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La réorientation européenne de la TVA à la suite du renoncement au régime définitif

 | 
Francis Querol

Rapport de synthèse

Jean-Luc Albert

Texte intégral

1Il est des nouvelles parfois surprenantes qui ne font pas toujours la “une” de l’actualité mais qui peuvent être révélatrices d’évolutions qu’il faut savoir appréhender à temps.

2Tel est, de façon fort opportune, l’objet du colloque organisé par l’Université Toulouse 1 et l’IRDEIC qui, tout en réunissant un ensemble d’intervenants de qualité et avertis, caractérise une démarche réactive de cette Université, de ses centres de recherche et de ses formations.

  • 1 Cf. Bernard CASTAGNÈDE, “Souveraineté fiscale et Union européenne”, in La souveraineté financière e (...)

3Il est vrai que ce colloque n’est pas organisé à l’issue d’une réforme finalisée textuellement mais se situe dans une période intermédiaire entre une annonce de la Commission européenne et une nouvelle phase de concertation pour déboucher sur une production normative à l’horizon 2014, s’agissant d’un impôt qui est déjà très largement sous l’emprise communautaire1.

4C’est dire si la démarche ainsi engagée est originale.

5De quoi s’agit-il ?

  • 2 “Réflexions sur les raisons de l’abandon du régime définitif de TVA : de l’illusion originelle au p (...)

6La problématique du colloque est particulièrement explicite voire sévère en énonçant que ce qui se passe depuis 2011 serait la signature “de l’arrêt de mort d’une très belle idée, celle du régime définitif de TVA” ; monsieur Francis Quérol en montre et démontre les fondements historiques, économiques, dans sa contribution tout en s’interrogeant sur le refus des Etats membres d’aller plus avant dans une démarche fédérale mais aussi sur les modalités compensatrices pouvant accompagner l’adoption d’un régime définitif en ce domaine2.

  • 3 Commission européenne, Livre vert sur l’avenir de la TVA. Vers un système de TVA plus simple, plus (...)

7L’abandon de cette idée serait fondé sur une prise de position de la Commission européenne formulée à l’issue d’un Livre vert sur l’avenir de la TVA3 par lequel la Commission européenne, fin 2010, interrogeait l’ensemble des acteurs publics ou privés, européens ou non, s’agissant de l’évolution du régime de la TVA et de son passage à un régime définitif.

8De ce Livre vert, trois orientations avaient pu être dégagées :

9Les obstacles principaux au passage au système de l’imposition dans l’Etat membre d’origine ne sont plus aussi importants que par le passé,

10On assiste à une certaine convergence des taux normaux,

11L’amélioration des technologies de l’information permet de mettre en place de façon efficace un système de compensation financière.

12Ce faisant, ce Livre vert n’était qu’une nouvelle tentative pour réussir à faire consacrer le principe de l’origine défendu depuis de nombreuses années par la Commission et à faire passer le régime de la TVA d’une phase transitoire à une phase définitive, stade ultime régulièrement repoussé au fil des années.

  • 4 Commission européenne, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comit (...)

13Or, au terme d’une presque année de réponses et de contributions, la Commission devait, au travers d’une Communication de décembre 20114, renoncer à ce pour quoi elle s’était investie au fil des années, à savoir au critère de l’origine pour s’en tenir au principe actuel du pays de destination.

  • 5 Document de consultation TAXUD. Observations à transmettre au plus tard le 4 janvier 2013.

14Elle relançait une consultation sur certains points, comme la révision de la structure des taux et notamment la suppression des taux réduits ou encore la constitution d’une identité de taux pour des biens et services similaires, consultation qui doit s’achever début 20135.

15De fait, l’organisation en octobre 2012 de ce colloque, donc au cours d’une phase encore transitoire avant la mise au point des projets de textes réglementaires européens, permet d’appréhender la situation présente, ses faiblesses et forces et de resituer la question de la TVA au regard des exigences présentes du commerce international et notamment européen.

  • 6 Daniel GUTMANN, Droit fiscal des affaires, Montchrestien, Paris, 2011, 2ème éd., p. 516 et s.

16S’agissant des règles d’imposition en matière de TVA, le professeur Daniel Gutmann6 rappelle qu’il y a deux façons de percevoir l’imposition :

17Le principe d’origine qui permet à l’Etat où se trouve le vendeur du bien d’imposer,

18Le principe de destination qui confère un droit effectif d’imposer attribué à l’Etat dans lequel se trouve le consommateur.

19Il souligne que le premier principe se rapproche d’un principe de mondialité que l’on retrouve en matière d’imposition du revenu, tandis que le second serait plus proche d’une idée “intuitive” selon laquelle la TVA serait un impôt sur la consommation et non sur le revenu et perçu par l’Etat de consommation.

20Or, Ce débat en matière de TVA n’est cependant pas purement européen puisque le FMI, l’OCDE ont aussi développé une approche plus spécifique de la TVA dont l’une des orientations est de favoriser le rapprochement des taux pour conduire à un taux moyen d’imposition, orientation que la Commission européenne parait avoir adoptée dans ses propositions présentes.

21La Communication de décembre 2011 de la Commission européenne, explicitée par monsieur Lapalus, repose sur quatre orientations :

  • La création d’un mécanisme de réaction rapide en vue de lutter contre la fraude,

  • La révision de la structure des taux,

  • La constitution d’un code européen de la TVA,

  • La constitution d’un système de TVA fondé sur le principe de la destination.

22En ce sens, monsieur Lapalus rappelait le double intérêt financier et économique d’une telle réforme tout en allant un peu plus loin en émettant quelques arguments “intégrateurs” pour les opérateurs économiques, comme n’avoir plus en face de soi qu’une administration fiscale, l’utilité de l’harmonisation du droit à déduction, même si la question des taux lui apparait à l’heure actuelle difficilement “négociable” avec les Etats, du moins s’agissant des tarifs du taux normal.

23Ces orientations ont permis de structurer les principaux axes du colloque de Toulouse.

24Toutefois, une remarque liminaire mérite d’être mise en avant.

  • 7 “La justification du renoncement au régime définitif de TVA”.

25La Commission européenne, représentée par Monsieur Bertrand Lapalus intervenant au présent colloque au titre de la Direction générale Fiscalité et Union douanière (Unité C1)7, a souligné l’importance des réponses et contributions au Livre vert.

26Or, celles-ci sont en réalité très inégales.

  • 8 Commission européenne, Summary report of the outcome of the public consultation on the green paper (...)

27En effet, la Commission a écarté un nombre significatif de contributions venant d’Etats nordiques, Suède et Finlande, estimant que les auteurs des contributions n’avaient sans doute pas réellement compris la question posée. L’intéressant, sur les 611 contributions retenues, est de noter qu’elles sont venues d’abord d’Allemagne, près de 30 % de l’ensemble, devant le Royaume-Uni puis la France. Cependant, celles-ci sont issues des milieux professionnels, avocats, organisations professionnelles, autorités publiques, mais très rarement du monde “académique” et en particulier des universités. Ainsi, apparemment, aucun centre de recherche universitaire français n’a été en mesure de participer à ce débat8.

28Trois autres remarques méritent en outre d’être soulevées.

29Sur les taux de TVA, ceux-ci sont très loin d’être similaires au sein de l’Union européenne et se sont nettement distanciés en particulier en ce qui concerne le taux normal qui va à présent de 15 % au Luxembourg à 27 % en Hongrie ; en outre certains Etats, pour diverses raisons, ont fortement accru leurs taux de TVA comme le Royaume-Uni qui est passé de 8 % en 1976 à 20 % en 2011.

30Par ailleurs, la question de la TVA n’est pas neutre au regard des débats en cours concernant la renégociation de l’accord interinstitutionnel 2014-2020 relatif au budget de l’Union européenne.

  • 9 Cf. Proposition modifiée de règlement du Conseil (9 novembre 2011) portant mesures d’exécution du s (...)

31Enfin, la réforme des ressources propres engagée depuis plusieurs années prévoirait, à côté de la prise en compte du projet de taxe sur les transactions financières, d’appréhender une nouvelle méthode de calcul de la ressource TVA9.

  • 10 “Vers une véritable ressource propre TVA pour le budget de l’Union européenne ?”.

32En l’espèce, la contribution du professeur Molinier10 portant sur la ressource propre TVA fut particulièrement claire et explicite en montrant d’abord les difficultés de la négociation en cours mais aussi en illustrant le caractère quelque peu “marginal” de cette recette à l’heure actuelle pour le budget de l’Union et le fait que la réforme envisagée n’aurait pas en soi d’impact sur le régime de la TVA, certains Etats étant même hostiles à ce que la TVA continue à jouer un rôle dans le financement de l’Union européenne.

33Le colloque s’inscrit ainsi dans une triple dynamique financière et fiscale dont le processus normatif n’a pas encore été mené à son terme.

34On peut sans doute admettre que la réforme de la TVA suggérée par la Commission, y compris s’agissant des taux dérogatoires, mérite d’être discutée si l’on s’en tient à la complexité présente du régime de cet impôt.

35Simple dans sa conception, voire même dans sa compréhension, cet impôt a subi de telles adaptations, corrections, ou différences de régime, qui plus est dans un cadre juridique marqué par la permanence de 27 législations différentes, qu’il en devient relativement difficile à appréhender dans ses nombreux dispositifs.

36Les contributions présentées lors du colloque étaient centrées pour l’essentiel, mais non exclusivement, sur la question de la territorialité de la TVA ; elles ont parfaitement traduit cette complexité présente de la TVA, complexité qui peut être à la fois sectorielle, segmentée, ou dans le régime même de l’impôt.

37Deux types de contributions illustrent cette difficile perception et la complexité des régimes actuels.

  • 11 “Territorialité et activités de transport”. Le professeur Dussart soulignait ainsi les difficultés (...)
  • 12 “Territorialité et commerce électronique”.
  • 13 “Territorialité et prestations de services”.
  • 14 “Territorialité et droit à déduction”.

38Les unes ont porté sur des segments d’activité comme les transports avec le professeur Vincent Dussart11 qui devait insister sur nombre de similitudes de principe avec le droit fiscal international en particulier sur le plan méthodologique tout en explicitant les régimes relatifs aux marchandises d’une part et aux passagers d’autre part, le commerce électronique et les opérations de commerce international avec Nicolás TILLI12, les livraisons de biens meubles corporels et les problèmes de fraude afférents, ce qui indirectement mettait en avant aussi la question de la facturation, avec Monsieur Fabrice Bin, les prestations de services dont Monsieur Francis QUEROL a montré la complexité frontalière avec les livraisons de biens par exemple s’agissant des opérations complexes13 ; d’autres ont porté sur le régime même de la TVA, à savoir le droit à déduction (Miguel Sanchez Huete)14, le taux d’imposition par Mme le professeur Rita DE LA FERIA.

  • 15 “Territorialité et taux d’imposition”, “Reforming VAT rates structures in times of crisis”.

39Monsieur le professeur Miguel Angel SANCHEZ HUETE insiste dans sa contribution sur la situation des Etats au regard de la crise économique qui frappe nombre d’entre eux et ses conséquences financières et fiscales. Il rappelle les principaux éléments organisant le régime du droit à déduction. A ses yeux l’amélioration du système est cependant possible si celle-ci permet une simplification du régime de la TVA par exemple en matière déclarative et si un mécanisme de compensation clair est institué, tout en rappelant que demeure posée la question de la portée de la souveraineté des Etats membres en matière fiscale. Pour sa part, Madame le professeur Rita DE LA FERIA, avec quelque pugnacité dans l’expression, a passé en revue la structuration, l’évolution dans le temps des taux d’imposition en matière de TVA mais a aussi été conduite à s’interroger à la fois sur la justification de certains taux réduits les rapprochant de mécanismes de subvention à ses yeux discutables et sur les conséquences de sa réforme au travers notamment de la suppression au moins partielle des taux réduits, sur la mise en œuvre d’une politique fiscale des taux. Elle concluait sur un nécessaire pragmatisme en la matière de la part des Etats compte tenu des difficultés financières qui sont les leurs actuellement, à l’instar du Portugal dont elle explicite la réforme en matière de TVA15.

  • 16 “Territorialité et juge administratif”.
  • 17 “Fraude à la TVA et renonciation au régime définitif de TVA”.

40Ces développements ont été complétés par deux contributions plus particulières. L’une était centrée sur la lecture de la TVA par le juge administratif au travers d’une contribution de Mme la présidente Geslan-Demaret qui a décortiqué la jurisprudence administrative française en la matière et montré le lien étroit entre cette jurisprudence et les décisions de la CJUE16 ; l’autre portait sur la lutte contre la fraude au travers d’une contribution de Mme Sophie de Fontaine ; cette dernière, avec force de conviction, était particulièrement explicite sur les formes de fraude s’agissant d’un impôt majeur pour les Etats membres et l’importance de la coopération administrative en ce domaine, faudraitil encore que les administrations fiscales nationales aient confiance entre elles ; madame de Fontaine devait insister en particulier sur l’importance du mécanisme de réaction rapide proposé par la Commission mais aussi sur la responsabilité des opérateurs concernés et les pistes de réflexion engagées au travers d’un rapprochement de régime entre les règles de désignation du redevable de la TVA “sur livraisons intra-UE sur celles appliquées aux opérations domestiques” qui lui parait “plus prometteuse”17, ainsi que sur la place des déclarations et l’intérêt de revoir ou d’homogénéiser les délais afférents.

41Cette contribution, comme celles de monsieur QUÉROL ou encore de monsieur SANCHEZ HUETE ont permis de noter l’importance des “outils” informatiques en ce domaine et du développement des systèmes d’information dont l’unification sur un plan européen serait d’un apport essentiel.

  • 18 Pouvant devenir un Code des douanes de l’Union.
  • 19 “Vers un code européen de la TVA ?”.

42Or, au-delà de cette réflexion globale, la Commission européenne a formulé l’idée de l’élaboration d’un code européen de la TVA. L’idée sans doute originale parait s’inspirer du seul code existant à cet échelon, à savoir le code des douanes communautaire18. Cette perspective a été plus spécifiquement analysée, voire disséquée, par madame le professeur GRAU RUIZ19. Celle-ci en a présenté le sens tout en appréhendant les fondements potentiels mais aussi les limites. Une telle démarche conduit inévitablement à plus d’intégration, sans doute présentée sous le vocable ou la “dynamique” de la “simplification”, avec une suppression des politiques de taux spécifiques, le recours à une nouvelle forme de législation en passant de la directive au règlement, et peutêtre un “abandon” de ce qui reste des législations nationales en ce domaine. En fait, le rapporteur tend à penser que la Commission, dans cette proposition, prend appui sur le système juridique existant en matière douanière, en voulant donner au marché intérieur unique une approche fiscale nettement plus intégrée s’agissant du commerce intra-européen. L’argument est purement économique et repose sur une démonstration selon laquelle cette simplification juridique contribuerait à un gain en termes de croissance économique pour l’ensemble de l’Union.

43C’est cependant négliger le fait que l’union douanière a ses propres fondements juridiques dans le cadre des compétences exclusives définies à l’article 3 a) du TFUE, les questions touchant à la fiscalité indirecte relevant d’une autre dimension juridique notamment liée au marché intérieur qui est une compétence partagée au sens de l’article 4 a) du TFUE.

44De fait, et au terme de ce colloque, les différents contributeurs ont pu mettre en avant la novation apportée par la Commission européenne en ce domaine qui parait répondre aux attentes des milieux économiques en faveur d’une certaine stabilité du droit en la matière, tout en ne perdant cependant pas de vue ses objectifs historiques, notamment en matière de taux, confortée en cela par les vues et analyses du FMI et de l’OCDE.

45Il reste à mesurer l’effectivité à terme de ces différentes propositions, ce qui pourrait être l’objet d’un nouveau colloque organisé à Toulouse, peut-être et même surement avec les mêmes acteurs.

Notes

1 Cf. Bernard CASTAGNÈDE, “Souveraineté fiscale et Union européenne”, in La souveraineté financière et fiscale : réalités et devenir ?. RFFP, no 80, décembre 2002, p. 53 et s.

2 “Réflexions sur les raisons de l’abandon du régime définitif de TVA : de l’illusion originelle au pragmatisme contemporain ?”.

3 Commission européenne, Livre vert sur l’avenir de la TVA. Vers un système de TVA plus simple, plus robuste et plus efficace. 1er décembre 2010, COM (2010) 695 final.

4 Commission européenne, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen, sur l’avenir de la TVA. Vers un système de TVA plus simple, plus robuste et plus efficace, adapté au marché unique, Bruxelles, 6 décembre 2011, COM (2011) 851 final.

5 Document de consultation TAXUD. Observations à transmettre au plus tard le 4 janvier 2013.

6 Daniel GUTMANN, Droit fiscal des affaires, Montchrestien, Paris, 2011, 2ème éd., p. 516 et s.

7 “La justification du renoncement au régime définitif de TVA”.

8 Commission européenne, Summary report of the outcome of the public consultation on the green paper on the future of VAT towards a simpler, more robust and efficient VAT system, (1 december 2010 – 31 may 2011), Bruxelles, 2 décembre 2011, taxud.c.1 (2011) 1417007.

9 Cf. Proposition modifiée de règlement du Conseil (9 novembre 2011) portant mesures d’exécution du système des ressources propres de l’Union européenne.

10 “Vers une véritable ressource propre TVA pour le budget de l’Union européenne ?”.

11 “Territorialité et activités de transport”. Le professeur Dussart soulignait ainsi les difficultés à appréhender la notion d’assujetti et mettait aussi l’accent sur la question des politiques d’exonération.

12 “Territorialité et commerce électronique”.

13 “Territorialité et prestations de services”.

14 “Territorialité et droit à déduction”.

15 “Territorialité et taux d’imposition”, “Reforming VAT rates structures in times of crisis”.

16 “Territorialité et juge administratif”.

17 “Fraude à la TVA et renonciation au régime définitif de TVA”.

18 Pouvant devenir un Code des douanes de l’Union.

19 “Vers un code européen de la TVA ?”.

Auteur

Professeur, Doyen honoraire, Université d’Auvergne, Clermont 1

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2014

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