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L'éthique en matière sportive

 | 
Lionel Miniato
, 
Delphine Gardes

III — Prévention et répression des activités criminelles et à risques

Le régime de prévention et de répression des violences des supporters

Gérald Simon

Texte intégral

1Comment peut-on être supporter ? L’arsenal de mesures coercitives et répressives est si étendu qu’on se demande s’il ne faut pas une bonne dose de courage ou d’inconscience pour s’afficher comme tel. Être supporter aujourd’hui, c’est risquer de lourdes amendes, voire la prison, des interdictions d’accès au stade assortis de rendez-vous obligatoires au poste de police les jours de matchs ; l’association à laquelle on appartient peut être dissoute par simple décret et les déplacements pour soutenir son équipe de cœur, interdits par les autorités de police.

  • 1 Sur cette question, parmi une abondante littérature, v. notamment F. Berteau, Le dictionnaire des (...)

2Ces diverses mesures ne visent évidemment pas les supporters en eux-mêmes, c'est-à-dire ceux qu’on est tenté d’appeler les “vrais”, qui se contentent d’assister aux matchs pour soutenir leur équipe. Elles tentent d’endiguer un phénomène inquiétant qui se développe essentiellement à l’occasion des rencontres de football et qui donne lieu à une véritable déviance de l’idée de supporter : insultes, violences verbales et physiques, manifestations racistes et xénophobes… que traduit le terme de hooliganisme1.

3Apparu Outre-Manche, le hooliganisme a rapidement essaimé en Europe, affectant également le déroulement de matchs de football en France, en particulier à Paris, Marseille, Saint-Étienne, Metz et Nice, la liste n’étant pas exhaustive.

  • 2 La France a ratifié la convention le 23 décembre 1986.

4La multiplication des violences de certains supporters, accrue par leur médiatisation, ne pouvait pas laisser sans réaction les autorités aussi bien publiques que sportives. La prise de conscience de devoir traiter la question de la violence dans les stades par des dispositifs spécifiques est manifestement liée à ce qu’on a appelé “le drame du Heysel”, du nom du stade bruxellois qui accueillait, le 29 mai 1985, la finale de la Coupe d’Europe des clubs opposant la Juventus de Turin au club de Liverpool et où 39 personnes trouvèrent la mort du fait de l’assaut de supporters anglais contre ceux du club italien. Ainsi, le 19 août 1985, le Conseil de l’Europe adopta une convention européenne sur la violence et les débordements des spectateurs lors des manifestations sportives. Cette convention instituait, entre les États signataires2, une coopération à l’échelle européenne en vue de prévenir et maîtriser les manifestations de violence dans les stades. Elle invitait également les États à adopter les mesures préventives et répressives appropriées à la lutte contre le hooliganisme. Même si la convention n’était pas d’effet direct, elle était néanmoins une source incitant les autorités nationales à mettre en place, dans leur ordre interne, les dispositifs adaptés à cette lutte.

5C’est le Royaume-Uni qui fut le premier pays à légiférer en la matière, sous la forme de mesures drastiques à l’encontre des auteurs de violences : interdiction, énoncée en 1985, de consommer de l’alcool dans les stades et d’y introduire des objets dangereux ; institution en 1986 du délit de provocation à la violence, d’actes racistes et d’incitation à la haine raciale ; introduction en 1989 des “banning orders”, autrement dit des interdictions de stade pour les supporters considérés comme violents, interdiction élargie en 2000 par le Football disorder act qui autorise en outre la rétention du passeport pour les matchs se jouant hors du Royaume-Uni.

  • 3 L. no 2006-64 du 23 janvier 2006.
  • 4 L. no 2006-784 du 5 juillet 2006.
  • 5 L. no 2011-267 du 14 mars 2011.
  • 6 Articles L 332-1 à l 332-21 et R 332-1 à R 332-13 du code.

6Le dispositif britannique inspira fortement celui de la France lorsqu’elle décida à son tour d’adopter un régime spécial de lutte contre les violences des supporters. Celui-ci vit vraiment le jour avec la loi “Alliot-Marie” relative à la sécurité des manifestations sportives du 6 décembre 1993 qui institua un régime pénal spécifique aux manifestations sportives, permettant notamment au juge répressif de prononcer, outre des peines d’amendes et d’emprisonnement, une interdiction de stade à titre de peine complémentaire. Ce premier dispositif, essentiellement pénal, a été notablement accru à partir de 2006 par une succession de dispositions législatives qui ont institué une véritable police administrative spéciale visant à prévenir les violences et débordements des supporters en donnant aux autorités de police le pouvoir d’interdire l’accès au stade3, de dissoudre les associations et groupements de supporters4 ou encore d’interdire leurs déplacements pour les rencontres à “l’extérieur”5. Toutes ces dispositions sont regroupées dans le Livre III, Titre III, Chapitre II du code du sport relatif à la sécurité des manifestations sportives6.

7Ce régime légal se double de dispositions spécialement adoptées par le mouvement sportif lui-même, principalement par les instances du football, fédérations et clubs, directement concernées par ces violences.

8L’abondance des mesures témoigne de la volonté d’endiguer, sinon d’éradiquer, ce fléau. Le dispositif a ceci de remarquable qu’il associe au même objectif des autorités – administratives, pénales et sportives – normalement assignées à des missions différentes par nature. Alliant ainsi sûreté, prévention et répression, le régime place la sécurité des spectateurs au rang d’une priorité absolue, ce qui explique le “tout-sécuritaire” manifesté par son étendue (I).

9Cependant la réalisation de cet objectif ne peut se faire sans mettre à mal certaines libertés fondamentales, en particulier la liberté d’aller et de venir ainsi que la liberté d’association. Il n’est pas étonnant que le dispositif ait été l’objet de divers recours juridictionnels permettant de mesurer sa validité (II).

I – UN DISPOSITIF ESSENTIELLEMENT SÉCURITAIRE

10Du fait de l’atteinte aux libertés qu’il impliquait nécessairement, le régime mis en place ne pouvait avoir pour source que la loi, ses modalités d’application étant précisées par voie réglementaire (A). Ce régime légal n’est cependant pas exclusif d’une réglementation sportive émanant pour l’essentiel des fédérations au titre de leur pouvoir d’organisation des compétitions (B).

A – Un régime légal mêlant répression et prévention des violences

11L’intervention du législateur a permis de lier étroitement prévention et répression conformément à l’objectif de sécurité recherché, d’une part, en édictant des infractions pénales spécifiques assorties de peines lourdes et variées et, d’autre part, en accordant aux autorités administratives des pouvoirs de police étendus.

1) Un dispositif pénal spécifique

12S’il s’agissait seulement de réprimer des faits de violences ou voies de fait à l’occasion des rencontres sportives, un régime spécial ne s’imposait pas dès lors que de tels faits constituent des incriminations de droit commun visées par le code pénal. Le but était donc d’introduire de nouvelles incriminations visant à réprimer des conduites spécifiques, identifiées souvent comme à la source des violences et qui n’étaient pas nécessairement susceptibles d’être qualifiées d’infractions au sens du droit commun.

  • 7 Article L332-3 du code du sport.
  • 8 Article L332-8 du code du sport.
  • 9 Article L332-7 du code du sport.
  • 10 Article L 332-9 du code du sport.
  • 11 Article L332-6 du code du sport.
  • 12 Article L332-10 du code du sport.

13Est ainsi prohibée l’introduction dans une enceinte sportive de divers objets susceptibles de provoquer des violences de toute nature tels que boissons alcooliques7, fusées et artifices de toute nature8 ; de même l’est l’introduction, le port ou l’exhibition “d’insignes, signes ou symboles rappelant une idéologie raciste ou xénophobe”9. Sont également qualifiés d’actes violents et réprimés comme tels le fait de jeter un projectile présentant un danger pour la sécurité des personnes dans une enceinte sportive (fusées, fumigènes, etc.)10, le fait de provoquer les spectateurs à la haine ou à la violence à l’égard de l’arbitre, d’un juge sportif, d’un joueur ou de toute personne ou groupe de personnes11, ou encore de pénétrer sur l’aire de jeu12.

14On voit que le législateur s’est efforcé de faire correspondre la gamme des infractions à la panoplie des actes violents recensés à l’occasion des rencontres sportives dessinant ainsi en creux les traits qui lui paraissent constitutifs du hooliganisme.

15À ces infractions particulières sont attachées des sanctions dont la sévérité témoigne de leur volonté dissuasive. Les infractions relatives à la sécurité dans les stades sont en effet rangées dans la catégorie des délits et sont sanctionnées de peines d’amendes allant de 7.500 à 15.000 € et d’emprisonnement de 1 à 3 ans. Ce niveau des peines donne également la possibilité au procureur de mettre en œuvre la procédure de comparution immédiate en application de l’article de l’article 395 du code de procédure pénale.

16Mais la sanction la plus dissuasive est certainement la peine complémentaire d’interdiction de stade d’une durée pouvant aller jusqu’à 5 ans énoncée à l’article L332-11 du code du sport. Pour en assurer l’effectivité, le préfet du département où le contrevenant a élu domicile est informé de cette condamnation par le procureur et, surtout, l’interdiction est assortie d’une astreinte pour la personne de se rendre aux convocations de la police au moment du déroulement d’une manifestation sportive, le fait de s’y soustraire étant passible d’une amende de 30.000 € et d’un emprisonnement de 2 ans.

17Ce régime répressif étoffé ne constitue pourtant qu’un volet du dispositif de lutte contre les violences des supporters. Il est en effet complété par un ensemble de mesures administratives qui restreignent fortement les libertés individuelles et collectives.

2) Des mesures administratives restrictives des libertés

18L’objectif de sécurité se manifeste particulièrement dans les pouvoirs dont disposent les autorités administratives, et notamment les préfets, et qui visent à prévenir les troubles pouvant être causés par les supporters soit individuellement soit en groupe. Les supporters peuvent ainsi, par simple décision administrative, être interdits de stade ou de déplacement ; leurs associations ou groupements peuvent également être dissous ou suspendus par décret.

a) Interdictions administratives de stade

  • 13 CAA Douai, 25 oct. 2012, no 12DA00260.

19En vertu de l’article L332-16 du code du sport, les préfets peuvent interdire l’accès au stade ou à ses abords à une personne constitue une menace pour l’ordre public. Cette menace résulte soit de son “comportement d’ensemble à l’occasion de manifestations sportives”, soit de la commission d’un acte grave à cette même occasion, soit encore du fait de son appartenance à une association ou à un groupement dissous ou suspendu. A l’origine, cette interdiction était limitée à 3 mois mais elle a été par la suite étendue à 12 mois, durée qui peut même être prolongée à 24 mois si la personne a déjà été l’objet d’une telle interdiction dans les 3 années qui précèdent. Comme pour les interdictions judiciaires de stade, la personne qui est l’objet de cette mesure administrative peut être astreinte à se rendre aux convocations des autorités de police les jours de matchs, le non respect de cette obligation dite “de pointage” est sanctionné d’un an d’emprisonnement et d’une amende de 3.750 €. Mais, à la différence des interdictions judiciaires, l’interdiction administrative de stade peut être prononcée indépendamment de toute infraction puisqu’il s’agit de prévenir une menace à l’ordre public, autrement dit, d’une mesure de police administrative. Certes, de telles interdictions sont soumises aux garanties auxquelles doivent normalement répondre les mesures de police : l’arrêté d’interdiction doit être motivé et préciser le types de manifestations sportives concernées. En revanche, les habituelles limitations des mesures de police, qui ne peuvent être ni générales ni absolues, laissent une grande marge de manœuvre ici : à l’importance de la durée de l’interdit s’ajoute celle de son étendue, l’arrêté préfectoral “étant valable sur le territoire national”. De même, une grande latitude est laissée aux autorités pour apprécier au regard de quels critères “le comportement d’ensemble” de la personne est constitutif d’une menace à l ‘ ordre public. Une juridiction a ainsi annulé un arrêté d’interdiction seulement motivé par le fait de porter un tee-shirt comportant une inscription provocatrice à l’égard de la police, le port de ce vêtement n’étant pas de nature, selon les juges, à troubler l’ordre public13.

b) Interdictions de déplacement des supporters

  • 14 Articles L332-16-1 et L332-16-2.

20Certains groupes de supporters ayant provoqué des troubles graves à l’occasion de leurs déplacements pour des matchs à l’extérieur, la loi du 14 mars 2011, dite “LOPPSI II”, a intégré dans le code du sport deux nouvelles dispositions14 permettant, d’une part, au ministre de l’Intérieur d’interdire, pour une durée limitée, le déplacement individuel ou collectif de supporters susceptibles d’occasionner des troubles graves à l’ordre public et, d’autre part, aux préfets, d’interdire pour les mêmes raisons l’accès de ces supporters aux abords des enceintes sportives, le non respect de ces interdictions étant sanctionné de 6 mois d’emprisonnement, de 30.000 € d’amende et d’une interdiction de stade d’un an obligatoirement prononcé à titre de peine complémentaire.

21Depuis l’entrée en vigueur de ces dispositions, de nombreuses interdictions de déplacement ont été prononcées à l’égard des supporters du PSG, de l’OM, de Saint Etienne, de l’Olympique Lyonnais, du club de Bastia, etc.

22Ce qui est remarquable ici c’est que sont expressément visées les personnes “se prévalant de leur qualité de supporter ou se comportant comme tel”. Cette qualité est donc considérée comme étant, en soi, susceptible de constituer une menace de trouble à l’ordre public, alors même que lesdites personnes n’afficheraient pas d’intention belliqueuse.

23Les mesures d’interdiction déjà prononcées montrent que les autorités ministérielles et préfectorales se fondent sur l’existence de précédents violents entre “supporters” d’équipes opposées. L’arrêté ministériel interdisant de déplacement des supporters bastiais lors d’une rencontre avec le club de l’OGC Nice en 2014 faisait ainsi état “de l’existence d’une rivalité historique, profonde et violente entre les groupes de supporters des deux clubs”. De même, l’interdiction de déplacement des supporters de l’OL au stade de l’AS Saint-Etienne pour une rencontre entre ces deux équipes le 10 novembre 2013 a été motivé par la multiplication des incidents d’une gravité croissante entre les supporters “ultras” tout au long de l’année 2013.

24L’existence de précédents violents légitime sans doute la mesure mais son caractère radical peut néanmoins être discutable, dès lors que l’interdit affecte l’ensemble de la catégorie et pas seulement ses éléments violents.

c) Dissolution ou suspension d’associations ou de groupements de supporters

25La dernière arme du dispositif anti-hooligan est le pouvoir reconnu au Premier Ministre de dissoudre ou de suspendre par décret les associations et groupements de fait des supporters. Cette possibilité, introduite par la loi du 5 juillet 2006 relative à la prévention des violences lors des manifestations sportives et renforcée depuis par les lois du 2 mars 2010, du 14 mars 2011 et du 6 août 2012, vise à prendre en compte le fait que les violences des supporters sont le plus souvent liées à leur appartenance à des groupes, déclarés ou non, tels les “ultras” ou les “bad boys” dont certains affirment leur identité notamment en usant de slogans racistes, antisémites ou xénophobes vis-à-vis des joueurs et du public et en ayant recours à des affrontements avec des groupes opposés ou avec les forces de police. Le législateur a donc ajouté un nouveau cas de dissolution administrative des associations après celui établi par la loi du 10 janvier 1936 permettant au gouvernement de dissoudre les ligues et groupes factieux. C’est dire dans quelle estime ces groupes de supporters sont tenus !

26Ainsi, aux termes de l’article L332-18 du code du sport, “peut être dissous ou suspendu d'activité pendant douze mois au plus par décret, après avis de la Commission nationale consultative de prévention des violences lors des manifestations sportives, toute association ou groupement de fait ayant pour objet le soutien à une association sportive mentionnée à l'article L. 122-1, dont des membres ont commis en réunion, en relation ou à l'occasion d'une manifestation sportive, des actes répétés ou un acte d'une particulière gravité et qui sont constitutifs de dégradations de biens, de violence sur des personnes ou d'incitation à la haine ou à la discrimination contre des personnes à raison de leur origine, de leur orientation ou identité sexuelle, de leur sexe ou de leur appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée”.

27Comme il s’agit d’une mesure grave touchant à la liberté d’association décidée selon la seule voie administrative, un certain nombre de conditions et de garanties sont exigées pour qu’il y soit procédé. Tout d’abord, les agissements conduisant à la dissolution ou à la suspension doivent cumuler les caractéristiques suivantes : ils doit s’agir d’actes violents sur des personnes ou sur des biens, répétés ou d’une particulière gravité, commis en réunion et dans le cadre d’une manifestation sportive. Ensuite, le décret ne peut être pris qu’après avis d’une commission ad hoc de huit membres, composée de quatre membres désignés par les deux ordres de juridiction, de deux représentants du mouvement sportif (dont un représentant du sport professionnel) et d’une personnalité indépendante, tous désignés par le ministre des sports, la présidence de la commission revenant à un conseiller d’État. Enfin, sont prévues diverses garanties : le décret doit être motivé et les représentants des groupements peuvent présenter leurs observations devant la commission ; bien entendu, comme tout acte administratif, la légalité du décret peut être contestée par la voie du recours pour excès de pouvoir et, le plus souvent comme on le verra, selon les procédures d’urgence.

28En outre, l’article L332-19 du code du sport a ajouté un nouveau délit : celui de reconstitution de groupement dissous et de participation aux activités d’un groupement suspendu, puni d’un an d’emprisonnement et de 15.000 € d’amende, ces peines étant doublées pour les contrevenants qui ont organisé la reconstitution du groupement ou sa reprise d’activité. De plus les sanctions sont nettement aggravées, de trois à cinq ans d’emprisonnement et de 45.000 à 75.000 € d’amende lorsque “les infractions à l'origine de la dissolution ou de la suspension de l'association ou du groupement ont été commises à raison de l'origine de la victime, de son orientation ou identité sexuelle, de son sexe ou de son appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée”. À ces sanctions s’ajoute l’interdiction administrative de stade qui peut être prononcée, comme on l’a vu, en cas d’appartenance à un groupement dissous ou suspendu.

29Ce moyen d’action est loin d’être resté lettre morte : depuis 2008, neuf dissolutions et une suspension d’activité ont été prononcées à l’encontre de groupes de supporters.

30L’arsenal des mesures à la disposition des autorités tant administratives que judiciaires est donc impressionnant. Cela n’a pas empêché qu’il soit complété par la réglementation issue du mouvement sportif lui-même.

B – Une réglementation “anti-hooligans” issue du mouvement sportif

31Depuis longtemps, indépendamment du dispositif législatif, les fédérations sportives nationales et internationales du football ainsi que les ligues professionnelles soumettent les clubs affiliés à de strictes obligations en matière de sécurité des rencontres vis-à-vis des officiels, des équipes et du public. Parmi celles-ci figure notamment l’obligation de conformité des installations sportives aux normes de sécurité édictées dans les règlements édictés par les instances sportives compétentes et qui conditionne l’accès des clubs dans les divisions supérieures. Ces derniers sont ainsi astreints à mettre en place des portillons, grillages et grilles de séparation, places assises et numérotées, etc. Les clubs de l’élite ont également l’obligation d’équiper leur stade d’un système de vidéosurveillance et de s’assurer le concours des forces de police correspondant aux risques supposés d’une rencontre. Le non respect de ces obligations entraîne pour les clubs contrevenants des sanctions disciplinaires, à la fois financières et sportives (suspension de stade, matchs à huis-clos, retraits de points, etc.).

  • 15 La même règle vaut pour les fédérations nationales lors de rencontres internationales.

32Mais le plus remarquable est certainement la possibilité de sanctionner disciplinairement un club pour les désordres causés par ses supporters. Les instances dirigeantes du football, qu’il s’agisse de la FIFA au niveau mondial, de l’UEFA au niveau européen ou de la FFF et de la LFP, au niveau de la France, ont énoncé dans leurs règlements respectifs une règle dite de “responsabilité objective” des clubs du fait des agissements de leurs supporters et qui permet auxdites instances de prononcer, sur ce fondement, des sanctions disciplinaires contre les clubs dont les supporters auraient causé des désordres à l’occasion des rencontres15, alors-même que les clubs sont étrangers à ces désordres. En d’autres termes, les clubs sont tenus pour objectivement responsables du comportement de leurs supporters. Là encore, les sanctions peuvent être pécuniaires et sportives, notamment en interdisant à un club l’accès à une compétition déterminée.

33L’application de ces mesures par les autorités publiques et sportives a été, on s’en doute, mal toléré par ceux qui en ont été l’objet. Les divers recours juridictionnels qui en ont résulté permettent de mesurer la validité du dispositif au regard notamment du principe de la liberté dans ses différentes déclinaisons.

II – UN DISPOSITIF RECONNU CONFORME AU DROIT

  • 16 Pour une étude détaillée du contentieux, v. C. Miège, Luttes contre les violences dans les stades  (...)

34Qu’il s’agisse de la dissolution ou la suspension d’activité des associations ou groupements de supporters, de l’interdiction administrative de stade et de l’obligation de pointage, de l’interdiction de déplacement des supporters, ou encore de la responsabilité objective des clubs, ces différentes mesures ont été contestées devant les tribunaux tant dans leur principe même que dans leur application16.

35Leur contestation de principe soulevait nécessairement des questions de constitutionnalité et de conventionalité dès lors que ces mesures ont pour fondement une loi (A). En revanche, la contestation de leur mise en œuvre devait conduire le juge, et plus précisément le juge administratif, à exercer classiquement un contrôle adapté aux mesures de police administrative (B).

A – La validité de principe du dispositif au regard des principes constitutionnels et conventionnels

36Du fait des atteintes portées à la liberté d’aller et de venir, à la liberté d’association, voire à la liberté d’expression, la conformité du dispositif ainsi voulu par le législateur a été contestée aussi bien au regard des principes constitutionnels que de la CEDH, ceci à propos du pouvoir de dissoudre ou de suspendre par décret des associations de supporters, de l’institution de l’obligation de pointage consécutive à l’interdiction administrative de stade et des interdictions de déplacement des supporters. De même, la validité du principe de “responsabilité objective” des clubs a été contestée au regard du principe constitutionnel de responsabilité personnelle en matière pénale.

1) Constitutionnalité et conventionalité de la procédure de dissolution

  • 17 Conseil d'État, 8 oct. 2010, Groupement de fait Brigade Sud de Nice, no 340849.

37Tout d’abord, le Conseil d'État a été saisi d’une QPC17 relativement à la constitutionnalité de l’article L332-18 du code du sport en ce que cette disposition porterait atteinte aux garanties constitutionnelles de la liberté d’association, de la liberté individuelle ou de la séparation des pouvoirs. La Haute Juridiction, eu égard aux motifs susceptibles de fonder une mesure de dissolution pouvant eux-mêmes faire l’objet d’un contrôle du juge de l’excès de pouvoir et aux garanties liées aux conditions de mise en œuvre de la mesure, considéra que la disposition litigieuse répondait à la nécessité de sauvegarder l’ordre public et ne portait pas une atteinte excessive au principe de liberté d’association, non plus qu’aucune atteinte à la liberté individuelle ou à la séparation des pouvoirs. La question de constitutionnalité ne présentait donc pas un caractère sérieux justifiant son renvoi devant le juge constitutionnel.

38Pour le Conseil d’État, l’objectif de sécurité justifiait les atteintes aux libertés, ces atteintes n’étant pas excessives du fait des garanties représentées par l’avis préalable de la commission ad hoc, de la motivation obligatoire du décret et de la possibilité de recours ouverte aux représentants de l’association ou du groupement dissous ou suspendu.

  • 18 CEDH, 22 févr. 2011, no 6468/09, Assoc. Nouvelle des Boulogne Boys.

39Une position identique a été prise par la Cour européenne des droits de l’homme saisie par une association de supporters18. La Cour a en effet jugé que la procédure de dissolution, telle qu’organisée par l’article L332-18, était conforme à la Convention européenne et notamment aux conditions de l’article 11 de la Convention : elle est prévue par la loi, répond à un objectif légitime “de défense de l’ordre et de prévention du crime” et apparaît proportionnée à cet objectif.

2) Constitutionnalité de l’obligation de pointage et des interdictions de déplacement des supporters

  • 19 CE, 13 juillet 2010, no 340302, Merlin ; Cons. Constit., 10 mars 2011, no 2011-625 DC.

40Les recours contestant la constitutionnalité de l’obligation de pointage consécutive à une interdiction administrative de stade et des interdictions de déplacement des supporters introduites par la loi “LOPPSI II” du 14 mars 201119 n’ont pas eu plus de succès.

41S’agissant de l’obligation de pointage, le Conseil d’État, saisi là encore d’une QPC, a conclu à sa constitutionnalité pour les mêmes raisons qu’en matière de dissolution : légitimité de l’objectif de sauvegarde de l’ordre public, garanties de procédure et de recours juridictionnel et atteintes limitées et proportionnées à la liberté d’aller et de venir.

42Le Conseil constitutionnel, quant à lui, a considéré que l’institution par la loi de 2011 des interdictions de déplacement des supporters permettait de concilier le respect de la liberté d’aller et de venir et la sauvegarde de l’ordre public. Toutefois, le Conseil précisait ainsi les conditions d’exercice de ce pouvoir de police : “il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, de définir, à partir de critères objectifs et avec précision, les personnes ou catégories de personnes faisant l'objet des mesures de restriction de déplacement ; ces mesures doivent être justifiées par la nécessité de sauvegarder l'ordre public et ne pas porter une atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et venir”.

43Autrement dit, si le principe de l’interdiction de déplacement n’est pas inconstitutionnel, sa mise en œuvre, en tant que mesure de police, est soumise à des exigences qui conditionnent la légalité des mesures et que contrôle le juge administratif.

3) Constitutionnalité du principe de “responsabilité objective” des clubs du fait de leurs supporters

  • 20 Article 129.1 des Règlements Généraux de la FFF.
  • 21 TA Paris, 16 avril 2007, SASP Paris St Germain, no 0505016 ; CE, 29 oct. 2007, SSP LOSC Lille Métr (...)

44A la suite de sanctions disciplinaires prononcées contre des clubs par les instances du football en application de la disposition des règlements de la Fédération Française de Football (FFF) instituant la responsabilité objective des clubs du fait des désordres causés par leurs supporters20, la validité de cette disposition a été contestée devant les juridictions administratives, donnant lieu à des réponses opposées de la part du Tribunal administratif de Paris et du Conseil d’État21. Alors que le tribunal considérait que le règlement de la FFF, “même inspiré par l’objectif d’assurer un déroulement satisfaisante des rencontres, méconnaissait le principe de personnalité des peines et était donc inconstitutionnel”, le Conseil d’État jugeait au contraire que “les règlements sanctionnent la méconnaissance par les clubs d’une obligation qui leur incombe et qui a été édictée par la fédération sportive dont ils sont adhérents dans le cadre des pouvoirs d’organisation qui sont les siens et conformément aux objectifs qui lui sont assignés. Ils ne méconnaissent pas, par suite, le principe constitutionnel de responsabilité personnelle en matière pénale”.

45Le Conseil d’État considère ainsi que les clubs sont tenus à une obligation de sécurité dans le déroulement des rencontres, véritable obligation de résultat, notamment vis-à-vis des désordres de leurs supporters. La survenance de tels désordres est donc le signe d’une faute imputable club au regard de son obligation. La sanction disciplinaire qui en découle, et qui est fondé sur l’objectif de sécurité des rencontres sportives assigné aux fédérations, est liée à cette faute personnelle du club et ne déroge donc pas au principe de responsabilité personnelle. La responsabilité des clubs n’est, selon le Conseil d’État, pas “objective” mais fondée sur les obligations particulières qui pèsent sur les clubs en matière de sécurité.

46Au plan des principes, la validité du dispositif sécuritaire tel qu’institué par le législateur et les autorités sportives est donc consacré par les juridictions au prix, il faut le reconnaître, d’une analyse qui fait largement prévaloir l’objectif de sécurité sur la liberté des supporters dès lors que sont prévues des garanties minimales, laissant ainsi aux juges le soin de vérifier le respect de ces principes et garanties lors de la mise en œuvre des mesures.

B – Le contrôle juridictionnel de la mise en œuvre du dispositif

  • 22 CE, 22 nov. 1974, Fédération des industries françaises d’articles de sport, Rec. p. 577.
  • 23 CE, 19 mai 1933, Benjamin, Rec. p. 541.

47C’est au juge administratif essentiellement qu’il incombe d’exercer le contrôle de légalité des mesures mettant en œuvre le dispositif de lutte contre les violences des supporters dès lors que ces mesures sont prises par des autorités administratives dans le cadre de leurs pouvoirs de police mais aussi par les fédérations sportives dans le cadre de la délégation de pouvoir et dont les décisions à caractère unilatéral constituent des actes administratifs relevant de la compétence des juridictions du même nom22. En raison du but de sauvegarde de l’ordre public que ces mesures poursuivent, le contrôle opéré par le juge administratif correspond au contrôle classique en matière de police : le juge vérifie non seulement que les faits sont matériellement exacts et correctement qualifiés juridiquement mais aussi, en application de la jurisprudence Benjamin23, que la mesure est proportionnée. Ce contrôle approfondi a permis de préciser le sens et la portée des conditions de mise en œuvre, par les autorités administratives et sportives, des pouvoirs de police en la matière concernant les interdictions administratives de stade, les dissolutions d’associations et de groupements de fait, les interdictions de déplacement et d’accès au stade des supporters et des sanctions disciplinaires des clubs.

1) Contrôle de la légalité des décisions des autorités administratives

  • 24 CE, 16 déc. 1955, Dame Bourokba, Rec. p. 590.
  • 25 CE, 25 juill. 2008, Association. Nouvelle des Boulogne Boys, no 315723.

48Comme il a été dit, le juge administratif fait ici entièrement application du régime de police qui permet un contrôle étendu de sa part mais aussi limite l’application de certaines garanties. Il en est notamment ainsi du principe des droits de la défense qui ne s’applique pas aux mesures de police24. C’est ce qu’a rappelé le Conseil d'État dans l’affaire des “Boulogne Boys”25 en soulignant “qu’aucun principe général du droit, et notamment le principe général des droits de la défense, n’imposait de communiquer préalablement à l’association tous les éléments de preuve dont disposait l’administration”. En revanche, la matérialité des faits et l’exactitude de leur qualification juridique sont strictement contrôlées.

  • 26 TA Versailles, 23sept. 2010, Seifer, no 0801746.
  • 27 TA Paris, 30 nov. 2012, Chutet-Mezence, no 17000493.
  • 28 CAA Douai, 25 oct. 2012, Schriffure, no 12DA00260, précité.
  • 29 TA Paris, 24 oct. 2012, Liagre, no 12000584 ; TA Montreuil, 30 nov. 2012, Cannac, no 1201004.

49À l’égard des interdictions administratives de stade, le juge vérifie que la mesure répond aux conditions fixées par l’article L332-16 du code du sport, en particulier qu’elle est liée au “comportement d’ensemble” de la personne ou que celle-ci ait commis un “acte grave”. L’appartenance d’une personne à une association de supporters violents qui a fait l’objet d’une seule interpellation ne suffit ainsi pas à caractériser “un comportement d’ensemble” préjudiciable à l’ordre public26 ; de même ne constitue pas un “fait grave” justifiant une interdiction administrative de stade le fait d’avoir porté un coup modéré sur un supporter27 ou de porter un vêtement comportant une inscription injurieuse pour la police28. En revanche, sont bien des actes graves au sens du texte, des violences sur agents de la force publique ou des actes de rébellion en réunion.29

  • 30 CE, 25 juill. 2008, Association. Nouvelle des Boulogne Boys, no 315723.
  • 31 CE, 9 nov. 2011, Association. Butte Paillade 91, no 347359.

50De même, en matière de dissolution ou de suspension d’activité, le juge vérifie que les membres de l’association ou du groupement dissous ont effectivement “commis en réunion, en relation ou à l’occasion de rencontres sportives, des actes répétés de dégradation de biens, de violences sur des personnes ou d’incitation à la haine ou à la discrimination”, selon les termes de l’article L332-18 du code du sport. Dans l’affaire de la dissolution de l’association des Boulogne Boys30, le juge relève ainsi l’implication de membres de l’association dans de nombreux incidents survenus au cours de plusieurs rencontres ayant conduit à des actes de destruction et de violences justifiant la mesure contestée. De même, sur recours d’une association de supporters ayant fait l’objet d’une mesure de suspension31, le Conseil d'État vérifie que ses membres se sont effectivement livrés à des “actes répétés” de violence et que ces actes leurs soient imputables, ce qu’atteste le fait que “les personnes mises en cause lors des incidents fréquentent les tribunes occupées habituellement par l’association”.

  • 32 CE, 13 juill. 2010, Association Les Authentiks, no 339257.

51Même en cas de qualification erronée, la mesure est justifiée dès lors qu’une des conditions requises par le texte est présente. Dans ce cas, le juge n’hésite pas à opérer une substitution de motifs pour fonder légalement la décision. Ainsi, alors qu’une décision de dissolution avait été fondée sur le motif “d’actes de violence répétés” de la part des membres de l’association, le Conseil d'État, après avoir constaté que certains actes ne pouvaient être qualifiés comme tels ni d’autres imputés à des membres de l’association, confirme cependant le bien-fondé de la dissolution en relevant que des membres de ladite association avaient au cours d’un match participé à des faits graves de violence ayant notamment conduit au décès d’un supporter, considérant ainsi que “cet acte d’une particulière gravité justifiait à lui seul la dissolution de l’association”32. L’arrêt conclut en ces termes : “Une telle dissolution ne constituait pas une mesure excessive et disproportionnée au regard des risques pour l’ordre public que présentaient les agissements de certains des membres de l’association” ; ce qui signifie que même implicitement, le juge contrôle la proportionnalité de la mesure. Il est donc permis de penser qu’une dissolution pourrait être annulée si les faits justifiaient une simple suspension.

52Ce contrôle de proportionnalité est très manifeste s’agissant des interdictions de déplacement des supporters prononcées par arrêté ministériel ou de l’institution par le préfet de “périmètres de sécurité” interdisant l’accès des supporters aux abords du stade, ceci en application des articles L332-16-1 & 2 du code du sport.

  • 33 Conseil d'État (réf.), 29 mars 2013, SASP Olympique de Marseille et autres, no 367274.

53Les contentieux en la matière ont été réglés selon la procédure du référé-liberté, particulièrement adaptée au cas : l’interdiction de déplacement ou d’accès porte nécessairement atteinte à la liberté d’aller et de venir, considérée comme fondamentale au sens de l’article 521-2 du code de justice administrative et cette procédure d’urgence permet au juge de se prononcer avant que la mesure prenne son effet. Le contrôle auquel se livre le juge des référés à cette occasion a été particulièrement mis en lumière dans une ordonnance du Conseil d'État du 29 mars 201333. L’ordonnance énonce ainsi “qu’il incombe au juge des référés d’apprécier dans chaque cas les diligences accomplies par l’administration en tenant compte des moyens dont elle dispose ainsi que des circonstances particulières à chaque espèce”. Le juge précise donc, conformément à la jurisprudence Benjamin, qu’il vérifie la proportionnalité de la mesure eu égard aux moyens dont l’administration dispose et au vu des circonstances de chaque espèce.

54Ainsi, quelques mois plus tard, le Conseil d'État, statuant en référés à propos de l’interdiction de déplacement à Saint Étienne des supporters lyonnais, a pu montrer l’application qu’il faisait d’un tel contrôle. Après avoir relevé que de nombreux incidents “d’une gravité croissante” entre supporters des deux équipes étaient survenus tout au long de l’année 2013, le Conseil d'État en tire la conclusion que “ce climat de représailles assorti d’actes de violence crée, à l’occasion de la rencontre qui doit opposer les deux équipes le 10 novembre, un risque élevé d’incidents graves”. Quant à la proportionnalité de l’interdiction par rapport au risque, le Conseil d'État que “les actes violents étant susceptibles de se produire tant aux abords du stade qu’à tout point des trajets aller-retour des supporters lyonnais entre Lyon et Saint-Étienne, ils ne peuvent être évités par le seul déploiement des forces de police sur les lieux de la rencontre”. Autrement dit, aucune mesure autre que l’interdiction n’était, dans les circonstances de l’espèce, susceptible de prévenir les risques de troubles. L’examen de proportionnalité est ici total.

2) Le contrôle juridictionnel des sanctions disciplinaires du fait de la “responsabilité objective” des clubs

55S’il a admis, dans son avis contentieux du 29 octobre 2007, la légalité du règlement FFF instituant une responsabilité de plein droit des clubs du fait des désordres de leurs supporters, le Conseil d'État a cependant pris soin de préciser “qu’il appartenait aux organes disciplinaires de la fédération, après avoir pris en considération les mesures de toute nature effectivement prises par le club pour prévenir les désordres, d’apprécier la gravité des fautes commises et de déterminer les sanctions adaptées à ces manquements”.

56En d’autres termes, la constitutionnalité de la mesure n’empêche pas que le juge contrôle la proportionnalité de la sanction, au regard en particulier des moyens dont dispose le club contrevenant pour parer aux troubles de ses supporters.

57Le contentieux lié à la célèbre affaire dite “de la banderole” en est une remarquable illustration. À l’occasion de la finale de l’édition 2007/2008 de la Coupe de la Ligue opposant le club du PSG à celui du RC Lens, des supporters du club parisiens ont brandi pendant quelques minutes une banderole particulièrement injurieuse pour les habitants du Nord de la France. Cet incident très médiatisé avait valu au club du PSG d’être exclu par la FFF pour l’édition suivante de ladite Coupe.

  • 34 TA Paris (réf.), 14 août 2008, Soc. Paris Saint-Germain football, no 0812968/9-1 ; CE (réf.), 20 o (...)

58Saisi en référé, le Tribunal administratif de Paris ordonna la suspension de la sanction, ce que confirma en appel le Conseil d'État34. La sanction a en effet jugée disproportionnée par rapport aux moyens dont disposait le club parisien pour cette finale. Le tribunal administratif, et après lui le Conseil d'État, ont notamment retenu le fait que le match se déroulait en terrain neutre et qu’en conséquence le club du PSG ne maîtrisait pas l’organisation et qu’il avait cependant pris des mesures importantes avant et pendant le match pour tenter de prévenir les désordres. La sanction, la plus élevée dans l’échelle des sanctions, apparaissait ainsi manifestement disproportionnée au regard des moyens du club, quelle que soit la gravité des actes commis par ses supporters.

59Quelles conclusions peut-on tirer de ce dispositif ? Les défenseurs des libertés, et ils sont nombreux, y voient la manifestation d’un idéal sécuritaire dangereux pour l’expression de la liberté, sinon pour notre État de droit. D’autres applaudissent des mesures qui sont propres à installer une “tolérance zéro” dans les stades, pour reprendre une expression du Président de l’UEFA, Michel Platini.

60Pour qui fréquente certains stades de football, il est manifeste que les violences de toute sorte de prétendus supporters devaient appeler une réaction forte. Sur ce plan, l’arsenal paraît complet. Le rôle du juriste est de vérifier que les restrictions qu’il suppose sont compatibles avec les libertés et, en particulier, la liberté de supporter sereinement son équipe. Il ne faudrait pas perdre de vue que sont uniquement visés les actes de violence, commis ou sur le point de l’être et que les garanties, contrôlées par les juridictions, évitent les débordements” liberticides”.

61On pourra juger que le dispositif non seulement n’empêche pas mais au contraire permet aux supporters – aux vrais - d’exprimer leur passion. En somme d’exprimer ce qu’elle devrait être : un soutien sans déchaînement.

Notes

1 Sur cette question, parmi une abondante littérature, v. notamment F. Berteau, Le dictionnaire des supporters, Stock, 2013 ; E. Dunning, P. Murphy et J. Williams, La violence des spectateurs lors des matchs de football, in N Elias (dir.) Sport et civilisation : la violence maîtrisée, Fayard, 1994 ; N. Hourcade, L Lestrellin et P. Mignon, Livre vert du supportérisme, Min. de la santé et des sports, 2010.

2 La France a ratifié la convention le 23 décembre 1986.

3 L. no 2006-64 du 23 janvier 2006.

4 L. no 2006-784 du 5 juillet 2006.

5 L. no 2011-267 du 14 mars 2011.

6 Articles L 332-1 à l 332-21 et R 332-1 à R 332-13 du code.

7 Article L332-3 du code du sport.

8 Article L332-8 du code du sport.

9 Article L332-7 du code du sport.

10 Article L 332-9 du code du sport.

11 Article L332-6 du code du sport.

12 Article L332-10 du code du sport.

13 CAA Douai, 25 oct. 2012, no 12DA00260.

14 Articles L332-16-1 et L332-16-2.

15 La même règle vaut pour les fédérations nationales lors de rencontres internationales.

16 Pour une étude détaillée du contentieux, v. C. Miège, Luttes contre les violences dans les stades : les mesures de police sous le contrôle du juge administratif, Archives droitdusport.com, nov. 2014.

17 Conseil d'État, 8 oct. 2010, Groupement de fait Brigade Sud de Nice, no 340849.

18 CEDH, 22 févr. 2011, no 6468/09, Assoc. Nouvelle des Boulogne Boys.

19 CE, 13 juillet 2010, no 340302, Merlin ; Cons. Constit., 10 mars 2011, no 2011-625 DC.

20 Article 129.1 des Règlements Généraux de la FFF.

21 TA Paris, 16 avril 2007, SASP Paris St Germain, no 0505016 ; CE, 29 oct. 2007, SSP LOSC Lille Métropole, no 307736.

22 CE, 22 nov. 1974, Fédération des industries françaises d’articles de sport, Rec. p. 577.

23 CE, 19 mai 1933, Benjamin, Rec. p. 541.

24 CE, 16 déc. 1955, Dame Bourokba, Rec. p. 590.

25 CE, 25 juill. 2008, Association. Nouvelle des Boulogne Boys, no 315723.

26 TA Versailles, 23sept. 2010, Seifer, no 0801746.

27 TA Paris, 30 nov. 2012, Chutet-Mezence, no 17000493.

28 CAA Douai, 25 oct. 2012, Schriffure, no 12DA00260, précité.

29 TA Paris, 24 oct. 2012, Liagre, no 12000584 ; TA Montreuil, 30 nov. 2012, Cannac, no 1201004.

30 CE, 25 juill. 2008, Association. Nouvelle des Boulogne Boys, no 315723.

31 CE, 9 nov. 2011, Association. Butte Paillade 91, no 347359.

32 CE, 13 juill. 2010, Association Les Authentiks, no 339257.

33 Conseil d'État (réf.), 29 mars 2013, SASP Olympique de Marseille et autres, no 367274.

34 TA Paris (réf.), 14 août 2008, Soc. Paris Saint-Germain football, no 0812968/9-1 ; CE (réf.), 20 oct. 2008, FFF, no 320111.

Auteur

Professeur à l’Université de Bourgogne. Directeur du Laboratoire de Droit du Sport

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