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Demain, la sixième République ?

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Henry Roussillon

Troisième partie. Quelle pratique pour la VIe République ?

Des idées de réformes institutionnelles : les propositions du sénateur Gélard1

Patrice Gélard

Texte intégral

  • 1 Texte réalisé à partir de l’intervention orale du Colloque.

1Je n’ai pas de fétichisme à l’égard du numéro de République. Je rappelle que la constitution hongroise est la même depuis 1948, mais il n’y a qu’un seul article qui subsiste, et cet article c’est l’article relatif à la capitale de la Hongrie. De même, on peut rappeler que la constitution de Lettonie est la même depuis 1920 ; ce n’est non plus la même car elle a bien changé depuis cette époque. Donc je ne suis pas fétichiste sur le numéro des constitutions.

2Je voudrais rappeler un certain nombre de points. Nous adoptons ces derniers temps des réformes constitutionnelles sans réellement y réfléchir. Le quinquennat d’abord n’a pas été réfléchi ainsi que ses conséquences. Nous n’avons pas à juger les implications réelles du rôle du chef de l’Etat et du premier ministre, ou la possibilité ou non de cohabitation dans le cadre du quinquennat. Cette absence de réflexions est tout à fait dramatique car nous ne savons plus très bien où l’on en est. Ainsi à propos de la charte de l’environnement, qui est désormais dans le préambule de la constitution et, peut-être sur certains points, tout à fait contestable car elle développe une conception scientifique qui n’est pas forcément partagée par tous et qui ne peut donc pas avoir la valeur que possède la déclaration de 1789 ou le préambule de 1946.

3Il y a donc une interrogation sur notre méthode de travail qui n’est pas bonne. Et le résultat c’est que l’on ne sait pas très bien où aller. Est-ce que l’on veut aller vers un régime présidentiel et il est vrai les précédents historiques ne sont pas bons ; quand on voit 1791 où la seconde République… Ou bien que l’on veuille aller vers un régime où le premier ministre ne serait que le coordonnateur de l’action gouvernementale, alors cela ça existe ; c’est le régime russe, biélorusse, ou kazakh, ce ne sont pas toutefois de très bons régimes et pas tout à fait adaptés au système français. Ou alors revenir à un système qui serait plus proche du système britannique ou allemand, mais ces systèmes ne sont peut-être pas parfaits et il faudrait peut-être les modifier pour avoir des majorités stables bien que, on l’a vu en Allemagne, la recherche de la majorité conduise à une grande coalition.

4Il y a donc un ensemble d’interrogations qui ne sont pas résolues et que je ne vais pas résoudre maintenant. Je vais m’attacher ici à des questions beaucoup plus terre à terre.

5La première question est que nous avons une réforme constitutionnelle en panne, et une autre qui va devenir nécessaire de réaliser tôt ou tard, à propos cette fois-ci du chef de l’Etat.

6La réforme constitutionnelle en panne c’est celle du statut pénal du chef de l’Etat.

7Le président de la République avait promis que la question serait résolue avant la fin du quinquennat. Je ne suis pas convaincu que les résultats de la commission Avril sont les bons résultats voulus par tous, et je ne sais dans quelle mesure notre système actuel n’est pas si mauvais que cela. Mais disons que nous sommes en panne et qu’il y a là une question qu’il faudra bien régler.

8Le deuxième problème c’est l’impossibilité de conserver les anciens présidents de la République comme membres du Conseil constitutionnel. Cela va devenir de pire en pire lorsque l’on aura trois présidents de la République qui siègeront au Conseil constitutionnel. Cela risque de tout bouleverser en bousculant les majorités et déjà VGE cela pose problème ! Imaginez alors VGE et Jacques Chirac, plus un autre président. Cela va devenir insoluble. Alors j’ai fait une proposition qui est celle de l’Italie, tout simplement et qui consiste à transformer les chefs d’Etat en sénateurs à vie, ce n’est pas plus mal qu’autre chose. Surtout cela règlerait un problème qui n’est pas réglé à l’heure actuelle, c’est le statut des anciens chefs de l’Etat. Ils ont un statut non écrit, coutumier qui consiste à leur donner une voiture de fonction, un chauffeur, deux gardes du corps, un secrétariat, un bureau à Paris, mais cela n’est écrit nulle part. En revanche, on leur donne cela. En même temps, on leur donne le statut de membre du Conseil constitutionnel. Cela ne va pas, ce n’est pas au point, ce n’est pas du tout adapté à la circonstance. De plus un membre du Conseil constitutionnel est astreint au devoir de réserve. Essayez donc de plier VGE au devoir de réserve, c’est impossible ! Il faut que l’on résolve ce problème. J’avais déposé une proposition de loi en ce sens avec de multiples variantes, mais on m’a demandé d’arrêter cela. Mais je vais reprendre.

9Maintenant j’en viens au fonctionnement du Parlement où je suis plus à l’aise pour discuter un certain nombre de propositions.

10D’abord, si le Parlement n’exerce pas les pouvoirs qui sont les siens c’est en parti à cause de lui et à cause de son incapacité à s’adapter aux temps modernes. Je rappelle que le débat législatif à été conçu sous la Convention et que depuis, il n’a quasiment pas évolué. Sous la Convention, les conventionnels étaient dans leur immense majorité (90 %) des avocats. Donc on a mis en place un système d’adoption de la loi qui est calqué sur le procès, avec la défense, l’accusation et le jugement. C’est donc quelque chose de complètement inadapté à ce qui est la réalité législative aujourd’hui. Evidemment quand on voit les séances habituelles de l’Assemblée nationale ou du Sénat, où quatre ou cinq sénateurs se battent en duels, (où il m’est même arrivé de siéger au Sénat tout seul en séance avec un représentant de l’opposition ; ce n’était – il est vrai – pas tout à fait symptomatique de la réalité puisqu’il s’agissait d’un problème secondaire où l’opposition de plus était d’accord, il n’empêche que lorsque la télévision est là et que l’hémicycle est totalement vide, c’est peu intéressant.

11 I – Alors cela vient de plusieurs considérations. La première considération, c’est que la plupart des débats sont totalement inintéressants. La deuxième chose, c’est que la majorité des débats n’intéressent qu’une minorité de parlementaires en raison de leur technicité. Par exemple, lorsque nous avons eu notre débat sur la CNIL, personne n’y comprenait rien sauf Alex Turc, notre collègue, président de la CNIL, et qui seul par conséquent nageait comme un poisson dans l’eau dans cette affaire. Résultat : il a terminé tout seul ou presque, avec le président de la commission et le rapporteur. Les autres avaient disparu au fur et à mesure des débats dont la complexité leur passait au-dessus de la tête.

12Alors il y a aussi des dérives qu’il faudra bien régler. La première dérive, c’est la longueur des discussions générales. Dans une discussion générale, on fixe en conférence des présidents la durée de la discussion générale. Cela varie entre deux et cinq heures. Or cinq heures de discussion générale, c’est insupportable ! Parce que vous allez avoir la répétition en permanence, la même chose pendant cinq heures, sans faire avancer les solutions, et intéressant de moins en moins de personnes. Ce sera alors le moment où le ministre écrit son courrier ou lit le journal, las d’entendre pour la quatrième ou cinquième fois les mêmes arguments. Donc la discussion générale est totalement inadaptée à la réalité des temps modernes.

13Nous avons alors un certain nombre de propositions à faire, mais il faudrait surtout que les parlementaires et le gouvernement surtout réforment leurs méthodes.

14D’abord nous avons trop de lois et des lois trop longues. La longueur normale des lois a été multipliée par quatre en vingt ans. On ne sait plus faire des lois en deux ou trois articles, et une loi qui arrive au Sénat ou à l’Assemblée nationale commence avec un petit nombre d’articles et en sort finalement avec trois fois plus de dispositions par rapport à la mouture originelle. Ca s’est insupportable encore ! Nous avons une inflation du Journal Officiel en ce qui concerne la longueur des textes de loi. De plus, plus un texte est long, plus il suscite des amendements qui ne font que rajouter à la longueur du texte. Le nombre des amendements a été multiplié par deux en cinq ans. Ce qui est également insupportable parce que nous n’avons plus une loi qui ne possède plus ses quatre cents, voire cinq cents amendements. Quand on sait que l’amendement nécessite l’audition de l’auteur de l’amendement puis la réponse du rapporteur, puis la réponse du ministre, puis les explications de vote, le minimum donc que l’on passe à présenter un amendement est d’au moins dix minutes. Et quand vous en avez cinq cents, multipliez le temps par dix à chaque fois et vous avez une idée de la longueur des débats. Vous vous heurtez donc à une gestion du temps insupportable qui fait que, depuis Raffarin, nous siégeons tous les jours en séances de nuit… C’est-à-dire que du mardi au jeudi nous terminons au plus tôt à minuit et demi et au plus tard à quatre heures et demi… du matin !

15Ce sont des méthodes insupportables. Imaginons qu’à l’Université de Toulouse les cours aient lieu tous les soirs jusqu’à minuit voire deux heures du matin, ce serait insupportable. Et bien c’est ce que nous pratiquons !

16Le résultat, c’est que le travail en hémicycle est devenu totalement sans intérêt et qu’il n’est plus vraiment utile dans le travail d’élaboration des lois. Ajoutons à cela que le gouvernement multiplie l’urgence, multiplie les textes mal rédigés, multiplie les textes fourre-tout. N’oublions pas par exemple que le CPE est arrivé dans un texte qui n’avait rien à voir avec le CPE, car il a été rajouté à la dernière minute, avec des habitudes qu’a pris le gouvernement de déposer des amendements en cours de débat, entre la première et la deuxième lecture. Nous arrivons donc à des choses absurdes et nous voudrions arrêter ce processus.

17Nous voudrions aussi nous discipliner sur le plan des amendements. A l’heure actuelle, sur les cinq cents amendements qu’une loi recueille, nous avons à peu près trois cents amendements qui ne devraient pas être déposés, soit car ils sont contraires à la constitution (et ils sont nombreux), soit parce qu’ils sont contraires à l’article 40 parce qu’ils portent atteinte au droit budgétaire, soit surtout qu’ils sont du domaine réglementaire et non du domaine législatif, et enfin qu’ils ont déjà été étudiés en première lecture et qu’ils ont été rejetés et on les re-dépose. Si nous nous disciplinions sur cette question, nous gagnerions un temps considérable. Mais disons les choses comme elles sont. Les représentants socialistes et communistes de l’opposition disent que c’est leur droit de défendre ces amendements, et nous faisions la même chose lorsque nous étions dans l’opposition. Il y a donc un problème d’accord à trouver entre les différentes tendances pour rationaliser le travail parlementaire.

18C’est la raison pour laquelle je dirige aujourd’hui avec un collègue socialiste une mission, qui consiste à tourner dans les Parlements européens pour voir comment cela se passe et pour trouver des solutions visant à améliorer le travail législatif.

19D’abord on s’aperçoit que dans la plupart des pays au lieu d’utiliser la séance publique, on renvoie en réalité aux commissions. Et par exemple, je reviens d’Espagne où 80 % des lois espagnoles ne passent pas en séance publique et sont en réalité examinées définitivement en commission. On pourrait faire cela, nous gagnerions ainsi beaucoup de temps. Mais il faudrait pour ce faire réviser la constitution. Ensuite on pourrait avoir des débats simplifiés pour un certain nombre de textes (comme en Espagne d’ailleurs), et qui consisteraient plutôt que d’avoir une discussion très longue par exemple sur les traités internationaux, à renvoyer la question en commissions. Donc nous avons cette idée de renforcer le travail des commissions, de les rendre éventuellement publiques dans la plupart des cas à la presse et à ceux qui voudraient suivre. D’ailleurs ce serait nécessaire en partie pour ceux qui ne sont pas commissaires de venir présenter leurs amendements en commission. Cela permettrait de simplifier et d’améliorer considérablement le travail et de ne garder en réalité pour les séances publiques que ce qui a réellement de l’importance, et que ce qui véritablement met en cause la responsabilité du gouvernement.

20 II – J’en viens à un deuxième volet. Ce deuxième volet, c’est le problème de la construction européenne. Alors nous avons bricolé dans ce domaine. Nous avons créé une délégation aux affaires européennes à l’Assemblée nationale et au Sénat. Au Sénat, cette délégation travaille beaucoup, à l’Assemblée nationale, cette délégation travaille moins car elle est débordée. Elle n’a pas le temps de faire le travail que nous faisons au Sénat. Nous avons dégagé un certain nombre de moyens pour cette délégation, avec du personnel, des administrateurs de qualité. Nous avons créé un ambassadeur du Sénat à Bruxelles, mais ce n’est pas parfait. Et il faut dire qu’à côté de nos amis britannique qui sont tout à fait remarquables dans le contrôle du droit européen, eh bien ! nous en sommes très, très loin.

21Alors quelle en est la cause ? La cause est que nous traitons la construction européenne avec la conception du droit international public classique. C’est-à-dire que le Parlement est en dehors du coup pour la plupart des choses ; que c’est l’affaire du gouvernement et du président de la République qui négocie et ratifie les traités internationaux et que le Parlement n’intervient que pour les traités les plus importants en en autorisant la ratification.

22Alors cela aboutit à des choses invraisemblables, puisque le Parlement est mis devant le fait accompli, sans avoir été mis au courant. Lorsqu’une directive arrive, il est souvent trop tard pour faire quoique que soit. Je prendrai un exemple : la directive “Natura 2000” a été négociée à 4 heures du matin à une époque où les ministres n’étaient plus là mais seulement leurs collaborateurs qui ont signé dans une espèce de franglo-germanique un texte à peu près incompréhensible et qui nous revient quelques années après en disant que la directive s’impose à vous et qu’il faut la transposer dans notre droit interne. Là on est coincé car on ne sait pas comment faire. On ne sait pas comment faire parce qu'en amont on n’a pas été prévenu, et que l’on n’a pas pu contrôler l’action gouvernementale, contrairement à ce que font les Anglais ou les Hollandais. Alors il faut qu’on le fasse, il faut s’y mettre et c’est pour cela notamment que nous déplorons la non ratification du traité relatif à la constitution européenne qui permettait au Parlement de voir ses pouvoirs notablement accrus en ce qui concerne notamment le principe de subsidiarité.

23D’ailleurs je crois qu’il faudrait donc que l’on abandonne en ce qui concerne l’Europe, les règles du droit international classique. On aboutit à des aberrations où le Conseil constitutionnel naturellement nous dit que les textes internationaux et donc européen, ont une valeur supra-législative mais infra-constitutionnelle. Donc il ne les contrôle pas et on aboutit à cette aberration qui consiste en ce que le Conseil constitutionnel déclare une loi parfaitement conforme à la constitution, mais que les tribunaux qui appliqueront les traités déclareront cette loi contraire à ces derniers. Il faut donc absolument corriger cela, faute de quoi on ira dans le mur ! De plus il y a là un effet pervers sur lequel il faudrait que l’on arrête de jouer. C’est l’effet selon lequel lorsque l’on transpose une directive (et on est très mauvais dans la transposition, heureusement que l’on a les ordonnances qui nous ont permis de transposer quatre-vingts directives qui auraient dû, depuis trois, quatre voire cinq ans, être transposées), nous avons la très mauvaise habitude de les amender ! On complète le texte de la directive par des dispositions qui n’ont rien à voir avec elle, qui les défigure, les transforme et qui font que nous assumons une part de la responsabilité dans des textes qui à l’origine étaient anodins, en les aggravant, en faisant en sorte que ces textes sont moins compréhensibles et moins faciles à saisir pour l’ensemble des citoyens.

24 III – Le tout aboutit à ce que nous ne pouvons pas exercer notre activité de contrôle. Nous sommes débordés par le travail législatif. Nous avons vu en cinq ans nos séances multipliées par deux, et ces nombres de séances publiques, les séances en commissions, et nous ne faisons que du travail législatif. Pendant ce temps-là nous ne faisons aucun contrôle alors que c’est ce que nous devrions faire. Dans le même temps, il ne faut pas oublier que les questions d’actualité sont devenues sans intérêt. Que ce soit l’opposition qui essaie de piéger le gouvernement ou que ce soit la majorité qui essaie de louanger le gouvernement. Les questions n’ont donc plus aucun intérêt et nous pourrions les supprimer allègrement. Il y a là un vrai et profond problème. Il faut développer les activités de contrôle du Parlement.

25Individuellement certains font très bien leur travail. Le rapporteur général du budget par exemple va régulièrement sur place et sur pièce vérifier telle ou telle chose mais ce n’est pas véritablement entré dans les mœurs. Nous ne savons pas faire cette activité de contrôle. Nous n’avons pas assez de commissions d’enquête, nous n’avons pas assez de commissions d’inspection, et cela nous devons le faire. En d’autres termes, la constitution ne fonctionne pas bien car nous avons pris de mauvaises habitudes. Or si nous les corrigions par consensus entre la majorité et l’opposition, à la fois la pratique des amendements, la pratique de la discussion publique, la pratique des renvois en commissions et enfin les activités de contrôle, ce que nous commençons de faire au Sénat en partageant les activités dans les missions de contrôle : par exemple pour le Parlement européen nous sommes deux co-rapporteurs un socialiste et moi, on arrive à mieux se comprendre et à mieux se connaître. Donc là, il faudrait améliorer notablement le fonctionnement du Parlement et il ne faut pas grand chose pour y arriver.

26Alors il est vrai que le Sénat n’est pas tout à fait représentatif de la réalité profonde du pays. Mais ce que je veux dire c’est que rien n’est pire qu’une deuxième chambre qui soit le clone de la première. Le système italien, le système japonais sont de mauvais systèmes. En plus il est absurde quand on a deux chambres élues au suffrage universel direct, d’en avoir une qui a plus de pouvoirs que l’autre. Les deux chambres vont avoir les mêmes pouvoirs. En réalité une deuxième chambre n’est intéressante que si elle est différente de la première et donc dans la mesure où elle apporte quelque chose. Or le Sénat, gauche comme droite réunies, apporte quelque chose à la République. Il apporte quelque chose sur au moins un point : les textes qui nous viennent du gouvernement ou qui nous viennent en première lecture de l’Assemblée nationale sont tellement mal rédigés que s’il n’y avait pas le Sénat il faudrait l’inventer. Pourquoi ? Car il n’y a plus de juristes dans les ministères, plus de juristes dans l’administration centrale, et résultat, nous avons des textes innommables, mal rédigés avec des fautes d’orthographes, de français…

27Et puis nous avons parlé du cumul des mandats. Personnellement j’estime qu'à l’Assemblée nationale, il ne faut pas de cumul des mandats. Mais au Sénat il le faut, car nous sommes aussi les représentants des collectivités territoriales. Alors on a abaissé l’âge pour devenir sénateur. Trente ans. Moi j’aurais préféré une autre formule consistant à dire que “nul ne peut être sénateur s’il n’a pas exercé un mandat local préalablement”. Cela éviterait des erreurs que certains commettent à l’Assemblée nationale. On pourrait devenir pratiquement sénateurs à vingt-trois ans, comme on l’est à l’Assemblée nationale, mais avec un mandat local. Car on ne peut pas comprendre les choses autrement. Nous savons tous que nous avons des ministres issus de la société civile et qui n’ont jamais eu de mandat local et qui par conséquent ont du mal à comprendre la réalité profonde du pays. Donc lorsqu’on a eu un mandat local et qu’on le conserve, peut-être pas comme président de Conseil général ou de Conseil régional ou maire d’une grande ville où là effectivement on ne peut pas remplir correctement son mandat (je ne compterai pas le nombre de maires de grandes villes que l’on ne voit jamais au Sénat et qui sont sénateur et qui viennent une fois tous les ans ou tous les trois ans ; il y en a au moins trois ou quatre que l’on ne voit jamais ! Cela n’est pas normal, avoir donc un mandat local sans autres responsabilités, cela est tout à fait nécessaire pour exercer correctement la fonction de sénateur, car on connaît le climat, la température de la France profonde.

28Alors un mot pour terminer sur l’anomalie sénatoriale. Comme le disait le recteur Prélot que nous avons l’un comme l’autre connu avec Claude Emeri, le recteur Prélot qui était l’un de nos grands universitaires français, il était aussi sénateur et siégeait à la commission des lois, “Lorsque le Sénat est faible la République est faible, lorsque le Sénat est fort, la République est forte, mais lorsqu’il n’y a pas de Sénat, il n’y a plus de République”.

Notes de fin

1 Texte réalisé à partir de l’intervention orale du Colloque.

Auteur

Professeur de droit public. Sénateur du Havre

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2007

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