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Les décisions juridictionnelles atypiques

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Maryvonne Hecquard-Théron

Première partie. Identification de l’atypie

Atypie et contenu de la décision : Conseil d’état, Ass. 6 juillet 1973, Ministre de l’Équipement et du Logement c/Dalleau

Isabelle Poirot-Mazères

Texte intégral

1L’arrêt Dalleau, avant d’évoquer une notion juridique, une règle de responsabilité, avant même d’être une référence jurisprudentielle récurrente, c’est d’abord un tableau, des images persistantes, comme en suscitent parfois les décisions les plus fameuses du droit administratif : qui, en effet, ne s’est pas représenté la jeune Agnès Blanco blessée, qui n’a pas imaginé l’ouvrier Cames forgeant au marteau pilon un paquet de fer ou rêvé la lagune Ebrié, une nuit de septembre 1920, alors que s’avance un bac lourdement chargé... L’arrêt Dalleau, c’est donc d’abord cela, la vision d’une route entre ciel et montagne, ouvrage impressionnant et hasardeux, surplombé de hautes falaises abruptes et instables, battu par les flots et souvent par des pluies diluviennes.

  • 1 Le chantier a nécessité l’apport de plus de 1.500 m3 de roches afin de réaliser la plateforme de la (...)
  • 2 Installation d’énormes filets métalliques, de barrières de protection, et pour les derniers travaux (...)
  • 3 Outre les travaux, il a été carrément prévu de fermer la route par mauvais temps.
  • 4 Ce sera le plus important projet d’infrastructure routière jamais réalisé à la Réunion, pour 650.00 (...)

2Telle est la RN1 de La Réunion, sans doute la voie la plus connue de l’île mais aussi selon la rumeur que ne manquent pas de reprendre politiques et juristes, l’une des routes les plus chères de France... Quelques phrases suffiront à en retracer l’historique. Pendant longtemps, les communications entre Saint-Denis et la côte ouest ont emprunté une route intérieure escarpée et sinueuse, route de montagne mal adaptée aux contraintes du trafic moderne. Une nouvelle voie fut donc envisagée le long de la corniche, avec un aménagement à quatre voies mais seulement sur une partie du tracé, entre les deux centres économiques, Saint-Denis et le port. Entamé en février 1959, le chantier, retardé par les pluies et la friabilité des roches, fut finalement terminé le premier juin 1963, au prix d’un effort financier apparemment pharaonique mais en réalité calculé ici au plus juste pour un tronçon de quelques treize kilomètres1. Pourtant, la nouvelle route, passage obligé pour beaucoup de Réunionnais, a d’emblée été réputée pour sa dangerosité : les éboulements constants, la délitescence de la falaise accélérée par les fortes précipitations... ont, dès l’achèvement du chantier, provoqué de multiples accidents, souvent mortels, victimes prises sous les éboulis, ou ne parvenant à éviter les masses rocheuses tombées sur la chaussée rendue glissante par les embruns... Ainsi dès la première année, des travaux d’aménagement furent entrepris pour améliorer la sécurité ; ils n’ont jamais cessé2 et en 1976, la mise à quatre voies fut réalisée sur la totalité du tracé au prix de mesures de protection, de consolidation et de surveillance considérables3. Aujourd’hui, cette route de la corniche, “ouvrage gigantesque et meurtrier”, sujet autant de fierté que de crainte pour les Réunionnais, ne répond plus aux besoins du tourisme et au développement important du trafic, ce qui a conduit les pouvoirs publics à engager ce à quoi il avait été renoncé il y a cinquante ans : un nouvel axe intérieur à quatre voies qui doublera sur une portion du tracé la RN1 ; cette nouvelle route dite “des Tamarins”, tracée à mi-hauteur et loin du rivage avec un haut niveau de sécurité, exigera des travaux et ouvrages exceptionnels à un coût qui ne le sera pas moins4.

3L’ouverture de cette voie, fin 2006, marquera ainsi sans doute l’épilogue d’une aventure jurisprudentielle qui vit la consécration d’une nouvelle notion, appliquée alors à la RN1, celle d’“ouvrage public exceptionnellement dangereux”. L’arrêt Dalleau est par cela même entré dans le cercle exigeant des arrêts cités en référence dans les manuels, notoriété préservée par son caractère solitaire puisque depuis 1973, plus jamais le juge n’a reconnu l’existence d’un tel ouvrage. Il est, pour cette raison aussi, demeuré un arrêt “référent”.

4Il faudra ainsi interroger ce paradoxe d’une décision classique mais unique en son genre (I), qui apparaît à l’analyse comme l’expression d’une véritable “jurisprudence politique” (II).

I – Un arrêt fameux à la postérité toute théorique

  • 5 TA Saint-Denis 9 décembre 1970, Dalleau, Rec., 875, AJDA, 1971. 558, note F. Moderne.
  • 6 RDP, 1983, p. 1389, “La responsabilité de la puissance publique du fait des ouvrages publics except (...)
  • 7 CE Ass. 6 juillet 1973, Dalleau, Rec., 482 ; AJDA, 1973. 588, citron. Franc et Boyon ; D., 1973. 74 (...)

5Le 16 mars 1968, vers 18h30, sur le tronçon de la RN1 reliant Saint-Denis à La Possession, un éboulis de plusieurs mètres cubes de terre et rochers se détache de la falaise au moment précis où arrive le véhicule du sieur Dalleau, accompagné de son épouse. La voiture est écrasée et les époux blessés. Il fut établi que l’accident n’était dû ni à l’état de la chaussée ni à une imprudence du conducteur, et ne pouvait non plus être attribué à un défaut de signalisation ou de surveillance de l’Administration. Le Tribunal administratif de Saint-Denis de La Réunion indemnisa alors les victimes sur la base du risque créé à la charge des usagers, empêchant ainsi l’État de se libérer par la preuve d’un entretien normal de l’ouvrage5. En appel, le Conseil d’État confirma cette décision qui admettait, par dérogation, une responsabilité sans faute de l’Administration à l’égard des usagers ; et, “dans une rédaction qui semblait de principe”, pour reprendre les termes de Jean Waline6, il releva que “le tronçon de la route nationale no 1 entre Saint-Denis et La Possession doit être regardé comme présentant par lui-même le caractère d’un ouvrage exceptionnellement dangereux de nature à engager la responsabilité de l’État, maître d’œuvre, à l’égard des usagers, même en l’absence d’un vice de conception ou d’un défaut d’aménagement ou d’entretien normal”7.

6Par-là, le Conseil d’État a dégagé une solution qui n’était en réalité que la résurgence, en ce domaine des travaux publics, d’un courant classique, solution dont la postérité va rapidement être associée à son caractère solitaire...

A – Une notion d’inspiration classique

7Il y avait longtemps déjà que le juge judiciaire n’utilisait plus la notion de chose dangereuse, et quelques années que le juge administratif avait renoncé à en faire usage à propos d’ouvrages publics, lorsque le Conseil d’État en ce mois de juillet 1973, convaincu par des faits il est vrai exemplaires, décide d’y recourir à nouveau : il consacre ainsi en un considérant de principe un nouveau régime de responsabilité objective de l’Administration à l’égard des usagers victimes d’ouvrages publics considérés comme particulièrement dangereux.

  • 8 F. Moderne, préc., AJDA, 1971, p. 51. Cf. sur cette évolution de la jurisprudence, notamment et ent (...)

81) L’affaire Dalleau et le profil tout à fait remarquable de la RN1 vont ainsi susciter en jurisprudence le retour en ce domaine particulier des travaux publics de la “chose dangereuse”, laquelle n’avait plus été utilisée ici par le Conseil d’État depuis les années cinquante. A cette référence, la juridiction avait progressivement préféré, pour déterminer les règles de responsabilité, la considération “clarifiée et systématisée”8 de la qualité de la victime. C’est encore ce critère qui structure aujourd’hui un régime de responsabilité dont on peut se contenter ici de résumer l’architecture tant il est connu des juristes. On distingue ainsi traditionnellement trois situations au regard de l’ouvrage, soumises à des règles de responsabilité différentes, sur lesquelles la référence au danger n’exerce plus qu’une influence très limitée.

  • 9 Exigence posée au départ par CE 1er décembre 1937, Soc. des Etablissements Jean François, Rec., 986 (...)
  • 10 A. de Laubadère, Traité de droit administratif, T. 2, no 780.
  • 11 Id. no 781.
  • 12 F. Moderne, préc., AJDA, 1971, p. 560 : “la doctrine admet sans difficulté que la théorie de l’ouvr (...)
  • 13 C. Lavialle, Droit administratif des biens, PUF, 1996, no 242 : en effet “le renversement exception (...)
  • 14 P. Tifine, “La place des ouvrages publics exceptionnellement dangereux dans la structure de la resp (...)
  • 15 Cf. notamment J. Waline, préc.
  • 16 Concl. sur Dalleau citées par C. Horrut, note sous CE 11 avril 1975, Département de la Haute-Savoie (...)

9C’est à l’égard des participants à un travail public que le régime est le plus rigoureux puisque l’administration ne voit sa responsabilité engagée qu’en cas de faute dans l’organisation ou le fonctionnement du service, faute qui devra être prouvée par le requérant9. Ce régime ne laisse aucune place au risque. En revanche, le risque détermine entièrement la répération des dommages causés aux tiers, en dehors de toute faute de l’administration. Se trouve ainsi consacrée une responsabilité objective, caractéristique d’ailleurs de ce régime de responsabilité du fait des ouvrages que de nombreux auteurs ont dès l’origine présenté comme original au sein de la responsabilité de la puissance publique10. L’application élargie de la responsabilité sans faute serait dans une large mesure, souligne notamment A. de Laubadère, “fondée sur l’idée de la contrepartie des prérogatives dont dispose l’Administration dans ce domaine et des risques exceptionnels que les (travaux publics) comportent toujours plus ou moins” sans exclure l’idée “traditionnellement soulignée et propre à la matière : celle des avantages que la collectivité retire des travaux publics et des ouvrages publics considérés comme des richesses collectives”11. Il apparaît clairement à la lecture de ces quelques lignes que la notion de danger, si elle contribue à la reconnaissance du régime de responsabilité sans faute et à l’identification éventuelle du risque, n’en est certainement pas le principe explicatif. Ce n’est pas le caractère intrinsèquement dangereux de l’ouvrage qui est retenu mais le risque que fait courir sciemment l’administration aux tiers en l’exploitant. Quoiqu’il en soit, il en résulte qu’à l’égard des tiers, le recours à la théorie des choses dangereuses pour justifier une responsabilité objective s’avère de toute façon inutile12. Quant aux usagers enfin, la règle de principe est que l’administration se doit de réparer les dommages causés sauf si elle parvient à démontrer qu’elle a correctement entretenu ou aménagé l’ouvrage. S’applique donc un système de responsabilité pour faute, présenté comme singulier en un domaine plutôt dominé par l’objectivité de la responsabilité administrative, mais pour faute présumée ce qui en limite la spécificité13. Dans ce cas, l’existence du risque créé ne suffit pas à ouvrir un droit à réparation, car souligne-t-on souvent en doctrine, “ce risque est contrebalancé par l’acceptation qu’en a faite l’usager, ou du moins par le bénéfice qu’il tire de l’ouvrage”14. Mais une telle explication ne vaut qu’autant que le risque créé ne donne pas à l’ouvrage une dangerosité telle qu’elle neutralise tout effort de l’administration pour éviter les dommages. En ce cas, le caractère exceptionnellement dangereux de l’ouvrage doit d’être pris en compte, indépendamment de tout jugement sur le comportement de l’administration, qui est tenue alors d’indemniser les usagers même si aucune faute, aucun défaut d’entretien normal ne peut lui être reproché. C’est ce qu’ont jugé en l’espèce, au vu des caractéristiques propres de la RN1, le Tribunal administratif de Saint-Denis de La Réunion puis le Conseil d’État, introduisant dans la structure de la responsabilité du fait des ouvrages publics une considération nouvelle, étrangère à la qualité de la victime. Les circonstances ont sans conteste été déterminantes. Comme n’ont pas manqué de le relever divers commentateurs15, il paraissait difficile ici d’invoquer le défaut d’entretien normal pour une route considérée comme la plus chère de France... “Il ne serait pas sérieux, avait relevé le commissaire du gouvernement Morisot, de retenir un défaut d’entretien à l’égard d’une administration qui a pris toutes les précautions imaginables pour déceler à temps les chutes de roches. Compte tenu des moyens mis en œuvre en permanence pour surveiller, dégager ou, à certaines époques, interdire cette route, on peut affirmer qu’il s’agit de la route la mieux entretenue du réseau national français. Rien ne permettait de penser que le rocher qui devait écraser la voiture du sieur Dalleau allait se détacher de la paroi qui domine la route. Ce qui était seulement prévisible était le risque général de chute de pierres et ce risque était dûment signalé par des panneaux”16. D’un autre côté, il est apparu au juge que l’équité la plus élémentaire imposait de reconnaître malgré tout un droit à réparation au profit des époux Dalleau : la référence renouvelée au caractère dangereux de l’ouvrage a permis de dépasser ce dilemme.

  • 17 Cf sur ce point, P. Tifine, préc., p. 141 ; et M. Deguergue, préc., p. 121.
  • 18 M. Deguergue, préc., p. 122 et 123.
  • 19 J. Moreau, préc., no 46.
  • 20 On peut également relever qu’à partir de 1948, les dommages causés aux usagers par des ouvrages par (...)
  • 21 CE 20 avril 1966, Rivière, R. 270 ; 25 octobre 1967, Ville d’Antibes, R. 355.
  • 22 CE 3 juillet 1968, Bucchini, CJEG, 1969, p. 328.
  • 23 Cf. F. Moderne, préc., D., 1973. 742.

102) La résurgence de la référence à la “chose dangereuse”, si elle a pu surprendre certains, a le plus souvent été analysée comme prévisible. En effet, la théorie de la chose dangereuse, outre qu’elle structure, notamment depuis l’arrêt Regnault-Desroziers, une partie importante de la responsabilité sans faute de l’administration, avait déjà été utilisée dans la matière des dommages causés par les ouvrages publics. Appliquée à l’origine aux ouvrages conducteurs de gaz et d’électricité (sans toutefois que les auteurs ne s’accordent sur les toutes premières illustrations17), la première mention explicite du danger que présentent certains ouvrages au point d’engager la responsabilité “même en l’absence de toute faute”, remonte aux années trente : c’est ainsi que les arrêts Société des forces motrices du Haut-Rhin et Société Sud-Lumière du 12 janvier 1934 consacrent cette qualification de chose dangereuse à propos de dommages causés par des installations électriques, reprise par la suite pour les canalisations de gaz et d’eau18. Cette “ère des choses dangereuses”19 dans le domaine des travaux publics n’a duré selon les auteurs que le temps que l’administration parvienne à maîtriser ces nouvelles techniques et à en limiter les risques. L’amélioration des procédés, la raréfaction corrélative des accidents, ont conduit à la déqualification progressive des ouvrages en cause, vidant ainsi la catégorie de son contenu et la jurisprudence, de son utilité et de sa pertinence. Dans les années cinquante, les références au danger s’estompent pour laisser place à la considération de la situation de la victime20. Pour autant, la juridiction administrative n’a jamais totalement renoncé à statuer sur le caractère dangereux d’un ouvrage, même de façon systématiquement négative : le Conseil d’État a ainsi refusé de voir un ouvrage particulièrement dangereux dans un toboggan installé dans un jardin public21, comme dans des installations électriques22. La doctrine elle-même n’a jamais été totalement hostile à une utilisation limitée de la notion de choses dangereuses. Le Président Odent y voyait même une “expression du droit positif” et, à l’instar d’André de Laubadère ou de René Chapus, admettait que, si elle avait perdu tout sens à l’égard des tiers, elle pouvait s’avérer utile pour les usagers23.

11Régnait donc un certain consensus pour ne pas reléguer l’ouvrage exceptionnellement dangereux dans la sphère des catégories disparues. Dans ce contexte, l’arrêt Dalleau est apparu comme l’ultime avatar d’une jurisprudence jusqu’alors plutôt étique en matière de dommages de travaux publics mais persistante, destinée, en doublant le critère de la qualité des victimes, à améliorer les garanties offertes aux usagers. La solution était d’ailleurs d’autant moins surprenante qu’elle s’inscrivait logiquement dans un mouvement jurisprudentiel constant qui fait de la référence aux choses, activités ou méthodes dangereuses une source largement reconnue de responsabilité objective.

12On ne peut donc considérer la décision Dalleau comme une improvisation jurisprudentielle ; elle n’en est pas moins restée seule en son genre et c’est cet isolement qui fait aujourd’hui encore sa célébrité.

B – Un arrêt solitaire mais non singulier

13Après Dalleau, plus jamais le Conseil d’État n’a reconnu l’existence d’un ouvrage exceptionnellement dangereux et donc un droit à indemnisation au profit des usagers en l’absence de faute de l’autorité publique. Certains en conclurent à l’inanité même de la solution consacrée, analysée comme une solution d’espèce, à bien des égard inopportune et inspirée uniquement par des considérations extra-juridiques, condamnée à demeurer une exception contestée et contestable. Pourtant, alors que certains s’accordaient à souhaiter la disparition d’une référence inutile et perturbatrice, la Haute juridiction en a finalement réaffirmé le principe, avec une vigueur et une détermination toute particulières.

  • 24 Conseil d’État, 25 mai 1977, M. Lakhdara, no 99705.
  • 25 TA Versailles, 8 novembre 1985, inédit.
  • 26 CA Bordeaux 6 mars 1995, Rizzo, no 93BX00438.
  • 27 CA Douai, 12 novembre 2003, Société Norelec, no 01DA01203.
  • 28 CA Bordeaux, 9 mars 2004, Commune de Poitiers, no 00BX01474.
  • 29 CA Lyon 27 décembre 1991, M. Tracol, no 91LY00522.
  • 30 CA Nantes, 19 octobre 1995, Société Locamion, no 94NT00164.
  • 31 CA Lyon 23 octobre 2001, S.A. AXA Corporate Solutions, no 97LY01059.
  • 32 CA Marseille 5 juillet 2004, Mme X..., no 01MA00305.
  • 33 Cf entre autres, CE 3 mars 1976, Min. Equip. c/Tassan, no 98124 ; 27 janvier 1978, Min. Equip. c/Ch (...)
  • 34 CE 25 février 1983, Min. Transports c/Baumevieille, no 33163, R. tables ; CA Bordeaux 22 octobre 19 (...)
  • 35 CE 11 juillet 1983, SARL Balbolia-autos, no 42717, RDP, 1983, préc. D’ailleurs J. Waline dans son c (...)
  • 36 CE Sect. 11 avril 1975, Département de la Haute-Savoie, R. 230, AJDA, 1975, 528, concl. Labetoulle  (...)

141) La décision Dalleau est restée sans postérité positive : la RN1 est à ce jour encore le seul ouvrage qui s’est vu reconnaître un caractère exceptionnellement dangereux et c’est à cette seule occasion donc, que le juge a accordé indemnisation sans que l’administration puisse se réfugier derrière l’excuse de l’entretien normal de l’ouvrage. Sans reprendre de façon exhaustive une jurisprudence forcément très éclectique, soulignons cependant que cette qualification fut refusée notamment à une piscine fermée l’hiver et dans laquelle un enfant s’était noyé24, aux installations d’un aérodrome25, à un carrefour dont la signalisation avait été modifiée26, ou les feux déréglés27, à une borne automatique implantée pour limiter l’accès à une rue28... De manière similaire, aucun accident survenu sur une voie publique n’a été sur cette base indemnisé, le juge refusant de reconnaître l’existence d’un ouvrage exceptionnellement dangereux : ainsi des problèmes causés par l’aménagement ou la structure même de l’ouvrage (chemin départemental barré de dos d’âne et d’un devers accentué29, viaduc exposé à des vents violents30, autoroute réduite à un dispositif provisoire de circulation à double sens sur une voie31, promenade de bord de plage frappée par les vagues32...). Surtout toutes les requêtes qui ont invoqué la solution Dalleau à la suite d’accidents provoqués dans des conditions similaires ou proches ont été rejetées, quelle que soit d’ailleurs la dangerosité avérée des routes en cause. C’est ainsi que le caractère exceptionnellement dangereux a été dénié à diverses voies pourtant exposées à des chutes de pierre ou des éboulements constants en raison de la nature instable des fonds dominants33 : on peut citer à titre d’exemple le cas de la RN9 au sud de Millau, à deux reprises dénoncée comme dommageable voire mortelle en raison de chutes de blocs rocheux sur la chaussée34 ou celui de la RN5 à La Réunion, pourtant fort semblable dans sa configuration à la fameuse route de la corniche35. Le même raisonnement et les mêmes réserves ont conduit le Conseil d’État à refuser également le caractère exceptionnellement dangereux à un chemin départemental comportant un passage particulièrement exposé aux avalanches certaines périodes de l’année36.

  • 37 TA 13 juin 1979, M. Albert Payet et autres, AJDA, 1970, 199, note F. Flottes.
  • 38 Il soulignait ainsi, faisant fi des arguments en sens contraire du juge de premier ressort, que la (...)
  • 39 CE 11 juillet 1983, Kichenin, no 42789 ; CA Paris 16 mai 1989, Marcadet, no 89PA00100.

15Bien plus, la RN1 elle-même, a finalement été déclassée, le Conseil refusant dans une décision de 1982 de lui maintenir la qualification d’ouvrage exceptionnellement dangereux. En effet depuis l’accident survenu aux époux Dalleau, la voie avait fait l’objet de très importants travaux comportant notamment la mise à quatre voies et la multiplication d’ouvrages de protection : contrairement à ce qu’en avait jugé le Tribunal administratif de Saint-Denis pour lequel les travaux, s’ils avaient réduit le risque, n’en avaient pas changé la nature37, il considéra que les aménagements apportés avaient transformé ce qui était une route exceptionnellement dangereuse en “route normale”38, et ce malgré la persistance des accidents, le premier étant intervenu quatre jours à peine après l’ouverture du nouveau tracé. Cette “déqualification” fut confirmée par la suite39.

16Dès lors que la route était désormais considérée comme un ouvrage nouveau, il ne s’agissait pas ici d’un revirement de jurisprudence ni d’un abandon de principe de la notion d’ouvrage exceptionnellement dangereux, mais le simple constat d’une amélioration de la sécurité permettant en quelque sorte de dédouaner désormais l’administration de toute responsabilité sans faute. Il n’en demeurait pas moins que la notion, souvent invoquée, jamais reconnue-sauf dans un cas devenu finalement simple illustration historique-semblait, par son inanité même, condamnée à disparaître des prétoires comme des manuels...

  • 40 CE Sect. 5 juin 1992, Epoux Cala, R. 224, AJDA, 1992, p. 650 ; RDP, 1993, p. 248, RFDA, 1993, p. 68
  • 41 CE. sect. 5 juin 1992, Min. de l’Equipement, du Logement, des Transports et de la Mer c/M. et Mme C (...)
  • 42 Concl., RFDA, 1993, p. 70.
  • 43 Cf. concl. “... surtout la reconnaissance de la qualité d’ouvrage exceptionnellement dangereux a po (...)

172) Pourtant, le CE va en réaffirmer le principe dans la décision Epoux Cala en 199240 et confirmer ainsi la pertinence de la théorie des ouvrages publics exceptionnellement dangereux. Sur un recours en cassation, il a rappelé que la responsabilité d’une personne publique peut être engagée à l’égard des usagers en dehors même d’un défaut d’entretien ou d’aménagement, “lorsque l’ouvrage, en raison de la gravité exceptionnelle des risques auxquels sont exposés les usagers du fait de sa conception même, doit être regardé comme présentant par lui-même le caractère d’un ouvrage exceptionnellement dangereux”41. Cependant, alors qu’il réitère explicitement la règle posée dans la décision Dalleau. le Conseil d’État une fois encore se refuse de voir dans la route en cause, la nationale 204, au niveau des gorges de Saorge, un ouvrage de nature à engager automatiquement la responsabilité administrative. Il va considérer en effet, contrairement à la Cour administrative d’appel de Lyon, que la configuration de la voie, surplombée d’une paroi rocheuse d’une dizaine de mètres, très fissurée et fragilisée par la végétation et les intempéries, n’impose pas aux usagers des risques anormaux “au regard de celui qu’encourrent tous les usagers des routes de montagnes” et si le risque de chutes de pierre paraît effectivement élevé, il n’excède pas “ce à quoi doit, hélas, s’attendre tout automobiliste roulant sur une route insérée dans un relief tant soit peu tourmenté”42. L’affirmation s’accompagne de sa justification théorique : la Haute juridiction dans un même mouvement ranime la référence à l’ouvrage exceptionnellement dangereux et en précise aussi les critères afin de dégager la notion d’un empirisme aléatoire : la permanence du danger et la gravité du risque appréciées essentiellement au regard de la fréquence des accidents doivent désormais permettre d’identifier ce type d’ouvrage. Bien plus, pour garder la maîtrise d’une notion qui détermine un régime de responsabilité dérogatoire, la Section estime que l’appréciation du caractère de l’ouvrage relève de la qualification juridique des faits : comme telle, elle se doit donc d’être contrôlée par le juge de cassation et ne pas être laissée à l’appréciation souveraine des juges du fond43...

  • 44 J. Waline, préc., p. 1394.

18La décision Cala par son ambivalence même-rappel vigoureux de la notion, formulation pour la première fois de ses critères et affirmation de la seule compétence du Conseil d’État pour en décider en dernier ressort mais en pratique innocuité pour l’administration de la solution retenue-, reflète celle qui marque depuis l’origine la jurisprudence sur les ouvrages exceptionnellement dangereux. Certains auteurs ont d’emblée dénoncé cette situation “ambiguë et par-là malsaine : la Haute juridiction maintiendrait l’affirmation de principe qu’un ouvrage routier exceptionnellement dangereux engage la responsabilité sans faute à l’égard des usagers mais, dans la pratique, ce principe ne recevrait plus aucune aucune application”44. Nous serions donc confrontés à une simple fiction mais à laquelle la juridiction semble particulièrement attachée, puisque loin de l’avoir supprimée comme l’y invitait la doctrine, elle y fait encore couramment référence.

19Il semble que ce ne soit pas de façon fortuite que l’ouvrage exceptionnellement dangereux n’ait jamais été identifié en jurisprudence : mais ce n’est pas non plus incidemment que le Conseil d’État en a rappelé la théorie et a réaffirmé sa jurisprudence Dalleau. Quid alors de ce qui peut apparaître comme une étrange contradiction ?

II – Loin de la solution de circonstance, l’expression d’une “jurisprudence politique”45

  • 45 Au sens de la distinction explicitée par S. Rials (Le juge administratif français et la technique d (...)

20La réaffirmation sans équivoque de la théorie de l’ouvrage exceptionnellement dangereux et de ses conséquences, comme le soin avec lequel le Conseil d’État l’a placée sous son contrôle, et ce, alors même qu’elle n’a fait l’objet d’aucune application effective, conduit naturellement à chercher les raisons d’une telle constance dans l’ineffectivité. Mais peut-être justement faut-il aller au-delà de ce simple constat et analyser quelle est la signification profonde de cette jurisprudence, qu’il s’agisse de sa portée juridique ou de son efficience en termes économiques. Cette jurisprudence apparaîtra alors véritablement comme une jurisprudence politique, menée à certaines fins, fruit d’arbitrages et de conciliations d’intérêts et d’impératifs antagonistes.

A – Une notion à l’opportunité juridique contestée

21Si la théorie des choses dangereuses constitue l’un des chapitres importants du droit de la responsabilité administrative et si la notion d’ouvrage exceptionnelement dangereux semble finalement y avoir trouvé sa place grâce à la volonté réaffirmée du Conseil d’État, une part de la doctrine a toujours douté de son utilité quand elle n’en a pas dénoncé le “caractère perturbateur”. Ce sont souvent les mêmes reproches que l’on relève traditionnellement : la notion briserait la cohérence de la structure de la responsabilité du fait des ouvrages publics et ceci de façon gratuite puisqu’elle n’a jamais été reconnue effectivement ; elle ne constituerait donc pour les usagers concernés qu’un leurre qui, sous couvert de leur ouvrir un régime de responsabilité objective, conduirait en réalité à une régression de leurs garanties en neutralisant l’invocation du défaut d’entretien normal. Examinons ces différents points.

  • 46 F. Moderne, préc., p. 743.

221) La structure de la responsabilité du fait des ouvrages publics est aujourd’hui essentiellement construite autour de la qualité de la victime. Les manuels les plus autorisés comme les tables du recueil Lebon, caution ultime, entérinent désormais sans réserve ce critère pour présenter des règles au demeurant simples et qui font de cette organisation l’une des constructions les plus harmonieuses de la responsabilité administrative : au participant, un régime de faute prouvée, au tiers un régime de responsabilité sans faute fondé sur le risque et à l’usager, une responsabilité pour faute présumée axée sur le défaut d’entretien ou d’aménagement normal. Belle cohérence que brise, de fait, l’intrusion d’une considération de danger, depuis longtemps marginalisée en ce domaine... En effet si l’invocation du caractère exceptionnellement dangereux est d’effet nul sur les participants et sans intérêt pour les tiers, en revanche il modifie totalement les règles applicables aux usagers dont la situation traditionnellement jugée à l’aune de la faute de l’administration peut également désormais appréciée selon la logique d’une responsabilité objective justifiée par le risque créé par l’ouvrage lui-même. La théorie des ouvrages exceptionnellement dangereux, exception au sein d’un régime de présomption de faute, en alignant en certains cas le statut des usagers sur celui des tiers, rompt de ce fait inévitablement l’harmonie de la construction originaire. F. Moderne plutôt critique à l’égard de cette théorie regrettait ainsi de voir le Conseil d’État détruire par-là même, “pour répondre aux exigences de quelques situations marginales, l’unité d’une formulation classique, celle du défaut d’entretien normal. De principe en exception et d’exception en exception” soulignait-il dans sa note sur Dalleau “les labyrinthes se reconstituent facilement”46. Surtout, c’est la pertinence même de la référence aux choses dangereuses dans le cas des usagers qui pose parfois problème : la référence à l’ouvrage dangereux ne présenterait aucun intérêt juridique réel, serait d’un maniement malaisé et entraînerait le juge administratif sur des chemins que la Cour de cassation a “abandonnés depuis longtemps après les avoir reconnus impraticables”. Différentes critiques, systématisées par F. Moderne, sont traditionnellement opposées à l’usage de la notion :

    • 47 Concl. Le Chatelier, préc., p. 69.

    Est d’abord dénoncée l’imprécision même de l’expression qui oblige à décrypter une jurisprudence fluctuante et toujours empirique du fait de l’absence, du moins jusqu’en 1992, de tout critère précis ; tout juste pouvait-on jusqu’alors noter avec F. Moderne qu’à vouloir “conserver quelque signification à la notion de chose dangereuse”, il fallait “qu’elle soit strictement réservée aux situations exceptionnelles, les hommes étant impuissants à prévenir ou éviter le danger présenté par l’ouvrage”. C’est dans cet état d’esprit que le Conseil d’État, pour rationaliser cette identification de l’ouvrage par lui-même dangereux et en valider dans le même temps la théorie, s’est efforcé dans l’affaire Cala de fixer des critères rigoureux : un risque continu et de surcroît d’un degré de “gravité élevé, ce critère étant plus particulièrement apprécié en fonction de la fréquence des accidents survenus”47.

    • 48 F. Moderne, préc., AJDA, 1971, p. 562.

    Au-delà, c’est le terme de danger dont on dénonce l’ambiguïté. Qualifier le risque est ici aussi affaire d’appréciation subjective mais surtout peut finalement jouer dans tous les régimes de responsabilité : les dangers que présente l’ouvrage peuvent en effet résulter tout aussi bien du comportement négligent de l’administration et permettre de reconnaître le défaut d’entretien normal, que de la structure de l’ouvrage et justifier l’application d’une responsabilité objective. Difficile dans ces conditions de fixer la limite entre les deux régimes. “Tout cela n’est guère satisfaisant...”48.

  • 49 F. Moderne, préc., JCP, 1976.11.18244 ; AJDA, 1971, p. 562.
  • 50 F. Moderne, préc., p. 743.

23Et l’on s’accorde alors à souligner qu’il n’était pas nécessaire de réanimer une notion si contestable pour parvenir à indemniser les victimes de la RN1. Il aurait suffit, relèvent certains, d’élargir le régime de présomption de faute en assimilant, comme la jurisprudence l’a parfois admis49, le vice de conception ou l’insuffisance d’aménagement au traditionnel défaut d’entretien normal. De fait, s’il n’était guère possible d’invoquer celui-ci au vu des sommes englouties par les pouvoirs publics, on aurait pu mettre en cause les conditions de réalisation de l’ouvrage, ce qui aurait permis tout à la fois d’ouvrir aux victimes un droit à réparation et de préserver la cohérence du système de responsabilité du fait des ouvrages publics. “Car de deux choses l’une”, remarque ici F. Moderne : "ou l’on construit une route ouverte à la circulation publique en assurant la sécurité des usagers dans des conditions acceptables ou on ne la construit pas. Si l’on décide de la construire en passant outre aux objections tirées de la sécurité des utilisateurs, on admet par-là même que l’aménagement de l’ouvrage sera insuffisant”50. Appréciation des plus pertinentes, mais qui peut tout aussi bien être reprise au soutien d’une responsabilité objective... Nous y reviendrons.

242) Circonstance aggravante pour la notion d’ouvrage exceptionellement dangereux, qu’illustrera rapidement la jurisprudence, non seulement elle est de peu d’intérêt pour les usagers mais de plus elle peut indirectement jouer contre eux.

25En effet, chaque fois que le juge a refusé de reconnaître un tel caractère à un ouvrage public, cette réfutation a été suivie systématiquement du rejet corrélatif du défaut d’entretien normal, de telle sorte que les victimes se sont trouvées privées de tout droit à indemnisation.

  • 51 J. Waline, préc., p. 1393 ; cf. également les éclairantes conclusions du commissaire du gouvernemen (...)

26A première vue cependant, l’ouverture, par ce biais d’une responsabilité sans faute aurait dû pallier les insuffisances du régime de présomption de faute, par lequel l’administration parvient très souvent et sans trop de difficulté à démontrer qu’elle a correctement entretenu l’ouvrage. Cet effet exonératoire est ainsi, en théorie du moins, compensé par la réintégration du risque dans le régime appliqué aux usagers. Comme le relève P. Tifine, deux situations auraient pu être ainsi réglées : en cas de dommages causés par un ouvrage “normal”, les victimes étaient en mesure d’invoquer utilement le défaut d’entretien ; mais dès lors que l’ouvrage aurait comporté par lui-même des risques excessifs, sans faute de l’administration, alors l’on aurait pu reconnaître automatiquement un droit à réparation. Tel aurait pu être effectivement le système, avec pour conséquence d’ouvrir, sans doute trop largement, les prétoires aux victimes de routes dont l’état et la configuration en France posent encore problème. Telle n’a ainsi pas été l’interprétation retenue par le Conseil d’État. D’une part, il admet que le défaut d’entretien ne peut être retenu lorsque l’ouvrage présente intrinsèquement des risques très importants, dépassant les capacités de prévention et de traitement de l’administration. En effet, à l’impossible nul n’étant tenu, le juge apprécie en la matière les obligations de l’administration en fonction des mesures de protection qu’il est “raisonnable” d’envisager au regard des circonstances ; il est ici d’autant plus facile aux services concernés de se libérer que le juge estime “que la notion d’entretien normal est fonction du coût des ouvrages qui seraient nécessaires à la protection des usagers : seule l’absence d’ouvrages d’un “coût modéré” semble constitutive d’un défaut d’entretien normal”51 ; mais d’autre part, il refuse aussi dans ce cas de qualifier ces mêmes risques “d’exceptionnels” et d’ouvrir droit à indemnisation indépendamment de toute faute de l’autorité publique.

27Pour les différentes raisons qui ont été précédemment exposées, qu’elles portent sur les incidences de l’ouvrage exceptionnellement dangereux, sur la structure de la responsabilité vis-à-vis des usagers ou sur le sort qui est réservé à ces derniers par la juridiction, on est conduit à douter de l’intérêt de la notion et du sens ultime de la jurisprudence. La décision Dalleau, comme ses prolongements, paraissent alors gouvernés par des considérations tout autres que juridiques. De fait, si leur lecture juridique suscite la controverse, leur analyse à partir de données économiques élémentaires en éclaire la signification.

B – Une jurisprudence économiquement rationnelle

28Alors que les juristes continuent à s’interroger en droit sur la pertinence d’une notion plus jamais appliquée et sur une jurisprudence dont l’isolement est le seul titre de gloire, certaines réflexions faisant appel aux logiques de l’analyse économique permettent de mieux comprendre tout à la fois les choix opérés à la base par l’administration, et l’aval que lui a par la suite donné le juge.

  • 52 “L’analyse économique du droit dans les systèmes civilistes”, p. 17 et s., B. Deffains (sous la dir (...)
  • 53 M. Faure, “L’analyse économique du droit civil français : le cas de la responsabilité”, B. Deffains(...)
  • 54 E. Macicaay, préc., p. 10.
  • 55 Ibid., p. 17-18.
  • 56 La responsabilité civile extracontractuelle, préc., p. 10.
  • 57 E. Mackaay, préc., p. 11-12.
  • 58 E. Mackaay, “L’analyse économique du droit dans les systèmes civilistes”, préc., p. 18.
  • 59 Préc., p. 18 ; de manière similaire, M. Faure, au terme d’un calcul économique précis, démontre qu’ (...)

291) Pour la doctrine juridique, les dommages-intérêts ont avant tout pour fonction de compenser les préjudices causés à autrui ; l’analyse économique du droit, elle, se focalise davantage, ainsi que le souligne le professeur Ejan Mackaay, “sur leurs effets incitatifs”52. La responsabilité se doit d’abord de décourager les comportements antisociaux afin de réduire les coûts des accidents, et la prévention en est la fonction première. Les règles de responsabilité doivent être conçues pour influer sur les comportements : l’idée est ici que l’auteur potentiel du dommage et la victime changent d’attitude en partie en fonction de ces règles. Dans cette perspective, l’indemnisation en elle-même n’est qu’une dimension de la prévention, le moyen "de forcer l’auteur du dommage à prendre les mesures de protection nécessaire”53. En d’autres termes, “l’obligation de payer des dommages-intérêts incitera le débiteur de cette obligation à examiner tous les moyens à sa disposition, y compris la modification de son comportement, pour réduire le fardeau. De façon symétrique, celui qui peut réclamer à autrui des dommages-intérêts tend à omettre des mesures pour prévenir ou réduire le dommage qu’il aurait envisagées en l’absence de l’action en dommages”54. Lorsque l’on interroge les mécanismes de responsabilité sous cet angle, l’on en déduit qu’il convient de tenir pour responsable celui “dont les précautions auraient pu au meilleur coût éviter (les dommages) ou en diminuer l’importance”55. Pour inciter l’auteur potentiel des dommages à prendre des mesures de précaution, encore faut-il que le coût de ces mesures demeure inférieur à celui des dommages éventuels. Dans ce calcul économique de la prévention une considération semble essentielle : selon Ejan Mackaay, “le coût du préjudice appréhendé –ou de l’accident– détermine dans quelle mesure se justifient les mesures de précaution. Vous adopterez toutes les mesures de précaution dont le coût est inférieur aux économies –même entièrement intuitives– que vous comptez ainsi réaliser”56 ; il poursuit en rappelant une règle simple facilement transposable à la problématique des voies publiques et des accidents qu’elles peuvent directement ou indirectement provoquer : “envisageons une situation pouvant donner lieu à plusieurs formes de préjudices contre lesquelles un éventail de mesures est envisageable. Le dommage qui se produit réellement est fonction de l’étendue des mesures de prévention adoptées. Le coût total des accidents diminue en fonction des mesures de protection mais de manière non linéaire : les premières sources de dégats sont plus faciles à neutraliser que les suivantes et ainsi de suite. Pour les mesures de protection, le rapport est inversé : les premières sont moins coûteuses, les suivantes le sont davantage. Il en résulte que plus amples sont les mesures de précaution déjà prises, plus coûteuses seront les mesures additionnelles à envisager pour réduire encore davantage le coût total du préjudice. Vouloir prévenir tout préjudice nous obligerait à consentir des mesures de prévention dont le coût serait prohibitif. A l’inverse, à s’abstenir de toute prévention, on vivrait une situation où le préjudice serait écrasant. Ce qu’il convient de rechercher est le point entre les deux où seront prises toutes les mesures de prévention qui se justifient par les économies qu’elles réalisent au chapitre du préjudice”57. En fonction de ces règles logiques, il apparaît clairement qu’à un stade donné, est atteint dans l’adoption des mesures de précaution un point optimal en-deçà duquel l’auteur du dommage sera tenu pour responsable. Son comportement peut être fautif et résulter d’un manque élémentaire de prudence ; on considère alors qu’en personne avisée, il pouvait adopter des mesures de précaution supplémentaires dont le coût serait resté inférieur à celui de la réduction du préjudice causé. Ainsi, dans le cadre d’un régime de responsabilité pour faute, ce seuil permet de reconnaître tout comportement fautif dans le fait de ne pas prendre les mesures de précaution lorsqu’elles “sont moins onéreuses que le coût du dommage qui (pourrait être causé) à autrui en l’absence de ces précautions, compte tenu de la probabilité de survenance de l’événement dommageable”58. Mais l’administration peut également se placer délibéremment en-deçà de ce point optimal et, nous le verrons, se doit alors d’accepter toutes les conséquences de son choix. Au-delà de ce niveau de protection optimal, toute mesure supplémentaire alourdit le coût de la prévention au point de le rendre supérieur à la charge même du dommage. Il apparaît ainsi qu’une protection maximale n’est pas économiquement efficiente : “il y a gaspillage, souligne Mackaay, à dépenser mille dollars pour prévenir une mésaventure qui en coûte cent”59.

  • 60 Cf. à propos d’une route dangereuse en raison d avalanches, Labetoulle, sous CE, Sect. 11 avril 197 (...)

30Le raisonnement peut aisément être transposé à la matière de la responsabilité du fait des ouvrages publics et sous-tend la plupart des solutions jurisprudentielles évoquées. L’autorité administrative est responsable des dommages causés et le défaut d’entretien normal est avéré tant que le prix des mesures de protection qu’elle n’a pas prises est inférieur au coût de l’indemnisation des victimes. Le défaut d’entretien est apprécié ici en fonction de ce que l’on peut attendre raisonnablement des pouvoirs publics au regard des circonstances et des contraintes (techniques, financières, juridiques...) existantes et doit être évalué selon les standards définis de longue date par la jurisprudence ; il ne s’agit donc évidemment pas d’une précaution maximale telle celle qui consisterait à sécuriser la totalité des ouvrages, sur l’ensemble de leur tracé, tâche cyclopéenne et hors de portée des budgets publics. La faute de l’administration ne sera dans ces conditions établie qu’en cas de défaillance flagrante, lorsqu’il est démontré qu’elle aurait pu, à moindre frais, éviter le dommage. Démonstration d’ailleurs difficile, dès lors que l’administration parvient le plus souvent, en ce domaine des travaux publics, à prouver qu’elle a bien rempli les obligations que l’on était en droit d’attendre d’elle. Elle y réussit d’autant plus aisément que le juge renâcle à se lancer dans des estimations et calculs qu’il considère au mieux comme complexes, au pire comme hors de propos... Soucieux d’éviter toute polémique sur certains choix techniques ou certaines options politiques, il préfère alors laisser aux services compétents les délicats arbitrages entre “le souhaitable et le possible”. Certaines conclusions sont à cet égard édifiantes60.

31Ce calcul entre le coût des travaux et la charge potentielle des dommages susceptibles d’être causés par la configuration de la voie, a également été fait pour la RN1 comme pour toutes les autres routes. Mais alors pourquoi, dans ce cas précisément, le juge a-t-il estimé nécessaire de faire appel à la notion d’ouvrage exceptionnellement dangereux et donc à un régime de responsabilité sans faute ? Pourquoi ouvrir de la sorte un système d’indemnisation quasi-automatique à la charge de l’administration et quelques années plus tard, à propos de cette même route, en revenir au simple contrôle du défaut d’entretien normal ?

  • 61 Th. Kirat, Economie du droit, 1999, Editions La Découverte, p. 89, évoquant certains économistes du (...)

32Selon l’analyse économique du droit, la différence majeure entre un régime de responsabilité pour faute et un régime de responsabilité objective réside précisément dans l’imputation du coût du dommage. Dans le cadre de la responsabilité pour faute, comme celle qui découle du défaut d’entretien normal, l’indemnisation dépend du comportement de l’administration : dès lors qu’elle atteint le niveau de protection exigé des textes ou de la jurisprudence, elle n’est pas tenue pour responsable et c’est à la victime d’assumer, par le biais de son assurance personnelle, les conséquences de l’accident. L’impact sur la réparation est donc limité. En revanche, sous une règle de responsabilité sans faute, l’auteur du dommage est toujours responsable et se doit de réparer dans tous les cas (sauf faute de la victime ou force majeure bien sûr). Si le système offre aux victimes la garantie de l’indemnisation à l’instar d’un mécanisme de solidarité nationale, et s’avère par là-même “juste” dans le cas de risque imposé par l’administration, il présente aussi d’importants inconvénients. Il est d’abord susceptible de peser lourdement sur le responsable désigné, et donc ici sur les finances publiques (ce qui, en soi, suffit souvent si ce n’est à le condamner, du moins à l’encadrer rigoureusement), aspect déterminant dans le cas des routes françaises-très nombreuses et pour beaucoup d’entre elles encore dangereuses. S’ajoutent à cette considération d’autres aspects relevés par l’analyse économique du droit : un tel système n’incite guère les victimes à multiplier les mesures de prudence et tend à déresponsabiliser les parties : la victime éventuelle qui sait qu’elle obtiendra réparation dès lors qu’elle n’aura commis aucune faute ou imprudence grave, l’administration qui sait que toute mesure de précaution supplémentaire ne la libérera pas de sa responsabilité. Certains analystes soutiennent même qu’il “entraînerait des effets pervers, comme l’augmentation du nombre des accidents mortels”61. Risque d’inflation des contentieux et des indemnisations sans pour autant avoir des effets incitatifs efficients, voilà ce que porte en lui-même un régime de responsabilité objective,... lorsqu’il n’est pas encadré.

332) En admettant l’ouvrage exceptionnellement dangereux par principe mais sans le reconnaître dans les faits, le Conseil d’État est parvenu à donner un équilibre, empreint d’opportunisme, au régime de la responsabilité du fait des ouvrages publics, équilibre satisfaisant pour les deniers publics mais qui a pu apparaître comme inique pour les victimes. Les contraintes économiques ne font souvent pas bon ménage avec les exigences de la justice...

34Reconnaître par principe un régime de responsabilité sans faute au profit des usagers présente de réels avantages en termes politiques : donner l’impression aux requérants de disposer d’un système permettant de compenser les risques excessifs que les pouvoirs publics font courir à certains citoyens, dans cette logique de rupture de l’égalité qui structure une grande part de la responsabilité administrative ; éviter par là-même toute tendance à la dilatation de la responsabilité pour faute présumée et du défaut d’entretien normal dont la confusion avec les problèmes de conception de l’ouvrage obligerait l’administration à justifier ses choix mais conduirait surtout, eu égard au nombre des routes susceptibles d’être concernées et aux solutions très favorables aux victimes des tribunaux administratifs, à multiplier les cas d’indemnisation. Pour préserver de tels avantages et éviter toute dérive, il convient, une fois consacré le régime de responsabilité sans faute, d’en limiter aussi l’application. Le Conseil d’État y est parvenu en suivant trois directions.

    • 62 Comme le soulignait il y a plus de vingt ans, Jean Waline, il paraît difficile d’engager la respons (...)
    • 63 Préc., AJDA, 1970, p. 558.
    • 64 P. Tifine relève à cet égard que “la jurisprudence Dalleau constituerait une des plus belles illust (...)

    D’abord, il a d’emblée conçu l’ouvrage exceptionnellement dangereux de manière très rigoureuse, position formalisée par la décision Epoux Cala et ses critères très restrictifs. L’idée sous-jacente est que la responsabilité de l’administration ne peut être admise automatiquement que si cela paraît économiquement efficient : la réponse suppose donc que soit mesuré le coût respectif de la responsabilité pour l’administration comme pour les victimes. Dans la plupart des hypothèses, une responsabilité sans faute paraît peu pertinente dès lors que son impact sur la réduction des accidents est marginal et que l’administration, quelle que soit l’ampleur des travaux réalisés, ne se libérera pas. On peut alors estimer que ces mêmes sommes devraient être affectées à d’autres missions d’intérêt général. Refuser de reconnaître ce type d’ouvrages grâce à la mise en jeu de critères restrictifs permet ainsi de ne pas verser, sur ce terrain, d’indemnisation et conduit à répartir les coûts de la prévention entre l’administration et les victimes potentielles. Si ce souci de préserver les finances publiques est légitime, on peut toutefois douter que ce soit au juge de s’en préoccuper62. Quoiqu’il en soit, un seul ouvrage a été effectivement reconnu comme “exceptionnellement dangereux” alors qu’à l’examen, les accidents causés n’y étaient pas plus spectaculaires ou graves qu’ailleurs. Une explication à cet état de fait peut être avancée. Au moment de la conception de la route, dont la construction s’imposait pour des raisons d’intérêt général, l’administration a sciemment opté pour un tracé dont il était établi qu’il n’était pas le plus sûr. Si l’on adopte une perspective économique, il apparaît qu’elle a d’emblée choisi un niveau de protection non optimal et a donc accepté le principe d’une compensation vis-à-vis des usagers de ce déficit de sécurité, c’est-à-dire le principe de sa propre responsabilité. Les faits sont éclairants tout comme la formulation du TA de Saint-Denis de La Réunion en 1970 reprenant certaines remarques du rapport de présentation du projet de route “littorale” : “placés devant un choix entre un tracé en souterrain assurant à haut prix la sécurité des usagers, et un tracé en corniche généralement à ciel ouvert, exposé notamment aux éboulements des terrains dominants, mais “d’un bon marché relatif’, les pouvoirs publics ont opté pour la solution la moins onéreuse ; que, ce faisant, ils ont créé à l’égard des usagers de la nouvelle route littorale un “risque calculé” (rapport, p. 35), excédant ceux contre lesquels les usagers des voies publiques sont tenus de se prémunir”63. La qualification d’ouvrage exceptionnellement dangereux ne peut dans ces conditions être attribuée qu’à un ouvrage intrinsèquement dangereux mais surtout conçu ou laissé comme tel par les pouvoirs publics en raison de considérations supérieures, ici strictement économiques. Sans être fautif, un tel comportement dès lors qu’il conduit à sacrifier certains usagers au nom de l’intérêt de tous, induit un système d’indemnisation automatique64. Ainsi restrictivement appréhendée, limitée à cet unique cas de figure, la responsabilité sans faute ne pouvait jouer qu’à la marge ; et de fait, elle n’a donc été admise qu’une seule fois, celle où elle a été initiée...

    • 65 Cf. C. Pollmann, “Le contrôle de cassation du Conseil d’État”, RDP, 1996, p. 1705.

    Pour garantir l’aspect exceptionnel d’une telle responsabilité et éviter toute dérive surtout de la part de juges du fond plus prompts à accorder réparation aux usagers qu’elle-même, la Haute juridiction a pris soin de garder la notion sous son contrôle. Ainsi lorsqu’elle fait de son identification une question de qualification juridique des faits, elle affirme sa volonté de maîtriser l’utilisation de ce régime ; il s’agit aussi de laisser à l’administration sa liberté d’appréciation face aux arbitrages que supposent la construction et l’entretien des routes dangereuses65...

    • 66 F. Flottes rappelle que “le rapport du directeur de l’équipement, soumis à l’assemblée départementa (...)

    Enfin, le juge a également admis que l’administration pouvait, en y réalisant des travaux d’amélioration, transformer ce qui était considéré comme un ouvrage très dangereux en ouvrage “normal”. Ainsi de la RN1 : les importants travaux effectués ont en quelque sorte annihilé le caractère exceptionnel du risque, et placé le niveau de protection requis vis-à-vis des usagers à son point optimal. L’administration a donc effacé son choix initial et, a estimé le Conseil d’État, n’avait plus à en répondre. Dès lors que les pouvoirs publics avaient accompli ce que l’on pouvait raisonnablement attendre d’eux au regard du caractère de toute façon irréductiblement risqué de la route66, qu’il n’était donc plus économiquement rationnel d’exiger davantage de protection de la part de l’administration, il importait d’associer les victimes elles-mêmes à la prise en charge du risque et de son coût. A elles d’élever leur niveau de vigilance, d’anticiper et de multiplier les mesures de prudence. Solution économiquement rationnelle mais qui conduit aussi à laisser les victimes face à leur destin...

35Mais tout change, pour peu que l’on laisse le temps à l’administration. Ainsi, quelques cinquante ans après la conception de la RN1, le tracé auquel il avait été renoncé en raison de son coût, est en voie de construction. Il faut dire aussi, et peut-on y échapper, que les données économiques ont évolué : l’intensification du trafic, les exigences du développement touristique et industriel exigeaient un nouveau tronçon, très cher à la construction mais qui sera moins coûteux en travaux d’entretien et surveillance. La “route des Tamarins” devrait ainsi définitivement faire oublier qu’un temps, les quelques kilométres de la “route de la Corniche” furent qualifiés d’exceptionnellement dangereux. Reste la notion, toujours évoquée, plus jamais reconnue... Plus jamais ?

Notes

1 Le chantier a nécessité l’apport de plus de 1.500 m3 de roches afin de réaliser la plateforme de la route, pour un coût global de 3,1 milliards de francs CFA.

2 Installation d’énormes filets métalliques, de barrières de protection, et pour les derniers travaux réalisés, pose par des alpinistes de filets anti-sous-marins datant de la seconde guerre mondiale, installation de webcams à certains points de la route.

3 Outre les travaux, il a été carrément prévu de fermer la route par mauvais temps.

4 Ce sera le plus important projet d’infrastructure routière jamais réalisé à la Réunion, pour 650.000.000 euros.

5 TA Saint-Denis 9 décembre 1970, Dalleau, Rec., 875, AJDA, 1971. 558, note F. Moderne.

6 RDP, 1983, p. 1389, “La responsabilité de la puissance publique du fait des ouvrages publics exceptionnellement dangereux” (CE 11 juillet 1983, Min. des transports c/Kichenin ; 11 juillet 1983, Min. des transports c/SARL Balbolia-Autos ; 25 février 1983, Min. des transports c/Baumevieille et autres).

7 CE Ass. 6 juillet 1973, Dalleau, Rec., 482 ; AJDA, 1973. 588, citron. Franc et Boyon ; D., 1973. 740, note Moderne ; JCP, 1974.II.17625, note Tedeschi.

8 F. Moderne, préc., AJDA, 1971, p. 51. Cf. sur cette évolution de la jurisprudence, notamment et entre autres, J. Moreau, L’influence de la situation et du comportement de la victime sur la responsabilité administrative, Thèse, LGDJ, 1957, no 39 et s. ; M. Deguergue, Jurisprudence et doctrine dans l’élaboration du droit, LGDJ, 1993, p. 122 et s.

9 Exigence posée au départ par CE 1er décembre 1937, Soc. des Etablissements Jean François, Rec., 986, puis surtout par CE 15 décembre 1937, Préfet de la Gironde, Rec. 1044. Cf. Ch. Lavialle, “Les dommages causés aux participants à l’opération de travaux publics”, AJDA, 1975, p. 540.

10 A. de Laubadère, Traité de droit administratif, T. 2, no 780.

11 Id. no 781.

12 F. Moderne, préc., AJDA, 1971, p. 560 : “la doctrine admet sans difficulté que la théorie de l’ouvrage dangereux n’a plus guère de raison d’être en ce qui concerne les dommages causés aux tiers. Selon le président Josse (Travaux publics, “expropriation”, 1958, no 363, p. 358), il convient de garder à l’esprit comme fil conducteur "cette idée que le risque créé explique la responsabilité de l’ouvrage public sans qu’il y ait lieu de s’attacher au critère de l’ouvrage dangereux ou non” ; des remarques analogues sont faites par la plupart des auteurs”.

13 C. Lavialle, Droit administratif des biens, PUF, 1996, no 242 : en effet “le renversement exceptionnel de la charge de la preuve à la charge de la victime témoigne que, même si le système de responsabilité est fondé sur la faute, l’accident de travail public place la victime usager dans une situation au départ structurellement objective”.

14 P. Tifine, “La place des ouvrages publics exceptionnellement dangereux dans la structure de la responsabilité du fait des ouvrages publics”, RDP, 1996, p. 1424.

15 Cf. notamment J. Waline, préc.

16 Concl. sur Dalleau citées par C. Horrut, note sous CE 11 avril 1975, Département de la Haute-Savoie c/Dame Nicolle et Tixier, D., 1976, p. 181.

17 Cf sur ce point, P. Tifine, préc., p. 141 ; et M. Deguergue, préc., p. 121.

18 M. Deguergue, préc., p. 122 et 123.

19 J. Moreau, préc., no 46.

20 On peut également relever qu’à partir de 1948, les dommages causés aux usagers par des ouvrages particulièrement dangereux affectés à des services publics industriels et commerciaux ont été appréciés par le juge judiciaire, ce qui permet d’expliquer aussi la disparition progressive de toute référence à cette catégorie. Cf. CE Sect. 19 mars 1948, Soc. Lozérienne d’énergie électrique, R. 143.

21 CE 20 avril 1966, Rivière, R. 270 ; 25 octobre 1967, Ville d’Antibes, R. 355.

22 CE 3 juillet 1968, Bucchini, CJEG, 1969, p. 328.

23 Cf. F. Moderne, préc., D., 1973. 742.

24 Conseil d’État, 25 mai 1977, M. Lakhdara, no 99705.

25 TA Versailles, 8 novembre 1985, inédit.

26 CA Bordeaux 6 mars 1995, Rizzo, no 93BX00438.

27 CA Douai, 12 novembre 2003, Société Norelec, no 01DA01203.

28 CA Bordeaux, 9 mars 2004, Commune de Poitiers, no 00BX01474.

29 CA Lyon 27 décembre 1991, M. Tracol, no 91LY00522.

30 CA Nantes, 19 octobre 1995, Société Locamion, no 94NT00164.

31 CA Lyon 23 octobre 2001, S.A. AXA Corporate Solutions, no 97LY01059.

32 CA Marseille 5 juillet 2004, Mme X..., no 01MA00305.

33 Cf entre autres, CE 3 mars 1976, Min. Equip. c/Tassan, no 98124 ; 27 janvier 1978, Min. Equip. c/Chrétien, RDP, 1978, p. 1769 ; 9 janvier 1981, M. Fredonnie, no 99027 ; 20 mars 1987, Consorts Garzino, R. 101 ; 3 avril 1987, Consorts Duhayon, no 64404 ; CA Lyon 29 juin 1989, Epoux Beaudequin, no 89LY00789 ; CA Paris 11 octobre 1990, M. Privat, no 89PA02326 ; CA Lyon 2 juillet 1996, Compagnie les mutuelles du Mans assurances, no 94LY00231 ; CA Lyon 30 janvier 1997, Mme Gouitta, Veuve Theraube, no 94LY01137 ; CA Marseille 29 avril 2004, Mutuelles Assurances des travailleurs mutualistes, no 00BX00989.

34 CE 25 février 1983, Min. Transports c/Baumevieille, no 33163, R. tables ; CA Bordeaux 22 octobre 1992, Société Troucelier, no 91 BX00189.

35 CE 11 juillet 1983, SARL Balbolia-autos, no 42717, RDP, 1983, préc. D’ailleurs J. Waline dans son commentaire de la décision ne manquait pas de s’étonner d’une telle solution à propos d une voie sur laquelle il avait personnellement eu l’occasion de circuler : il pouvait donc “attester du grand danger que présentait cette route de montagne étroite, exposée en permanence aux chutes de pierre et n’ayant pas encore fait l’objet d’ouvrages de protection importants”, RDP, 1983, p. 1399.

36 CE Sect. 11 avril 1975, Département de la Haute-Savoie, R. 230, AJDA, 1975, 528, concl. Labetoulle ; D., 1976, 178, note C. Horrut.

37 TA 13 juin 1979, M. Albert Payet et autres, AJDA, 1970, 199, note F. Flottes.

38 Il soulignait ainsi, faisant fi des arguments en sens contraire du juge de premier ressort, que la RN1 constituait “un ouvrage nouveau qui compte tenu de sa conception et des travaux de protection exécutés, n’est plus exposé aux mêmes risques d’éboulements en provenance de la falaise dominante que la voie précédemment en service, et ne saurait par suite être regardé comme présentant en lui-même un caractère exceptionnellement dangereux”.

39 CE 11 juillet 1983, Kichenin, no 42789 ; CA Paris 16 mai 1989, Marcadet, no 89PA00100.

40 CE Sect. 5 juin 1992, Epoux Cala, R. 224, AJDA, 1992, p. 650 ; RDP, 1993, p. 248, RFDA, 1993, p. 68.

41 CE. sect. 5 juin 1992, Min. de l’Equipement, du Logement, des Transports et de la Mer c/M. et Mme Cala, RFDA, 1993, p. 67, concl. Le CHATELIER, AJDA, 1992, p. 650.

42 Concl., RFDA, 1993, p. 70.

43 Cf. concl. “... surtout la reconnaissance de la qualité d’ouvrage exceptionnellement dangereux a pour effet de modifier le fondement sur lequel la responsabilité du maître de l’ouvrage peut être engagée vis-à-vis des usagers, passant de la réparation sur le terrain du défaut d’entretien normal à celui de la responsabilité sans faute. Ainsi, une cour administrative d’appel qui aurait à tort considéré être en présence d’un ouvrage exceptionnellement dangereux, aurait non seulement procédé à une qualification erronée des faits de l’espèce, mais aurait encore, en retenant à tort par voie de conséquence la responsabilité de l’administration sur le terrain de la responsabilité sans faute, commis une erreur de droit. Dès lors, à ce seul titre, le contrôle par le juge de cassation de la qualification d’ouvrage exceptionnellement dangereux nous paraît s’imposer”.

44 J. Waline, préc., p. 1394.

45 Au sens de la distinction explicitée par S. Rials (Le juge administratif français et la technique du standard), LGDJ, 1980, no 253 et s. et avant lui par P. Weil (“Le Conseil d’État statuant au contentieux : politique jurisprudentielle ou jurisprudence politique”, Ann. d’Aix, 1959, p. 281). S. Rials définit les jurisprudences politiques comme “les politiques que le juge mène à l’aide de sa jurisprudence (...) en vue de faire prévaloir certaines fins qu’il estime devoir sauvegarder : pour les concevoir, il faut considérer la jurisprudence dans une perspective matérielle, comme véhicule d’un message proprement politique, sans qu’il y ait quoi que ce soit de dépréciatif dans ce dernier terme”. Politique qui se doit bien sûr –comme le précise quelques pages plus loin S. Rials– d’être comprise dans son sens classique, visant “tout ce qui concerne l’organisation et les règles de fonctionnement de la Cité” (p. 419-420).

46 F. Moderne, préc., p. 743.

47 Concl. Le Chatelier, préc., p. 69.

48 F. Moderne, préc., AJDA, 1971, p. 562.

49 F. Moderne, préc., JCP, 1976.11.18244 ; AJDA, 1971, p. 562.

50 F. Moderne, préc., p. 743.

51 J. Waline, préc., p. 1393 ; cf. également les éclairantes conclusions du commissaire du gouvernement Labetoulle sur CE 11 avril 1975, Département de la Haute-Savoie, AJDA 1975, p. 530.

52 “L’analyse économique du droit dans les systèmes civilistes”, p. 17 et s., B. Deffains (sous la direction) L’analyse économique du droit dans les pays de droit civil, Centre de recherches et de documentation économique de l’Université de Nancy 2, 2002.
Voir également E. Mackaay, “La responsabilité civile extracontractuelle”, Version préliminaire d’un chapitre de Analyse économique du droit, www.brousseau.info/pdf/confdroit2004/R.espCiv-Paris.pdf.

53 M. Faure, “L’analyse économique du droit civil français : le cas de la responsabilité”, B. Deffains, préc., p. 114.

54 E. Macicaay, préc., p. 10.

55 Ibid., p. 17-18.

56 La responsabilité civile extracontractuelle, préc., p. 10.

57 E. Mackaay, préc., p. 11-12.

58 E. Mackaay, “L’analyse économique du droit dans les systèmes civilistes”, préc., p. 18.

59 Préc., p. 18 ; de manière similaire, M. Faure, au terme d’un calcul économique précis, démontre qu’une “précaution absolue ou une prévention de tous les accidents à tout prix n’est pas efficient, car il faut tenir compte des coûts des mesures de précaution. L’exemple de la sécurité routière est explicite. En théorie, presque tous les accidents sur les autoroutes françaises pourraient être évités en introduisant une limitation de vitesse de 20 kms/heure. Ceci réduirait considérablement le risque des accidents, mais il est clair que les coûts de prévention seraient trop élevés. Apparemment, la société n’est pas prête à supprimer tous les risques à n’importe quel prix, étant donné que les mesures de précaution ont aussi un prix”, préc., p. 117.

60 Cf. à propos d’une route dangereuse en raison d avalanches, Labetoulle, sous CE, Sect. 11 avril 1975, préc. : “Nous craignons qu’un tel raisonnement n’implique de votre part une appréciation d’opportunité qui nous paraît relever de la seule compétence de l’administration ou éventuellement, s’agissant de voies départementales ou communales, de celle des élus locaux, et que vous êtes mal armés pour contrôler. Car enfin, toujours et partout les crédits d’équipement routier sont limités, et grande la marge entre le souhaitable et le possible ; alors, compte tenu du coût tout particulièrement élevé des dispositifs de protection des routes contre les avalanches, dire qu’en tel point du réseau, un dispositif pare-avalanche doit être installé, c’est en réalité faire un triple arbitrage : d’abord préférer des travaux de prévention, conduisant à la création d’ouvrages, à des travaux d’entretien ; ensuite, choisir de prévenir tel type d’accidents plutôt que tel autre... ; enfin, c’est dire qu’entre tous les points du réseau où des avalanches peuvent survenir c est celui-là qui doit avoir la priorité. Nous ne croyons pas que vous ayez jamais accepté de vous immiscer dans le contrôle de tels choix qui non seulement impliquent une parfaite connaissance des lieux, mais encore font appel à diverses et légitimes considérations d’opportunité. Toute votre jurisprudence sur les dommages subis par les usagers des voies publiques est caractérisée par le caractère très subjectif de votre appréciation et de votre recherche de ce que, dans chaque cas, on peut raisonnablement attendre de l’administration. Or, dans le cas des avalanches nous croyons que vous n’avez pas les moyens de cette recherche du raisonnable”...

61 Th. Kirat, Economie du droit, 1999, Editions La Découverte, p. 89, évoquant certains économistes du droit comme Lemennicier ou certains juristes comme Engel.

62 Comme le soulignait il y a plus de vingt ans, Jean Waline, il paraît difficile d’engager la responsabilité pour faute de l’administration pour tout accident survenu sur une route particulièrement risquée : “la puissance publique pour des raisons budgétaires évidentes ne peut pas entreprendre d’une seule fois l’ensemble des immenses travaux qui seraient nécessaires pour assurer aux usagers la protection à laquelle ils sont en droit de s’attendre”, préc., p. 1400 ; refuser d’un autre côté d’y voir la justification d’une responsabilité sans faute, ainsi que le fait le juge, mérite débats.

63 Préc., AJDA, 1970, p. 558.

64 P. Tifine relève à cet égard que “la jurisprudence Dalleau constituerait une des plus belles illustrations de la théorie du risque-profit : le profit tiré par l’administration du choix économique réalisé est contrebalancé par une obligation renforcée de réparer les dommages subis par les usagers”, préc., p. 1434.

65 Cf. C. Pollmann, “Le contrôle de cassation du Conseil d’État”, RDP, 1996, p. 1705.

66 F. Flottes rappelle que “le rapport du directeur de l’équipement, soumis à l’assemblée départementale... indique que le but recherché est non seulement de faire face à l’accroissement du trafic (8.500 véhicules par jour) mais d’offrir aux usagers “une sécurité optima”. Cet optimisme ne l’empêche pas de préciser cependant qu’aux yeux de l’expert géologue à qui avait été confiée la phase préparatoire de l’enquête quel que soit l’éloignement de la route de la falaise “il faudra admettre qu’elle ne sera pas entièrement à l’abri des chutes de pierre”. Et, dans la discussion qui suivit la présentation du rapport, le préfet ajoutait qu’un tracé aérien ne garantissait nulle part une sécurité absolue contre les éboulements, qu’il ne s’agissait que d’un compromis entre l’objectif et les moyens”, préc., p. 200.

Auteur

Professeur à l’Université Toulouse I

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2006

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