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La réorientation européenne de la TVA à la suite du renoncement au régime définitif

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Francis Querol

Partie III. De quelques réformes possibles ou souhaitables

Vers une véritable ressource propre TVA pour le budget de l’UE ?

Joël Molinier

Texte intégral

1Il est communément admis de désigner par l’expression “ressource propre TVA” l’une des recettes alimentant le budget général des Communautés européennes, devenu budget général de l’Union européenne. Cette recette est le résultat d’une évolution étalée sur plus de quarante ans. Sous l’effet des nombreuses modifications qui ont été successivement apportées à son régime, la “ressource propre TVA”, aujourd’hui marginalisée parmi les sources de financement du budget de l’Union, ne constitue en réalité ni une “ressource TVA” ni une “ressource propre” (I).

2Tout récemment, dans le cadre d’un réexamen général du système de financement de l’Union européenne, en liaison avec la préparation du cadre financier pour la période 2014-2020, la Commission a présenté des propositions qui, si elles étaient adoptées par le Conseil, permettraient à la ressource TVA à la fois de retrouver une place significative dans ce système et de mériter enfin les qualificatifs qui ont été, et qui continuent d’être utilisés pour la désigner (II).

I – L’ACTUELLE “RESSOURCE PROPRE TVA”

3Telle qu’elle se présente actuellement, la “ressource propre TVA” est le produit d’aménagements successifs, qui ont dénaturé l’idée qui a inspiré sa création (A). Retracer cette évolution permettra de mieux mettre en évidence les caractéristiques négatives de cette ressource (B).

A – Une évolution dans le sens d’une dénaturation progressive

4On rappellera que “système des ressources propres des Communautés “ (aujourd’hui de l’Union et visé à l’article 311du Traité FUE) fut instauré sur le fondement de l’article 201 du Traité CEE, qui organisait la procédure selon laquelle “les contributions financières des États membres (...) pourraient être remplacées par des ressources propres, notamment par des recettes provenant du tarif douanier commun lorsque celui-ci aura été définitivement mis en place”. Le pas décisif fut réalisé par la décision du Conseil des Communautés du 21 avril 1970 (JOCE no L 94, 28 avril 1970) qui organise le “remplacement des contributions financières des États membres par des ressources propres aux Communautés “. Le système des ressources propres, constitutif d’une reconnaissance de l’autonomie financière des Communautés, a ensuite connu des changements sensibles marqués par l’intervention de cinq autres décisions du Conseil qui se sont substituées les unes aux autres. Les différentes “décisions ressources propres” qui se sont succédées ont toutes aménagé le régime de la “ressource propre TVA”.

5La décision initiale, du 21 avril 1970, prescrit le transfert du budget des États membres au budget communautaire de toutes les recettes ayant déjà fait l’objet d’une harmonisation et qui, en quelque sorte sous-produits de politiques communautaires existantes, sont considérées comme des ressources propres par nature : les prélèvements agricoles et taxes instaurées dans le cadre de la politique agricole commune (transfert immédiat au 1er janvier 1971) ainsi que les droits du tarif douanier commun (transfert progressif à compter de la même date), aujourd’hui réunis dans une même catégorie : celle des ressources propres dites “traditionnelles”. Le niveau de ces ressources déjà harmonisées restant largement inférieur à celui des dépenses à couvrir, une ressource d’équilibre du budget est instaurée par application d’un taux maximal de 1 % à l’assiette, en cours d’harmonisation, des TVA nationales. La finalisation de cette harmonisation se révélant plus longue que prévue, en raison des délais d’adoption puis de transposition dans les États membres de la 6ème directive TVA, du 17 mai 1977, portant uniformisation de l’assiette de celle-ci, le financement intégral du budget par des ressources propres n’a pu intervenir à la date prévue du 1er janvier 1975, mais seulement le 1er janvier 1980, à un moment où existaient déjà de sérieuses inquiétudes sur l’épuisement des ressources récemment attribuées à la Communauté.

6Depuis lors, tous les projets de diversification du système, par le transfert d’autres taxes ou impôts nationaux ou par la création d’un impôt européen, qui ont été étudiés par la Commission et/ou ont obtenu les faveurs du Parlement européen, se sont heurtés à la nécessité d’une harmonisation préalable et à l’inexistence de recettes fiscales harmonisées ou harmonisables à court terme. La décision du Conseil du 7 mai 1985 (JOCE no L 128, 14 mai 1985), tout en se substituant à celle de 1970, n’a procédé qu’à une réforme “homéopathique” : elle a porté le taux maximal de la ressource TVA à 1,4 % à compter du 1er janvier 1986 et introduit le mécanisme, aujourd’hui toujours en vigueur mais toujours controversé, de correction des déséquilibres budgétaires en faveur du Royaume-Uni.

7Un nouveau système a pris effet au 1er janvier 1988. Formalisé dans une troisième décision du Conseil relative au système des ressources propres, du 24 juin 1988 (JOCE no L 185, 15 juillet 1988), il a procédé, lui, en revanche, à une réforme substantielle. Sur le plan qualitatif tout d’abord, avec un renforcement de l’équité du système – si la ressource TVA est maintenue au taux de 1,4 %, elle cesse d’être la ressource d’équilibre du budget général des Communautés puisqu’une quatrième ressource est instituée, fondée sur la part de chaque État membre dans le PNB (aujourd’hui le RNB) de la Communauté (aujourd’hui de l’Union). Sur le plan quantitatif ensuite, avec l’instauration d’un plafond global des ressources propres, calculé en pourcentage du PNB de la Communauté et qui devait être ultérieurement augmenté puis stabilisé.

8L’adoption du Traité de Maastricht sur l’Union européenne a nécessité une adaptation du système des ressources propres. Si la structure d’ensemble de ce système n’est pas véritablement remise en cause par la quatrième décision ressources propres du 31 octobre 1994 (JOCE no L 293, 12 novembre 1994), des aménagements importants sont introduits concernant la ressource TVA. Il est prévu notamment que le taux uniforme de cette ressource sera ramené par étapes de 1,4 à 1 % en 1999 tandis que l’assiette à prendre en compte sera limitée progressivement à 50 % du PNB de chaque État (mécanisme dit d’” écrêtement de la ressource TVA”). La décroissance de la ressource TVA est ainsi programmée.

9Avec pour objectif d’améliorer le fonctionnement du système de financement de l’Union, tout en préservant ses principaux éléments et non de procéder à une restructuration, jugée prématurée, du système des ressources propres, la décision du 29 septembre 2000 (JOCE no L 253, 7 octobre2000) comporte, entre autres dispositions :

  • une nouvelle réduction du taux maximal de la ressource TVA (ce dernier, fixé pour 1999 à 1 %, sera ramené à 0,75 % en 2002 et 2003, et à 0,50 % à partir de 2004, afin de corriger, pour les États membres les moins prospères, les éléments régressifs du système, l’assiette de la TVA à prendre en compte demeurant en outre fixée à 50 % du PNB de chaque État membre) ;

  • un ajustement technique de la correction des déséquilibres budgétaires en faveur du Royaume-Uni ;

  • un mode de financement de la correction britannique différencié par État (l’Allemagne, l’Autriche, les Pays-Bas et la Suède ayant désormais droit à une réduction de leur part dans le financement de la correction britannique).

10Le Conseil européen, réuni à Bruxelles les 15 et 16 décembre 2005 pour jeter les bases du cadre financier 2007-2013, a écarté les propositions de la Commission tendant d’une part à remplacer le mécanisme correcteur spécifique utilisé pour le seul Royaume-Uni par un mécanisme de correction général comportant l’application de règles identiques à l’ensemble des États membres et, d’autre part, à préparer l’introduction d’une nouvelle ressource propre de nature fiscale. Aussi bien, dans la nouvelle décision ressources propres qui fut adoptée par le Conseil de l’Union le 7 juin 2007 (JOUE L 63 du 23 juin 2007) et qui est celle aujourd’hui en vigueur, les éléments de continuité l’emportent :

  • maintien à un niveau inchangé du plafond global des ressources propres (1,24 % du RNB de l’Union) ;

  • maintien, avec quelques aménagements techniques, du mécanisme de correction en faveur du Royaume-Uni de même que de la réduction du financement de cette correction dont bénéficient l’Allemagne, l’Autriche, la Suède et les Pays-Bas ;

  • poursuite de la compression de la ressource TVA par le gel à 0,30 % du taux d’appel uniforme de la TVA ;

11Par ailleurs, des dispositifs de réduction de la contribution de l’Allemagne, de l’Autriche, des Pays-Bas et de la Suède au titre de la ressource TVA, des Pays-Bas et de la Suède au titre de la ressource RNB, sont mis en place. Il n’est pas excessif de considérer que le système des ressources propres, tel qu’il résulte de la sixième décision, a atteint un degré inégalé de complexité voire d’obscurité. Les caractéristiques de la ressource TVA n’échappent pas à cette appréciation négative.

B – Le résultat : une ressource aux caractéristiques négatives

12Si l’on remonte aux origines de la ressource TVA, il apparaît, aux termes du 5ème considérant de la décision du 21 avril 1970, que ses rédacteurs avaient sans doute l’intention de faire de cette ressource une véritable recette fiscale de la Communauté. La définition figurant à l’article 4, paragraphe 1er (“ ressources provenant de la TVA et obtenues par l’application d’un taux qui ne peut dépasser 1 % à une assiette déterminée d’une manière uniforme pour les États membres, selon des règles communautaires. Ce taux est fixé dans le cadre de la procédure budgétaire “) est à cet égard significative : il devait s’agir d’une ressource “provenant de la TVA” et, comme tout impôt, résultant de “l’application d’un taux à une assiette”. Quoi qu’il en soit, il est patent que cette intention a été entravée par l’incomplétude de l’harmonisation de l’assiette de la TVA et dénaturée par les mesures d’exécution de la première décision ressources propres. Ni du point de vue de son assiette, ni du point de vue de son taux, la ressource TVA ne peut être considérée comme une recette fiscale.

  • 1 Art. 3 du règlement 1553/89 : “Pour une année civile déterminée (…), on calcule la base des ressour (...)

13S’agissant de l’assiette, le règlement no 2892/77 du 19 décembre 1977 se bornait en effet à rendre alternatif pour le calcul de l’assiette de la ressource TVA le recours à la méthode fiscale prenant en compte les déclarations des assujettis. Le règlement no 1553/89 du 29 mai 1989, concernant le régime uniforme définitif de perception des ressources propres provenant de la TVA (JOCE no L 155/9, 7 juin 1989) a écarté, définitivement cette fois, la méthode “déclarative” et donc tout lien direct entre la ressource TVA et les contribuables, en imposant comme méthode unique la méthode “statistique”, simple calcul qui consiste prendre comme référence le total des recettes TVA encaissées par chaque État membre1.

  • 2 Concrètement, on calcule pour chaque Etat ce que représente 1 % de l’“assiette TVA” non écrêtée pui (...)
  • 3 Ainsi, en 2013, il ne devrait bénéficier qu’à quatre Etats seulement : Chypre, le Luxembourg, Malte (...)

14Surtout, innovation majeure, l’assiette d’un État membre à prendre en compte ne peut plus, depuis 1999, dépasser la moitié de son PNB. Le mécanisme d’écrêtement de l’assiette2, qui théoriquement traduit des efforts en vue de rendre plus équitable le prélèvement communautaire et en particulier de neutraliser les inégalités de niveau de la consommation dans les différents États membres, bénéficie à des Etats assez disparates et en nombre variable d’une année à l’autre3. Quoi qu’il en soit, ce mécanisme renforce encore le caractère non fiscal de la ressource TVA. L’assiette TVA “harmonisée” et “écrêtée” n’a plus grand chose à voir avec l’assiette effective ; elle constitue seulement un paramètre fiscal utilisé pour répartir une charge entre les États membres, au même titre que la prise en considération d’un paramètre économique – le revenu national brut - pour le calcul de la troisième ressource propre.

15S’agissant du taux et non plus de l’assiette, aucune obligation n’a jamais été faite aux États d’appliquer la ressource TVA sous forme d’une taxe additionnelle à la taxe - ou d’une part incluse dans la taxe - effectivement payée par le consommateur à chaque achat. Dépourvue de lien avec l’assiette effective de la TVA, la ressource TVA est également dépourvue de lien avec le produit de la TVA dans chaque Etat. Si bien que la fixation d’un taux dans le cadre de la procédure budgétaire n’entraîne aucune obligation pour le contribuable de payer et pour les États de percevoir une TVA à un taux au moins égal. Ce taux est, selon la formule désormais consacrée, non pas un taux d’imposition, mais un simple “taux d’appel” de la ressource TVA, qui fixe non pas les obligations fiscales des contribuables mais les obligations financières des États membres, lesquels sont libres de prélever le montant de la ressource dont ils sont redevables à l’égard de l’Union sur n’importe quelle source de financement de leur budget, y compris l’emprunt.

16La dernière décision ressources propres se borne d’ailleurs a faire référence à une recette provenant “de l’application d’un taux uniforme valable pour tous les États membres à l’assiette harmonisée de la TVA, déterminée selon les règles de la Communauté “(Déc. 7 juin 2007, art. 2, § 1 b) même si, dans le budget général, et plus précisément dans l’état général des recettes qu’il comporte, la ressource figure toujours à une ligne budgétaire intitulée “Ressources propres provenant de la TVA “, expression qui est manifestement inappropriée.

17De surcroît, la deuxième ressource propre n’étant plus, depuis l’entrée en vigueur de la décision du 24 juin 1998, la ressource d’équilibre du budget général, on aurait pu penser que son taux - porté à 1,4 % en 1985 et ramené à 1 % pour 1999 puis à 0,50 % à partir de 2004 - deviendrait un taux fixe et unique. Le premier objectif n’a toutefois été atteint que par la dernière décision ressources propres, du 7 juin 2007, qui a mis fin à la possibilité de faire varier d’une année sur l’autre le taux de la ressource TVA en le “gelant” à 0,30 %. Quant au second objectif, la prise en compte de la situation particulière de certains Etats “contributeurs nets” au budget de l’Union – c’est-à-dire lui versant plus qu’ils n’en reçoivent sous forme de dépenses de l’Union réalisées sur leur territoire - longtemps limitée au seul Royaume-Uni, a été récemment étendue, sous d’autres formes que le mécanisme de la correction britannique, à d’autres Etats. En application de la dernière décision ressources propres, du 7 juin 2007, le taux d’appel de la ressource TVA, est fixé, pour la période 2007-2013, à 0,225 % pour l’Autriche, à 0,15 % pour l’Allemagne et à 0,10 % pour les Pays-Bas et la Suède. Il n’est donc plus uniforme.

18Ainsi aménagée, la “ressource TVA”, déjà privée, comme on l’a vu, des éléments qui définissent une recette fiscale, ne constitue pas une véritable ressource propre du budget de l’Union : elle n’est rien d’autre qu’une contribution financière nationale, calculée de façon variable selon les Etats, sous le double effet de l’écrêtement de son assiette et de la différenciation de son taux. De surcroît la part de cette source de financement dans le budget de l’Union, après avoir été essentielle, a considérablement décru. Au départ de cette évolution se trouve la création en 1988 de la ressource PNB, devenue ressource RNB, modification la plus substantielle depuis 1970 du système des ressources propres, qui a eu pour objet de corriger l’impact sur les États membres de la ressource TVA, jusque-là privilégiée. En effet, l’assiette de la TVA ne représente pas une base équitable pour la participation des États membres aux dépenses de l’Union, du fait de son caractère régressif, qui pénalise les pays économiquement les moins développés mais également ceux, économiquement prospères, où le niveau de la consommation est élevé. La référence au PNB puis au RNB, qui tient compte de paramètres économiques non couverts par l’assiette de la TVA, permet en revanche une meilleure adéquation avec la capacité contributive réelle des États. À l’origine, cette ressource était certes un élément correcteur, mais marginal. Avec l’accroissement du volume global du budget et la volonté de limiter l’incidence de la ressource TVA, la ressource RNB est devenue la clé de voûte du système actuel de financement de l’Union et sa fonction correctrice est dès lors essentielle.

19Les ressources propres traditionnelles (droits agricoles et droits de douane) se sont progressivement érodées, passant de plus de la moitié à moins de 15 % du financement de l’Union (13,5 % dans le projet de budget pour 2013). La ressource propre TVA a connu une évolution plus contrastée, en devenant d’abord une ressource essentielle, dépassant les droits de douane dès 1980, puis progressant régulièrement, son assiette, contrairement à celle des ressources propres traditionnelles, étant en expansion et son taux potentiel ayant été dans un premier temps augmenté. Après avoir frisé les 70 % en 1990, la ressource TVA a ensuite décru, de manière d’abord modérée puis de façon accélérée après 2000, sous le double effet des réductions de taux et du plafonnement de son assiette. Elle est aujourd’hui marginalisée, se situant même à un niveau inférieur par rapport aux ressources traditionnelles : son produit représente moins de 11 % des ressources inscrites au projet de budget pour 2013. La ressource PNB puis RNB, quant à elle, est devenue, à partir de 1998, la plus importante ressource propre, avant de devenir largement prépondérante. Son poids s’est en effet considérablement accru puis, après avoir connu un palier, est reparti à la hausse, jusqu’à représenter aujourd’hui les trois quarts du financement du budget de l’Union. Au total, 85 % du financement du budget de l’Union sont assurés par des contributions nationales indexées sur des agrégats statistiques et non pas par de véritables ressources propres.

20Les propositions faites par la Commission européenne en 2011, dans la perspective de l’établissement d’un nouveau cadre financier pour la période 2014-2020 et, corrélativement, d’un nouveau système de ressources propres, s’inscrivent en rupture par rapport à cette évolution, s’agissant tant de la nature de la ressource TVA que du poids de celle-ci dans le financement de l’Union.

II – UNE NOUVELLE RESSOURCE PROPRE TVA EN PERSPECTIVE ?

21Les propositions de la Commission forment un “paquet” dont les éléments sont les suivants :

  • une proposition de décision du Conseil relative au système de ressources propres de l’Union européenne, du 29 juin 2011 - Doc. COM (2011) 510 final – modifiée le 9 novembre 2011 – Doc. COM (2011) 739 final ;

  • une proposition de règlement du Conseil portant mesures d’exécution du système de ressources propres de l’Union européenne, présentée – Doc. COM (2011) 511 final – et modifiée – Doc. COM (2011) 740 final – aux mêmes dates que celles concernant la proposition de décision ressources propres ;

    • 4 Une proposition de règlement ayant le même objet a été présentée par la Commission, à la même date, (...)

    une proposition de règlement relatif aux modalités et à la procédure de mise à disposition de la ressource propre fondée sur la TVA, du 9 novembre 2011 – Doc. COM (2011) 737 final4.

22Le tout est accompagné par une communication de la Commission, du 29 juin 2011, intitulée “Un budget pour la stratégie Europe 2020” – Doc. COM (2011) 500 final – et un document de travail des services de la Commission, du même jour, intitulé “Financer le budget de l’UE : Rapport sur le fonctionnement du système de ressources propres” – Doc. SEC (2011) 876 final.

  • 5 Ces divers documents n’ont pas fait l’objet d’une publication au Journal officiel de l’Union. Ils s (...)

23On observe que ce “paquet” de propositions5 se situe dans le temps entre la publication par la Commission de son “Livre vert sur l’avenir de la TVA”, du 1er décembre 2010 – Doc. COM (2010) 695 final – et la présentation par la Commission de sa communication du 6 décembre 2011 portant le même titre – Doc. COM (2011) 851 final – même s’il s’agit là de deux volets distincts, relevant de problématiques différentes.

24Pour comprendre le premier ensemble de propositions, il convient de rappeler que celles-ci s’insèrent dans un courant de réflexions sur la réforme du financement de l’Union (A), avant d’analyser les modalités de ce qui serait appelé à devenir une nouvelle ressource propre TVA (B).

A – Le contexte des propositions de la Commission

25De longue date, et à de multiples reprises, la Commission, sensible aux imperfections du système de financement des Communautés – puis de l’Union – a tenté de faire “bouger les lignes” en présentant des propositions de réforme. Pour s’en tenir à la période récente, la préparation du cadre financier 2007-2013, puis celle du cadre financier 2014-2020, ont servi de support à ces propositions. Entre-temps la Commission, à l’invitation du Conseil, a procédé en 2008-2009 à un réexamen général des dépenses et des ressources de l’Union, réexamen qui a donné lieu à une consultation publique intitulée “Réformer le budget, changer l’Europe”, dont les conclusions ont fait l’objet d’une communication de la Commission, en date du 19 octobre 2010 : “Le réexamen du budget de l’UE” - Doc. COM (2010) 700 final. On s’en tiendra ici au document le plus marquant, qui a initié l’actuelle réflexion engagée sur la réforme du financement de l’Union.

26Ainsi, dans son rapport du 14 juillet 2004, “Le financement de l’Union européenne - Rapport sur le fonctionnement du système des ressources propres “ - (Doc. COM (2004) 505 final), la Commission énonçait trois alternatives possibles pour le financement du budget de l’Union, les ressources propres traditionnelles étant en toute hypothèse conservées :

  • le maintien du système de financement actuel, c’est-à-dire d’un mode de financement dépourvu pour l’essentiel d’un lien direct avec les citoyens ;

  • un système de financement fondé exclusivement sur le RNB, qui ferait en fait dépendre l’Union, pour l’essentiel, des contributions des États membres ;

  • un système de financement fondé sur des ressources propres fiscales, qui pourrait accroître sensiblement l’autonomie financière de l’Union et établir un lien direct avec les citoyens.

27Après quoi la Commission se prononçait en faveur de l’introduction d’une nouvelle ressource propre fiscale représentant jusqu’à la moitié du budget de l’Union. Elle n’impliquerait pas la création de nouvelles impositions, la part attribuée à l’Union pouvant être imputée sur le taux national payé par les assujettis et ne se traduirait pas par un alourdissement de la charge sur les redevables, pour autant que le taux national diminue d’une égale mesure.

28Selon la Commission, trois options étaient concevables. Toutes les trois maintenaient la ressource RNB actuelle ainsi que les ressources propres traditionnelles. Il pouvait s’agir, dans un ordre croissant de délai de mise en œuvre :

  • de ressources fiscales liées à la consommation d’énergie, plus précisément d’un prélèvement sur le carburant utilisé pour les transports routiers, dont l’assiette est déjà harmonisée au niveau de l’Union. Il pourrait être complété par un prélèvement sur le carburant d’aviation ;

  • ou bien d’une nouvelle ressource TVA, à caractère cette fois fiscal. Au lieu de la ressource TVA actuelle, à caractère “statistique”, un taux européen serait mis en place dans le cadre de la TVA nationale payée par les assujettis, le taux européen étant prélevé avec le taux national sur la même base d’imposition. La difficulté principale de cette option serait l’harmonisation encore incomplète des régimes de TVA des États membres ;

  • ou enfin d’une ressource établie sur les revenus des sociétés. Elle exigerait la définition préalable d’une assiette commune et faciliterait l’activité économique transfrontalière, entravée par la diversité des régimes fiscaux nationaux. Cette option supposerait la fixation d’un taux de taxation minimal applicable à l’assiette harmonisée.

29La Commission a invité le Conseil à examiner les options proposées afin de parvenir à une véritable ressource propre fiscale au plus tard en 2014. Pour sa part le Parlement européen, dans sa résolution du 29 mars 2007 “sur l’avenir des ressources propres de l’Union” a fait une proposition comportant le maintien des ressources propres traditionnelles, la suppression de la ressource TVA sous sa forme actuelle “étant donné qu’elle ne correspond qu’à une base arithmétique servant au calcul de contributions nationales”, l’extension en contrepartie de la ressource RNB, certes peu visible pour les citoyens mais équitable dans la mesure où elle lie les contributions au niveau de prospérité général des États membres et où elle constitue dès lors une expression de la solidarité entre eux.

  • 6 Deux tiers du produit résultant de l’application de la taxe aux taux minimaux fixés au niveau de l’ (...)
  • 7 Selon la proposition modifiée de décision ressources propres – alors que, dans sa proposition initi (...)

30Il ne devait s’agir toutefois là, dans l’esprit du Parlement, que d’une première étape, en attendant l’établissement, après 2013, d’un véritable système de ressources propres pour l’Union, reposant sur un impôt prélevé dans les États membres, alimentant directement le budget de l’Union et créant ainsi un lien entre l’Union et les contribuables européens. Dans cette perspective, le Parlement inventoriait une gamme, plus large encore que celle envisagée par la Commission, de prélèvements susceptibles de constituer le futur mode de financement du budget de l’Union : TVA, accises sur le carburant et autres taxes sur l’énergie, accises sur le tabac et l’alcool, impôt sur les bénéfices des entreprises, taxes sur les transactions de valeurs mobilières ou de devises ou sur l’ensemble des transactions financières taxes sur les services de transport ou de télécommunications, impôt sur le revenu, retenue à la source sur les revenus d’intérêts, “écotaxe”, taxe sur l’épargne, prélèvement sur les bénéfices de la Banque centrale européenne… Les éléments du débat ainsi alimenté par les travaux de la Commission et du Parlement transparaissent dans les propositions faites par la Commission en 2011. Celle-ci pose clairement, dans sa communication du 29 juin 2011 qu’“il ne s’agit pas de conférer une souveraineté fiscale à l’UE, mais plutôt d’en revenir à des mécanismes de financement plus proches de l’intention originelle des traités”. Partant, la Commission se prononce en faveur d’un nouveau système de ressources propres, fondé sur une taxe sur les transactions financières6 et une nouvelle ressource TVA, qui prendraient toutes deux effet à compter du 1er janvier 20147. Ces nouvelles ressources propres viendraient partiellement financer le budget de l’UE, en remplaçant l’actuelle ressource propre TVA, que la Commission propose de supprimer, et en réduisant la part de la ressource fondée sur le RNB. Les ressources propres traditionnelles seraient bien entendu maintenues.

31On laissera de côté ici la taxe sur les transactions financières, pour s’intéresser à ce que l’on peut considérer comme un retour aux sources, s’agissant de la nouvelle ressource TVA proposée par la Commission.

B – La nouvelle ressource TVA : un retour aux sources

32Le régime de la nouvelle ressource propre TVA est précisé dans trois propositions d’actes qui se complètent.

33A l’article 2, §1, de la proposition de décision ressources propres, du 29 juin 2011, il est précisé que constituerait l’une des ressources inscrites au budget de l’Union :

c) une part de la taxe sur la valeur ajoutée sur les biens et les services, les acquisitions intracommunautaires de biens et l’importation de biens soumis à un taux normal de TVA dans chaque État membre (…), le taux applicable (…) n’excédant pas deux points de pourcentage du taux normal”.

34Dans sa proposition modifiée de décision, du 9 novembre 2011, la Commission a corrigé cette disposition, pour des raisons de cohérence rédactionnelle avec les dispositions figurant dans la proposition de règlement d’exécution de la décision ressources propres ainsi que dans la proposition de règlement concernant la mise à disposition de la ressource TVA, et a adopté la formulation suivante :

c) la taxe sur la valeur ajoutée à percevoir (…) à hauteur d’une part n’excédant pas 2 % de la valeur nette des biens et des services, des acquisitions intracommunautaires de biens et des importations de biens soumis à un taux normal de TVA dans chaque État membre, déterminée selon les règles de l’Union”.

  • 8 Dans le document de travail précité, la Commission affirme avoir pris en compte “les probables réti (...)

35On observe que les biens et services passibles d’un taux réduit de TVA ou d’un “taux zéro”, ne serait-ce que dans un seul Etat membre, n’entreraient pas dans la base de référence de la nouvelle ressource propre8.

36Aussi bien, la proposition de règlement du Conseil relatif aux modalités et à la procédure de mise à disposition de la ressource propre fondée sur la TVA, du 9 novembre 2011, explicite, en ses articles 3 et 4, le mode de calcul de la nouvelle ressource. Ce mode de calcul, très différent de celui qui vaut actuellement, comporterait cinq étapes :

  • la Commission fixerait, avant le début de chaque cadre financier pluriannuel, une proportion moyenne, unique pour l’ensemble de l’Union, de la valeur des fournitures (livraison de biens ou prestation de services, acquisitions intracommunautaires de biens ou importations de biens), imposables (au taux normal de TVA) par rapport à la valeur des fournitures totales. Cette proportion serait exprimée en pourcentage ;

  • la ressource propre TVA serait calculée chaque mois par chaque État membre sur la base du montant total net de TVA perçu par cet État membre au cours du mois précédent ;

  • le montant obtenu serait multiplié par la proportion moyenne de l’Union de fournitures imposables ;

    • 9 La réciproque y d’un taux x est obtenu par la formule mathématique suivante : y=1+x/100. Ainsi, en (...)

    le résultat du précédent calcul serait multiplié par la réciproque9 du taux normal de TVA applicable dans cet État membre afin d’obtenir la valeur hors taxe des fournitures imposables ;

  • enfin ce dernier résultat serait multiplié par le taux d’appel fixé au niveau de l’Union – dans la limite de 2 % - pour obtenir la ressource propre TVA qu’il convient de mettre à la disposition du budget de l’Union.

37La limite de 2 % posée par la proposition de décision ressources propres ne serait pas atteinte d’emblée puisque la Commission a précisé, dans sa proposition modifiée de règlement du Conseil portant mesures d’exécution du système de ressources propres, du 9 novembre 2011, que :

La part de la TVA visée, en tant que ressource propre (…) est de 1,0 % de la valeur nette des biens et des services, des acquisitions intracommunautaires de biens et des importations de biens soumis à un taux normal de TVA dans chaque État membre, déterminée selon les règles de l’Union”.

38Ainsi aménagée, la nouvelle ressource propre TVA ne serait plus une contribution nationale déguisée ; elle ne constituerait pas pour autant une TVA européenne qui viendrait s’additionner aux TVA nationales. Comme la Commission le relève dans le document de travail élaboré par ses services “ la solution la plus simple, avec des résultats similaires en termes de recettes, mais avec un impact limité sur les entreprises et moins de conséquences pour les administrations fiscales nationales, a été choisie. Elle imposerait aux autorités fiscales de transférer régulièrement une part, correspondant au taux de l’UE, des recettes TVA perçues sur les transactions soumises au taux normal”. En d’autres termes, les Etats, collecteurs de leur TVA nationale, en abandonneraient une partie de son produit au profit de l’Union.

39A défaut de l’établissement d’un lien direct entre la nouvelle ressource et les assujettis à la TVA, la réforme proposée rétablit bien un lien, qui avait été, on l’a vu, vite abandonné, entre la ressource propre et l’assiette harmonisée de la TVA. Assiette excluant sans doute les biens et services relevant d’un taux réduit – ou d’un “taux zéro” - mais ne connaissant plus le mécanisme de l’écrêtement qui la dénature actuellement. Un autre élément de simplification réside dans l’uniformité du taux d’appel, identique dans tous les Etats : aux lieu et place d’une réduction de taux de la ressource TVA, bénéficiant actuellement à l’Autriche, l’Allemagne, les Pays-Bas et la Suède, et également de la correction bénéficiant de longue date au Royaume-Uni, est prévue (art. 4, §2 de la proposition de décision ressources propres), une réduction de la contribution RNB annuelle, calculée en valeur absolue, au profit de l’Allemagne, des Pays-Bas, du Royaume-Uni et de la Suède.

  • 10 Les 18 % prévus pour 2020 correspondent à un produit de 29 milliards d’euros, mais la Commission fa (...)

40Le produit attendu de la nouvelle ressource, qui serait lié au produit de la TVA au taux normal dans chaque Etat, atteindrait, à la fin de la période couverte par le futur cadre financier pluriannuel, soit en 2020, 18 % du total des ressources propres de l’Union. On ne serait pas loin d’un doublement de la part de la ressource TVA par rapport à son niveau actuel. L’évolution constatée depuis le début des années 1990, dans le sens d’une marginalisation croissante de cette ressource, serait ainsi inversée et, à terme, la nouvelle ressource, sans être prépondérante, occuperait une place significative dans le financement de l’Union. Elle se situerait à un niveau similaire à celui des ressources traditionnelles (19 %) et proche de celui de la nouvelle taxe sur les transactions financières (23 %), la part aujourd’hui écrasante de la ressource RNB étant ramenée à 40 %. Toutefois les prévisions en matière de rentrées de la nouvelle ressource TVA sont aléatoires dans la mesure où celles-ci sont fonction de l’évolution du champ d’application du taux normal. Evolution soumise à une double variable : les décisions des Etats, les progrès de l’harmonisation européenne dans laquelle elles s’inscriront10.

41Sur ce dernier point, on observera que, dans l’exposé des motifs de sa proposition de décision relative aux ressources propres, la Commission affirme que “ la nouvelle ressource TVA serait l’une des facettes d’un régime de la TVA profondément remanié applicable dans l’Union, s’inscrivant dans le droit fil du Livre vert sur l’avenir de la TVA (du 1er décembre 2010)”. Plus précisément, selon le document de travail élaboré par les services de la Commission en complément des propositions d’actes faites par celle-ci, “l’élargissement de l’assiette fiscale, la réduction des possibilités de fraude, l’amélioration de l’administration de la taxe et la diminution des coûts de conformité dans le contexte d’une vaste réforme de la TVA pourraient engendrer d’importants résultats et de nouvelles sources de recettes pour les États membres. Une fraction des gains obtenus grâce à cette initiative pourrait être attribuée au niveau de l’UE, et pourrait encore être accrue à mesure que le fonctionnement du système de TVA s’améliorerait”. Pour autant, il est clair que si la réforme annoncée de la TVA européenne aurait un impact sur la nouvelle ressource propre TVA, la suppression de l’actuelle ressource propre TVA et son remplacement par la nouvelle n’aurait aucune incidence directe sur la législation en vigueur portant harmonisation de la TVA.

***

42Les propositions de la Commission ont le mérite, au plan global du financement de l’Union, de procéder à un rééquilibrage entre véritables ressources propres, de nature fiscale et contributions nationales, la clé de partage entre les deux catégories s’établissant autour de 60/40 %. Sans être révolutionnaire, la future répartition entre sources de financement contraste avec l’actuelle, qui est, on l’a vu, de l’ordre de 15/85 %. Ce rééquilibrage passe par la création d’une taxe sur les transactions financières d’une part, la mise en place d’une nouvelle ressource propre TVA d’autre part. Ainsi rééquilibré, le système de ressources propres, devenu au fil du temps complètement opaque, redeviendrait en outre “lisible”.

43Encore faut-il que les propositions de la Commission soient adoptées. Or, en la matière, avant comme après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’unanimité demeure la règle. Unanimité qui, de surcroît, doit être obtenue à un double niveau, aux termes de l’article 311 du traité FUE (ex-art. 269 du traité CE) : adoption par le Conseil de l’Union de la décision relative aux ressources propres, approbation de celle-ci par les Etats membres, conditionnant son entrée en vigueur. En réalité, un troisième niveau, préalable aux précédents et les prédéterminant, sera, comme à l’habitude, décisif : celui du Conseil européen. Significativement, le Conseil européen qui s’est tenu à Bruxelles les 28 et 29 juin 2012 a rappelé (point 6 de ses conclusions) que “ le cadre de négociation (du nouveau cadre financier pluriannuel) sera encore affiné, afin qu’un accord puisse intervenir avant la fin de 2012, dans le respect du principe selon lequel il n’y a d’accord sur rien tant qu’il n’y a pas d’accord sur tout”.

  • 11 Pour la France, selon le rapport d ́information du Sénat, fait au nom de la commission des affaires (...)

44La nouvelle ressource propre TVA ne devrait pas être, a priori, un sujet d’affrontements ou de blocage : selon la Commission l’impact de sa création sur la part de financement de l’Union supportée par chaque Etat serait en principe à peu près neutre11, la diminution des rentrées de TVA alimentant le budget de l’Etat étant compensée par la suppression de la contribution que ce dernier verse au titre de l’actuelle “ressource propre TVA”. Il ne serait donc normalement pas nécessaire pour l’Etat d’augmenter d’un point le taux normal de TVA. Il est en outre entendu que, comme on l’a relevé, les Etats qui continueraient d’être désavantagés par le système de financement de l’Union bénéficieraient d’une compensation sous la forme d’une réduction de leur contribution au titre de la ressource RNB. Néanmoins certains Etats se sont déjà montrés réservés, au premier rang desquels l’Allemagne : en marge de la réunion du Conseil de l’Union dans sa formation Affaires générales, qui s’est tenue à Bruxelles le 24 juillet 2012, le ministre allemand en charge des affaires européennes s’est montré très critique, allant jusqu’à proposer la suppression de la composante TVA, selon lui trop complexe à calculer, du système de ressources propres de l’Union et son remplacement par une augmentation des contributions nationales.

  • 12 Si la zone euro était dotée d’un budget propre, comme en a émis l’idée, le 13 septembre 2012, le Pr (...)
  • 13 Le 28 septembre 2012, l’Allemagne et la France ont conjointement saisi la Commission d’une demande (...)

45Quant à l’institution d’une taxe sur les transactions financières et à l’attribution de son produit au budget de l’Union, elles sont, on le sait, loin d’être acquises : le Royaume-Uni et la Suède ont même déjà fait part de leur opposition déclarée à l’introduction d’une telle taxe. A supposer cette taxe instituée par une partie seulement des Etats membres, par exemple ceux de la zone euro12 ou encore dans le cadre d’une coopération renforcée réunissant au minimum neuf Etats13, son produit ne pourrait par définition être affecté au budget de l’Union. Si par ailleurs l’Allemagne s’est montrée favorable à la mise en place d’une telle taxe, le ministre allemand, à l’occasion de la même réunion, a clairement indiqué qu’elle ne devait pas l’être, selon lui, en tant que moyen de lever de nouvelles ressources propres au profit du budget de l’Union. Le sort de la réforme proposée serait alors lié au choix d’une autre ressource propre, choix susceptible de provoquer bien d’autres débats.

  • 14 Dans une déclaration commune sur les ressources propres, adoptée le 25 novembre 2013, le Conseil de (...)

46L’incertitude la plus grande prévaut donc quant au rôle que la TVA pourrait à l’avenir jouer dans le financement de l’Union européenne. Elle persiste encore aujourd’hui puisque le Conseil européen, lors de sa réunion des 7 et 8 février 2013, qui a dégagé un accord politique sur le nouveau cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020, s’est borné à prévoir (point 114 de ses conclusions) que “Le Conseil européen demande instamment au Conseil de poursuivre les travaux sur la proposition de la Commission en vue d’une nouvelle ressource propre fondée sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), en recherchant une simplicité et une transparence maximales, de renforcer le lien avec la politique de l’UE en matière de TVA et les recettes de TVA réelles et de garantir l’égalité de traitement entre les contribuables dans tous les Etats membres. La nouvelle ressource propre fondée sur la TVA pourrait remplacer l’actuelle”. Par ailleurs, au point 115 des conclusions du Conseil européen, il est indiqué que “Les Etats membres participants [à la coopération renforcée concernant la taxe sur les transactions financières] sont invités à examiner si celle-ci pourrait servir de base à une nouvelle ressource propre pour le budget de l’UE ”. On remarque l’usage, aux deux points cités, du conditionnel…14. La forme interrogative du titre de la présente communication a donc toutes chances de demeurer, un certain temps encore, justifiée.

Notes

1 Art. 3 du règlement 1553/89 : “Pour une année civile déterminée (…), on calcule la base des ressources TVA en divisant le total des recettes nettes de TVA encaissées par l’Etat membre au cours de cette année par le taux auquel cette taxe est perçue pendant cette même année. Si plusieurs taux de TVA sont appliqués dans un Etat membre, on calcule la base des ressources TVA en divisant le total des recettes nettes encaissées par le taux moyen pondéré de la TVA”.

2 Concrètement, on calcule pour chaque Etat ce que représente 1 % de l’“assiette TVA” non écrêtée puis 1 % de son RNB. On applique ensuite le taux d’écrêtement (50 %) à la seconde de ces sommes. On compare le résultat obtenu avec la première somme calculée et, s’il lui est inférieur, on retient ce résultat comme montant du versement attendu de l’Etat.

3 Ainsi, en 2013, il ne devrait bénéficier qu’à quatre Etats seulement : Chypre, le Luxembourg, Malte, la Slovénie. En 2012, cette dernière ne figurait pas dans la liste mais l’Irlande et le Portugal s’y ajoutaient.

4 Une proposition de règlement ayant le même objet a été présentée par la Commission, à la même date, pour chacune des autres ressources propres de l’Union.

5 Ces divers documents n’ont pas fait l’objet d’une publication au Journal officiel de l’Union. Ils sont accessibles sur le site internet Europa.

6 Deux tiers du produit résultant de l’application de la taxe aux taux minimaux fixés au niveau de l’Union seraient affectés au budget de celle-ci, les Etats conservant le dernier tiers ainsi que, le cas échéant, la part du produit de la taxe correspondant à l’application de taux plus élevés qu’ils seraient libres de fixer.

7 Selon la proposition modifiée de décision ressources propres – alors que, dans sa proposition initiale, présentée quelques mois plus tôt, la Commission prévoyait leur entrée en vigueur au plus tard à compter du 1er janvier 2018.

8 Dans le document de travail précité, la Commission affirme avoir pris en compte “les probables réticences que susciterait la perspective d’appliquer une nouvelle ressource TVA à des biens et services soumis à des taux zéro ou réduits au niveau national, ainsi que l’obstacle d’un degré d’harmonisation élevé qu’exigerait le fonctionnement d’une TVA reposant sur une large base”.

9 La réciproque y d’un taux x est obtenu par la formule mathématique suivante : y=1+x/100. Ainsi, en France la réciproque du taux normal à 19,6 % est 1,196.

10 Les 18 % prévus pour 2020 correspondent à un produit de 29 milliards d’euros, mais la Commission fait état d’une “fourchette” très large, de 21 à 50 milliards d’euros, selon le degré que l’harmonisation européenne serait susceptible d’atteindre.

11 Pour la France, selon le rapport d ́information du Sénat, fait au nom de la commission des affaires européennes sur les ressources propres du budget de l’Union européenne, par M. Pierre BERNARD-REYMOND (21 février 2012, p. 25), d’après de premières estimations du ministère du budget, le produit de la nouvelle ressource TVA pour sa part française serait de fait à peu près identique à celui de l’actuelle ressource TVA.

12 Si la zone euro était dotée d’un budget propre, comme en a émis l’idée, le 13 septembre 2012, le Président du Conseil européen, le produit de la taxe sur les transactions financières pourrait lui être affecté. Dans sa communication du 30 novembre 2012 – Doc. COM (2012) 777 final/2 – intitulée “Projet détaillé pour une Union économique et monétaire véritable et approfondie - Lancer un débat européen” la Commission a repris cette idée, affirmant que la zone euro devrait être dotée d’une “capacité budgétaire spécifique”, qui “devrait être autonome, en ce sens que ses revenus dépendraient uniquement de ressources propres”. Cette perspective a toutefois peu de chances de se concrétiser, au moins à court terme, le Conseil européen, réuni à Bruxelles les 13 et 14 décembre 2012, ne l’ayant pas évoquée dans ses conclusions.

13 Le 28 septembre 2012, l’Allemagne et la France ont conjointement saisi la Commission d’une demande dans ce sens. Neuf autres Etats leur ont emboîté le pas. La Commission a présenté le 25 octobre 2012 une proposition de décision du Conseil autorisant une coopération renforcée entre onze Etats membres (Doc. COM (2012) 631 final). Le Parlement a donné son approbation, le 12 décembre 2012, à l’institution de cette coopération renforcée. Le 22 janvier 2013, le Conseil de l’UE a adopté une décision autorisant onze Etats membres à établir, par le biais d’une coopération renforcée, un système commun de taxe sur les transactions financières.

14 Dans une déclaration commune sur les ressources propres, adoptée le 25 novembre 2013, le Conseil de l’Union européenne a prévu la constitution d’un “ groupe de haut niveau, composé de membres désignés par les trois institutions” afin de procéder à un réexamen général du système de ressources propres et à une première évaluation qui devrait être disponible fin 2014. Les Parlements nationaux seraient invités, courant 2016, à participer à une conférence interinstitutionnelle afin d’examiner les résultats des travaux menés. Enfin, “la Commission évaluera s’il convient d’entreprendre de nouvelles initiatives concernant les ressources propres”. Là encore la formule utilisée est des plus évasive.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2014

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