agit d’une dérogation au principe de l’universalité budgétaire64. En réalité, il s’agit d’une rétrocession directe d’un montant déterminé de recettes de l’État au profit des collectivités territoriales65, soit près de 85 % des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales (avec depuis 2018, la part de TVA versée aux régions), ou de l’Union Européenne66 en vue de couvrir des charges qui incombent à ces bénéficiaires et non à l’État et il ne saurait, dans ces conditions, donner lieu à une ouverture de crédits dans les comptes des dépenses du budget de l’État.

    31Toutefois, le Conseil constitutionnel exige une définition et une évaluation précise et distincte de chaque PSR. C’est la raison pour laquelle cette évolution rédactionnelle de l’article 6 de la LOLF a conduit le Conseil constitutionnel à formuler une réserve d’interprétation. Il a notamment rappelé que le législateur organique, dans l’exercice des compétences qu’il tient de l’article 34 de la Constitution, a pu prévoir une telle dérogation, dès lors que sont « précisément et limitativement » définis les bénéficiaires et l’objet des PSR de l’État, et que « sont satisfaits les objectifs de clarté et d’efficacité du contrôle parlementaire »67. C’est la raison pour laquelle le Conseil constitutionnel a formulé une réserve d’interprétation, permettant que l’article 7 de la loi organique du 28 décembre 2021 ne soit pas contraire à la Constitution, précisant que les documents joints au projet de loi de finances de l’année en application de l’article 51 de la LOLF devront comporter des justifications aussi précises sur ces PSR qu’en matière de recettes et de dépenses. En outre, l’analyse des prévisions de chaque PSR de l’État devra figurer dans une annexe explicative68.

    32Le Conseil constitutionnel, depuis l’origine de la LOLF, a précisé que l’analyse des prévisions de chaque PSR sur les recettes de l’État doit figurer dans une annexe explicative69, ce qui donne lieu chaque année en loi de finances initiale à un « jaune budgétaire » sur le PSR au profit des collectivités territoriales70 et celui au profit de l’Union Européenne71. Cette réserve d’interprétation du Conseil constitutionnel, « qui marque une méfiance à l’égard d’un procédé qui n’est admis que de manière dérogatoire »72 n’a donc pas empêché la Cour des comptes de régulièrement recommander une définition plus précise du périmètre des PSR. Par exemple, lorsque le législateur a souhaité instituer, à compter de 2020, un PSR au bénéfice de la Polynésie française, en se bornant simplement à prévoir un tel PSR sans indications suffisantes quant aux critères de détermination de ces charges, le Conseil constitutionnel a considéré que législateur avait méconnu l’article 6 de la LOLF et a censuré d’office le dispositif73.

    33Ne fallait-il pas plutôt profiter de la réécriture de la LOLF pour clarifier la définition juridique des PSR ? Comme le souligne une partie de la doctrine, « ce mécanisme offre l’avantage de la souplesse pour le Gouvernement »74. Toutefois, à la lumière du caractère élevé des sommes en jeu (environ 70 Mds€ chaque année) et des enjeux politiques liés à ces prélèvements, tant au niveau infra étatique que supra étatique, il n’était pas totalement inutile de renforcer l’information fournie au Parlement sur ces crédits. Maintenant que les annexes relatives aux PSR doivent comporter des justifications aussi précises sur ces PSR qu’en matière de recettes et de dépenses, ne serait-il pas opportun de dessiner un alignement sur ce qui existe pour les dotations budgétaires des pouvoirs publics constitutionnels, tout en respectant le principe d’autonomie financière des collectivités territoriales75, et de l’Union Européenne76. Le Conseil d’État estimait d’ailleurs dans son avis du 21 décembre 2000 que « les concours apportés par l’État aux collectivités territoriales [...] ne sont pas différents des autres dotations ». Une telle évolution ne poserait pas de souci technique particulier77. Le principal obstacle semble être, certes gouvernemental, mais surtout parlementaire. La Cour des comptes rappelle depuis longtemps que c’est une dépense et que celle-ci devrait, à ce titre, figurer en deuxième partie de la loi de finances. Une telle évolution poserait deux problèmes. D’abord, cela réécrirait l’histoire, car ce prélèvement remplace d’anciennes recettes fiscales des collectivités territoriales. S’il devenait une dépense budgétaire pour l’État, il serait examiné selon la procédure normale et serait moins visible. En outre, il serait moins facile à amender pour un parlementaire, les dépenses budgétaires tombant sous le coup des irrecevabilités financières de l’article 40 de la Constitution contrairement aux mesures en recettes qui peuvent être gagées. Toutefois, faut-il rappeler aux parlementaires, que l’article 47 de la LOLF a assoupli les modalités d’examen des amendements de charge au sein de la mission…

    Notes de bas de page

    1 J. MOLINIER, H. ROUSSILLON, « Avant-propos », in V. DUSSART, P. ESPLUGAS, L’ordonnance du 2 janvier 1959 : 40 ans après, PUSST, 2000, p. 9.

    2 L. SAINT-MARTIN, E. WOERTH, rapport d’information de la MILOLF, Doc. parl., n° 2210, A.N., sept. 2019, 184 p.

    3 C. comptes, rapport, Finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance, nov. 2020, 159 p.

    4 L. org. n° 2021-1836 du 28 déc. 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques (LOMGFP), JORF n° 0302, 29 déc. 2021.

    5 Cons. const., décis. n° 2021-831 DC, 23 déc. 2021, LOMGFP.

    6 M. HAURIOU, Précis de droit administratif et de droit public général à l’usage des étudiants en licence et en doctorat ès-sciences politiques, Libr. de la Société du Recueil général des lois et des arrêts et du Journal du Palais, 4e éd., 1900, 896 p.

    7 Ibid., p. 739.

    8 Ibid., p. 780 et s.

    9 Ibid.

    10 Ibid., p. 782.

    11 G. CORNU, Vocabulaire juridique, PUF, p. 734.

    12 « un acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles ».

    13 S. DORMARD, « L’enseignement juridique et le corps professoral de la faculté de droit de Lille, du Second Empire à la première guerre mondiale », Revue du Nord 2010/1 (n° 384), p. 127 à 167.

    14 M. HAURIOU, op. cit., p. 782, note n° 1.

    15 G. JEZE, Cours élémentaire de science des finances et de législation financière française, Giard & E. Brière, 988 p.

    16 E. ALLIX, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière française, Librairie nouvelle de droit et de jurisprudence Arthur Rousseau, 2e éd., 1909, 740 p.

    17 M. HAURIOU, op. cit., p. 782.

    18 Cons. Const., 29 déc. 1994, décis. n° 94-351 DC, cons. 6, Rec. Cons. const. 140.

    19 L. SAINT-MARTIN, E. WOERTH, rapport d’information de la MILOLF, Doc. parl., n° 2210, A.N., sept. 2019, p. 85 et s. ; C. comptes, rapport, Finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance, nov. 2020, p. 104 et s.

    20 CE, 25 juillet 2008, Fédération nationale de l’aviation marchande et Syndicat des compagnies aériennes autonomes, Req. n° 290726.

    21 Art. 36 L. n° 2006-1666 du 21 déc. 2006 de finances pour 2007.

    22 BACEA - 2,3 Mds € AE-CP, 10.502 ETPT en loi de finances pour 2022.

    23 BAPOIA - 0,1 Mds € AE, 0,1 Mds€ CP, 564 ETPT en loi de finances pour 2022.

    24 Cf. contribution orale du Doyen Luc SAÏDJ au colloque sur les 10 ans de la LOLF à l’Assemblée nationale, 2011.

    25 L. SAINT-MARTIN, E. WOERTH, rapport d’information de la MILOLF, Doc. parl., n° 2210, A.N., sept. 2019, p. 85 et s. 

    26 Art. 12 L. org. n° 2021-1836 du 28 déc. 2021 dite LOMGFP.

    27 Art. 40 L. n° 2003-1311 du 30 déc. 2003 de finances pour 2004 – puis dissous art. 17 L. n° 2008-1330 dite LFSS pour 2009 avec une dette de 7,5 Mds€ reprise par l’État.

    28 C. comptes, op. cit., nov. 2020, p. 117.

    29 Telle qu’adoptée par le Sénat le 27 septembre 2021, v. compte rendu intégral des débats, JO Sénat, 28 sept. 2021, qui revient sur la rédaction d’un amendement n° 105 introduit par le Gouvernement lors de l’examen initial du texte à l’Assemblée nationale le 19 juillet 2021. C’est la raison pour laquelle le Conseil d’État est silencieux sur ce point dans son avis, v. CE Ass., Sect. des finances, 1er juillet 2021, Avis n° 402909 et n° 402910.

    30 Cons. const., 23 déc. 2021, décis. n° 2021-831 DC, LOMGFP, § 45.

    31 L. SAINT-MARTIN, E. WOERTH, rapport d’information de la MILOLF, sept. 2019, op. cit., p. 87 et s.

    32 72,2 Mds€ AE-CP, en loi de finances pour 2022.

    33 Introduit par le rapporteur général du Budget au Sénat, le 27 septembre 2021, v. compte rendu intégral des débats, JO Sénat, 28 sept. 2021.

    34 8,9 Mds€ AE-CP en loi de finances pour 2022.

    35 Cons. const., 23 déc. 2021, décis. n° 2021-831 DC, LOMGFP, § 47 et § 48.

    36 V. les RAP du CAS « PFE » et des programmes n° 358 et n° 367 qui retracent de manière détaillée l’exécution des crédits liés aux participations financières de l’État.

    37 Art. 3-3° LOLF.

    38 Art. 17-II LOLF.

    39 Art. 17-III LOLF.

    40 Art. 17-IV LOLF.

    41 Art. 51 LOLF.

    42 Art. 54-2° LOLF.

    43 Cf. programme n° 203 « Infrastructures de transports ».

    44 Décret n° 2019-327 du 16 avril 2019, JORF n° 0091, 17 avril 2019.

    45 CE, 16 juin 1997, Département de l’Oise, Req. n° 170069, Lebon 236.

    46 CE, 23 avril 2019, avis n° 397683.

    47 C. comptes, La conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris, rapport, sept. 2020.

    48 Cons. const. 23 déc. 2021, décis. n° 2021-831 DC, LOMGFP, § 29.

    49 Cons. Const., 29 déc. 1994, décis. n° 94-351 DC, cons. 6, Rec. Cons. const. 140.

    50 Cons. Const., 21 déc. 1999, décis. n° 99-422 DC, cons. 39 et 40, Rec. Cons. const. 143.

    51 Cf. contribution orale du Doyen Luc SAÏDJ au colloque sur les 10 ans de la LOLF à l’Assemblée nationale, 2011.

    52 Art. 14 L. n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant LR de 2005.

    53 C. comptes, Les relations entre l’État et ses opérateurs, 2021.

    54 V. dossier spécial sur la fiscalité environnementale in Revue gestion et fin. publ., 2021/2.

    55 C. comptes, op. cit., nov. 2020, p. 110.

    56 Cons. const. 23 déc. 2021, décis. n° 2021-831 DC, LOMGFP, § 65.

    57 C. comptes, Le budget de l’État en 2017, 2018, p. 147.

    58 C. comptes, op. cit., nov. 2020, p. 113 et s.

    59 Voir art. 37 L. n° 2019-486 du 22 mai 2019 dite « PACTE ».

    60 V. par exemple, « Fonds Barnier » qui a été réintroduit dans le budget général de l’État, dans le programme n° 181 « Prévention des risques » de la mission « EDMD ».

    61 V. CE Ass., Sect. des finances, 1er juillet 2021, Avis n° 402909 et n° 402910.

    62 Cons. const. 23 déc. 2021, décis. n° 2021-831 DC, LOMGFP, § 28.

    63 Cons. Const., 29 déc. 1982, décis. n° 82-154 DC, cons. 21-23, Rec. Cons. const. 80 ; Cons. Const., 29 déc. 1998, décis. n° 98-405 DC, cons. 6, Rec. Cons. const. 326.

    64 CE, Sect. des finances, 21 déc. 2000, avis n° 365546.

    65 Soit 43,2 Mds€, en loi de finances pour 2022.

    66 Soit 26,4 Mds€ en loi de finances pour 2022.

    67 Cons. const. 23 déc. 2021, décis. n° 2021-831 DC, LOMGFP, § 34.

    68 Ibid., § 36 et § 37.

    69 Cons. Const., 25 juillet 2001, décis. n° 2001-448 DC, cons. 17-20, Rec. Cons. const. 99.

    70 Art. 108 L. n° 2007-1824 du 25 déc. 2007 de LFR pour 2007.

    71 Art. 128 L. n° 2005-1720 du 30 déc. 2005 de LFR pour 2005.

    72 J.-P. CAMBY, G. SUTTER, Le budget de l’État, LGDJ, 4e éd., 2019, p. 55.

    73 Cons. const. 27 juin 2019, décis. n° 2019-784 DC, § 2 à § 5.

    74 M. COLLET, Finances publiques, LGDJ, 5e éd., 2020, p. 441.

    75 L. TARTOUR, L’autonomie financière des collectivités territoriales en droit français, LGDJ, 2012.

    76 A. POTTEAU, Recherches sur l’autonomie financière de l’Union européenne, Dalloz, 2004.

    77 Rapport MILOLF, A.N., 2019, p. 107.

    Auteur

    • Aurélien Baudu

      Professeur à l’Université de Lille (ERDP-CRDP, EA n° 4487)

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    1 J. MOLINIER, H. ROUSSILLON, « Avant-propos », in V. DUSSART, P. ESPLUGAS, L’ordonnance du 2 janvier 1959 : 40 ans après, PUSST, 2000, p. 9.

    2 L. SAINT-MARTIN, E. WOERTH, rapport d’information de la MILOLF, Doc. parl., n° 2210, A.N., sept. 2019, 184 p.

    3 C. comptes, rapport, Finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance, nov. 2020, 159 p.

    4 L. org. n° 2021-1836 du 28 déc. 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques (LOMGFP), JORF n° 0302, 29 déc. 2021.

    5 Cons. const., décis. n° 2021-831 DC, 23 déc. 2021, LOMGFP.

    6 M. HAURIOU, Précis de droit administratif et de droit public général à l’usage des étudiants en licence et en doctorat ès-sciences politiques, Libr. de la Société du Recueil général des lois et des arrêts et du Journal du Palais, 4e éd., 1900, 896 p.

    7 Ibid., p. 739.

    8 Ibid., p. 780 et s.

    9 Ibid.

    10 Ibid., p. 782.

    11 G. CORNU, Vocabulaire juridique, PUF, p. 734.

    12 « un acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles ».

    13 S. DORMARD, « L’enseignement juridique et le corps professoral de la faculté de droit de Lille, du Second Empire à la première guerre mondiale », Revue du Nord 2010/1 (n° 384), p. 127 à 167.

    14 M. HAURIOU, op. cit., p. 782, note n° 1.

    15 G. JEZE, Cours élémentaire de science des finances et de législation financière française, Giard & E. Brière, 988 p.

    16 E. ALLIX, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière française, Librairie nouvelle de droit et de jurisprudence Arthur Rousseau, 2e éd., 1909, 740 p.

    17 M. HAURIOU, op. cit., p. 782.

    18 Cons. Const., 29 déc. 1994, décis. n° 94-351 DC, cons. 6, Rec. Cons. const. 140.

    19 L. SAINT-MARTIN, E. WOERTH, rapport d’information de la MILOLF, Doc. parl., n° 2210, A.N., sept. 2019, p. 85 et s. ; C. comptes, rapport, Finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance, nov. 2020, p. 104 et s.

    20 CE, 25 juillet 2008, Fédération nationale de l’aviation marchande et Syndicat des compagnies aériennes autonomes, Req. n° 290726.

    21 Art. 36 L. n° 2006-1666 du 21 déc. 2006 de finances pour 2007.

    22 BACEA - 2,3 Mds € AE-CP, 10.502 ETPT en loi de finances pour 2022.

    23 BAPOIA - 0,1 Mds € AE, 0,1 Mds€ CP, 564 ETPT en loi de finances pour 2022.

    24 Cf. contribution orale du Doyen Luc SAÏDJ au colloque sur les 10 ans de la LOLF à l’Assemblée nationale, 2011.

    25 L. SAINT-MARTIN, E. WOERTH, rapport d’information de la MILOLF, Doc. parl., n° 2210, A.N., sept. 2019, p. 85 et s. 

    26 Art. 12 L. org. n° 2021-1836 du 28 déc. 2021 dite LOMGFP.

    27 Art. 40 L. n° 2003-1311 du 30 déc. 2003 de finances pour 2004 – puis dissous art. 17 L. n° 2008-1330 dite LFSS pour 2009 avec une dette de 7,5 Mds€ reprise par l’État.

    28 C. comptes, op. cit., nov. 2020, p. 117.

    29 Telle qu’adoptée par le Sénat le 27 septembre 2021, v. compte rendu intégral des débats, JO Sénat, 28 sept. 2021, qui revient sur la rédaction d’un amendement n° 105 introduit par le Gouvernement lors de l’examen initial du texte à l’Assemblée nationale le 19 juillet 2021. C’est la raison pour laquelle le Conseil d’État est silencieux sur ce point dans son avis, v. CE Ass., Sect. des finances, 1er juillet 2021, Avis n° 402909 et n° 402910.

    30 Cons. const., 23 déc. 2021, décis. n° 2021-831 DC, LOMGFP, § 45.

    31 L. SAINT-MARTIN, E. WOERTH, rapport d’information de la MILOLF, sept. 2019, op. cit., p. 87 et s.

    32 72,2 Mds€ AE-CP, en loi de finances pour 2022.

    33 Introduit par le rapporteur général du Budget au Sénat, le 27 septembre 2021, v. compte rendu intégral des débats, JO Sénat, 28 sept. 2021.

    34 8,9 Mds€ AE-CP en loi de finances pour 2022.

    35 Cons. const., 23 déc. 2021, décis. n° 2021-831 DC, LOMGFP, § 47 et § 48.

    36 V. les RAP du CAS « PFE » et des programmes n° 358 et n° 367 qui retracent de manière détaillée l’exécution des crédits liés aux participations financières de l’État.

    37 Art. 3-3° LOLF.

    38 Art. 17-II LOLF.

    39 Art. 17-III LOLF.

    40 Art. 17-IV LOLF.

    41 Art. 51 LOLF.

    42 Art. 54-2° LOLF.

    43 Cf. programme n° 203 « Infrastructures de transports ».

    44 Décret n° 2019-327 du 16 avril 2019, JORF n° 0091, 17 avril 2019.

    45 CE, 16 juin 1997, Département de l’Oise, Req. n° 170069, Lebon 236.

    46 CE, 23 avril 2019, avis n° 397683.

    47 C. comptes, La conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris, rapport, sept. 2020.

    48 Cons. const. 23 déc. 2021, décis. n° 2021-831 DC, LOMGFP, § 29.

    49 Cons. Const., 29 déc. 1994, décis. n° 94-351 DC, cons. 6, Rec. Cons. const. 140.

    50 Cons. Const., 21 déc. 1999, décis. n° 99-422 DC, cons. 39 et 40, Rec. Cons. const. 143.

    51 Cf. contribution orale du Doyen Luc SAÏDJ au colloque sur les 10 ans de la LOLF à l’Assemblée nationale, 2011.

    52 Art. 14 L. n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant LR de 2005.

    53 C. comptes, Les relations entre l’État et ses opérateurs, 2021.

    54 V. dossier spécial sur la fiscalité environnementale in Revue gestion et fin. publ., 2021/2.

    55 C. comptes, op. cit., nov. 2020, p. 110.

    56 Cons. const. 23 déc. 2021, décis. n° 2021-831 DC, LOMGFP, § 65.

    57 C. comptes, Le budget de l’État en 2017, 2018, p. 147.

    58 C. comptes, op. cit., nov. 2020, p. 113 et s.

    59 Voir art. 37 L. n° 2019-486 du 22 mai 2019 dite « PACTE ».

    60 V. par exemple, « Fonds Barnier » qui a été réintroduit dans le budget général de l’État, dans le programme n° 181 « Prévention des risques » de la mission « EDMD ».

    61 V. CE Ass., Sect. des finances, 1er juillet 2021, Avis n° 402909 et n° 402910.

    62 Cons. const. 23 déc. 2021, décis. n° 2021-831 DC, LOMGFP, § 28.

    63 Cons. Const., 29 déc. 1982, décis. n° 82-154 DC, cons. 21-23, Rec. Cons. const. 80 ; Cons. Const., 29 déc. 1998, décis. n° 98-405 DC, cons. 6, Rec. Cons. const. 326.

    64 CE, Sect. des finances, 21 déc. 2000, avis n° 365546.

    65 Soit 43,2 Mds€, en loi de finances pour 2022.

    66 Soit 26,4 Mds€ en loi de finances pour 2022.

    67 Cons. const. 23 déc. 2021, décis. n° 2021-831 DC, LOMGFP, § 34.

    68 Ibid., § 36 et § 37.

    69 Cons. Const., 25 juillet 2001, décis. n° 2001-448 DC, cons. 17-20, Rec. Cons. const. 99.

    70 Art. 108 L. n° 2007-1824 du 25 déc. 2007 de LFR pour 2007.

    71 Art. 128 L. n° 2005-1720 du 30 déc. 2005 de LFR pour 2005.

    72 J.-P. CAMBY, G. SUTTER, Le budget de l’État, LGDJ, 4e éd., 2019, p. 55.

    73 Cons. const. 27 juin 2019, décis. n° 2019-784 DC, § 2 à § 5.

    74 M. COLLET, Finances publiques, LGDJ, 5e éd., 2020, p. 441.

    75 L. TARTOUR, L’autonomie financière des collectivités territoriales en droit français, LGDJ, 2012.

    76 A. POTTEAU, Recherches sur l’autonomie financière de l’Union européenne, Dalloz, 2004.

    77 Rapport MILOLF, A.N., 2019, p. 107.

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    Baudu, Aurélien. « Unité, universalité budgétaire et  20 ans de la LOLF : que reste‑t‑il des deux premières qualités du budget de l’État décrites par Maurice Hauriou ? ». In La LOLF a 20 ans !, édité par Vincent Dussart. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole, 2022. doi:10.4000/books.putc.15644.
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    Dussart, V. (éd.). (2022). La LOLF a 20 ans !. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole, Librairie générale de droit et de jurisprudence. https://doi.org/10.4000/books.putc.15574
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