Les initiatives en matière financière sous la LOLF
p. 75-88
Texte intégral
11. « Corollaire de l’initiative législative »1, le droit d’amendement prend, en matière financière, une tournure singulière. Il est défini d’une manière générale par Bruno Baufumé comme « une proposition de modification d’un texte préexistant, dont sont saisies les assemblées parlementaires, et qui est formulée par les titulaires du droit d’amendement désignés par la Constitution ou les règlements des assemblées parlementaires »2. Or, en matière financière, le droit d’amendement est la seule expression de l’initiative parlementaire du fait du monopole d’initiative générale que la Constitution réserve au Gouvernement3. L’amendement parlementaire consiste ainsi à modifier un texte présenté par le gouvernement. Au-delà de la stricte appréciation juridique du droit d’amendement caractérisant la faculté de modifier un texte législatif au cours de sa procédure parlementaire d’élaboration, il est important de rappeler que l’amendement constitue également une « initiative politique »4 et donc « un média par lequel transite un discours politique »5. Or, comme le rappelait Gaston Jèze, « Le budget est essentiellement un acte politique »6 et le droit d’amendement parlementaire, qui est à la fois un acte juridique de modification d’un texte et un acte politique d’expression d’un discours, prend en matière financière une dimension et une portée singulières exacerbées par le monopole gouvernemental d’initiative.
22. Le droit d’initiative financière a toujours posé des difficultés car il s’agit d’un véritable enjeu de pouvoir. « À la base du système, personne ne veut priver le Parlement de ses droits budgétaires, et avec les droits budgétaires le Parlement est maître de tout »7. Ainsi s’exprimait le Président Roger Latournerie devant l’Assemblée générale du Conseil d’État lors de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958. Eugène Pierre considérait quant à lui que « Le droit pour les représentants du pays d’autoriser seuls la levée de l’impôt et la répartition des deniers publics constitue l’une des armes politiques les plus puissantes qui soient entre leurs mains »8.
3Certes l’initiative financière des membres du Parlement constitue un enjeu considérable au plan politique mais elle se heurte à des difficultés techniques de taille.
4En premier lieu il ne faut jamais perdre de vue que les lois financières sont aussi une demande de crédits budgétaires au Parlement. Ce sont des actes par lesquels le gouvernement demande au Parlement les moyens financiers de conduire sa politique et de faire fonctionner son administration.
5En second lieu, les lois de finances étant soumises au principe d’antériorité budgétaire, qui impose qu’elles soient adoptées avant le début de l’exercice, les initiatives financières sont contraintes par cette limite temporelle et par conséquent subissent de sérieuses limites.
6Enfin, compte tenu des modalités particulières régissant leur adoption, les lois de finances peuvent parfois susciter la tentation de leur ajouter bon nombre de dispositions étrangères à leur domaine.
73. Toutes ces raisons ont conduit les constituants ou les législateurs à garantir certaines compétences exclusives à l’exécutif concernant les initiatives financières tout en essayant tant bien que mal de maintenir certaines prérogatives au Parlement. Il résulte de ces caractéristiques particulières qu’en définitive, à quelques exceptions près, l’initiative budgétaire des parlementaires s’est progressivement réduite et se trouve en pratique très limitée au bénéfice des exécutifs.
8Les relations entre l’exécutif et le législatif relativement aux initiatives financières ont été au cœur des débats relatifs à la LOLF. « L’adoption de la LOLF témoigne donc d’une volonté partagée entre l’exécutif et le législatif à la fois de revaloriser le rôle du Parlement, de rendre plus transparentes les finances publiques et de doter la France des outils nécessaires à sa réforme »9. Les initiatives financières sont ainsi au centre au moins des deux premiers objectifs poursuivis par la LOLF la revalorisation du Parlement et la transparence des finances publiques.
94. Par initiatives financières, il convient d’entendre à la fois des actes et des actions.
10Des actes d’abord, car toute initiative prend nécessairement la forme d’un acte préparatoire à une délibération parlementaire qui obéit à un ensemble de règles et de principes gouvernant sa qualité. À ce titre, il est loisible de distinguer les initiatives générales des initiatives de détail. Dans le domaine financier, l’initiative générale relève exclusivement du gouvernement et sous la Vème République, elle relève du Premier ministre. Ainsi toutes les lois de finances sont des projets de loi. Chateaubriand a pu ainsi écrire que « le budget doit être fait par un ministère et non par la Chambre des députés, qui est le juge de ce budget »10. L’initiative de détail rassemble l’exercice du droit d’amendement qui est partagé en France sous la Vème République entre le gouvernement et le Parlement. La LOLF, de ce premier point de vue a apporté quelques aménagements importants aux initiatives financières considérées comme des actes juridiques préalables aux débats budgétaires. L’initiative financière est ainsi un droit constitutionnel qui donne l’impulsion au travail législatif puisque c’est « l’imagination première de ce qui deviendra la loi »11.
11L’initiative financière correspond également à une action consistant à exprimer une future décision, une opinion ou un avis. Elle marque une action de pouvoir car dans un système constitutionnel comme le disait le ministre De Serres celui qui dispose de l’initiative dispose du véritable pouvoir : « Proposer la loi c’est régner ». L’initiative action constitue en fait l’expression d’une liberté politique et en matière financière, la liberté s’exprime par une action, une influence sur les recettes ou les dépenses prévues par les lois de finances.
125. Ainsi s’agissant des 20 années de la LOLF au regard des initiatives financières, nous chercherons à porter notre regard sur cette double dimension des initiatives législatives en général et des initiatives financières en particulier en distinguant les initiatives financières actes exprimant un droit constitutionnel des initiatives financières action exprimant un discours ou une volonté politique. Or force est de constater que si la LOLF était porteuse d’objectifs ambitieux s’agissant des initiatives-actes elle n’a sans doute pas été à la hauteur des espérances attendues s’agissant des initiatives-actions. Ainsi la magie du juridisme (I) cède devant la désillusion du politique (II).
I. La magie du juridisme : des objectifs ambitieux de réforme des initiatives financières considérées comme des actes juridiques
136. S’agissant des initiatives financières considérées comme des actes juridiques force est de constater que la LOLF ne marque pas une véritable rupture par rapport au régime antérieur de l’ordonnance du 2 janvier 1959. Tout au plus la LOLF a cherché à améliorer en définitive une certaine continuité. Le droit financier est ainsi amendé afin de permettre une prise en charge plus satisfaisante et rationnelle des initiatives financières (A). En outre, s’agissant notamment du droit d’amendement, la LOLF a cherché à renforcer les pouvoirs financiers du Parlement en favorisant davantage les initiatives ou en améliorant l’information (B).
A. Les améliorations dans la continuité financière
147. Les catégories de loi de finances qui étaient à l’origine prévues par l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances sont maintenues (art. 1er LOLF). La LOLF fait ainsi référence aux lois de Finances de l’année ou initiales, aux lois de finances rectificatives et à la loi de Règlement. La LOLF maintient ainsi les innovations apportées en 1956. La Loi de finances de l’année fusionne ainsi toujours avec les lois des maxima de 1948 ce qui était déjà prévu par l’article 50 du Décret du 19 juin 1956.
158. La LOLF crée de surcroît deux nouvelles catégories de loi de finances destinées à assurer la continuité de la vie nationale : les lois de finances partielles et spéciales. Ces lois s’inscrivent également dans la continuité car, reflétant une décision du Conseil constitutionnel12, l’article 45 de la LOLF ouvre la possibilité, dans le cas où la loi de finances de l’année n’a pu être adoptée à temps, d’une « loi spéciale » autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir les impôts existants. Les lettres rectificatives n’ont pas non plus disparu13. Ainsi de nouvelles initiatives financières sont apparues tandis que les anciennes ont été maintenues malgré les critiques qu’elles avaient pu susciter et le fait que la LOLF ait été censée les faire disparaître.
169. La procédure relative aux lois de finances reste en définitive peu affectée.
17L’art. 34 de la LOLF reprend à quelques exceptions près les règles antérieures déterminant le contenu et la structure des lois de finances. Les créations d’emplois ont disparu toutefois du monopole exclusif des lois de finances mais globalement le domaine des lois de finances est peu affecté par la LOLF qui distingue comme précédemment le domaine exclusif obligatoire, le domaine exclusif facultatif, le domaine partagé et le domaine interdit (cavaliers budgétaires). Le périmètre financier a ainsi été mieux défini mais il demeure en réalité très proche de celui qui était déterminé par l’Ordonnance du 2 janvier 1959.
18Le calendrier d’adoption de la loi de finances initiale reste, inchangé, et l’Assemblée nationale conserve sa suprématie puisqu’elle dispose du dernier mot. L’urgence reste également de droit conformément à l’article 41 de la LOLF qui reprend les dispositions de l’article 40 de l’ordonnance du 2 janvier 1959.
1910. Comme sous l’ordonnance de 1959, les initiatives ne sont pas astreintes au respect de l’équilibre budgétaire nonobstant les règles européennes ou même la programmation pluriannuelle des finances publiques qui, prise en considération dans le nouvel article liminaire de la Loi de finances, ne s’impose toutefois pas au Parlement non plus d’ailleurs qu’au gouvernement.
2011. La LOLF maintient globalement les prérogatives antérieures du gouvernement lequel conserve pratiquement la maîtrise du débat parlementaire. La LOLF dans son article 48 a discrètement introduit le Débat d’orientation budgétaire apparu de manière très informelle en 1996 ce qui témoigne d’un renforcement des pouvoirs financiers du Parlement associé dès cette époque à la phase préparatoire du projet de loi de finances.
B. Le renforcement des pouvoirs financiers du Parlement
2112. Les pouvoirs financiers du Parlement ont été renforcés par différentes réformes apportées par la LOLF. La LOLF s’inscrit dans la volonté, selon la formule du sénateur Alain Lambert de « combler les lacunes de procédure apparues au cours de la pratique budgétaire »14. Cette volonté anime certaines initiatives financières et notamment la loi de règlement, elle se conjugue avec le désir d’améliorer et d’élargir le droit d’amendement des parlementaires.
2213. S’agissant de la loi de règlement, l’un des objectifs ouvertement affirmés par la LOLF était de réhabiliter une loi de finances qui était quelque peu délaissée par les parlementaires. L’article 41 de la LOLF conditionne la loi de règlement afin de mieux garantir le chaînage vertueux et d’améliorer l’exercice par le Parlement de son pouvoir budgétaire. Il est ainsi interdit de procéder à la discussion du projet de loi de finances de l’année par une assemblée avant le vote en première lecture de la loi de règlement par cette même assemblée. L’idée retenue par la LOLF était de susciter selon les propos du sénateur Alain Lambert, un regain d’intérêt pour la loi de règlement en en faisant un temps fort du débat démocratique.
2314. Surtout l’article 47 de la LOLF a souhaité élargir le droit d’amendement des membres du Parlement en réduisant la notion de charge publique au sens de l’article 40 au niveau du programme alors que l’irrecevabilité financière s’appréciait auparavant au niveau du chapitre qui a désormais disparu de la nouvelle nomenclature budgétaire. Désormais, « au sens de l’article 40 de la Constitution, la charge s’entend, s’agissant des amendements se rapportant aux crédits, de la mission ». Il en résulte que les parlementaires peuvent modifier l’affectation des crédits entre les programmes ou les dotations d’une même mission. En revanche les parlementaires ne peuvent pas créer de nouvelles missions ni même créer un programme ou une dotation à l’intérieur d’une mission ce qui aurait naturellement pour conséquence d’accroître la charge au sens de l’article 40 de la Constitution.
2415. La LOLF a enfin substitué à la budgétisation par services une nouvelle budgétisation par objectifs. Cette nouvelle architecture des initiatives financières avait également pour ambition, certes de moderniser les finances publiques, mais aussi de renforcer les pouvoirs financiers du Parlement en simplifiant le débat budgétaire et en lui conférant davantage de clarté. Il n’est toutefois pas certain que cette finalité ait été atteinte car la transparence des finances publiques n’a pas forcément été renforcée par une nomenclature budgétaire qui s’est désincarnée en empruntant de surcroît un jargon peu abordable pour la plupart des parlementaires non aguerris à la terminologie financière de Bercy ainsi qu’à la technique des indicateurs de performance.
2516. En ce qui concerne les initiatives financières, la LOLF a ainsi souhaité clarifier les relations entre le gouvernement et le Parlement tout en conservant finalement une certaine continuité en relâchant quelque peu l’étau pesant sur les pouvoirs du Parlement en ce domaine.
26Ainsi « Au gouvernement reviennent l’initiative et la gestion c’est-à-dire la construction du budget et son exécution.
27Au Parlement reviennent l’autorisation et le contrôle, c’est-à-dire le consentement à l’impôt éclairé par une bonne connaissance et le jugement de ce qui est fait du produit de l’impôt »15.
28Ce partage parfait issu d’une confiance absolue dans la force des règles juridiques pour infléchir certains comportements ne sera pas forcément confirmé par la pratique de la LOLF en matière d’initiatives financières. Ainsi l’objectif ambitieux retenu par les rédacteurs de la LOLF n’aura pas apporté les fruits qu’il était réputé produire.
II. La désillusion du politique : les résultats décevants de la réforme des initiatives financières entendues comme des actions politiques
2917. « Le budget est essentiellement un acte politique » rappelait Gaston Jèze dans la préface de son ouvrage de 1922. Cela signifie qu’une initiative législative en général et financière en particulier traduit un message politique et plus qu’un simple acte juridique, constitue en quelque sorte le reflet d’une action future. Or si la LOLF a souhaité rationnaliser les initiatives financières et élargir le droit des parlementaires en ce domaine, il est loisible de constater que les résultats obtenus demeurent plutôt décevants. D’une part, la bonne gouvernance poursuivie par la LOLF et affectant principalement les initiatives financières gouvernementales n’a peut-être pas été à la hauteur des espérances (A). En outre l’ouverture de l’initiative financière des membres du Parlement a donné lieu à de nombreux excès auxquels le parlementarisme rationnalisé persistant a dû répliquer (B).
A. Une bonne gouvernance aux résultats mitigés
3018. L’apport majeur de la LOLF s’agissant du contenu substantiel des initiatives financières était de substituer à la budgétisation par services la budgétisation par objectif. La budgétisation par services était à vrai dire, comme l’avait souligné Loïc Philip, une dérive de l’ordonnance de 1959 qui prévoyait une présentation par titres et par ministères alors que la pratique avait retenu une présentation par ministères et par titres. La LOLF était ainsi censée corriger une mauvaise application des textes et la bonne gouvernance aurait peut-être pu plus simplement passer par une correcte application de l’ordonnance de 1959 et de sa modernité.
3119. La budgétisation par objectifs avait pour ambition d’améliorer la gouvernance financière en assignant aux objectifs des indicateurs de résultats qualifiés d’indicateurs de performance. Or certains ont remis en question la pertinence des indicateurs retenus qui ne présenteraient qu’un caractère d’affichage. Il a été loisible de s’interroger sur la question de savoir, selon la formule de Jean Arthuis si la LOLF n’avait pas institué un culte des indicateurs plutôt qu’une culture de la performance. Les initiatives financières présentées en mode LOLF ne seraient pas si propices à instituer une culture de la performance. En d’autres termes si les intentions étaient bonnes, leur mise en œuvre politique n’aurait pas donné entière satisfaction.
3220. La transparence des finances publiques a sans doute pâti également de la nouvelle structure des initiatives financières malgré l’apparition du principe de sincérité posé pour la première fois par l’article 32 de la LOLF. La matérialisation des prévisions budgétaires déconnectées des services et donc des ministères a conduit à une dilution des responsabilités redescendues au stade de l’exécution à l’échelon du responsable de Budget opérationnel de programme (BOP). Il est ainsi difficile de retrouver dans les budgets présentés en mode LOLF les anciens crédits rattachés aux ministères. En témoigne également la disparition des initiatives réglementaires influencées par la LOLF. Aux anciens décrets de répartition publiés dans la suite de la loi de finances se substitue un seul et unique décret déployant les crédits entre les programmes des différentes missions.
3321. Enfin et peut-être surtout les initiatives financières en mode LOLF n’ont pas mis un terme aux pratiques des gouvernements et majorités précédentes. La tendance mise en évidence par le rapport de la commission Pébereau relatif à la dette publique n’a pas été infléchie par la LOLF. Force est de constater que, nonobstant l’entrée en vigueur de la LOLF, les initiatives budgétaires gouvernementales ont globalement continué de prévoir une augmentation des charges publiques suivies corrélativement d’une diminution des ressources. Les déficits n’ont ainsi jamais atteint de plus grands sommets que sous l’empire de la LOLF surtout lors des deux crises financière et sanitaire, ce qui peut laisser perplexe quant à l’objectif de bonne gouvernance et de performance qui devait être atteint grâce à la modernisation des initiatives financières présentées dorénavant en missions et programmes.
3422. Enfin la loi de règlement n’a pas connu le succès escompté qui devait être provoqué par le chaînage vertueux. Ainsi les lois de règlement continuent d’être adoptées dans l’indifférence quasi générale. L’article 41 de la LOLF a ainsi été un échec car il supposait une volonté politique qui ne s’est pas manifestée du fait de peu d’intérêt des représentants pour les opérations réalisées au cours de l’exercice précédent.
B. Le dévoiement de l’initiative financière des membres du Parlement
3523. Si le droit d’amendement des membres du Parlement a été élargi par l’article 47 de la LOLF et à juste titre, force est de constater cependant que rien ne garantissait que l’exercice de cette prérogative parlementaire renforcée soit rationnellement utilisé et ce au bénéfice d’amendements présentant une réelle qualité.
3624. La pratique des récents débats parlementaires budgétaires révèle un foisonnement considérable d’amendements d’origine parlementaire qui conduisent à ralentir le « Marathon » budgétaire. La formule encore usitée du président Edgar Faure (Lithanie, Lithurgie, Léthargie) n’est plus du tout actuelle, les débats budgétaires et financiers sont animés et les initiatives parlementaires financières pléthoriques.
Tableau nombre d’amendements déposés à l’Assemblée nationale
| Loi/ Année | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | Différence 2016/2017 | Différence moyenne du précédent quinquennat |
| LFI | 1871 | 3369 | 2632 | 3521 | 4023 | 5702 | +1679 | +2619 |
| LFSS | 1016 | 1605 | 1502 | 1587 | 1765 | 2068 | +303 | +573 |
| LFR | 611 | 790 | 923 | 1129 | 1166 | 1143 | -23 | +219 |
| Total | 3498 | 5764 | 5057 | 6237 | 6954 | 8913 | +1959 | +3411 |
37Au vu de ce tableau, s’agissant des trois principales lois financières retenues, la moyenne du quinquennat précédent s’établit à 5502 amendements par an16. La session budgétaire 2017 dépasse ainsi ce chiffre moyen de 3411 amendements. Toutefois par rapport à la session de 2016, l’écart est beaucoup plus réduit car il ne s’élève qu’à 1959 amendements supplémentaires. De surcroît, la loi de finances rectificatives pour 2017 à suscité 23 amendements de moins que celle de 2016. Autrement dit, si la session budgétaire de 2017 a généré davantage d’amendements que les sessions précédentes, il ne s’agit pas non plus d’un raz-de-marée mais bien entendu d’une hausse significative surtout par rapport à la moyenne du quinquennat précédent. Toutefois compte tenu du nombre élevé de titulaires du droit d’amendement, il importe également pour la session budgétaire de s’intéresser à l’origine des amendements.
Origine des amendements déposés lors de la session 2017
| Député | Com. finances | Com. Aff. Soc. | Autres com. | Gouv. | Total | |
| LFI | 5244 (92 %) | 223 (4 %) | 1 (0,01 %) | 44 (0,7 %) | 190 (3,3 %) | 5702 (100 %) |
| LFSS | 1945 (94 %) | 1 (0,04 %) | 69 (3,3 %) | 0 | 53 (2,5 %) | 2068 (100 %) |
| LFR 2 | 1008 (88 %) | 75 (6,5 %) | 0 | 0 | 60 (5,2 %) | 1143 (100 %) |
| Total | 8207 | 299 | 70 | 44 | 303 | 8913 |
| % | 92 % | 3,3 % | 0,7 % | 0,5 % | 3,4 % | 100 % |
38Sans grande surprise, l’exercice du droit d’amendement est essentiellement concentré dans les mains des députés, qui à eux-seuls ont déposé 92 % des amendements sur les trois principales lois financières. Le Gouvernement et la Commission des finances arrivent ensuite à égalité. Le sort des amendements amène lui aussi quelques précisions.
Sort des amendements à l’Assemblée nationale durant le session budgétaire 2017
| Sort / Loi | LFI 2018 | LFSS 2018 | LFR 2017 2 | Total |
| Adoptés | 853 (15 %) | 374 (18 %) | 270 (23,6 %) | 1497 (16,8 %) |
| Rejetés | 2152 (37,7 %) | 750 (36,2 %) | 458 (40 %) | 3360 (37,7 %) |
| Retirés | 490 (8,6 %) | 152 (7,3 %) | 103 (9 %) | 745 (8,3 %) |
| Tombés | 347 (6 %) | 49 (2,3 %) | 91 (8 %) | 487 (5,5 %) |
| Non-soutenus | 889 (15,5 %) | 281 (13,5 %) | 103 (9 %) | 1273 (14,3 %) |
| Irrecevables | 851 (15 %) | 371 (18 %) | 71 (6,2 %) | 1293 (14,5 %) |
| Non renseignés | 120 (2 %) | 91 (4,4 %) | 47 (4 %) | 258 (2,8 %) |
| Total | 5702 (100 %) | 2068 (100 %) | 1143 (100 %) | 8913 (100 %) |
39Les chiffres montrent qu’à peine 16,8 % des amendements déposés sont adoptés. La moyenne générale figurant dans les statistiques de l’assemblée nationale pour l’année 2016 atteint le chiffre de 18,5 %17 mais la dernière session 2016/2017 de la XIVème législature a connu un taux de réussite de 25,8 %, tandis que le taux moyen de la session 2017/2018 s’élève à 15,5 %. La part la plus importante des amendements déposés est composée des amendements repoussés par l’Assemblée (37,7 %) puis par les amendements déclarés irrecevables (14,5 %) quasiment à égalité avec les amendements non soutenus18.
4025. L’exercice démesuré du droit d’amendement a conduit les pouvoirs publics et les autorités parlementaires à développer des stratégies permettant de faire obstacle au phénomène d’obstruction parlementaire. L’amendement parlementaire est le moyen d’expression d’un discours politique et une technique d’obstruction. L’origine politique des amendements peut être révélatrice de certains comportements.
4126. Le contenu des amendements peut également laisser perplexe. Outre les amendements d’appel, qui servent simplement à connaître l’opinion du Gouvernement, de nombreux amendements visent simplement à obtenir du même Gouvernement ou d’autres institutions le dépôt de rapports. Sur les 833 amendements en ce sens déposés, seuls 100 ont été adoptés ce qui donne un taux moyen de réussite de 12 %. Cela peut paraître anodin mais il s’agit d’un rythme annuel. Le dépôt d’informations au Parlement peut sembler louable mais avec un tel nombre de rapports, d’une part les administrations risquent de se transformer en agences d’information du Parlement et d’autre part le Parlement inondé de rapports risque de ne plus pouvoir exercer aucune mission de contrôle.
Nombre d’amendements visant au dépôt d’un rapport
| Loi | LR 2016 | LFR 1 | LFR 2 | LFSS | LFI | LPFP | Total |
| Amendements déposés | 3 | 6 | 45 | 182 | 589 | 8 | 833 |
| Amendements adoptés | 0 | 4 (66 %) | 13 (28,8 %) | 23 (12,63 %) | 59 (10 %) | 1 (12,5 %) | 100 (12 %) |
| Part du total des amendements | 23 % | 7 % | 4 % | 8,8 % | 10,3 % | 3,2 % | 8,9 % |
4227. Sur le fond l’étude du contenu des amendements, compte tenu du périmètre retenu appellerait de plus amples recherches et développements. Il s’agira simplement de retenir les apports principaux s’agissant de la loi de finances. Le Ministre des Finances de l’époque Gérald Darmanin constatait à l’issue de la première lecture et au soutien de sa demande de seconde délibération, une augmentation du budget de 100 Millions d’Euros19. Cette augmentation importante rapportée aux seules dépenses du budget général (326,28 Mds €) ne représente en réalité que 0,03 % de la totalité des dépenses. Toutefois, ces 100 millions s’ajoutent à ceux qui avaient été votés à l’issue de la première lecture. Les amendements adoptés en première lecture ont eu pour conséquence, par rapport au projet de loi de finances, de dégrader le déficit budgétaire d’un peu plus de 200 millions d’euros20. Au total, à l’issue des deux lectures, les amendements auraient ainsi augmenté les dépenses de 300 Millions d’Euros soit 0,09 % du total des crédits du budget général définitivement adopté. Il faudrait donc relativiser le rôle dépensier du Parlement, ce qui est depuis longtemps affirmé par la doctrine financière.
4328. Malgré de fortes ambitions traduisant une confiance presqu’absolue dans la magie du juridisme, les réformes de la LOLF en matière d’initiatives financières n’ont pas produit les résultats attendus sans doute à cause de pratiques politiques génératrices d’un relatif désenchantement.
44Les réformes de la LOLF envisagées par la récente proposition de loi organique révèlent cette approche relativement nuancée et prudente du législateur organique. La proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques prévoit une nouvelle catégorie de loi de finances dite de fin de gestion. La loi organique entend cantonner le « collectif budgétaire » de fin d’année aux seules opérations de fin de gestion, à l’exclusion de toute disposition fiscale nouvelle. À cet effet, les articles 2 et 6 instaurent une nouvelle catégorie de lois de finances, les lois de finances de fin de gestion, que la proposition de loi organique vise à restreindre aux seuls « articles de chiffres », en excluant une série de dispositions relevant du champ traditionnel des lois de finances rectificatives, tel que défini par l’article 35 de la LOLF.
45Dans un souci de rationalisation et de consolidation du rôle de contrôle et d’évaluation du Parlement, la proposition de loi organique entend renforcer le mécanisme de « chaînage vertueux » entre l’exécution et la prévision, en engageant une réforme du calendrier budgétaire parlementaire.
Notes de bas de page
1 Cons. const., déc. n° 91-290 DC du 9 mai 1991, cons. 4.
2 Baufumé B., « Le droit d’amendement et la Constitution sous la Vème République », LGDJ, Paris, 1993, p. 11.
3 La question est plus délicate s’agissant des lois de programmation car la Constitution ne précise pas que leur initiative est réservée au gouvernement, mais la loi organique du 17 décembre 2012 évoque les seuls projets de loi de programmation (Art. 5, 12, 13 et 16), de sorte que l’on peut déduire des textes la consécration d’un monopole d’initiative.
4 Michel Y., « Les initiatives parlementaires », Pouvoirs, n° 34, L’assemblée, 1985, p. 93.
5 Oliva E., « L’article 41 de la Constitution du 4 octobre 1958 », PUAM, 1997, p. 28.
6 Jèze G., « Cours de science et de législation financière françaises », 6ème éd., Théorie générale du budget, Giard, Paris, 1922, préface p. I.
7 Propos de M. le Président R. Latournerie, Conseil d’État, Assemblée générale, 27 et 28 août 1958, Documents pour servir à l’histoire de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, Vol. III, La doc. fr., Paris, 1991, p. 443.
8 Pierrre E., « Traité de droit politique, électoral et parlementaire », Réimp. de l’édition de 1924, Éditions Loysel, Paris, 1989, Vol. 1, n° 516, p. 578.
9 Arthuis J. « Mise en œuvre de la LOLF : Un outil au service de la réforme de l’État », Rapport, Sénat, 2002-2003, n° 388, p. 7.
10 Chateaubriand, vicomte de, « De la monarchie selon la charte », Paris, 1826.
11 Barthélémy J. ; Duez P., « Manuel de droit constitutionnel », 2ème éd., p. 731.
12 Cons. const. , Décision n° 79-111 DC du 30 décembre 1979, Loi autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir en 1980 les impôts et taxes existants.
13 Voir par exemple la 2ème Loi de finances rectificative du 19 septembre 2011 Lettre rectificative au projet de loi n° 3713 de finances rectificative pour 2011.
14 Lambert A., « Doter la France de sa nouvelle Constitution financière », Sénat, Rapport n° 37, 2000-2001, p. 140.
15 Lambert A., « Rapport sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances » Rapport n° 343, Sénat, 2000-2001, p. 19.
16 S’agissant des lois de finances initiales la moyenne s’établit à 3083 amendements, la moyenne est de 1495 amendements pour les lois de financement de la sécurité sociale et de 924 amendements pour les lois de finances rectificatives.
17 Statistiques de l’Assemblée nationale p. 45.
18 En application de l’article 100 § 3 du RAN : « L’Assemblée ne délibère pas sur les amendements qui ne sont pas soutenus en séance ».
19 Gérald Darmanin : « Le Gouvernement est satisfait des échanges qu’il a pu nouer avec le Parlement, même s’ils ont conduit à augmenter les dépenses de 100 millions d’euros ». Débat Assemblée nationale, Séance du 20 novembre 2017, Compte rendu intégral des débats, JORF, p. 5280.
20 Gérald Darmanin, Débat, Assemblée nationale, Séance du 23 octobre 2017, LFI, Compte rendu intégral des débats, JORF, p. 3664.
Auteur
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Éric Oliva
Professeur à l’Université d’Aix-Marseille
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