• Contenu principal
  • Menu
OpenEdition Books
  • Accueil
  • Catalogue de 16353 livres
  • Éditeurs
  • Auteurs
  • Facebook
  • X
  • Partager
    • Facebook

    • X

    • Accueil
    • Catalogue de 16353 livres
    • Éditeurs
    • Auteurs
  • Ressources numériques en sciences humaines et sociales

    • OpenEdition
  • Nos plateformes

    • OpenEdition Books
    • OpenEdition Journals
    • Hypothèses
    • Calenda
  • Bibliothèques

    • OpenEdition Freemium
  • Suivez-nous

  • Lettre d’information
OpenEdition Search

Redirection vers OpenEdition Search.

À quel endroit ?
  • Presses de l’Université Toulouse Capitol...
  • ›
  • Actes de colloques de l’IFR
  • ›
  • La LOLF a 20 ans !
  • ›
  • I. Prolégomènes
  • ›
  • Quelques erreurs à propos de la LOLF
  • Presses de l’Université Toulouse Capitol...
  • Presses de l’Université Toulouse Capitole
    Presses de l’Université Toulouse Capitole
    Informations sur la couverture
    Table des matières
    Liens vers le livre
    Informations sur la couverture
    Table des matières
    Formats de lecture

    Plan

    Plan détaillé Texte intégral I. « La LOLF, ce n’est pas du droit » II. « La LOLF, c’est du droit » III. « La LOLF instaure un pilotage budgétaire par la performance » IV. « La LOLF entraîne une responsabilisation des gestionnaires » V. « La LOLF implique un recul des contrôles a priori, compensé par le renforcement des contrôles a posteriori » VI. « La LOLF est indifférente aux engagements européens de la France » VII. « La LOLF est la solution au déséquilibre des comptes publics » Notes de bas de page Auteur

    La LOLF a 20 ans !

    Ce livre est recensé par

    Précédent Suivant
    Table des matières

    Quelques erreurs à propos de la LOLF

    Christophe Pierucci

    p. 43-55

    Texte intégral I. « La LOLF, ce n’est pas du droit » II. « La LOLF, c’est du droit » III. « La LOLF instaure un pilotage budgétaire par la performance » IV. « La LOLF entraîne une responsabilisation des gestionnaires » V. « La LOLF implique un recul des contrôles a priori, compensé par le renforcement des contrôles a posteriori » VI. « La LOLF est indifférente aux engagements européens de la France » VII. « La LOLF est la solution au déséquilibre des comptes publics » Notes de bas de page Auteur

    Texte intégral

    1Vouloir identifier les erreurs possibles concernant la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF)1, dépasser les « idées reçues » ou les « slogans » à son sujet, est une préoccupation apparue peu de temps après son entrée en vigueur2. La LOLF se prête, il est vrai, à de multiples erreurs depuis ses débuts3 : de la méprise du néophyte à celle d’un esprit compétent, de la faute grossière au jugement demandant à être nuancé, elles reflètent la singularité, mais aussi les grandes ambitions et potentialités de la réforme de 2001. Vingt ans après la promulgation du texte, la démarche reste donc d’actualité.

    2Si ces erreurs forment un ensemble par définition hétérogène, de grandes tendances peuvent être identifiées. Le volet « modernisation de la gestion publique » semble ainsi davantage sujet à erreur que l’« affirmation du Parlement », autre dimension majeure de la réforme dont la portée réelle a cependant été dévoilée sans attendre4. Il apparaît également que les erreurs sur la LOLF ne procèdent pas toutes des mêmes détours de la pensée. Certaines traduisent une approche volontariste ou un excès d’optimisme. Plusieurs effets attendus de la LOLF ont ainsi été annoncés très tôt, notamment par des publications du ministère des Finances5 et des écrits de hauts fonctionnaires impliqués dans sa mise en œuvre et tendant à promouvoir la réforme budgétaire6. Or, plusieurs de ces aspects comportent au final davantage de compromis que ces présentations ne le laissaient percevoir. D’autres erreurs peuvent traduire un « surinvestissement » du texte organique de 2001 ou la généralisation hâtive de certains de ses aspects.

    3Les analyser permet ainsi d’identifier les multiples biais pouvant affecter la connaissance et la compréhension de la LOLF. Une liste de ces erreurs possibles – non exhaustive et assumant certains paradoxes apparents – permet également de mettre en évidence des limites et faux-semblants de la réforme de 2001, parfois remis en cause par la loi organique du 28 décembre 2021. Personnel, ce catalogue de sept erreurs dresse aussi, par définition, un portrait subjectif de la LOLF.

    I. « La LOLF, ce n’est pas du droit »

    4S’il en va différemment de son autre grand volet, la dimension de « modernisation de la gestion publique » de la réforme budgétaire de 2001 a été, délibérément et pendant une longue période, peu portée par des règles de droit. Alain Lambert et Didier Migaud avaient exprimé dès 2006 la certitude que la « révolution managériale » recherchée se ferait davantage « à travers des pratiques renouvelées » que par la création de « supports juridiques exhaustifs »7. La crainte que des textes normatifs ne viennent « rigidifier la gestion publique »8 s’est alors traduite par la volonté de privilégier un renouvellement empirique des pratiques, à travers le recours à de nombreux supports non juridiques et dépourvus d’effets normatifs. Cette démarche s’expliquait également par le souci de ne pas faire de la refonte de l’appareil administratif un préalable à la mise en œuvre de la réforme de la gestion publique.

    5Si la réforme a bien été opérée d’abord par un instrument législatif, le droit en a donc été par ailleurs largement « absent ». Ainsi « la gestion publique [ne] fait l’objet d’aucun développement » dans la loi organique elle-même9 et, par exemple, ni le responsable de programme, ni le gestionnaire de budget opérationnel de programme ou le dialogue de gestion n’y sont mentionnés. La nouvelle gestion publique a été définie en dehors du texte de la loi, prenant d’abord appui sur un ensemble de circulaires et divers supports d’inégale portée normative : « notes d’orientation », « mémentos », « fiches méthodologiques » et autres « guides pratiques ». S’agissant des textes d’application de la LOLF, le constat d’une « moisson assez pauvre » a été dressé dès les premières années, montrant que la mise en œuvre de la LOLF était passée par des « canaux (…) d’une densité juridique assez faible puisque, pour l’essentiel, non dotés de force normative, mais présentant l’avantage d’une grande souplesse dans leur processus d’élaboration et leur application concrète »10. Autrement dit, c’est « essentiellement par des textes à la densité juridique faible (voire nulle) qu’ont été précisés les concepts et méthodes permettant la mise en œuvre de la LOLF »11.

    6Il n’est donc pas tout à fait illégitime d’affirmer qu’en bonne part, la LOLF « n’est pas du droit ». Un certain retour du droit s’est tout de même accompli progressivement. De ce point de vue, la LOLF s’est en quelque sorte banalisée et, sans chercher ici à rétablir en toute chose la présence du droit afin de préserver « un ordre juridique à défendre »12, force est de constater que les expérimentations nées de la LOLF ont été formellement entérinées en droit. C’est ainsi que le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique a consacré les principes et modalités de fonctionnement développés dans le cadre de la gestion « en mode LOLF », tandis que divers textes d’organisation des ministères en ont décliné les conséquences à leur échelle.

    II. « La LOLF, c’est du droit »

    7Faut-il pour autant prétendre que la LOLF « c’est du droit », alors que l’un des principaux responsables de sa mise en œuvre, alors directeur général de la modernisation de l’État, affirmait à son propos en 2006 : « la gestion publique (…) n’est pas une matière juridique »13 ?

    8Cette sentence relevait d’un discours plus général de « dévalorisation de “l’ancien”, un droit budgétaire dénoncé comme trop centré sur des enjeux de régularité et de légalité, [au profit d’une] promotion des approches managériales »14. Elle traduisait aussi une réalité : la LOLF est porteuse d’un recul du droit. Dans le cadre de la nouvelle gestion publique, la régularité des opérations financières apparaît effectivement secondaire, par rapport à d’autres considérations (performance, soutenabilité, …).

    9Cette relégation du droit apparaît particulièrement sensible s’agissant des contrôles de l’exécution du budget de l’État. Compte tenu de la LOLF, les mécanismes de contrôle ont été redéfinis et moins orientés vers des enjeux de régularité financière. Le contrôle budgétaire interne à l’État, par exemple, est plus centré sur la soutenabilité, l’usage des redéploiements de crédits et la maîtrise budgétaire que sur la régularité des actes de dépenses. En matière de responsabilité, il a été assez largement admis que le passage à une logique performance dans la gestion publique impliquait avant tout le développement d’une « responsabilité managériale », tandis que la responsabilité personnelle organisée en droit et tournée vers la sanction des irrégularités serait dépassée.

    10Sur le fond, la règle de droit est donc regardée comme moins capitale, voire secondaire dans un cadre de gestion dirigé vers les résultats. Des éléments de nature à démentir cette « relégation du droit » peuvent sans doute être mentionnés, mais ils restent faibles. L’idée de régularité financière peut ainsi sembler ressurgir avec la réforme de la responsabilité des gestionnaires publics voulue par la loi de finances pour 2022. L’exposé des motifs du projet de loi de finances comme l’article 168 de la loi montrent cependant, d’ores et déjà, la portée limitée cet apparent retour du droit15.

    III. « La LOLF instaure un pilotage budgétaire par la performance »

    11De la LOLF était attendu un pilotage budgétaire par la performance, établissant un lien direct entre les résultats mesurés par les indicateurs de performance et le niveau des dotations budgétaires. À cet égard, les démarches entreprises en Nouvelle Zélande notamment avaient pu servir de référence16.

    12Toutefois, « le lien entre la démarche de performance et le pilotage budgétaire ne s’est pas réellement enclenché, alors qu’il était censé être au cœur de la dynamique de la LOLF. Malgré leur généralisation, les indicateurs ne sont qu’exceptionnellement pris en compte dans la gestion et ils n’ont pas trouvé de place réelle dans le débat public. En d’autres termes, l’affectation des crédits à telle ou telle politique ou action reste encore largement indépendante des résultats obtenus »17. Le constat, établi en 2009 par Philippe Séguin, a été réitéré dix ans après par la Cour des comptes, qui a souligné à nouveau le « lien faible entre performance et budgétisation »18.

    13L’échec sur ce terrain n’est pas étonnant. En réalité, pratiquement « aucun pays n’a vraiment réussi à établir un lien entre la performance et l’allocation des moyens. La raison en est simple : lorsqu’un objectif n’est pas atteint, il n’est pas toujours aisé d’en déterminer les causes et d’en tirer ou non les conséquences en termes d’allocation des moyens »19. L’évaluation de la performance s’inscrit, en outre, dans une perspective pluriannuelle qui s’accorde mal avec une « sanction » annuelle.

    14Il est vrai que la séquence parlementaire dite Printemps de l’évaluation20 voudrait conduire « les parlementaires à s’emparer de [différents] sujets avec l’objectif, in fine, d’entraîner des modifications de la budgétisation de l’année n+1 »21. Son impact sous cet angle reste cependant encore à construire.

    IV. « La LOLF entraîne une responsabilisation des gestionnaires »

    15La « responsabilisation » des gestionnaires des finances publiques devait, elle aussi, être au cœur de la mise en application de la LOLF dans les administrations de l’État. Sans être expressément formulée par l’article 7 du texte, elle en était une conséquence logique. En ce sens, tout un appareil de gestion a été pensé et mis en place avant d’être pleinement consacré par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. En résumé, de nouveaux acteurs (responsables de programmes ou de budgets opérationnels) devaient être en mesure de redéployer au sein d’enveloppes étendues les moyens associés à une politique publique, afin d’atteindre des objectifs sur lesquels ils se seraient engagés ; ils auraient ensuite à rendre compte de leurs résultats.

    16Pour autant, « la responsabilisation des gestionnaires n’est pas devenue réalité »22. La LOLF « aurait [même] plutôt contribué à centraliser et à verticaliser les décisions au prix de la déresponsabilisation des gestionnaires »23. Les causes en sont bien connues : le responsable de programme « peine (…) à s’imposer, faute de définition précise de ses missions et de ses prérogatives »24, il se voit privé d’une partie de son pouvoir par la mise en place de programmes « supports » ou peut lui-même hésiter à consentir une réelle déconcentration du pouvoir de gestion des crédits. Au total, la souplesse de gestion voulue par la LOLF s’est peu concrétisée et une véritable « liberté de gestion [est restée] introuvable »25, justifiant le recours à l’image d’un « village Potemkine » pour décrire ce versant de la réforme de 200126.

    V. « La LOLF implique un recul des contrôles a priori, compensé par le renforcement des contrôles a posteriori »

    17En matière de contrôle, la LOLF devait se traduire par un allègement des mécanismes a priori, censé permettre aux gestionnaires publics d’user pleinement de leurs nouvelles marges de manœuvre dans une optique de performance, un renforcement des contrôles a posteriori leur imposant de rendre compte de leurs résultats.

    18Toutefois, si l’allègement des contrôles a priori sous l’effet de la LOLF est réel, le renforcement attendu des contrôles ex post apparaît inabouti. Le contrôle exercé par le Parlement est à cet égard significatif. Le recul de son contrôle a priori organisé par la loi organique – par l’affaiblissement de la spécialité des crédits – s’est accompagné de la volonté de revaloriser la loi de règlement27, en lien notamment avec la certification des comptes de l’État. En pratique cependant, et malgré certaines améliorations, le contrôle exercé a posteriori par le Parlement manque de réalité, faute d’un investissement politique plus soutenu.

    19Sans doute convient-il de reconnaître les effets du printemps de l’évaluation. Depuis 2018, cette procédure, initiée par l’Assemblée nationale et consacrée à présent dans son règlement, conduit à « l’évaluation, par chaque rapporteur spécial [de la commission des finances], d’une politique publique relevant de son champ de compétence. Ce temps consacré à l’évaluation se double de l’audition de chaque ministre en commission pour une justification de l’exécution des crédits, dans une perspective d’accountability (“rendre compte”) »28. Cette séquence a permis d’accroître le temps consacré au contrôle a posteriori des finances de l’État, mais sans remettre en cause le profond « déséquilibre entre le temps de l’autorisation parlementaire à l’automne et le temps de l’examen des résultats de l’action publique au printemps lors du vote de la loi de règlement »29. Surtout, elle ne compense pas le recul, bien réel quant à lui, du contrôle a priori du Parlement du fait de l’affaiblissement de la spécialité des crédits.

    20Plus globalement, s’agissant des effets attendus de la LOLF sur l’équilibre des contrôles, seul le recul des contrôles a priori est patent, illustré par la mise en place d’un contrôle budgétaire éloigné de l’ancien contrôle financier ou par l’évolution du contrôle du comptable public vers des formes allégées. Si certains projets sont porteurs d’un rééquilibrage, ils demeurent modestes dans leur portée. Ainsi en est-il de la récente la loi organique sur la modernisation de la gestion des finances publiques du 28 décembre 2021, qui a notamment changé la dénomination de la loi de règlement « dans le but d’accroître la visibilité des travaux d’évaluation lors de l’examen de cette loi »30.

    VI. « La LOLF est indifférente aux engagements européens de la France »

    21La LOLF a succédé à un texte, l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui « ne pouvait prendre en compte les conséquences de la construction européenne, alors même que les budgets nationaux [étaient], depuis le traité de Maastricht, soumis à une procédure de surveillance communautaire et que le budget des Communautés [était] alimenté par des contributions nationales »31. Les dispositions de la loi organique promulguée en 2001 n’ont pas davantage traduit « l’intégration de la norme européenne dans le droit budgétaire »32.

    22Il serait toutefois erroné de soutenir que la LOLF est restée fidèle au texte antérieur par une même indifférence aux engagements européens de la France. L’idée peut déjà être contredite à propos de la version initiale de la LOLF. Ainsi, s’il est vrai que la référence aux engagements européens dans le texte n’est pas aussi explicite que le voulait la proposition de loi organique du 11 juillet 200033, ils sont bien mentionnés dès 2001. Lorsqu’ils précisent l’objet du rapport gouvernemental préalable au débat d’orientation budgétaire et celui du rapport économique social et financier (RESF), les articles 48 et 5034 de la loi organique se réfèrent à ces engagements. En outre, dans la LOLF, « certaines modifications importantes » par rapport au texte de 1959 « peuvent être rattachées aux exigences européennes », dans la mesure où elles répondent à « la nécessaire consolidation des comptes publics liées à l’exigence de solde et au ratio d’endettement », ainsi qu’à la nécessité d’une stratégie pluriannuelle35. En ce sens, il convient notamment de mentionner l’article 27 de la LOLF, lequel érige au rang organique l’exigence de tenue d’une comptabilité générale par l’État, mais aussi de souligner la distinction systématique dans la LOLF entre le « budgétaire » et le « financier ». De plus, la loi organique met en relief les « contraintes [pesant] durablement sur les finances publiques »36. Non seulement « en exigeant que soit joint une évaluation des comptes hors bilan au compte général de l’État », mais aussi en apportant « des réponses à certains problèmes majeurs (…) tels que la dette, les garanties accordées par l’État, les pensions de retraite, les dépenses de personnel et la gestion du patrimoine »37. Autant d’éléments pouvant témoigner des « effets indirects des exigences de la construction européennes sur [différentes] techniques budgétaires »38.

    23Par la suite, en 2005 et en 2012, de multiples modifications de la LOLF sont venues accentuer la prise en compte des engagements européens. D’une part, le contenu du rapport économique social et financier (RESF) a été encore enrichi par la loi organique du 12 juillet 2005 (article 8), puis par la loi organique du 17 décembre 2012 (article 25), dans le sens d’une meilleure prise en compte des exigences européennes39. La première a modifié l’alinéa 1 de l’article 50, en insérant une phrase selon laquelle ledit rapport « explicite le passage, pour l’année considérée et celle qui précède, du solde budgétaire » au solde de l’État « tel qu’il est mesuré pour permettre la vérification du respect des engagements européens de la France » – c’est-à-dire en comptabilité nationale. Compte tenu de sa modification par l’article 24 de la loi organique du 17 décembre 2012, le même alinéa de l’article 50 de la LOLF prévoit que le RESF doit présenter l’évaluation prévisionnelle de l’effort structurel et du solde effectif, détaillés par sous-secteur des administrations publiques, ainsi que les éléments permettant d’établir la correspondance entre la notion d’effort structurel et celle de solde structurel. L’article 25 de la loi de 2012 introduit également à l’article 50 de la LOLF plusieurs dispositions enrichissant encore le RESF et se référant expressément au règlement européen de 1996 relatif au système européen des comptes.

    24D’autre part, l’article 24 de la loi organique de décembre 2012 a prévu des modifications supplémentaires de la LOLF, également destinées à assurer la mise en œuvre du TSCG. Elle a ainsi modifié la loi organique de 2001 afin que les lois de finances comportent dorénavant un article liminaire tel que défini à ses articles 7 et 8. La loi organique de 2012 a, en outre, inclus dans la liste des annexes jointes au projet de loi de finances de l’année le rapport demandé au Gouvernement en cas de déclenchement du mécanisme de correction (article 51 LOLF, 4° ter). Elle a aussi enrichi les annexes jointes au projet de loi de règlement, en ajoutant à la liste prévue à l’article 54 de la LOLF l’avis du Haut Conseil des finances publiques relatif au projet de loi de règlement.

    25Compte tenu des changements apportés par la loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques du 28 décembre 2021, défendre l’idée d’une indifférence de la LOLF aux engagements européens de la France est devenu plus difficile encore. En inscrivant dans la LOLF le corpus de dispositions organiques adoptées en 2012 afin d’assurer la mise en œuvre du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG)40, ce texte étend l’objet de la loi organique de 2001 et en fait un plein instrument de la maîtrise des finances publiques, en vue du respect du pacte budgétaire européen et, par voie de conséquence, des exigences équivalentes issues du droit de l’Union européenne.

    VII. « La LOLF est la solution au déséquilibre des comptes publics »

    26Attentive aux engagements européens de la France, la LOLF est-elle pour autant « la solution au déséquilibre des comptes publics » ? Des effets positifs à cet égard peuvent sans doute résulter de certains éléments de la LOLF. Pour autant, il est difficile de voir en elle une véritable solution au déséquilibre des comptes publics. Il convient néanmoins de distinguer deux époques et, ainsi, deux grandes versions du texte.

    27Dans sa version antérieure à l’entrée en vigueur de la loi organique du 28 décembre 2021, la LOLF n’avait pas, en tant que telle, vocation à réduire le déficit public ou bien seulement de façon marginale, notamment à travers une gestion plus efficace des moyens de l’État41. Les réflexions à l’origine de la réforme budgétaire montrent que la réduction du déficit public n’est pas une thématique ignorée mais qu’elle n’occupe pas une place centrale dans ces travaux. Il s’agit avant tout de moderniser la gestion publique et de rééquilibrer les pouvoirs en matière financière en affirmant le rôle du Parlement. Lorsque les parlementaires à l’origine de la nouvelle loi organique se préoccupent de la dépense publique, c’est sous l’angle de son efficacité et pour se demander « comment dépenser mieux pour prélever moins ? »42.

    28D’ailleurs, avant sa modification en 2021, « par essence » la LOLF « n’est pas porteuse de politique budgétaire »43 et ne contient pratiquement pas de règles relatives à la politique budgétaire. Seul le cas d’une embellie conjoncturelle est l’objet d’une règle de gouvernance. Afin d’éviter l’utilisation à mauvais escient d’un surplus de rentrées fiscales inattendu – ou « cagnotte fiscale » – la loi organique permet au législateur financier de fixer par avance l’usage qui sera fait de ces éventuels surplus fiscaux. En pratique, les lois de finances initiales prévoient ainsi d’affecter ces ressources supplémentaires à la réduction du déficit budgétaire. Quant à une règle d’équilibre budgétaire « réel » s’imposant à l’État, elle n’est pas davantage consacrée par la LOLF que par la Constitution. Si des exigences de solde pèsent sur les finances des administrations publiques dans leur globalité, elles ont leur source ailleurs. La loi organique n’impose ni le vote, ni l’exécution des lois de finances à l’équilibre comme c’est le cas pour les budgets locaux. L’État peut ainsi utiliser le solde budgétaire comme instrument d’une politique économique et sociale, sans être juridiquement contraint par un niveau maximal de déficit – situation que n’a pas remise en cause l’introduction en 2008, à l’article 34 de la Constitution, d’un objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques. De 2001 à 2022, il paraît donc difficile de voir dans LOLF la solution au déséquilibre des finances publiques.

    29La version de la loi organique issue de sa modification de décembre 2021 lui procure une portée bien différente. En ce qu’elle comprend désormais l’essentiel du cadre juridique des lois de programmation des finances publiques, la LOLF constitue un instrument structurant de la gouvernance des finances publiques. Tenant lieu de pivot entre le TSCG et les lois de programmation, elle fait ainsi pleinement partie des outils de maîtrise des finances publiques.

    *

    * *

    30Il existe encore bien d’autres formes d’erreurs possibles à propos de la LOLF. Elles peuvent, par exemple, provenir d’une forme de routine de la pensée44, trop attentive aux caractéristiques de textes anciens pour discerner les traits propres de la loi organique de 2001. Raisonnant sur le modèle de l’ordonnance du 2 janvier 1959, on pourrait ainsi supposer la LOLF intangible alors que le texte a été modifié à de multiples reprises.

    31Certaines des transformations de la LOLF peuvent elles-mêmes entraîner des contresens. La loi organique du 28 décembre 2021 s’est traduite, notamment, par l’insertion dans le texte de 2001 de dispositions contenues jusqu’alors dans la loi organique du 17 décembre 2012. Or, ces changements feront naître à coup sûr de nouveaux motifs d’erreur à propos de la LOLF. Pour ne prendre qu’un seul exemple, l’intitulé même de la loi organique suscite dorénavant le trouble. Comme l’a observé le Conseil d’État dans son avis sur la proposition de loi organique de mai 2021, compléter l’intitulé de la LOLF « par tout ou partie de celui de l’actuelle loi organique [de 2012] relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques » aurait été souhaitable, mais cette solution pouvait avoir « pour inconvénient de déboucher sur un intitulé lourd, qui ferait de plus disparaître l’acronyme “LOLF” aujourd’hui consacré »45. Maintenir l’intitulé inchangé n’en est pas moins source de confusion et d’erreurs, une grande partie de la loi organique « relative aux lois de finances » ayant dorénavant un objet qui dépasse largement ce périmètre…

    Notes de bas de page

    1 Ce texte reprend pour l’essentiel la communication présentée lors du colloque organisé les 22 et 23 octobre 2021 à l’université de Toulouse. Compte tenu de l’intervention de la loi organique du 28 décembre 2021 modifiant la LOLF, le propos intègre certaines actualisations.

    2 Cf. RFAP 2006, n° 117 (v. not. quatrième de couverture).

    3 À distinguer des erreurs auxquelles pourrait donner lieu sa mise en œuvre.

    4 V. not. Michel LASCOMBE, « Le Parlement et la loi de finances », Mélanges en l’honneur de Robert Hertzog, Economica, 2010, p. 313. Plus récemment v. Aurélien BAUDU, « La rénovation du droit d’amendement parlementaire en matière budgétaire, une réforme inutile », Mélanges en l’honneur de Michel Lascombe, Dalloz, 2020, p. 311.

    5 Cf. les sites internet liés à la réforme (minefi.gouv.LOLF et extraLOLF.minefi.gouv.fr), les périodiques (« La lettre de la réforme budgétaire », certaines livraisons des « Notes bleues de Bercy »), divers Guides pratiques, ou encore les sept  « kits » par domaine.

    6 V. par exemple l’ouvrage de Franck MORDACQ, alors directeur général de la modernisation de l’État : La LOLF : un nouveau cadre budgétaire pour réformer l’État (LGDJ, Systèmes, 2006, préfacé par le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire).

    7 La mise en œuvre de la LOLF, rapp. au Gouvernement, octobre 2006, p. 15.

    8 Cf. Franck MORDACQ, op. cit., p. 214.

    9 Robert HERTZOG, « Quelques aspects de la LOLF dans ses rapports avec le système administratif », AJDA 2006, p. 533.

    10 Michel LASCOMBE et Xavier VANDENDRIESSCHE, « Le droit dérivé de la LOLF », AJDA 2006 p. 538.

    11 Idem.

    12 Selon la tendance d’un certain « juridisme » (Jacques CAILLOSSE, « Les figures croisées du juriste et du manager dans la politique française de réforme de l’État », RFAP 2003, p. 122).

    13 Cf. Franck MORDACQ, La LOLF, un nouveau cadre budgétaire pour réformer l’État, LGDJ (Systèmes), 2006, p. 214.

    14 Philippe BEZES, « Pour une histoire de la régulation des finances publiques. Le regard d’un politiste », dans Philippe BEZES et al. (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques, IGPDE, Vincennes, 2010, p. 3.

    15 Cf. Christophe PIERUCCI, « La nouvelle responsabilité des ordonnateurs devant la juridiction financière », Gestion & Finances publiques, 3/2022 (contribution au colloque organisé à la Cour des comptes le 16 décembre 2021), pp. 27-33.

    16 L’exemple de Singapour dans les années 1980 (mentionné par le Conseil d’analyse économique, dans Économie politique de la LOLF, 2007, p. 93) aurait pu également tenir lieu de modèle.

    17 Philippe SEGUIN, « La dégradation des finances publiques et ses remèdes », RFDA 2010, p. 196.

    18 Cf. Le budget de l’État en 2018, résultats et gestion, p. 188 et s.

    19 Jean-Richard CYTERMANN, « Le financement du système éducatif français et l’enjeu de la performance », Revue internationale d’éducation de Sèvres, 2014, n° 65, 127.

    20 V. infra : V.

    21 Assemblée Nationale, Commission des finances, Mission d’information relative à la mise en œuvre de la LOLF, Rapport d’information, n° 2210, 11 septembre 2019 (ci-après : Rapport MiLOLF), p. 152.

    22 Rapport MiLOLF, p. 109.

    23 Frédéric PIERRU, « Budgétiser l’assurance maladie », in Philppe BEZES et Alexandre SINE, Gouverner (par) par les finances publiques, Presses de Sciences Po, 2011, p. 432.

    24 Philippe SEGUIN, précit., p. 197.

    25 Cour des comptes, La mise en œuvre de la LOLF, 2011, p. 113.

    26 Employée dès 2009 par Philippe SEGUIN (précit., RFDA 2010, p. 196).

    27 Selon la dénomination antérieure à l’entrée en vigueur de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021, relative à la modernisation de la gestion des finances publique (le nouvel intitulé étant : « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année »).

    28 Rapport MiLOLF, p. 152.

    29 Idem, p. 156.

    30 Exposé général des motifs de la proposition de loi organique n° 4110 du 4 mai 2021.

    31 Exposé des motifs de la proposition de loi organique n° 2540 du 11 juillet 2001.

    32 Lucile TALLINEAU, « La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances », RFDA 2001, p. 1205.

    33 L’article 4 de cette proposition disposait : « avant de les présenter aux institutions de l’Union européenne, le Gouvernement transmet aux commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat le programme de stabilité, ainsi que son actualisation annuelle. Le cas échéant, il transmet également à ces commissions, dès leur adoption par le Conseil de l’Union européenne, les recommandations adressées à la France sur le fondement des articles 99 et 104 du traité instituant la Communauté européenne ».

    34 Suivant la version initiale de cet article, le RESF « présente et explicite les perspectives d’évolution, pour au moins les quatre années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de l’ensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs et exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale, au regard des engagements européens de la France, ainsi que, le cas échéant, des recommandations adressées à elle sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne ».

    35 Lucile TALLINEAU, précit.

    36 Ibid.

    37 Ibid.

    38 Ibid.

    39 Loi n° 2005-779 et loi n° 2012-403.

    40 La loi organique du 17 décembre 2012 est ainsi abrogée.

    41 Les informations figurant dans les annexes budgétaires, la mise en relief des enjeux de finances publiques de long terme ou l’existence d’un article liminaire dans les lois de finances favorisent également, dans une certaine mesure, de telles améliorations.

    42 Rapport du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, Ass. nat., 27 janvier 1999, p. 7.

    43 Franck MORDACQ, « Premier bilan de la LOLF cinq ans après sa mise en œuvre », RFFP 2011, n° 116, p. 83.

    44 Ce qui relève de l’« erreur d’ancrage », imputable à une « tendance à produire des estimations en [se] fondant sur des valeurs déjà connues » (cf. Gérald BRONNER, L’empire de l’erreur. Éléments de sociologie cognitive, PUF (coll. Sociologies) 2007, p. 155).

    45 Conseil d’État, Assemblée générale, Section des finances, avis du 1er juillet 2021.

    Auteur

    • Christophe Pierucci

      Maître de conférences HDR
      Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
      CERAP (ISJPS – UMR 8103)

    Précédent Suivant
    Table des matières

    Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.

    Voir plus de livres
    Demain, la sixième République ?

    Demain, la sixième République ?

    Henry Roussillon (dir.)

    2007

    Les influences de la construction européenne sur le droit français

    Les influences de la construction européenne sur le droit français

    Joël Molinier (dir.)

    2007

    Solidarité(s) : Perspectives juridiques

    Solidarité(s) : Perspectives juridiques

    Maryvonne Hecquard-Théron (dir.)

    2009

    Juge et Apparence(s)

    Juge et Apparence(s)

    Nathalie Jacquinot (dir.)

    2010

    L'accès aux soins

    L'accès aux soins

    Principes et réalités

    Isabelle Poirot-Mazères (dir.)

    2010

    L'identité de droit public

    L'identité de droit public

    Xavier Bioy (dir.)

    2011

    La pédagogie au service du droit

    La pédagogie au service du droit

    Philippe Raimbault et Maryvonne Hecquard-Théron (dir.)

    2011

    La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations…

    La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations…

    Dix ans après

    Sébastien Saunier (dir.)

    2011

    La spécialisation des juges

    La spécialisation des juges

    Catherine Ginestet (dir.)

    2012

    Regards sur le droit au procès équitable

    Regards sur le droit au procès équitable

    Benjamin Lavergne et Mehdi Mezaguer (dir.)

    2012

    Les patrimoines affectés

    Les patrimoines affectés

    Jérôme Julien et Muriel Rebourg (dir.)

    2013

    Le don en droit public

    Le don en droit public

    Nathalie Jacquinot (dir.)

    2013

    Voir plus de livres
    1 / 12
    Demain, la sixième République ?

    Demain, la sixième République ?

    Henry Roussillon (dir.)

    2007

    Les influences de la construction européenne sur le droit français

    Les influences de la construction européenne sur le droit français

    Joël Molinier (dir.)

    2007

    Solidarité(s) : Perspectives juridiques

    Solidarité(s) : Perspectives juridiques

    Maryvonne Hecquard-Théron (dir.)

    2009

    Juge et Apparence(s)

    Juge et Apparence(s)

    Nathalie Jacquinot (dir.)

    2010

    L'accès aux soins

    L'accès aux soins

    Principes et réalités

    Isabelle Poirot-Mazères (dir.)

    2010

    L'identité de droit public

    L'identité de droit public

    Xavier Bioy (dir.)

    2011

    La pédagogie au service du droit

    La pédagogie au service du droit

    Philippe Raimbault et Maryvonne Hecquard-Théron (dir.)

    2011

    La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations…

    La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations…

    Dix ans après

    Sébastien Saunier (dir.)

    2011

    La spécialisation des juges

    La spécialisation des juges

    Catherine Ginestet (dir.)

    2012

    Regards sur le droit au procès équitable

    Regards sur le droit au procès équitable

    Benjamin Lavergne et Mehdi Mezaguer (dir.)

    2012

    Les patrimoines affectés

    Les patrimoines affectés

    Jérôme Julien et Muriel Rebourg (dir.)

    2013

    Le don en droit public

    Le don en droit public

    Nathalie Jacquinot (dir.)

    2013

    Accès ouvert

    Accès ouvert freemium

    ePub

    PDF

    PDF du chapitre

    Suggérer l’acquisition à votre bibliothèque

    Acheter

    Édition imprimée

    • amazon.fr
    • decitre.fr
    • leslibraires.fr
    ePub / PDF

    1 Ce texte reprend pour l’essentiel la communication présentée lors du colloque organisé les 22 et 23 octobre 2021 à l’université de Toulouse. Compte tenu de l’intervention de la loi organique du 28 décembre 2021 modifiant la LOLF, le propos intègre certaines actualisations.

    2 Cf. RFAP 2006, n° 117 (v. not. quatrième de couverture).

    3 À distinguer des erreurs auxquelles pourrait donner lieu sa mise en œuvre.

    4 V. not. Michel LASCOMBE, « Le Parlement et la loi de finances », Mélanges en l’honneur de Robert Hertzog, Economica, 2010, p. 313. Plus récemment v. Aurélien BAUDU, « La rénovation du droit d’amendement parlementaire en matière budgétaire, une réforme inutile », Mélanges en l’honneur de Michel Lascombe, Dalloz, 2020, p. 311.

    5 Cf. les sites internet liés à la réforme (minefi.gouv.LOLF et extraLOLF.minefi.gouv.fr), les périodiques (« La lettre de la réforme budgétaire », certaines livraisons des « Notes bleues de Bercy »), divers Guides pratiques, ou encore les sept  « kits » par domaine.

    6 V. par exemple l’ouvrage de Franck MORDACQ, alors directeur général de la modernisation de l’État : La LOLF : un nouveau cadre budgétaire pour réformer l’État (LGDJ, Systèmes, 2006, préfacé par le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire).

    7 La mise en œuvre de la LOLF, rapp. au Gouvernement, octobre 2006, p. 15.

    8 Cf. Franck MORDACQ, op. cit., p. 214.

    9 Robert HERTZOG, « Quelques aspects de la LOLF dans ses rapports avec le système administratif », AJDA 2006, p. 533.

    10 Michel LASCOMBE et Xavier VANDENDRIESSCHE, « Le droit dérivé de la LOLF », AJDA 2006 p. 538.

    11 Idem.

    12 Selon la tendance d’un certain « juridisme » (Jacques CAILLOSSE, « Les figures croisées du juriste et du manager dans la politique française de réforme de l’État », RFAP 2003, p. 122).

    13 Cf. Franck MORDACQ, La LOLF, un nouveau cadre budgétaire pour réformer l’État, LGDJ (Systèmes), 2006, p. 214.

    14 Philippe BEZES, « Pour une histoire de la régulation des finances publiques. Le regard d’un politiste », dans Philippe BEZES et al. (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques, IGPDE, Vincennes, 2010, p. 3.

    15 Cf. Christophe PIERUCCI, « La nouvelle responsabilité des ordonnateurs devant la juridiction financière », Gestion & Finances publiques, 3/2022 (contribution au colloque organisé à la Cour des comptes le 16 décembre 2021), pp. 27-33.

    16 L’exemple de Singapour dans les années 1980 (mentionné par le Conseil d’analyse économique, dans Économie politique de la LOLF, 2007, p. 93) aurait pu également tenir lieu de modèle.

    17 Philippe SEGUIN, « La dégradation des finances publiques et ses remèdes », RFDA 2010, p. 196.

    18 Cf. Le budget de l’État en 2018, résultats et gestion, p. 188 et s.

    19 Jean-Richard CYTERMANN, « Le financement du système éducatif français et l’enjeu de la performance », Revue internationale d’éducation de Sèvres, 2014, n° 65, 127.

    20 V. infra : V.

    21 Assemblée Nationale, Commission des finances, Mission d’information relative à la mise en œuvre de la LOLF, Rapport d’information, n° 2210, 11 septembre 2019 (ci-après : Rapport MiLOLF), p. 152.

    22 Rapport MiLOLF, p. 109.

    23 Frédéric PIERRU, « Budgétiser l’assurance maladie », in Philppe BEZES et Alexandre SINE, Gouverner (par) par les finances publiques, Presses de Sciences Po, 2011, p. 432.

    24 Philippe SEGUIN, précit., p. 197.

    25 Cour des comptes, La mise en œuvre de la LOLF, 2011, p. 113.

    26 Employée dès 2009 par Philippe SEGUIN (précit., RFDA 2010, p. 196).

    27 Selon la dénomination antérieure à l’entrée en vigueur de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021, relative à la modernisation de la gestion des finances publique (le nouvel intitulé étant : « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année »).

    28 Rapport MiLOLF, p. 152.

    29 Idem, p. 156.

    30 Exposé général des motifs de la proposition de loi organique n° 4110 du 4 mai 2021.

    31 Exposé des motifs de la proposition de loi organique n° 2540 du 11 juillet 2001.

    32 Lucile TALLINEAU, « La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances », RFDA 2001, p. 1205.

    33 L’article 4 de cette proposition disposait : « avant de les présenter aux institutions de l’Union européenne, le Gouvernement transmet aux commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat le programme de stabilité, ainsi que son actualisation annuelle. Le cas échéant, il transmet également à ces commissions, dès leur adoption par le Conseil de l’Union européenne, les recommandations adressées à la France sur le fondement des articles 99 et 104 du traité instituant la Communauté européenne ».

    34 Suivant la version initiale de cet article, le RESF « présente et explicite les perspectives d’évolution, pour au moins les quatre années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de l’ensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs et exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale, au regard des engagements européens de la France, ainsi que, le cas échéant, des recommandations adressées à elle sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne ».

    35 Lucile TALLINEAU, précit.

    36 Ibid.

    37 Ibid.

    38 Ibid.

    39 Loi n° 2005-779 et loi n° 2012-403.

    40 La loi organique du 17 décembre 2012 est ainsi abrogée.

    41 Les informations figurant dans les annexes budgétaires, la mise en relief des enjeux de finances publiques de long terme ou l’existence d’un article liminaire dans les lois de finances favorisent également, dans une certaine mesure, de telles améliorations.

    42 Rapport du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, Ass. nat., 27 janvier 1999, p. 7.

    43 Franck MORDACQ, « Premier bilan de la LOLF cinq ans après sa mise en œuvre », RFFP 2011, n° 116, p. 83.

    44 Ce qui relève de l’« erreur d’ancrage », imputable à une « tendance à produire des estimations en [se] fondant sur des valeurs déjà connues » (cf. Gérald BRONNER, L’empire de l’erreur. Éléments de sociologie cognitive, PUF (coll. Sociologies) 2007, p. 155).

    45 Conseil d’État, Assemblée générale, Section des finances, avis du 1er juillet 2021.

    La LOLF a 20 ans !

    X Facebook Email

    La LOLF a 20 ans !

    Ce livre est diffusé en accès ouvert freemium. L’accès à la lecture en ligne est disponible. L’accès aux versions PDF et ePub est réservé aux bibliothèques l’ayant acquis. Vous pouvez vous connecter à votre bibliothèque à l’adresse suivante : https://freemium.openedition.org/oebooks

    Suggérer l’acquisition à votre bibliothèque Acheter ce livre aux formats PDF et ePub

    Si vous avez des questions, vous pouvez nous écrire à access[at]openedition.org

    La LOLF a 20 ans !

    Vérifiez si votre bibliothèque a déjà acquis ce livre : authentifiez-vous à OpenEdition Freemium for Books.

    Vous pouvez suggérer à votre bibliothèque d’acquérir un ou plusieurs livres publiés sur OpenEdition Books. N’hésitez pas à lui indiquer nos coordonnées : access[at]openedition.org

    Vous pouvez également nous indiquer, à l’aide du formulaire suivant, les coordonnées de votre bibliothèque afin que nous la contactions pour lui suggérer l’achat de ce livre. Les champs suivis de (*) sont obligatoires.

    Veuillez, s’il vous plaît, remplir tous les champs.

    La syntaxe de l’email est incorrecte.

    Référence numérique du chapitre

    Format

    Pierucci, C. (2022). Quelques erreurs à propos de la LOLF. In V. Dussart (éd.), La LOLF a 20 ans !. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole. https://doi.org/10.4000/books.putc.15618
    Pierucci, Christophe. « Quelques erreurs à propos de la LOLF ». In La LOLF a 20 ans !, édité par Vincent Dussart. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole, 2022. doi:10.4000/books.putc.15618.
    Pierucci, Christophe. « Quelques erreurs à propos de la LOLF ». La LOLF a 20 ans !, édité par Vincent Dussart, Presses de l’Université Toulouse Capitole, 2022, https://doi.org/10.4000/books.putc.15618.

    Référence numérique du livre

    Format

    Dussart, V. (éd.). (2022). La LOLF a 20 ans !. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole, Librairie générale de droit et de jurisprudence. https://doi.org/10.4000/books.putc.15574
    Dussart, Vincent, éd. La LOLF a 20 ans !. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 2022. doi:10.4000/books.putc.15574.
    Dussart, Vincent, éditeur. La LOLF a 20 ans !. Presses de l’Université Toulouse Capitole, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 2022, https://doi.org/10.4000/books.putc.15574.
    Compatible avec Zotero Zotero

    1 / 3

    Presses de l’Université Toulouse Capitole

    Presses de l’Université Toulouse Capitole

    • Plan du site
    • Se connecter

    Suivez-nous

    • Flux RSS

    URL : https://www.ut-capitole.fr/accueil/recherche/publications-de-luniversite/presses-de-luniversite

    Email : puss@ut-capitole.fr

    Adresse :

    2 rue du Doyen-Gabriel-Marty

    31042

    Toulouse

    France

    OpenEdition
    • Candidater à OpenEdition Books
    • Connaître le programme OpenEdition Freemium
    • Commander des livres
    • S’abonner à la lettre d’OpenEdition
    • CGU d’OpenEdition Books
    • Accessibilité : partiellement conforme
    • Données personnelles
    • Gestion des cookies
    • Système de signalement