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Les décisions juridictionnelles atypiques

 | 
Maryvonne Hecquard-Théron

Première partie. Identification de l’atypie

De l’inédit politique à l’atypie juridique. La décision du Conseil constitutionnel : autodétermination des Comores

Hélène Simonian-Gineste

Texte intégral

  • 1 O. Gohin, “La nouvelle décentralisation et la réforme de l’État en France”, AJDA, 2003, p. 522. V. (...)
  • 2 La révision constitutionnelle du 4 août 1995 a supprimé les dispositions du titre XII consacré à l (...)
  • 3 La République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d’outre-mer, dans “un idéal c (...)
  • 4 Le titre VIII de la Constitution de 1946 crée en effet l’Union française qui est constituée (art. (...)
  • 5 Sur les institutions coloniales, v. not. P. Lampue, Droit d’outre-mer et de la coopération, Dalloz (...)
  • 6 Catégorie hétérogène qui a vocation à accueillir tout ce qui n’est pas DOM. Catégorie qui peut com (...)
  • 7 Aucune procédure spécifique n’a été prévue par la révision pour le cas où l’un des outremers voudr (...)
  • 8 L’interprétation officielle de la Constitution avait été clairement exposée par la voix du Premier (...)

1La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a profondément modifié le visage institutionnel de l’outre-mer français1. L’expression “peuples des territoires d’outremer” ayant été supprimée à l’occasion du “toilettage” du texte constitutionnel en 19952, celle de “populations d’outre-mer” a fait son apparition dans le nouvel article 723. Par ailleurs, la dualité traditionnelle “département d’outre-mer–territoires d’outre-mer” (DOM-TOM dans le reste du texte), instaurée en 19464 lors de la suppression des colonies5, est désormais remplacée par celle de “département d’outre-mer–collectivités d’outre-mer”6. Mais aucune disposition nouvelle ne vient ni fonder ni organiser l’accession à l’indépendance d’une collectivité d’outre-mer7. Pourtant, depuis 1958, c’est dans une improvisation juridique totale que d’anciennes colonies quittèrent le giron de la République française puisqu’aussi bien le silence du texte constitutionnel de 1958 sur ce point précis sous-entendait –semble-t-il– l’impossibilité de toute accession à l’indépendance après l’entrée en vigueur de la Constitution8. Mais le cas de Mayotte allait offrir au Conseil constitutionnel l’occasion de se prononcer sur la question en 1975.

  • 9 V. R. Lavoux, “Le statut administratif de Mayotte (1814-1976) ou à la quête d’un impossible statut (...)
  • 10 On rappellera que Mayotte a également été à l’origine d’une décision remarquée du Conseil constitu (...)
  • 11 Pour donner un ordre de comparaison : Saint-Pierre-et-Miquelon représente 242 km2, Wallis-et-Futun (...)
  • 12 Avant Nice et la Savoie comme le relève J.-M. Pontier, La loi du 11 juillet 2001, présentation gén (...)
  • 13 V. H. Beringer, “La collectivité départementale de Mayotte, principaux aspects de la loi statutair (...)
  • 14 Déc. 75-59, DC du 30 déc. 1975, Rec. 26 ; L. Favoreu, RDP, 1976, p. 557 ; C. Franck, AJDA, 1976, p (...)
  • 15 Loi 87-369 du 5 juin 1987 organisant la consultation des populations intéressées de la Nouvelle-Ca (...)

2On peut brièvement rappeler l’histoire de l’île de Mayotte qui est assez singulière tant historiquement9 que juridiquement10. Située au nord du canal du Mozambique entre l’Afrique et Madagascar, représentant une superficie de 373 km211, elle fut vendue à la France et devint ainsi française dès 184112 tandis que Grande Comore et Anjouan ne devinrent protectorats français qu'en 1892 et Mohéli en 1886. L’île connut des rattachements administratifs successifs : d’abord au protectorat comorien en 1887, puis passagèrement à la Réunion en 1896 et enfin à Madagascar de 1908 à 1946. Mais, à partir de 1946, la désunion s’accentua entre Mayotte et les trois autres îles. En 1958, sa désolidarisation du reste de l’archipel déboucha sur une aspiration jamais démentie à la départementalisation (non encore satisfaite aujourd’hui13). Or, lors de l’indépendance des Comores, le sort de l’île se trouva au centre d’une polémique politico-juridique qui amena le groupe socialiste de l’Assemblée nationale à saisir le Conseil constitutionnel de la loi organisant un scrutin d’autodétermination à Mayotte alors que les trois autres îles avaient déjà accédé à l’indépendance. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision 75-59 du 30 décembre 197514, vint alors fort opportunément conférer un fondement constitutionnel au processus d’accession à l’indépendance d’une portion du territoire français (sa formulation devant être retouchée plus tard à l’occasion de la loi organisant un scrutin d’autodétermination en Nouvelle-Calédonie15). Alors confronté à un contexte politique brûlant et en partie international, le Conseil opta pour une interprétation “risquée” de la Constitution lui permettant tout à la fois de justifier l’indépendance des Comores et le sort séparé réservé à Mayotte. Sa décision apparaît ainsi atypique tant en raison de son contexte (I) que de son contenu et de la méthode qu’il révèle (II).

I – LE CONTEXTE DE LA DÉCISION : UNE INDÉPENDANCE RÉALISÉE

3La décision de 1975 ne concernait pas un phénomène politique inconnu auparavant mais c’était la première fois que le Conseil se trouvait amené à se prononcer sur lui dans le cadre d’un contrôle de constitutionnalité des lois (A). Par ailleurs, c’était aussi la première fois que le Conseil se trouvait face à une réalité politique irréversible sur laquelle sa décision ne pouvait avoir concrètement que peu d’effet et ce, quel que fût son sens (B).

A – La sécession devant le Conseil : “une première”

  • 16 Ce choix devait être effectué par un vote des assemblées territoriales de chaque TOM et à Madagasc (...)
  • 17 Il s’est agi des États suivants : Centre-Afrique, Congo, Côte-d’Ivoire, Dahomey, Gabon, Haute-Volt (...)
  • 18 Côte française des Somalies, Comores, Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon. (les îles de (...)
  • 19 Contrairement en effet au système mis en place par la Constitution de 1946, plus souple puisqu'il (...)
  • 20 Référendum national du 8 janvier 1961 faisant suite à la déclaration du chef de l’État du 16 septe (...)
  • 21 C’est notamment dans le cadre d’un document de travail de l’Assemblée nationale que sera présentée (...)
  • 22 Loi 66-949 du 22 décembre 1966 organisant une consultation de la population de la Côte française d (...)
  • 23 Le résultat fut pour le maintien dans la République avec un statut renouvelé qui fut celui de TOM (...)

4En 1958, les TOM avaient eu l’occasion de sortir de la République en refusant la nouvelle Constitution lors du référendum du 28 septembre 1958 (ce que fit la Guinée). Pour ceux qui avaient accepté de demeurer dans la République, il avait été encore possible d’opter, dans un délai de quatre mois à compter de la promulgation de la Constitution, soit pour le statut de DOM soit pour celui d’État-membre de la Communauté16 (et aucun TOM n’avait choisi de devenir DOM, la plupart avait opté pour le statut d’État-membre de la Communauté17 tandis que cinq d’entre eux seulement optaient pour le maintien du statu quo18). Par la suite, la possibilité d’accéder à l’indépendance n’était prévue que pour les États-membres de la Communauté. Il était évident que le délai d’option étant expiré, la République incluait définitivement tous les DOMTOM dont le sort était scellé19. Pourtant, la sécession des départements d’Algérie eut lieu. Juridiquement, c’est la voie du référendum législatif de l’article 1120 de la Constitution qui fut utilisée. Par deux fois. Puis, le scrutin d’autodétermination proprement dit se déroula sans que la question de la constitutionnalité du processus soit soulevée. Mais pouvait-elle l’être utilement dès lors que le référendum était intervenu ? Plus tard, en 1966, des incidents marquèrent le voyage du chef de l’État à Djibouti. Très rapidement, ce dernier annonça une consultation de la population de la Côte française des Somalies sur la question de l’indépendance en réponse aux revendications de certains mouvements politiques locaux. C’est à partir de ce moment précis que la question juridique de la sécession fut clairement posée. Cependant, elle ne le fut que dans l’enceinte du Parlement21. En effet, le Conseil constitutionnel ne fut pas saisi de la loi organisant la consultation de la population22, le 19 mars 1967. Cette consultation demandait pourtant aux électeurs de se prononcer sur leur volonté d’être séparés de la République ou d’y rester (avec un statut renouvelé23). Il s’agissait donc bien d’un scrutin d’autodétermination dont l’issue pouvait être une accession à l’indépendance d’une portion du territoire français ! Ce n’est donc que quelques années plus tard que le cas de Mayotte allait donner au Conseil constitutionnel l’occasion de se prononcer sur la constitutionnalité de tels scrutins.

B – L’inédit du cas comorien

  • 24 Lois des 22 décembre 1961 et 3 janvier 1968.
  • 25 Notamment : – consultation populaire sur l’indépendance ; – accroissement de l’autonomie du territ (...)
  • 26 A Mayotte, 65 % des électeurs votent contre l’indépendance alors que l’indépendance recueille 95 % (...)
  • 27 Cette loi prévoyait l’indépendance des trois îles ; dans ces dernières, un projet de Constitution (...)
  • 28 Il faut quand même indiquer que le sort à part de Mayotte n’était pas le seul point qui pouvait dé (...)
  • 29 En droit international, les processus de décolonisation doivent se faire dans le respect des front (...)
  • 30 Une résolution du Conseil de sécurité, enjoignant la France d’abandonner toute souveraineté sur Ma (...)

5Il est nécessaire de rappeler les circonstances politiques et les étapes du processus d’indépendance qui ont entouré la décision de 1975. Le processus politique qui allait engendrer la loi contestée débuta dès 1972 lorsque la chambre des députés des Comores chargea le Président du Conseil de gouvernement de négocier l’indépendance de l’archipel avec le gouvernement français. En 1973, une “Déclaration commune” fut signée qui prévoyait (en totale contradiction avec les lois régissant le territoire24) un ensemble de mesures préparant l’accession à l’indépendance25. La France s’engageait ainsi dans un processus de décolonisation progressif et concerté. Mais les difficultés ne tardèrent pas à poindre, provoquées –déjà– par la question de Mayotte. En effet, sous la pression des créoles mahorais, le Sénat modifia le projet de loi organisant la consultation populaire sur la question de l’indépendance. A l’expression “consultation de la population”, le Sénat substitua celle de “consultation des populations”, le pluriel signifiant que les résultats seraient décomptés île par île. Et le résultat recherché fut obtenu : lors du scrutin du 22 décembre 1974, alors que l’indépendance recueillait un vote positif dans le reste de l’archipel, elle était clairement refusée à Mayotte26. Pour couper court aux effets de ce scrutin, c’est-à-dire pour stopper un processus d’indépendance sans Mayotte (tel que le prévoyait la loi du 3 juillet 197527 en conséquence des résultats de la consultation du 22 décembre 1974), la chambre des députés de Moroni décida unilatéralement de proclamer l’indépendance de l’ensemble de l’archipel28 le 6 juillet. Le 12 novembre, le nouvel État comorien faisait son entrée aux Nations-unies tandis que le gouvernement français tombait dans l’embarras. Les députés de Mayotte ne cessaient en effet de réaffirmer la volonté des Mahorais de rester français tandis que par ailleurs la pression internationale poussait dans le sens d’une indépendance globale de l’archipel conformément au principe de l’uti possedetis29. Finalement, le gouvernement français décida de prendre acte de l’indépendance mais persista dans sa volonté de réserver le sort de Mayotte30. Le 31 octobre 1975, il déposa un projet de loi qui, d’une part, entérinait l’indépendance des trois îles de Grande Comore, Anjouan et Mohéli, et d’autre part, organisait une consultation des Mahorais sur la question de l’intégration de l’île dans le nouvel État comorien. Le projet de loi fut vivement critiqué par l’opposition socialiste et finalement, soixante et un députés de l’Union de la Gauche saisirent le Conseil constitutionnel le 17 décembre. Saisi à ce moment précis du processus d’indépendance, le Conseil se trouvait face à un cas de figure inédit. En général, le Conseil est amené à se prononcer sur des textes qui visent à modifier un état de fait dans le futur. Le Conseil se prononce en effet avant l’entrée en vigueur de la loi et donc avant que celle-ci ait pu modifier la réalité. Si la loi est déclarée inconstitutionnelle et que le gouvernement souhaite la maintenir, il lui reste la voie de la révision constitutionnelle. Dans ce cas, la modification du réel souhaité par le gouvernement aura bien lieu mais après la révision de la Constitution, et donc après la décision du Conseil. S’il s’agit d’une décision de contrariété d’un traité avec la Constitution, il en va de même. La décision déclarant le traité incompatible avec la Constitution signifie que la France ne sera pas partie à ce traité sauf après révision de la Constitution ou renégociation du traité. Là encore, la décision du Conseil parvient à avoir un impact sur le réel en bloquant la processus de conclusion définitive du traité. La modification du réel par le traité n’aura lieu qu’après la décision du Conseil et après la modification de la Constitution. Or, dans le cas qui nous occupe, une déclaration d’inconstitutionnalité de la loi sur le point précis de la reconnaissance de la sécession des Comores ne pouvait empêcher la modification de la réalité avant la disparition de l’inconstitutionnalité car cette modification avait déjà eu lieu et elle ne pouvait être effacée par les autorités françaises. Même une révision de la Constitution constitutionnalisant la sécession unilatérale des Comore n’aurait pas supprimé l’originalité temporelle du processus. Il s’agit là d’une situation, nous semble-t-il, assez atypique. Cette donnée liée au fait que les circonstances de l’affaire étaient en partie internationales (du fait de la souveraineté de l’État comorien) a pu d’ailleurs inciter le Conseil à trouver un fondement constitutionnel à la sécession dès lors qu’il décidait d’aborder la question, ce que la saisine ne lui demandait pas de faire car elle ne portait que sur la partition des Comores.

II – UNE INTERPRÉTATION RISQUÉE

6L’attitude des parlementaires saisissants consistant à ne pas aborder de front la question du fondement constitutionnel de la sécession dans l’article 53 al. 3 ne détourna pas le Conseil de la question (A). Nécessaire à la déclaration de constitutionnalité du scrutin organisé à Mayotte, l’interprétation donnée de l’article 53 al. 3 semble ignorer la prudence qui porte d’ordinaire le juge constitutionnel à envisager les conséquences futures de ses lectures de la Constitution (B).

A – Une saisine oblitérant la question fondamentale

  • 31 Type de saisine répertoriée par B. Mercuzot dans sa thèse Les saisines parlementaires dans le cont (...)

7Dans cette affaire, le Conseil se trouvait devant une saisine des députés socialistes qui avait certainement pour but essentiel de contrer le gouvernement (puisque les sénateurs socialistes avaient au contraire, un peu auparavant, menacé de saisir le Conseil s’il n’était pas fait un sort séparé à Mayotte), une saisine qui mêlait souvent arguments de fait et de droit et qui tentait ainsi de prolonger le débat législatif31. Aussi, que le processus d’indépendance des trois îles comoriennes et le scrutin d’autodétermination de Mayotte pussent trouver ou non un fondement juridique dans la Constitution elle-même était une question (fondamentale) que la requête des parlementaires ne soulevait pas. En effet, il était seulement demandé au Conseil de se prononcer sur la constitutionnalité du sort séparé réservé à Mayotte, c’est-à-dire sur la constitutionnalité d’une partition de l’ancien TOM (sans que l’article 53 al. 3 fût même mentionné dans la saisine). Et cette division était contestée d’une part au regard du préambule de la Constitution de 1946 qui impose le respect des règles du droit international et d’autre part au regard de l’article 74 de la Constitution d’un point de vue procédural. Sur le premier point, les sénateurs estimaient que la consultation séparée de Mayotte, le reste de l’archipel étant devenu un État indépendant membre des Nations-Unies, était parfaitement contraire aux règles du droit international à plusieurs titres :

  • non respect de la Charte (au travers du non respect de la souveraineté d’un de ses membres),
  • ingérence dans les affaires intérieures de l’État comorien,
  • utilisation de la force pour se maintenir à Mayotte contre la volonté de la majorité de la population comorienne.

8Or, le préambule de la Constitution de 1946, qui a valeur constitutionnelle, affirme que “la République française se conforme aux règles du droit international”.

  • 32 Texte de la requête publiée en annexe de l’article de F. Luchaire. “Les termes de l’article 74 de (...)
  • 33 Art. précité, p. 567.
  • 34 Ibidem.

9La loi déférée en réservant un sort particulier à Mayotte et en permettant éventuellement que celle-ci demeurât française, était donc inconstitutionnelle. Sur le second point, les parlementaires contestaient la procédure suivie qui n’avait pas respecté l’obligation de consultation de l’assemblée territoriale pour toute modification statutaire d’un TOM prévue à l’article 74 de la Constitution. Certes, une telle consultation était en l’occurence très problématique étant donné que la majeure partie du TOM était déjà, de fait, devenue indépendante. D’ailleurs, les parlementaires en avaient parfaitement conscience en rédigeant leur requête : “Au demeurant, on ne voit pas comment le gouvernement pourrait maintenant solliciter et obtenir l’avis de la chambre des députés des Comores, dès lors que cette assemblée est devenue celle d’un État indépendant32 ”. De l’ancien TOM, il ne restait effectivement que Mayotte et de l’ancienne assemblée territoriale que les députés mahorais. Pouvait-on alors considérer que Mayotte fût devenue ispso facto le TOM des Comores à elle toute seule ? Les parlementaires excluaient bien évidemment cette hypothèse et tiraient même argument de l’impossibilité matérielle de consulter l’assemblée territoriale pour conforter l’impossibilité juridique de toute partition du territoire. Quant au fondement de la consultation dans l’article 53 al. 3 de la Constitution, il n’était pas question de le remettre en cause pour parvenir à la déclaration d’inconstitutionnalité. Pour la quasi-majorité des parlementaires, depuis l’épisode de 1966, la cause en effet était entendue. F. Luchaire33 rappelle que seul ou presque le député de la Réunion s’était opposé à la réitération du précédent somalien et que son exception d’irrecevabilité avait été repoussée à une large majorité de 402 voix contre 12. “Ce vote massif traduisait certainement, conclut F. Luchaire, le fait qu’il était difficile à une assemblée politique de revenir sur une interprétation de la Constitution déjà consacrée une fois sinon deux (en tenant compte de l’autodétermination de l’Algérie, est-il précisé en note)34. De surcroît, les députés saisissants n’avaient nul intérêt à aborder l’article 53 de front car cet article était en réalité un piège prêt à se refermer sur eux ainsi que la décision du Conseil allait le démontrer.

B – Une lecture dangereuse

  • 35 Ce qui fait écrire à D. Rousseau qu’il s’agit en fait d’une véritable création de droit, celui de (...)
  • 36 D’autres objections pouvaient être avancées. Par exemple, pour L. Favoreu, art. précité, RDP. 1976 (...)
  • 37 Ce à quoi on peut opposer qu’un acte de reconnaissance ne saurait équivaloir à un traité de cessio (...)
  • 38 “Considérant que ces dispositions (il s’agit de l’article 53 al. 3) font application aux traités e (...)

10Les députés saisissants tenaient donc implicitement pour acquis qu’un processus d’accession à l’indépendance pût se fonder sur l’article 53 al. 3 qui dit que “nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées”. Lors de l’examen de la loi prévoyant un scrutin d’autodétermination à Djibouti, R. Capitant avait en effet présenté, dans un rapport rédigé au nom de la commission des lois de l’Assemblée nationale, une interprétation de la Constitution dans ce sens qui avait rallié (presque) tous les suffrages35. Selon celle-ci, d’une part, les TOM n’avaient pas épuisé leur droit à l’indépendance en 1958 et, d’autre part, l’article 53 al. 3 pouvait servir à fonder l’exercice de ce droit... moyennant une interprétation constructive et pour le moins osée de ses termes. Pour parvenir au but recherché, il fallait en effet surmonter au moins36 la difficulté (directe et évidente) posée par la nécessité du traité de cession du territoire visé à l’alinéa 1 de l’article. Normalement, un traité suppose l’existence de deux États ce qui, dans le cas d’une accession à l’indépendance d’une partie du territoire, n'est pas réalisé puisque l’État bénéficiaire de la cession n’existe pas encore. Mais R. Capitant avait su trouver une réponse en expliquant que dans ce cas particulier “le traité prend un forme spéciale : celle de l’acte international que constitue de la part de la France sa reconnaissance comme État.”37 Et c’est dans la droite ligne de la “doctrine Capitant” que le Conseil déclara dans sa décision que “les dispositions de cet article doivent être interprétées comme étant applicables non seulement dans l’hypothèse où la France céderait à un État étranger ou bien acquérait de celui-ci un territoire mais aussi dans l’hypothèse où un territoire cesserait d’appartenir à la République pour constituer un État indépendant ou y être rattaché”. Le recours à cet article et son interprétation dans le sens d’une légitimation des processus d’indépendance (soit réalisé, soit à venir) représentaient malgré tout un choix juridique risqué tant les faiblesses juridiques du raisonnement étaient certaines. Mais le Conseil ne pouvait guère redouter que des critiques doctrinales, étant donné ce qui a été dit précédemment de l’adhésion massive de la classe politique à la doctrine Capitant. Par contre, son interprétation du mot “territoire” plaça le Conseil en marge de la lecture restrictive qu’en avait fait R. Capitant. Pour ce dernier en effet, seuls les TOM avaient vocation à l’indépendance et, en conséquence, le terme de “territoire” utilisé par l’alinéa 3 devait, dans le cas d’un processus d’autodétermination, être compris comme synonyme de “TOM”. Or le Conseil ayant certainement décidé de justifier le scrutin à Mayotte, fut contraint d’adopter une lecture littérale du mot afin de déconnecter l’application de l’article de tout processus de partition d’un TOM. C’est pourquoi la décision dit clairement “considérant que l’île de Mayotte est un territoire au sens de l’article 53 dernier alinéa de la Constitution, ce terme n’ayant pas dans cet article la même signification juridique que dans l’expression territoire d’outre-mer, telle qu’elle est employée dans la Constitution”. Ainsi, le Conseil put aisément repousser les règles de droit international, ayant trouvé dans la Constitution elle-même un article précis pouvant répondre à la question de constitutionnalité posée. Ce faisant, il retournait l’article contre les parlementaires. Mais, en même temps, il prenait un grand risque dont on ne peut pas penser qu’il ne l’ait pas examiné. En effet, l’interprétation délivrée du terme territoire faisait “sauter le verrou” qu’avait placé R. Capitant en limitant l’usage de l’article aux TOM. Par la portée générale reconnue au champ d’application de l’article, il était possible sur la base de la décision d’envisager des processus similaires pour toute partie du territoire métropolitain. Si le Conseil n’avait certainement pas voulu cette conclusion, sa décision y conduisait et elle représentait donc un danger potentiel pour l’indivisibilité de la République, mis en avant par certains commentateurs (...même si le processus ne pouvait aboutir sans une loi manifestant l’accord de la France). Sans doute “piégé” par les circonstances de l’affaire qui lui interdisaient une autre interprétation mais conscient du risque engendré par elle, le Conseil s’empressera de revenir sur la solution adoptée en 1975 à l’occasion du processus d’indépendance de la Nouvelle-Calédonie. Dans la décision du 2 juin 1897, l’article 53 al. 3 sera en effet rattaché aux principes de libre détermination des peuples et libre manifestation de leur volonté spécifiquement prévus pour les TOM par l’alinéa 2 du préambule de la Constitution38. Ainsi, replacé dans un contexte plus restrictif, l’article 53 al. 3 perdra sa dangerosité potentielle sans que se ferme pour autant la porte constitutionnelle vers l’indépendance.

Notes

1 O. Gohin, “La nouvelle décentralisation et la réforme de l’État en France”, AJDA, 2003, p. 522. V. égalt. B. Flamand-Levy, “Nouvelle décentralisation et forme unitaire de l’État”, RFDA, 2004, no 1, pp. 59-68, spécialt. p. 62-63 ; J. Jorda, “Les collectivités territoriales outre-mer et la révision de la Constitution”, RFDC, 2003, no 56, p. 697.

2 La révision constitutionnelle du 4 août 1995 a supprimé les dispositions du titre XII consacré à la Communauté française et dans le même temps elle a également supprimé l’article 1er de la Constitution : “La France et les peuples des territoires d’outre-mer qui, par un acte de libre détermination, adoptent la présente Constitution, instituent une Communauté”.

3 La République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d’outre-mer, dans “un idéal commun de liberté, d’égalité et de fraternité”.

4 Le titre VIII de la Constitution de 1946 crée en effet l’Union française qui est constituée (art. 60) de la République française et des territoires et États associés. Les territoires “associés” sont ceux sous mandat (bientôt sous tutelle), les États associés sont les États sous protectorat (en pratique seuls les États d’Indochine acceptèrent ce statut, refusé par le Maroc et la Tunisie en sorte que très vite l’Union française sera un cadre vide). La République française quant à elle comprend la France métropolitaine et les départements et territoires d’outre-mer. Ces deux dernières catégories de collectivités territoriales confèrent un nouveau cadre juridique aux anciennes colonies qui disparaissent alors (étant précisé, d’une part, que dès la loi du 19 mars 1946 les plus anciennes colonies françaises avaient été érigées en départements d’outre-mer par la loi précitée –dite de départementalisation– et que, d’autre part, la loi du 20 septembre 1947 (no 47-1853, JO, 1947, p. 9470) avait fait de l’Algérie un groupe de départements doté de la personnalité civile, d’une autonomie financière et d’une organisation particulière.

5 Sur les institutions coloniales, v. not. P. Lampue, Droit d’outre-mer et de la coopération, Dalloz, 4ème éd. ; D.G. Lavroff, Droit de l’outre-mer et de la coopération, Mémento Dalloz, 1971 ; F. Luchaire, Droit d’outre-mer et de la coopération, Thémis, 2 éd.

6 Catégorie hétérogène qui a vocation à accueillir tout ce qui n’est pas DOM. Catégorie qui peut comprendre des collectivités d’outre-mer dotées d’autonomie. La loi organique portant statut de la Polynésie française du 27 février 2004 (JO no 52 du 2 mars 2004) érige ainsi la Polynésie en COM dotée d’autonomie.

7 Aucune procédure spécifique n’a été prévue par la révision pour le cas où l’un des outremers voudrait prendre le chemin de l’indépendance. Les seules procédures –propres à l’outre-mer– mises en place (prévoyant le consentement préalable des électeurs) concernent le passage du régime de l’article 73 à celui de l’article 74 –et inversement– (art. 72-4), la création d’une assemblée unique pour un DOM et une ROM et la création d’une collectivité se substituant à un DOM et à une ROM (art. 73 dern. alinéa). Sur la non remise en cause de la possibilité de sécessions par les dispositions de la révision constitutionnelle : V. P. Dollat, “Le principe de l’indivisibilité et la loi constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République française : de l’État unitaire à l’État uni ?”, RFDA, 2003, (4), p. 670, spécialt. p. 672 ; O. Gohin, “L’outre-mer dans la réforme constitutionnelle de la décentralisation”, RFDA, 2003 (4), p. 678, spécialt. p. 679 ; J.-P. Thiellay, “Les outremers dans la réforme de la Constitution”, AJDA, 2003, p. 564, spécialt. p. 565.

8 L’interprétation officielle de la Constitution avait été clairement exposée par la voix du Premier ministre en 1959 : “aucune transformation en États de la Communauté, aucune sécession de la République ne sont donc constitutionnellement possibles...” cité par Th. Michalon, “La République française, une fédération qui s’ignore ?”, RDP, 1982, p. 624, spécialt. p. 657. V. en ce sens, M.-H. Fabre, “L’unité et l’indivisibilité de la République, réalité ou fiction ?”, RDP, 1982, p. 604, spécialt. p. 613.

9 V. R. Lavoux, “Le statut administratif de Mayotte (1814-1976) ou à la quête d’un impossible statut, Mayotte dans la République”, Actes du colloque de Mamoudzou de 2002, Montchrestien, Coll. Grands Colloques, 2004, p. 55 ; Th. Flobert, Les Comores, évolution juridique et socio-politique, Thèse Droit, Aix-en-Provence, 1975 ; A. Meunier, Le statut politique et juridique de l’archipel des Comores de l’annexion à l’autonomie restreinte (1912-1968), Penant, 1970.

10 On rappellera que Mayotte a également été à l’origine d’une décision remarquée du Conseil constitutionnel : déc. no 2000-428 du 4 mai 2000, JO, 10 mai 2000, p. 6976 ; F. Luchaire, “Le Conseil constitutionnel et la consultation de la population de Mayotte”, Revue jur. et pol. Indépendance et coopération, 2003 (1), pp. 112-128 57 ; X. Bioy, “Le droit de l’outre-mer à la recherche de ses catégories”, Rev. de la recherche juridique– Droit prospectif, 2001 (4-vol. 1), pp. 1785-1810 ; A. Roux, Annuaire international de justice constitutionnelle, 2000 (vol. XVI), pp. 723-726 ; Dalloz, 2001, (22) somm., pp. 1763-1764 ; Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 2000, (9) p. 9 ; O. Gohin, “L’évolution du statut de Mayotte au sein de la République française : aspects constitutionnels”, RDFA, 2000, no 4, p. 737 ; J.E. Schoettl et J.-Y. Faberon, AJDA, 2000, p. 561 ; M. Verpeaux, RFDC, 2000, no 43, p. 549 et LPA 2000 (207), 17 octobre 2000, pp. 16-19 ; F. Lemaire, La libre détermination statutaire des populations d’outremer devant le Conseil constitutionnel, RDP, 2000, no 3, p. 907 ; D. Rousseau, “Chr. de JP. constit.”, RDP, 2001, no 1, p. 66 ; A.-M. Le Pourhiet, “La Constitution, Mayotte et les autres”, RDP, 2000, p. 883.

11 Pour donner un ordre de comparaison : Saint-Pierre-et-Miquelon représente 242 km2, Wallis-et-Futuna 274 km2, la Polynésie française (en superficie terrestre) 3.531 km2. En zone économique exclusive, Mayotte représente 50.000 km2, Wallis-et-Futuna 271.050 km2, Saint-Pierre-et-Miquelon 8.700km2, la Polynésie française 2.105.090 km2. Sources : Les dossiers de l’outre-mer, no 83, cité par J. Ziller, les DOM-TOM, L.G.D.J., Coll. Système, 1996, p. 6.

12 Avant Nice et la Savoie comme le relève J.-M. Pontier, La loi du 11 juillet 2001, présentation générale des enjeux juridiques de la loi, colloque précité, p. 101.

13 V. H. Beringer, “La collectivité départementale de Mayotte, principaux aspects de la loi statutaire no 2001-616 du 11 juillet 2001”, RJPIC, 2002, 391.

14 Déc. 75-59, DC du 30 déc. 1975, Rec. 26 ; L. Favoreu, RDP, 1976, p. 557 ; C. Franck, AJDA, 1976, p. 249 ; L. Hamon, D., 1976, J., p. 537 ; D. Linotte, Gaz. Pal., 1976, II, p. 481 ; N. Quoc Dinh, RGDIP, 1976, p. 1001 ; Ruzie, Clunet, 1976, p. 392, L. Favoreu, L. Philip, Les grandes décisions du conseil constitutionnel, no 38.

15 Loi 87-369 du 5 juin 1987 organisant la consultation des populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie et dépendances, JORF, 5 juin 1987, p. 6143. Décision 87-226 DC du 2 juin 1987, Rec., 34 ; P. Avril, G. Gicquel, Pouvoirs, no 43, p. 215 ; L. Favoreu, RDP, 1989, p. 399 ; B. Genevoix, AIJC, 1987, p. 603 ; L. Luchaire, D., 1988, J., p. 289 ; M.-L. Pavia, Rev. Adm., 1988, p. 440.

16 Ce choix devait être effectué par un vote des assemblées territoriales de chaque TOM et à Madagascar par les assemblées provinciales siégeant en réunion commune. Opter pour le statut d’État membre de la Communauté équivalait à une sortie de la République (sécession) mais sans indépendance. L’indépendance s’obtenait dans un second temps dans le cadre de la procédure de l’article 86 : demande de l’assemblée législative de l’État confirmée par un référendum local, accord approuvé par le parlement français et l’assemblée législative de l’État membre.

17 Il s’est agi des États suivants : Centre-Afrique, Congo, Côte-d’Ivoire, Dahomey, Gabon, Haute-Volta, Madagascar, Mauritanie, Niger, Sénégal, Soudan, Tchad.

18 Côte française des Somalies, Comores, Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon. (les îles de Wallis-et-Futuna sous protectorat s’étant prononcées pour l’intégration dans la République par la consultation du 27 décembre 1959, elles ne devinrent un TOM que par la loi du 29 juillet 1961).

19 Contrairement en effet au système mis en place par la Constitution de 1946, plus souple puisqu'il permettait des changements de statut à tous les membres de l’Union française (art. 75), le système de la Constitution de 1958 ne permettait une évolution statutaire qu’aux États-membres de la Communauté française qui pouvaient demander la transformation de leur statut et même devenir indépendants (totalement ou en restant dans la Communauté - loi constitutionnelle du 4 juin 1960).

20 Référendum national du 8 janvier 1961 faisant suite à la déclaration du chef de l’État du 16 septembre 1959 offrant aux Algériens la faculté de choisir leur statut. Ce référendum portait sur un projet de loi “concernant l’autodétermination des populations algériennes et l’organisation des pouvoirs publics en Algérie avant l’autodétermination”. Puis, après l’approbation de ce projet de loi, il y eut un second référendum national le 8 avril 1962 portant sur le projet de loi de ratification des Accords d’Evian qui prévoyaient l’indépendance de l’Algérie. Les populations algériennes furent consultées par scrutin d’autodétermination le 1er juillet 1962.

21 C’est notamment dans le cadre d’un document de travail de l’Assemblée nationale que sera présentée pour la première fois la “doctrine Capitant”. V. Doc. no 2199 annexé au procès verbal de la séance de l’Assemblée nationale du 30 novembre 1966.

22 Loi 66-949 du 22 décembre 1966 organisant une consultation de la population de la Côte française des Somalies, JORF, 23 décembre 1966, p. 11.304.

23 Le résultat fut pour le maintien dans la République avec un statut renouvelé qui fut celui de TOM (dénommé territoire des Afars et des Issas) instauré par la loi du 3 juillet 1967.

24 Lois des 22 décembre 1961 et 3 janvier 1968.

25 Notamment : – consultation populaire sur l’indépendance ; – accroissement de l’autonomie du territoire par le transfert de certaines compétences au président du gouvernement (le conseil de gouvernement est débaptisé) et par l’association du gouvernement du territoire à l’exercice de certaines compétences de l’État ; – préparation d’un projet de Constitution pour le futur État comorien par la chambre des députés du territoire siégeant en assemblée constituante.

26 A Mayotte, 65 % des électeurs votent contre l’indépendance alors que l’indépendance recueille 95 % de “oui” dans le reste de l’archipel.

27 Cette loi prévoyait l’indépendance des trois îles ; dans ces dernières, un projet de Constitution devait être adopté par référendum. Mais la loi réservait le sort de Mayotte pour tenir compte des résultats du scrutin du 22 décembre 1974. Si la loi n’avait pas mis Mayotte à part, un projet de recours au Conseil constitutionnel était prêt.

28 Il faut quand même indiquer que le sort à part de Mayotte n’était pas le seul point qui pouvait déplaire aux nouvelles autorités comoriennes. En effet, la loi du 3 juillet 1975 prévoyait une procédure d’adoption de la nouvelle Constitution de l’État comorien qui pouvait aboutir à une nouvelle partition. Ainsi, le scrutin constitutionnel était organisé île par île. Si le projet de Constitution était repoussé dans une ou plusieurs îles, un nouveau projet devait être présenté dans un délai de trois mois. Si le nouveau projet n’était pas adopté par l’ensemble des îles, la nouvelle Constitution s'appliquerait aux îles l’ayant acceptée mais pas aux autres. Ces dernières feraient alors l’objet d’une loi française organisant leur statut provisoire.

29 En droit international, les processus de décolonisation doivent se faire dans le respect des frontières de l’ancienne colonie : en l’occurence, cela signifiait dans le respect des limites du territoire d’outre-mer dans son ensemble, sans partition, donc sans sort séparé réservé à Mayotte. C’est ainsi que l’indépendance des Comores a également soulevé des problèmes juridiques liés au respect du droit international par la France. V. N. Quoc Dinh, RGDIP, 1976, p. 1001. On notera que pour éviter toute ambiguïté et difficultés à venir, le processus d’indépendance de la Nouvelle-Calédonie, initié par les accords de Nouméa, prévoit clairement que la consultation populaire sur la question de l’indépendance ne pourra pas prévoir de partition des résultats.

30 Une résolution du Conseil de sécurité, enjoignant la France d’abandonner toute souveraineté sur Mayotte aurait même été adoptée si l’exercice de son droit de veto n’avait pas permis à la France de s’y opposer.

31 Type de saisine répertoriée par B. Mercuzot dans sa thèse Les saisines parlementaires dans le contrôle de constitutionnalité des lois. Stratégies et État de droit. Dijon, 1991. V. aussi son article sous le même titre dans l’ouvr. collectif Vingt ans de saisine parlementaires du Conseil constitutionnel, PUAM, Economica, 1995, p. 141.

32 Texte de la requête publiée en annexe de l’article de F. Luchaire. “Les termes de l’article 74 de la Constitution ne permettent pas d’engager une procédure de modification de l’organisation des TOM lorsque ces modifications n’intéressent qu’une fraction d’un même territoire”.

33 Art. précité, p. 567.

34 Ibidem.

35 Ce qui fait écrire à D. Rousseau qu’il s’agit en fait d’une véritable création de droit, celui de faire sécession pour un territoire de la République. D. Rousseau, Contentieux constitutionnel, Montchrestien.

36 D’autres objections pouvaient être avancées. Par exemple, pour L. Favoreu, art. précité, RDP. 1976, p. 568 et F. Luchaire, art. précité. D., 1988, p. 289, l’article 53 al. 3 vient poser une exception au principe de l’intégrité du territoire. En conséquence, il devrait être d’interprétation stricte. Ou bien encore, pour J.-C. Maestre, “L’indivisibilité de la République et le droit à l’autodétermination”, RDP 1976, p. 431, spécialt. p. 450 ; l’article 5.3 al. 3 parle de cession de territoire et non de sécession. Or, les deux termes sont loin d’être synonymes.

37 Ce à quoi on peut opposer qu’un acte de reconnaissance ne saurait équivaloir à un traité de cession.

38 “Considérant que ces dispositions (il s’agit de l’article 53 al. 3) font application aux traités et accords internationaux... des principes de libre détermination des peuples et de libre manifestation de leur volonté spécifiquement prévues pour les TOM par l’alinéa 2 du Préambule”...

Auteur

Maître de conférences à l’Université Toulouse I

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2006

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