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    Plan

    Plan détaillé Texte intégral I. La LOLF n’est pas l’ordonnance de 1959 II. La LOLF n’est pas l’instrument financier miraculeux Notes de bas de page Auteur

    La LOLF a 20 ans !

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    Remettre la LOLF à sa juste place

    Xavier Cabannes

    p. 29-42

    Texte intégral I. La LOLF n’est pas l’ordonnance de 1959 A. L’ordonnance de 1959, un totem B. L’ordonnance de 1959, enfant choyée de la Ve République naissante II. La LOLF n’est pas l’instrument financier miraculeux A. LOLF et maîtrise des dépenses publiques B. Les objectifs non atteints de la LOLF Notes de bas de page Auteur

    Texte intégral

    1Le titre de cette contribution est probablement trompeur pour un public de juristes. En effet, il laisse entrevoir des développements sur la place de la LOLF dans la hiérarchie des normes. Évidemment tel n’est pas ici l’objet dès lors qu’il y a environ 20 ans la question a été définitivement réglée dans un article sur « la place de l’ordonnance de 1959 dans la hiérarchie des normes »1 ; l’adoption de la LOLF en 2001 n’a ici rien changé. Le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, portant sur la LOLF, n’a pas laissé planer l’ombre d’un doute en rappelant que « dans l’exercice de la compétence qui lui est (…) dévolue tant par le dix-huitième alinéa de l’article 34 que par le premier  alinéa de l’article 47 de la Constitution, le législateur organique doit respecter les principes et les règles de valeur constitutionnelle »2. Certes, des auteurs avancent l’idée que la LOLF, comme l’ordonnance n° 59-2 du 2  janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances (ci-après l’ordonnance de 1959) avant elle, pourrait avoir une valeur supérieure aux autres lois organiques3. C’est là un chemin que j’ai pu aussi emprunter par le passé, comme d’autres, à l’égard de l’ordonnance de 1959, en y voyant un texte « quasi-constitutionnel »4. À vrai dire je ne le crois plus. Si l’ordonnance de 1959 a pu servir de norme de contrôle de la constitutionnalité d’un autre texte organique5, c’est sans doute, de manière plus pragmatique que « pyramidale », en raison de son domaine transversal (les finances) et non en raison d’une quelconque supériorité hiérarchique d’un texte organique sur un autre. Toutes les lois organiques ont une valeur supra-législative mais toutes doivent respecter la Constitution, et plus largement les composantes du « bloc de constitutionnalité ». Comme nous le savons, les lois organiques sont des normes extérieures à la Constitution auxquelles celle-ci renvoie ; elles complètent et précisent les dispositions constitutionnelles qui y renvoient6. Et évidemment, une disposition législative non conforme à une loi organique est contraire à la Constitution elle-même, que cette disposition législative finalement soit ordinaire ou organique. Toute loi organique doit respecter la Constitution, y compris au travers des autres textes organiques auxquels celle-ci renvoie. Aussi, toute loi organique ou, pour garder souvenir de l’ancien article 92 de la Constitution, ordonnance portant loi organique, complétant, à son invitation, la Constitution, ne pourrait-elle, si le sujet s’y prête -ce qui n’est pas évident et c’est là le point fort de la LOLF, dans les faits et non en droit, compte-tenu de son domaine-, servir de norme de contrôle pour une autre loi organique ?

    2Remarquons en outre que le fait que la Constitution, à l’article 34, précise que les ressources et les charges de l’État sont déterminées par les lois de finances dans « les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » ne fait sans doute pas de la LOLF un texte organique à part dans la hiérarchie des normes. Ou alors seraient aussi à part la LOLFSS (« Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique », art. 34) ou encore la loi organique prévue à l’article 73 (« Les habilitations prévues aux deuxième et troisième alinéas sont décidées, à la demande de la collectivité concernée, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique »), et on pense ici à la loi organique n° 2011-883 du 27 juillet 2011.

    3Cette contribution ne porte donc pas sur la place normative de la LOLF ; le propos est ici beaucoup plus pragmatique que juridique. Il faut reconnaitre que les juristes financiers publics font une large place à la LOLF, dont ils célèbrent fidèlement les anniversaires les plus marquants. Les 9 et 10 novembre 2011, les 10 ans de la LOLF avaient déjà donné lieu à un colloque pour « premier bilan et perspectives » et donc en 2021 sont célébrés les 20 ans du texte. Ces anniversaires n’ont pas vocation à être festifs mais, comme l’avait dit Didier Migaud, en novembre 2011, la LOLF n’ayant « jamais été un document gravé dans le marbre »7, ces anniversaires sont des points d’étape pour dresser des bilans. Et alors même qu’au moment de cet anniversaire a été examinée puis adoptée une loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques8 modifiant la LOLF, un bilan sur cette dernière n’est pas inutile.

    4Les ouvrages juridiques de finances publiques regorgent de pages décortiquant, détaillant et analysant le contenu de la LOLF et les conséquences des dispositions de ce texte ; et, dans ces mêmes ouvrages, l’étude des finances publiques étatiques ne se fait souvent qu’au travers du prisme de la LOLF. Le texte occupe une place obsessionnelle. Il faut dire que la LOLF, pour reprendre des expressions journalistiques – ou qui du moins ne devraient être que journalistiques – bien connues, est la « Constitution financière de la France », la « Table des lois budgétaires ». Evidemment, la LOLF vient fixer la compétence obligatoire du législateur budgétaire ; le contenu, la présentation, les règles d’examen et de vote des lois de finances ; mais aussi les principes budgétaires qu’il peut arriver aux financiers de psalmodier tels des mantras (annualité, unité, universalité, spécialité, sincérité) et que, sauf rares exceptions, le gouvernement et le Parlement respectent. La LOLF a initié des avancées comptables importantes, il faut le souligner. Elle a mis en place un nouveau cadre, notamment avec une nouvelle nomenclature budgétaire et une nouvelle logique budgétaire, pour les finances de l’État ; un cadre pour la bonne gestion des finances publiques ou du moins des finances de l’État. La LOLF est non seulement un cadre mais elle devait être aussi un levier : un levier pour la réforme de l’État. Mais, si la LOLF est un cadre, elle n’est que cela. Elle n’est, somme toute, qu’une source juridique des finances publiques. Certes pour les juristes les sources du droit sont fondamentales mais la LOLF n’est pas les finances publiques, elle ne « fait » pas les finances publiques. La LOLF n’est pas l’alpha et l’oméga de nos finances, furent-elles étatiques. L’alfa c’est la loi de finances initiale, qui est d’ailleurs aussi l’oméga ; c’est là l’un des échecs de la LOLF ou du moins de ceux qui n’ont pas su saisir le cadre à pleines mains. La LOLF n’est a priori pas un texte qui est là pour orienter les finances de l’État ; elle reste étrangère à la baisse ou à la hausse des dépenses et des recettes, qui ne relève que de la décision politique et/ou de la situation économique. Et sans doute le prouve-t-elle bien depuis maintenant 20 ans (ou 15, si on tient compte de sa pleine application)… La LOLF n’est globalement qu’un texte juridique de contenu et de technique budgétaires ; avec un esprit très réducteur, il est possible d’y voir une sorte de vade-mecum légal pour bien construire une loi de finances, bien mener les mouvements budgétaires et si possible bien gérer les finances étatiques.

    5La LOLF c’est l’État qui se parle à lui-même, c’est l’État qui organise son propre pouvoir budgétaire et surtout les modalités de son exercice et de sa mise en œuvre. C’est avec une vision constitutionnelle classique, dans le prolongement et la mise en œuvre des articles 34 et 47 de la Constitution, le statut de l’État sous un jour budgétaire ; c’est un instrument d’organisation du pouvoir budgétaire étatique. D’ailleurs, l’un des axes de la LOLF était de redonner plus de pouvoir budgétaire au Parlement, en renforçant son droit d’amendement et son contrôle par le biais de la loi de règlement, et en lui offrant des moyens de contrôler la performance ; tout cela avec l’absence de succès réel que l’on connaît.

    6La LOLF est un texte législatif, certes organique mais c’est une loi ; et, en cela, ce texte est porteur de normes, dont la signification est bien connue des juristes, car nous sommes loin de certaines imprécisions linguistiques voire techniques de l’ordonnance de 1959. Ces normes ont bien une portée/forme prescriptive dont, en premier lieu, le fait qu’il y ait chaque année une loi de finances. Les prescriptions foisonnent dans la LOLF. Mais la LOLF est aussi, et peut-être avant tout, un ensemble de normes relatif à la production même d’autres normes : les lois de finances. Elles « déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État » dans les conditions prévues par la LOLF, qui en précise le contenu et la présentation (Titre III), les modalités d’examen et de vote (Titre IV) mais aussi l’objet même (Titre I), toute l’alchimie préparatoire avec les principes à respecter et la manière de la concevoir (Titre II) et les modalités de contrôle (Titre V).

    7Si l’on veut bien voir la LOLF seulement comme ce cadre, on lui accorde sans doute, pour l’étude des finances publiques en général et des finances de l’État en particulier, y compris sous un jour juridique, bien trop d’importance. Cela d’autant plus que la LOLF n’est pas l’ordonnance de 1959, du moins n’a-t-elle pas bénéficié du même environnement (I), et qu’en outre elle a, jusqu’ici, manqué ses objectifs initiaux (II).

    I. La LOLF n’est pas l’ordonnance de 1959

    8Il ne s’agit pas de venir cultiver une quelconque nostalgie de l’ordonnance de 1959, mais seulement de rappeler que la LOLF n’a pas bénéficié de la même situation et du même environnement que le texte de 19599. Texte qui, malgré ses faiblesses – nombreuses – et son vieillissement, n’était non seulement pas rejeté en bloc mais se voyait reconnaître des mérites, y compris quelques mois à peine avant le début du processus législatif qui allait mener à sa fin10.

    A. L’ordonnance de 1959, un totem

    9L’ordonnance de 1959 s’est maintenue, parfois de manière inattendue, peut-être par manque de volonté ou de constance politiques, comme lorsque la majorité parlementaire arrivée au pouvoir au mois de juin 1981 n’a pas fait cas de la proposition du 14 mai 1980 de révision de l’ordonnance signée par l’ensemble du groupe socialiste à l’Assemblée nationale11. L’ordonnance de 1959 était un totem protégé par un « tabou »12… En un peu plus de 40 ans d’existence, le texte de 1959 n’aura pas connu de réformes d’ampleur jusqu’à ce que soit déposé le 11 juillet 2000 la proposition de loi organique présentée par Didier Migaud13. Il serait injuste de dénigrer la LOLF, en disant qu’elle n’était pas attendue14, même si en réalité c’était une réforme de l’ordonnance de 1959 qui a été recherchée et attendue pendant 40 ans15, y compris lors de la proposition déposée en mai 1980 « tendant à modifier, préciser et compléter les dispositions de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ». Au final ce sera un texte destiné à se substituer à l’ordonnance de 1959 qui sera déposé en 2000. Mais la LOLF n’est pas protégée par le même tabou que le texte de 1959. Ce dernier, malgré une trentaine de tentatives de réforme16, avait été retouché seulement deux fois, et encore, à la marge : en 1971, sur le temps accordé au Sénat pour l’examen en première lecture des projets de lois de finances17 et, en 1995, sur la mise en place de la session unique dans le prolongement de la révision constitutionnelle du 4 août 199518. La LOLF en 20 ans a déjà été retouchée voire modifiée en profondeur à bien plus de reprises, par les lois organiques des 12 juillet 2005, 15 avril 2009, 17 décembre 2012, 11 octobre 2013 et, dernièrement, 28 décembre 202119 ; elle ne paraît pas protégée par le même « dogme de l’intangibilité »20.

    10Les juristes financiers et constitutionnalistes ont beaucoup écrit sur l’ordonnance de 1959 et lui ont accordé énormément de place, mais il faut dire que tout y poussait. Promulguée au tout début de la Ve République, en pleine organisation du parlementarisme rationalisé, dont elle était l’un des instruments, s’inscrivant dans une logique historique d’encadrement des rapports entre Exécutif et Législatif, elle occupait une place à part et il n’est pas certain que la LOLF, plus moderne et moins autoritaire, ait réussi à occuper le fauteuil.

    B. L’ordonnance de 1959, enfant choyée de la Ve République naissante

    11Sous la IVe République il a fallu attendre des années pour que soit élaboré ce qui est devenu le décret du 19 juin 1956, sans que jamais n’arrive la loi organique qui devait régler le mode de présentation du budget, comme le prévoyait l’article 16, al. 3, de la Constitution : « Une loi organique réglera le mode de présentation du budget »21. Et puis, au début de la Ve République, en quelques mois, contre toutes attentes, était promulguée l’ordonnance de 1959. Lors des travaux préparatoires de la Constitution, Paul Coste-Floret avait prédit : « nous l’attendrons dix ans comme nous l’avons attendu en 1946 »22. Dans « le secret des bureaux »23, le Parlement court-circuité, les choses sont allées vite24. Cette ordonnance était donc l’enfant attendue, un peu miraculeuse, de la Constitution, depuis l’après-guerre. On peut comprendre l’intérêt qu’elle a suscité et l’aura qui l’entourait. Jean Gilbert-Jules considérait que l’ordonnance « fait en quelque sorte corps avec la Constitution puisque les conditions et réserves qu’elle contient sont prévues par la Constitution qui y renvoie expressément »25. On pourra toujours retorquer que la LOLF aussi était attendue par les parlementaires, mais, comme nous l’avons vu, c’était une réforme de l’ordonnance de 1959 qui était attendue et non pas un texte pour combler un vide béant ; au final la LOLF a pris la place de son aînée.

    12Enfant attendue suscitant l’intérêt des juristes, car l’ordonnance de 1959 était une enfant compliquée. D’une part, cette enfant, vite conçue dans le secret des bureaux, dont les juristes ont vite vu tous les défauts juridiques, a dû être légitimée. Ce qu’a fait tout d’abord le Conseil constitutionnel, dès janvier 1960, comme dans une absolution collective, en posant, à propos là aussi d’une ordonnance portant loi organique prise en application de l’ancien article 92 de la Constitution26, qu’elle bénéficiait, elle et ses semblables, d’une « présomption irréfragable de constitutionnalité »27 dès lors que sa « conformité à la Constitution ne peut être contestée »28. Le Conseil constitutionnel a finalisé cette légitimation quelques mois plus tard, en août 1960, en reconnaissant dans l’ordonnance de 1959 « la loi organique visée par [l’article 34] de la Constitution »29. D’autre part, cette enfant légitimée, du fait de ses imperfections, a fait naître un véritable droit constitutionnel jurisprudentiel financier. La LOLF, conçue au grand jour, au sein du Parlement remis au centre de la scène, est une enfant plus sage, aux contours juridiquement moins problématiques ; elle a moins d’aspérités et de rugosités constitutionnelles et politiques que l’ordonnance de 1959. C’est un instrument juridique ouvrant des perspectives gestionnaires, le droit jurisprudentiel constitutionnel s’efface un peu.

    13L’ordonnance de 1959 a, sur la quasi-totalité de son existence, été le seul texte de niveau organique à poser un cadre en matière de finances publiques. L’ordonnance était de ce point de vue une enfant unique, se concentrant sur les seules finances de l’État ; seule la LOLFSS 1996 était venue rompre, quelque peu, cette solitude dans ses dernières années d’existence. Désormais, la LOLF est une loi organique financière parmi d’autres (LOLFSS 2005, loi organique du 29 juillet 2004 prise en application de l’article 72-2 de la Constitution relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales, LOPGFP du 17 décembre 2012) et certaines des dispositions contenues dans ces autres lois posent des contraintes financières qui, contrairement à celles de la LOLF, ne sont pas neutres quant aux niveaux des recettes et des dépenses. La LOLF est, contrairement à l’ordonnance de 1959, une enfant concurrencée. On peut relever que la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, en faisant absorber la LOPGFP par la LOLF, fait perdre à cette dernière une partie de son identité dans l’espoir d’un renforcement de la lisibilité d’ensemble.

    14Enfin, l’ordonnance de 1959, à l’opposé de l’esprit de la LOLF, était une enfant chérie de l’Exécutif, visant à le conforter dans le cadre du parlementarisme rationalisé. Aussi, le déséquilibre fort entre le Gouvernement et le Parlement en matière budgétaire conférait au texte de 1959 tant un rôle budgétaire qu’un rôle politique fort. D’ailleurs, lors de la séance du Conseil constitutionnel sur la loi de finances rectificatives pour 1960, le rapporteur, Jean Gilbert-Jules relevait que « [t]ant que le Parlement n’aura pas modifié l’ordonnance organique, il ne peut aller au-delà du droit qui lui est consenti »30.

    15Pour tout cela, loin d’une vision strictement juridique, la LOLF n’est pas sur le même pied que l’ordonnance de 1959.

    II. La LOLF n’est pas l’instrument financier miraculeux

    16Les travaux qui devaient conduire à la LOLF ont commencé avec la création d’un groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, présidé par Laurent Fabius, et dont le rapporteur était Didier Migaud31. Il est important de se référer au rapport de ce groupe pour comprendre l’esprit de la LOLF, car elle-même n’en dit pas trop, elle ne se laisse pas deviner aisément.

    A. LOLF et maîtrise des dépenses publiques

    17Le rapport rendu par ce groupe commençait par une étude sur la maîtrise des dépenses publiques, et le constat que « la limitation de l’endettement public passe par un dosage fin entre maîtrise des dépenses et réforme de la fiscalité » ; « [p]our contrecarrer l’effet boule de neige, l’État doit s’efforcer (…) de faire apparaître un excédent du budget primaire, ce qui revient soit à accroître les impôts, soit à réduire les dépenses » (p. 31). Ce même rapport constatait aussi que « la maîtrise des dépenses publiques exige d’assouplir ce carcan » (p. 39) posé par l’ordonnance de 1959 et que « la maîtrise du déficit public est devenue un objectif à part entière de notre politique budgétaire » (p. 77), avant de faire le constat fort selon lequel « le redressement de nos finances publiques, la réduction de nos besoins de financement, ainsi que l’ampleur atteinte par le niveau des prélèvements obligatoires, imposent à la France de gérer « autrement » la dépense publique. Or, jusqu’à présent, la politique de maîtrise des finances publiques n’a pas débouché sur une appréciation de la dépense publique en fonction de son efficacité » (p. 105). Et d’ajouter que « le Parlement, confronté au resserrement des budgets, doit se faire le garant de l’amélioration continuelle de la gestion publique ; il en résultera nécessairement une attention plus soutenue à la fixation des objectifs, à l’amélioration des performances et à la possibilité de réaliser des économies » (p. 119).

    18Évidemment tout cela n’était que prémices aux travaux parlementaires sur la LOLF. Cette dernière dans tous les rapports parlementaires s’est vue assigner deux objectifs financiers principaux : d’une part, permettre une amélioration de la gestion publique et d’autre part, renforcer l’exercice du pouvoir budgétaire du Parlement32. La LOLF a misé sur le contrôle de l’efficacité de la dépense publique. Or, le rapport du groupe de travail expliquait fort bien l’esprit de ce contrôle :

    « jusqu’à présent, la politique de maîtrise des finances publiques (…) s’est (…) traduite par des économies forfaitaires imposées, via la régulation, aux ministères. Or, celles-ci semblent avoir aujourd’hui atteint leurs limites. Comme l’a relevé M. Daniel Bouton, ancien directeur du budget, devant notre groupe de travail, il n’est pas « possible d’aller beaucoup plus loin dans les exercices de rognure [de la dépense publique] année après année ». Mais, surtout, cette politique de maîtrise de la dépense par des économies forfaitaires apparaît de plus en plus contradictoire avec la recherche d’une efficacité accrue de l’argent public, dès lors que les coupes opérées le sont de manière non sélective, c’est-à-dire indépendamment de l’efficacité de la dépense visée, aboutissant ainsi à remettre en cause les services rendus et à décourager les personnels concernés.
    C’est pourquoi, il apparaît désormais indispensable de changer les règles du jeu pour accomplir de réels progrès, comme l’ont fait unanimement valoir les diverses personnalités entendues par le groupe de travail. Dans une période de raréfaction de la dépense publique, il faut désormais obtenir des économies, dégager des marges de manœuvre et procéder à des réallocations de ressources sur la base de l’efficacité de la dépense publique » (p. 105).

    19Incontestablement la LOLF a permis des avancées, en mettant en place de nouveaux outils -ou du moins un nouveau socle- pour la mesure de la performance des dépenses publiques. Cependant, la LOLF – et avant elle les travaux préparatoires – ne s’attaque jamais frontalement au niveau même de la dépense publique. La LOLF sur cette question n’a pas repris le contenu des travaux du groupe de travail, en évitant de parler d’économies, de marges de manœuvres ou encore de diminutions des dépenses publiques. Les travaux parlementaires sur le texte de la LOLF en passent, plus prudemment, de temps en temps, par « la maîtrise des dépenses publiques ». Cette expression ne veut pas dire grand-chose, ou du moins veut tout dire et rien dire à la fois. La maîtrise des finances publiques peut signifier la « connaissance » parfaite de celles-ci et en ce sens la LOLF a réussi à améliorer considérablement les choses, avec notamment les avancées sur la modernisation de la comptabilité publique qu’elle a suscitées et la mise en place d’une logique de performance des dépenses publiques même si celle-ci n’a sans doute pas donné les résultats escomptés. Mais, la maîtrise des dépenses publiques peut signifier la « domination » de celles-ci, celui qui maîtrise les finances publiques s’en rendant maître les mène où il souhaite. Dans l’exposé général de son rapport, Didier Migaud soulignait d’ailleurs, à propos des dépenses de personnel, qu’il faut « éviter toute dérive [des dépenses] incompatible avec la nécessaire maîtrise des dépenses publiques »33. Il est ici possible d’être bien plus dubitatif sur les effets de la LOLF. Il suffit de rappeler qu’en 2001, la dette publique était équivalente à 58,4 % du PIB et le déficit public inférieur à 2 %. Cela prouve, si besoin était, que pour maîtriser les finances publiques, il vaut mieux une volonté et une constance politiques plutôt qu’une norme juridique, fût-elle techniquement parfaite.

    B. Les objectifs non atteints de la LOLF

    20Il peut paraître rude de souligner l’échec de la LOLF ou du moins, dans une formule édulcorée, le fait que des objectifs de celle-ci ne sont pas atteints. C’est sans doute passer un peu rapidement sur les réussites de la LOLF, car il y en a : en matière comptable, dans la construction d’un système de contrôle de la performance, etc. Il faut évidemment prendre garde à ne pas « jeter le bébé avec l’eau du bain ». Cependant, il convient de reconnaître que la LOLF n’a pas atteint ses objectifs principaux.

    21Des objectifs non atteints, en premier lieu, à l’égard des objectifs clairement affichés. Sauf à entrer dans des circonvolutions, il paraît assez clair que le développement du contrôle a posteriori de la performance de la dépense n’a pas eu lieu. Or, sans contrôle a posteriori de cette performance, une confiance accordée a priori aux gestionnaires publics n’a pas réellement de sens. Pour le regard du citoyen-contribuable, extérieur au système complexe mis en place, le caractère assez vain de tout cela trouve illustration par la consultation du site « budget.gouv.fr », qui présente « la synthèse des résultats par rapport aux objectifs », à travers, pour l’année 2020, 1279 sous-indicateurs de performance, dont 620 sont atteints, 79 en amélioration, 351 sans amélioration et 229 non renseignés. C’est là une sorte de machine folle qui se résumerait à des informations statistiques accumulées, dont on sait bien à la lecture des PAP et des RAP qu’elles peuvent avoir peu de rapport avec la réalité quotidienne ou à l’utilité quotidienne des services publics et dont on se demande bien qui les examine parmi les parlementaires34. On pourra hausser ici les épaules en disant que l’on sait qu’il y a bien longtemps que les parlementaires ont perdu la main sur le jeu budgétaire, et c’est bien là le problème, à moins d’accepter que tout cela ne soit que machinerie d’un théâtre de marionnettes pour des spectateurs-citoyens crédules. Le Parlement n’a pas su/voulu saisir son nouveau rôle budgétaire ; la logique de performance reposant sur une confiance a priori et un contrôle a posteriori est restée dans les limbes de la théorie budgétaire ; la mise en place d’une nouvelle responsabilité est restée un objectif. À l’égard de ces objectifs affichés, remettons la LOLF à sa place : celle d’une grande déception.

    22Des objectifs non atteints, en second lieu, à l’égard des objectifs sous-jacents. La LOLF n’a jamais été présentée comme devant être adoptée pour attaquer de front la situation financière, mais pour améliorer la gestion publique, pour aller vers plus d’exactitude des présentations comptables, plus de transparence financière et plus de responsabilisation. Certes. Mais derrière tout cela n’y avait-il donc que la volonté de satisfaire un besoin de sincérité, car pour reprendre les mots de Didier Migaud en 2011, l’« une des demandes essentielles qu’elle émane des marchés financiers ou tout simplement du citoyen lui-même est en effet la certitude que les comptes publics soient sincères et que l’information sur les objectifs, les moyens et les résultats des politiques publiques soient disponibles »35 ? Ou y avait-il aussi, à l’image de ce que laissent penser les travaux du Groupe de travail « Fabius-Migaud », une volonté d’améliorer la situation financière de l’État ? Derrière le « dépenser mieux » se cachait-il un « dépenser moins » ? Alain Lambert, dans son rapport sur la proposition de LOLF, notait que l’ordonnance de 1959 était « obsolète comme instrument de gestion publique » et soulignait qu’« elle n’a pas empêché dette et déficit publics de se creuser »36… Cela veut-il dire que l’on attendait cela de la réforme en préparation ? La LOLF avait-elle des visées quant à l’amélioration de la situation financière ou était-elle seulement la mise en place d’un ensemble d’instruments pour améliorer la gestion publique et l’information relative à celle-ci sans chercher à influencer le sens de la décision financière ; une sorte de réforme pour la pureté des choses ? Cependant, une nouvelle fois, Alain Lambert relevait que dans « une situation de déficit et de dette publics encore élevés, l’enjeu d’utiliser de façon optimale toute ressource prélevée sur le contribuable apparaît fondamental aux yeux de tous. (…) Il n’est pas nécessaire de dépenser moins dans l’absolu, mais d’optimiser l’utilisation de tout crédit public pour atteindre le meilleur rapport coût/efficacité »37. Mais, Didier Migaud, toujours en 2011, déclarait que « dans le contexte actuel de dégradation importante des comptes publics, [la LOLF] permet ou devrait permettre un travail de fond sur la connaissance, l’analyse et la maîtrise des dépenses publiques et plus globalement d’ailleurs de nos comptes publics »38. Assurément la LOLF, même si on ne peut pas tout attendre d’elle, n’a pas ici non plus apporté tout ce que l’on pouvait en espérer. Peut-être parce que ce texte, avant tout technique, n’affichait pas assez clairement les choses, en se désintéressant trop, voire totalement, dans son contenu de la question du déficit et de la dette publique.

    ***

    23Alors remettons la LOLF à sa place : celle d’une norme juridique dont les destinataires sont le Gouvernement, le Parlement et donc l’État et non directement les citoyens ; elle reste un outil dont il faut qu’Exécutif et Législatif se saisissent pleinement ou alors elle restera un rendez-vous manqué, un de plus. Il reste à voir si la réforme voulue par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques permettra de vraies avancées39…

    Notes de bas de page

    1 Article de Pierre ESPLUGAS, in Pierre ESPLUGAS et Vincent DUSSART (coord.), L’ordonnance du 2 janvier 1959 : 40 ans après, PUSS Toulouse I, coll. Études de l’IREDE, 2000 ; article repris à la Revue du Trésor, février 2020, p. 88.

    2 Rec., p. 99, cons. 6.

    3 Voir par ex., Raymond MUZELLEC et Matthieu CONAN, Finances publiques, Sirey, 16e éd., 2013, p. 35 : « N’en déplaise aux bâtisseurs de cathédrales harmonieuses, la LOLF a une valeur juridique qui s’impose aux autres lois organiques ».

    4 Xavier CABANNES, Le principe de l’unité de trésorerie en droit public financier, thèse, université Paris II, 1998, version tapuscrit, pp. 30-31.

    5 Conseil constitutionnel, 10 janvier 1995, décision n° 95-355 DC, cons. 32, Rec., p. 151.

    6 On ne peut ici que renvoyer à la thèse d’Agnès ROBLOT-TROIZIER, Contrôle de constitutionnalité et normes visées par la Constitution française. Recherches sur la constitutionnalité par renvoi, Dalloz, coll. Nouvelle Bibliothèque de Thèses, vol. 65, 2007, passim.

    7 Citation tirée de l’enregistrement vidéo du colloque, pouvant être obtenu par demande en ligne sur le site Internet de l’Assemblée nationale.

    8 Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, JORF du 29 décembre 2021.

    9 Pour une analyse de la LOLF par rapport aux textes « organisateurs du système budgétaire de l’État » qui l’ont précédée, v. Robert HERTZOG, « La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dans l’histoire des grands textes budgétaires : continuité et innovation », RFAP, n° 117, 2006, p. 15.

    10 Voir, par exemple, Paul AMSELEK, « Le budget de l’État et le Parlement sous la Ve République », RDP, 1998, p. 1440.

    11 Doc. Assemblée nationale, 1980, n° 1718.

    12 Philippe DELELIS parlait d’un « tabou absolu », v. Alain LAMBERT, Rapport d’information, Doc. Sénat, 2000-2001, n° 37, p. 291.

    13 Doc. Assemblée nationale, 2000, n° 2540.

    14 J’ai souvenir d’avoir entendu, à plusieurs reprises, le professeur Jacques Buisson parler, dès les travaux parlementaires sur la LOLF, de véritable « LOLF story » (je ne suis pas certain qu’il ait repris cette expression dans un travail publié) ; il n’avait pas tort…

    15 Voir, en particulier, Lucile TALLINEAU, « Quarante ans de propositions de réforme de l’ordonnance du 2 janvier 1959 », RFFP, n° 73, 2001, p. 19.

    16 35 propositions de loi organique, v. Lucile TALLINEAU, « Quarante ans de propositions de réforme de l’ordonnance du 2 janvier 1959 », précité.

    17 Loi organique n° 71-474 du 22 juin 1971, JORF du 23 juin 1971.

    18 Loi organique n° 95-1292 du 16 décembre 1995, JORF du 20 décembre 1995.

    19 Lois organiques n° 2005-779 du 12 juillet 2005 modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, JORF du 13 juillet 2005, n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, JORF du 16 avril 2009, n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, JORF du 18 décembre 2012, n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, JORF du 12 octobre 2013, n° 2021-1836 du 28 septembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, précitée.

    20 Doc. Assemblée nationale, 2000, n° 2540, p. 5.

    21 Voir Lucile TALLINEAU, « Le décret de 1956, l’ordonnance de 1959 et la gestion financière de l’État », in Philippe BEZES, Florence DESCAMPS, Sébastien KOTT et Lucile TALLINEAU (dir.), L’invention de la gestion publique. Du contrôle de la dépense à la gestion des services publics (1914-1967), CHEFF, 2013, p. 519.

    22 Documents pour servir à l’histoire de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, La Documentation française, vol. II, 1988, p. 270.

    23 Pour reprendre l’expression employée par plusieurs auteurs, comme par Didier MIGAUD, « Un double objectif : modernisation de l’État, approfondissement de la démocratie », RFFP, n° 76, 2001, p. 10.

    24 Les Archives nationales conservent un projet d’ordonnance portant loi organique relative aux lois de finances presque conforme à la version qui sera promulguée en janvier 1959, avec son bordereau d’envoi daté du 26 novembre 1958 pour être inscrit à l’ordre du jour du conseil des ministres, voir notre article « Constitution et finances publiques : 1958-2018. Un état des lieux », RFFP, n° 150, 2020, p. 9, note 19.
    À propos de l’élaboration du texte de 1959, lire Pierre LAVIGNE, « Aux sources de l’ordonnance du 2 janvier 1959 », RFFP, n° 26, 1989, p. 181.

    25 Conseil constitutionnel, Procès-verbal de la séance sur la décision n° 60-8 DC du 11 août 1960, p. 8, cité par Aurélien BAUDU, « La « financiarisation » de la Constitution de la Ve République : de l’ordonnance du 2 janvier 1959 aux lois organiques financières ? », RFFP, n° 150, 2020, p. 30.

    26 Ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

    27 V. Joël MOLINIER, « L’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances », in Henri ISAÏA et Jacques SPINDLER, Histoire du droit des finances publiques, Economica, volume 1, 1986, p. 312.

    28 Conseil constitutionnel, décision n° 60-6 DC, 15 janvier 1960, cons. 1., Rec., p. 21.

    29 Conseil constitutionnel, décision n° 60-8 DC, 11 août 1960, cons. 1., Rec., p. 25.

    30 Conseil constitutionnel, Procès-verbal de la séance sur la décision n° 60-8 DC du 11 août 1960, p. 9, avec la référence précitée.

    31 Assemblée nationale, Rapport du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, tome 1, 27 janvier 1999 : https://www.assemblee-nationale.fr/11/dossiers/depense/rapport.asp#P1_I.

    32 Voir par exemple les rapports de Didier MIGAUD au nom de la commission spéciale chargée d’examiner la proposition de loi organique relative aux lois de finances, Doc. Assemblée nationale, 2001, n° 2540, et de Alain LAMBERT sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances, Doc. Sénat, 2000-2001, n° 343.

    33 Didier MIGAUD au nom de la commission spéciale chargée d’examiner la proposition de loi organique (n° 2540) relative aux lois de finances, Doc. Assemblée nationale, 2001, n° 2908 : https://www.assemblee-nationale.fr/11/rapports/r2908-1.asp#expose.

    34 À ce propos on ne peut que lire les propos d’Alain LAMBERT, « 20 ans après la LOLF, quels leviers pour la transformation publique ? » (22 mars 2021) : https://www.institutmontaigne.org/blog/20-ans-apres-la-lolf-quels-leviers-pour-la-transformation-publique.

    35 Citation tirée de l’enregistrement vidéo du colloque du 9 novembre 2011.

    36 Doc. Sénat, 2000-2001, n° 343, p. 8.

    37 Ibid., p. 19.

    38 Citation tirée de l’enregistrement vidéo du colloque du 9 novembre 2011.

    39 Xavier CABANNES et Alain PARIENTE, « Perspectives pour une LOLF “augmentée” » (tribune), AJDA, 2022, p. 65.

    Auteur

    • Xavier Cabannes

      Professeur de droit publicPrésident d’honneur de la SFFP

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    1 Article de Pierre ESPLUGAS, in Pierre ESPLUGAS et Vincent DUSSART (coord.), L’ordonnance du 2 janvier 1959 : 40 ans après, PUSS Toulouse I, coll. Études de l’IREDE, 2000 ; article repris à la Revue du Trésor, février 2020, p. 88.

    2 Rec., p. 99, cons. 6.

    3 Voir par ex., Raymond MUZELLEC et Matthieu CONAN, Finances publiques, Sirey, 16e éd., 2013, p. 35 : « N’en déplaise aux bâtisseurs de cathédrales harmonieuses, la LOLF a une valeur juridique qui s’impose aux autres lois organiques ».

    4 Xavier CABANNES, Le principe de l’unité de trésorerie en droit public financier, thèse, université Paris II, 1998, version tapuscrit, pp. 30-31.

    5 Conseil constitutionnel, 10 janvier 1995, décision n° 95-355 DC, cons. 32, Rec., p. 151.

    6 On ne peut ici que renvoyer à la thèse d’Agnès ROBLOT-TROIZIER, Contrôle de constitutionnalité et normes visées par la Constitution française. Recherches sur la constitutionnalité par renvoi, Dalloz, coll. Nouvelle Bibliothèque de Thèses, vol. 65, 2007, passim.

    7 Citation tirée de l’enregistrement vidéo du colloque, pouvant être obtenu par demande en ligne sur le site Internet de l’Assemblée nationale.

    8 Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, JORF du 29 décembre 2021.

    9 Pour une analyse de la LOLF par rapport aux textes « organisateurs du système budgétaire de l’État » qui l’ont précédée, v. Robert HERTZOG, « La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dans l’histoire des grands textes budgétaires : continuité et innovation », RFAP, n° 117, 2006, p. 15.

    10 Voir, par exemple, Paul AMSELEK, « Le budget de l’État et le Parlement sous la Ve République », RDP, 1998, p. 1440.

    11 Doc. Assemblée nationale, 1980, n° 1718.

    12 Philippe DELELIS parlait d’un « tabou absolu », v. Alain LAMBERT, Rapport d’information, Doc. Sénat, 2000-2001, n° 37, p. 291.

    13 Doc. Assemblée nationale, 2000, n° 2540.

    14 J’ai souvenir d’avoir entendu, à plusieurs reprises, le professeur Jacques Buisson parler, dès les travaux parlementaires sur la LOLF, de véritable « LOLF story » (je ne suis pas certain qu’il ait repris cette expression dans un travail publié) ; il n’avait pas tort…

    15 Voir, en particulier, Lucile TALLINEAU, « Quarante ans de propositions de réforme de l’ordonnance du 2 janvier 1959 », RFFP, n° 73, 2001, p. 19.

    16 35 propositions de loi organique, v. Lucile TALLINEAU, « Quarante ans de propositions de réforme de l’ordonnance du 2 janvier 1959 », précité.

    17 Loi organique n° 71-474 du 22 juin 1971, JORF du 23 juin 1971.

    18 Loi organique n° 95-1292 du 16 décembre 1995, JORF du 20 décembre 1995.

    19 Lois organiques n° 2005-779 du 12 juillet 2005 modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, JORF du 13 juillet 2005, n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, JORF du 16 avril 2009, n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, JORF du 18 décembre 2012, n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, JORF du 12 octobre 2013, n° 2021-1836 du 28 septembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, précitée.

    20 Doc. Assemblée nationale, 2000, n° 2540, p. 5.

    21 Voir Lucile TALLINEAU, « Le décret de 1956, l’ordonnance de 1959 et la gestion financière de l’État », in Philippe BEZES, Florence DESCAMPS, Sébastien KOTT et Lucile TALLINEAU (dir.), L’invention de la gestion publique. Du contrôle de la dépense à la gestion des services publics (1914-1967), CHEFF, 2013, p. 519.

    22 Documents pour servir à l’histoire de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, La Documentation française, vol. II, 1988, p. 270.

    23 Pour reprendre l’expression employée par plusieurs auteurs, comme par Didier MIGAUD, « Un double objectif : modernisation de l’État, approfondissement de la démocratie », RFFP, n° 76, 2001, p. 10.

    24 Les Archives nationales conservent un projet d’ordonnance portant loi organique relative aux lois de finances presque conforme à la version qui sera promulguée en janvier 1959, avec son bordereau d’envoi daté du 26 novembre 1958 pour être inscrit à l’ordre du jour du conseil des ministres, voir notre article « Constitution et finances publiques : 1958-2018. Un état des lieux », RFFP, n° 150, 2020, p. 9, note 19.
    À propos de l’élaboration du texte de 1959, lire Pierre LAVIGNE, « Aux sources de l’ordonnance du 2 janvier 1959 », RFFP, n° 26, 1989, p. 181.

    25 Conseil constitutionnel, Procès-verbal de la séance sur la décision n° 60-8 DC du 11 août 1960, p. 8, cité par Aurélien BAUDU, « La « financiarisation » de la Constitution de la Ve République : de l’ordonnance du 2 janvier 1959 aux lois organiques financières ? », RFFP, n° 150, 2020, p. 30.

    26 Ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

    27 V. Joël MOLINIER, « L’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances », in Henri ISAÏA et Jacques SPINDLER, Histoire du droit des finances publiques, Economica, volume 1, 1986, p. 312.

    28 Conseil constitutionnel, décision n° 60-6 DC, 15 janvier 1960, cons. 1., Rec., p. 21.

    29 Conseil constitutionnel, décision n° 60-8 DC, 11 août 1960, cons. 1., Rec., p. 25.

    30 Conseil constitutionnel, Procès-verbal de la séance sur la décision n° 60-8 DC du 11 août 1960, p. 9, avec la référence précitée.

    31 Assemblée nationale, Rapport du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, tome 1, 27 janvier 1999 : https://www.assemblee-nationale.fr/11/dossiers/depense/rapport.asp#P1_I.

    32 Voir par exemple les rapports de Didier MIGAUD au nom de la commission spéciale chargée d’examiner la proposition de loi organique relative aux lois de finances, Doc. Assemblée nationale, 2001, n° 2540, et de Alain LAMBERT sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances, Doc. Sénat, 2000-2001, n° 343.

    33 Didier MIGAUD au nom de la commission spéciale chargée d’examiner la proposition de loi organique (n° 2540) relative aux lois de finances, Doc. Assemblée nationale, 2001, n° 2908 : https://www.assemblee-nationale.fr/11/rapports/r2908-1.asp#expose.

    34 À ce propos on ne peut que lire les propos d’Alain LAMBERT, « 20 ans après la LOLF, quels leviers pour la transformation publique ? » (22 mars 2021) : https://www.institutmontaigne.org/blog/20-ans-apres-la-lolf-quels-leviers-pour-la-transformation-publique.

    35 Citation tirée de l’enregistrement vidéo du colloque du 9 novembre 2011.

    36 Doc. Sénat, 2000-2001, n° 343, p. 8.

    37 Ibid., p. 19.

    38 Citation tirée de l’enregistrement vidéo du colloque du 9 novembre 2011.

    39 Xavier CABANNES et Alain PARIENTE, « Perspectives pour une LOLF “augmentée” » (tribune), AJDA, 2022, p. 65.

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    Dussart, Vincent, éd. La LOLF a 20 ans !. Toulouse: Presses de l’Université Toulouse Capitole, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 2022. doi:10.4000/books.putc.15574.
    Dussart, Vincent, éditeur. La LOLF a 20 ans !. Presses de l’Université Toulouse Capitole, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 2022, https://doi.org/10.4000/books.putc.15574.
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