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« La loi à la main ». Militantisme juridique et défense religieuse au temps de l'affirmation de la République

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Romy Sutra

Première partie : La mobilisation du droit contre la politique fiscale anticongréganiste

L’égalité devant l’impôt au service d’intérêts antagonistes1 (1880-1900)

Texte intégral

  • 1 Le principe d’égalité devant l’impôt comporte deux branches : d’une part le principe d’égalité dev (...)
  • 2 Ce volet relatif au régime d’autorisation sera abordé en seconde partie. Les décrets du 29 mars 18 (...)

1L’année 1880 constitue le point de départ de la lutte opposant les congrégations à la République. L’affrontement aura lieu sur deux terrains. D’abord, par deux décrets en date du 29 mars 1880, le gouvernement impose la dissolution pure et simple de la Compagnie de Jésus et oblige toutes les autres congrégations non reconnues à obtenir une autorisation sous peine de se voir disperser manu militari2. Quelques mois plus tard, conscient des résultats mitigés de ces décrets, le gouvernement va s’employer à atteindre les congrégations sur un autre terrain : celui de la fiscalité. Par ce biais, il vise directement le patrimoine des congrégations.

  • 3 État des congrégations, communautés et associations religieuses autorisées ou non autorisées dress (...)
  • 4 S’il ne s’agit que d’une estimation, qui se veut proche de la réalité mais qui ne peut l’être tota (...)
  • 5 Chiffres mentionnés par Henri Brisson dans sa proposition d’amendement, reproduite dans J.‑B. Duve (...)

2La crainte gouvernementale à l’égard de la croissance numérique des congrégations est confirmée en 1878 par la publication de l’enquête officielle prévue par l’article 12 de la loi de finances du 29 décembre 1876. Cet état3 présente, en outre, une estimation4 de la situation patrimoniale des congrégations. Alors que la fortune immobilière des congrégations autorisées est estimée à 421 millions, celle des congrégations non autorisées est évaluée à 160 millions mais le gouvernement considère qu’il y a là une importante sous-évaluation. La fortune mobilière enfin n’est absolument pas quantifiable5. Ces chiffres et le trouble qui entoure la puissance financière mobilière inquiètent le gouvernement et donnent lieu à une importante propagande présentant les religieux comme de prospères possédants.

  • 6 Le Littré définit la mainmorte ainsi : « Condition de biens qui, appartenant à des corps ecclésias (...)
  • 7 S. Hasquenoph, Histoire des ordres et congrégations religieuses, op. cit., p. 1102.
  • 8 Ibid.

3Parallèlement est ravivé le discours sur les dangers de la mainmorte6 dont l’accumulation, disait Pierre Waldeck-Rousseau, empêche la libre circulation des biens et immobilise une part importante de la richesse nationale7. Les dons privés, parfois d’un montant considérable, en faveur des religieux, sont aussi présentés comme des freins à l’investissement économique8. Les griefs révolutionnaires taxant le congréganiste (notamment le contemplatif) de parasite, oisif, profitant de la société, ressurgissent avec force. Ces reproches, associés à l’exploitation partisane des statistiques, vont justifier des mesures fiscales contre les congrégations.

  • 9 Loi du 20 février 1849 relative à l’application de l’impôt des mutations aux biens de mainmorte. « (...)
  • 10 AN. AP156(I)/189. H. Chauffard, Mémoire ampliatif pour l’Institut des Frères des Écoles Chrétienne (...)
  • 11 Le Moniteur universel, 1848, p. 3583.
  • 12 G. Baer, Les congrégations religieuses et l’impôt ; La taxe de 4% sur le revenu, le droit d’accroi (...)
  • 13 CE, 28 décembre 1853, Dames Carmélites de Libourne. Dalloz, 1856. III. 14.
  • 14 Henri Brisson (1835-1912). Après des études de droit à Paris, Henri Brisson, devenu avocat (1859), (...)
  • 15 Annales de la Chambre des députés, séance du 9 décembre 1880, p. 179.
  • 16 Annales de la Chambre des députés, séance du 15 novembre 1880, p. 335.

4Afin de cerner les enjeux d’une telle politique, nous ne pouvons faire l’économie d’un bref rappel du régime des biens des congrégations. Si ce dernier diffère entre les congrégations autorisées et celles qui ne le sont pas, il présente toutefois un trait commun : il a pour effet de supprimer les mutations, telles qu’elles se produisent d’une manière normale et périodique, pour les biens appartenant aux particuliers. Il constitue, dans l’un et l’autre cas, les biens appartenant aux congrégations, à l’état de mainmorte. Pour les biens des congrégations reconnues, on parle de mainmorte proprement dite. Pour les biens des congrégations non reconnues, il s’agira de la mainmorte dite « occulte ». La suppression des mutations a eu longtemps pour conséquence d’exonérer ces biens du paiement des droits d’enregistrement qui pèsent périodiquement sur les propriétés ordinaires. Cette situation a été signalée comme un véritable privilège. Le législateur s’est donc emparé de cette question au milieu du XIXe siècle et a institué la taxe dite de mainmorte par la loi du 20 février 18499. Par l’effet de cette taxe, les biens des congrégations reconnues étaient ainsi ramenés sous le régime de l’égalité et payaient les mêmes droits que ceux de tout propriétaire10. Destinée à réintégrer dans l’activité économique du pays une partie des richesses sorties du commerce, cette législation avait donc pour objectif de résorber une inégalité considérée comme inique et, en outre, préjudiciable au Trésor11. Toutefois, la loi du 20 février 1849 avait laissé de côté les biens des congrégations religieuses non reconnues. Elle ne pouvait en effet imposer la taxe de mainmorte à des associations qui n’avaient pas d’existence légale. Cette impossibilité avait d’ailleurs été reconnue, dès janvier 1850, par le Journal de l’Enregistrement12 puis, en 1853 par le Conseil d’État13. Lorsque les biens appartenaient en propre aux individus congréganistes, cela ne posait pas de problème puisqu’à leur mort, l’administration fiscale percevait logiquement les droits de mutation. Cependant, dans la plupart des cas, la propriété de ces biens reposait sur la tête de divers associés réunis en société civile, laquelle pouvait se perpétuer par l’effet des clauses d’adjonction et de réversion. Ces biens, ne supportant ni les droits de mutation ordinaire, ni la taxe de mainmorte représentative des dits droits, jouissaient d’une sorte d’immunité. C’est cette situation que dénonça Henri Brisson14 à la Chambre des députés en 1880. Affirmant qu’« une mainmorte et une république démocratique ne peuvent pas coexister » car elles sont « incompatibles »15, le député de la Seine proposa, par le biais d’un amendement à la loi de finances, de mettre un terme à ces immunités fiscales, au nom du « grand principe de l’égalité de tous devant l’impôt »16.

  • 17 J.‑B. Duvergier, Collection complète des lois, décrets, ordonnances, règlements et avis du Conseil (...)
  • 18 G. Baer, Les congrégations religieuses et l’impôt ; La taxe de 4% sur le revenu, le droit d’accroi (...)
  • 19 Par exemple, Tribunal du Blanc, 2 mars 1875, Trappistes de Fontgombault contre Enregistrement. Dal (...)
  • 20 Dénonçant la mauvaise foi des congrégations, Brisson déclarait à la tribune : « Ainsi vous voyez l (...)

5Outre la problématique de la mainmorte, Brisson profite de l’occasion pour faire entrer dans le débat le problème du champ d’application de la loi du 29 juin 187217. Cette loi, adoptée dans un contexte de situation budgétaire catastrophique, au lendemain de la défaite de 1870 et de la Commune, visait à renflouer les caisses de l’État. Elle prévoyait l’établissement d’un impôt sur les produits et bénéfices annuels des actions, parts d’intérêts et commandite18. Cette taxe concernait « toutes les sociétés, compagnies ou entreprises quelconques » dont l’objectif était la réalisation de bénéfices à partager. Mais, le manque de clarté quant à l’assujettissement des congrégations religieuses provoqua des conflits entre ces dernières et l’administration fiscale, que les tribunaux furent chargés de trancher. Estimant le fait de distribution comme déterminant pour l’assujettissement, la jurisprudence eut tendance à se placer du côté des congrégations19. Ces dernières, pour éviter tout conflit ultérieur, usèrent d’une technique particulière : l’insertion dans leurs statuts d’une clause de non-distribution des bénéfices. C’est précisément cette technique que Brisson pointa du doigt comme un « contournement flagrant de la loi »20.

6Ces divers griefs, associés à l’insuffisance de la loi, justifient donc, en 1880, une adaptation législative. Prétendant rétablir l’équité fiscale et en finir avec les fraudes congréganistes, Brisson plaide ainsi pour un encadrement strict des congrégations afin que ces dernières ne puissent échapper à l’impôt grâce à des montages juridiques. C’est en ce sens que sont votés les articles 3 et 4 de la loi du 30 décembre 1880. Très vite, toutefois, cette loi révèle ses limites et le gouvernement est contraint de réfléchir à un texte plus efficient.

7Un article 9 est donc inséré à la loi de finances du 29 décembre 1884 afin de corriger les défauts de la première loi. Cette nouvelle atteinte à leur patrimoine est très mal acceptée par les congrégations, ce qui contribuera à accentuer les tensions avec l’administration et se traduira par une judiciarisation des conflits, encouragée par le Comité de jurisconsultes des congrégations, précieux conseiller de ces dernières depuis mars 1880. Le gouvernement aura alors à faire face à une levée de boucliers de la part des congrégations qui vont tenter par tous les moyens d’échapper à l’impôt ou, à tout le moins, d’en exiger une application raisonnable. Ce formidable élan d’union dans la résistance s’explique par la stratégie légale mise en place par le Comité Mackau et communiquée à l’ensemble des communautés religieuses (TITRE 1).

8Devant cette solidarité dans la résistance judiciaire, et mis face aux contradictions inhérentes aux deux premières lois, le gouvernement est contraint de revoir sa copie. En 1895, il annonce la promulgation d’une nouvelle mesure, placée sous le signe de la clarté, mais prenant également en compte les différences pouvant exister entre les congrégations. Efficience et équité sont en 1895 les mots d’ordre de la nouvelle politique fiscale. Devant cette énième tentative d’atteinte à leur patrimoine, les congrégations vont se braquer. Très vite, l’idée d’insoumission s’impose, mais les tactiques divergentes de résistance vont conduire à des divisions. Le Comité Mackau fera les frais de cette désunion (TITRE 2).

  • 21 Le Comité Mackau emploie lui-même ce qualificatif à l’encontre notamment du système de déclaration (...)
  • 22 Pour évoquer cette administration, et pour la fluidité du propos, nous emploierons concurremment l (...)

9Tout au long de cette lutte contre ce que les congrégations perçoivent comme des « exactions »21 fiscales, le Comité Mackau se tiendra au côté des religieux. Il produira entre 1880 et 1895, pas moins de 33 notes-circulaires relatives aux trois lois fiscales. Certains membres soutiendront les congrégations dans les procès qu’elles engageront avec l’administration de l’Enregistrement22. Les guidant vers une résistance judiciaire, le Comité sera particulièrement attentif à la protection du patrimoine congréganiste. D’un côté comme de l’autre, on brandira l’étendard de la justice fiscale, les uns pour assujettir les congrégations à de nouvelles taxes, les autres pour y échapper.

Notes

1 Le principe d’égalité devant l’impôt comporte deux branches : d’une part le principe d’égalité devant la loi fiscale (article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789), et d’autre part le principe d’égalité devant les charges publiques (article 13 de la même déclaration). Le principe d’égalité s’intègre ainsi au sein des règles constitutionnelles de fond du droit fiscal. Il impose une égalité de traitement de la part de l’administration fiscale envers tous les contribuables placés dans la même situation. Cependant, cette égalité ne doit pas s’entendre strictement. Dans un souci d’équité et de justice fiscale, certains impôts sont en effet calculés de façon subjective (mise en place de taux progressifs par exemple). Cela permet une répartition plus juste de la charge fiscale. Il s’agira donc davantage d’une égalité par l’impôt comme outil de redistribution que d’une stricte égalité devant l’impôt.
Par intérêts antagonistes, nous entendons d’une part la volonté gouvernementale de taxer davantage les congrégations, et d’autre part, le souhait desdites congrégations de conserver un statu quo en matière fiscale et de ne pas se voir excessivement imposées. Pour des apports historiques sur l’impôt et les enjeux politiques qui y sont attachés, voir notamment le n° 151 de la revue Pouvoirs, « Les impôts », Seuil, 2014 ; L. Ayrault, F. Garnier (dir.), Histoire du discours fiscal en Europe, Bruxelles, Bruylant, coll. « Finances publiques/Public finance », 2014 ; N. Delalande, A. Spire, Histoire sociale de l’impôt, Paris, La Découverte, coll. « Repères », 2010 ; M. Levy-Leboyer, M. Lescure, A. Plessis (dir.), L’impôt en France aux XIXe et XXe siècles, actes du colloque tenu à Bercy les 2, 3 et 4 mai 2001, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, IGPDE, 2006 ; A. Neurisse, Histoire de la fiscalité en France, Economica, 1999.

2 Ce volet relatif au régime d’autorisation sera abordé en seconde partie. Les décrets du 29 mars 1880 sont le point de départ de la lutte entre les congrégations et l’État et sont, rappelons-le, à l’origine de la fondation du Comité Mackau. Les aborder en seconde partie nous paraissait toutefois plus logique afin de lier leur sort à celui de la loi du 1er juillet 1901 qui en est la continuité législative. Cette dernière ne pouvait apparaitre qu’à la fin de cette étude, puisqu’elle met un point final à toute lutte possible des congrégations sur le terrain du droit. (voir infra Partie 2).

3 État des congrégations, communautés et associations religieuses autorisées ou non autorisées dressé en exécution de l’article 12 de la loi du 28 décembre 1876, Paris, Imprimerie Nationale, 1878. À cet égard, voir C. Langlois, « L’enquête de 1878 sur les congrégations religieuses », 1901, les congrégations hors-la-loi ? J. Lalouette, J.‑P. Machelon (dir.), Paris, Letouzey & Ané, 2002, p. 33-48 ; du même auteur, Catholicisme, religieuses et société. Le temps des bonnes sœurs (XIXe siècle), Paris, Desclée de Brouwer, 2011, p. 99-117 ; et, Le catholicisme au féminin, les congrégations françaises à supérieure générale au XIXe siècle, Paris, éd. du Cerf, 1984, p. 56-57 et p. 663-664.

4 S’il ne s’agit que d’une estimation, qui se veut proche de la réalité mais qui ne peut l’être totalement en raison des limites inhérentes à ce type de procédés, les chiffres présentés marquent les esprits. C. Langlois, « L’enquête de 1878 sur les congrégations religieuses », op. cit., p. 33-48 ; Annales du Sénat et de la chambre des députés, séance 9 décembre 1880, p. 162.

5 Chiffres mentionnés par Henri Brisson dans sa proposition d’amendement, reproduite dans J.‑B. Duvergier, Collection complète des lois, décrets, ordonnances, règlements et avis du Conseil d’État, Paris, Larose et Forcel, 1880, p. 489 et s., voir en particulier p. 493.

6 Le Littré définit la mainmorte ainsi : « Condition de biens qui, appartenant à des corps ecclésiastiques, soit séculiers, soit réguliers, sont inaliénables et ne produisent aucun droit de mutation ». É. Littré, Dictionnaire de la langue française, « Mainmorte », t. 3, p. 388.

7 S. Hasquenoph, Histoire des ordres et congrégations religieuses, op. cit., p. 1102.

8 Ibid.

9 Loi du 20 février 1849 relative à l’application de l’impôt des mutations aux biens de mainmorte. « Article 1er : Il sera établi, à partir du 1er janvier 1849, sur les biens immeubles passibles de la contribution foncière, appartenant aux départements, communes, hospices, séminaires, fabriques, congrégations religieuses, consistoires, établissements de charité, bureaux de bienfaisance, sociétés anonymes, et tous les établissements publics légalement autorisés, une taxe annuelle représentative des droits de transmission entre-vifs et par décès. Cette taxe sera calculée à raison de soixante-deux centimes et demi pour franc du principal de la contribution foncière ». Bulletin des lois de la République française, Xe série, t. 3, n° 129, loi n° 1109, 1849, Paris, impr. nationale, premier semestre de 1849, p. 161.

10 AN. AP156(I)/189. H. Chauffard, Mémoire ampliatif pour l’Institut des Frères des Écoles Chrétiennes contre l’Administration de l’Enregistrement, Paris, Imp. Goupy-Jourdan, p. 5.

11 Le Moniteur universel, 1848, p. 3583.

12 G. Baer, Les congrégations religieuses et l’impôt ; La taxe de 4% sur le revenu, le droit d’accroissement, Paris, A. Rousseau, 1896, p. 79.

13 CE, 28 décembre 1853, Dames Carmélites de Libourne. Dalloz, 1856. III. 14.

14 Henri Brisson (1835-1912). Après des études de droit à Paris, Henri Brisson, devenu avocat (1859), se fait un nom dans le journalisme. Il fonde notamment, en 1865, avec Alexandre Massol, La Morale Indépendante, journal maçonnique et laïque dont le propos consiste à opposer la morale humaine, progressive, à la morale théologique et ascétique. Il collabore ensuite à divers journaux, notamment à la Revue Nationale et étrangère, fondée par l’éditeur Gervais Charpentier, revue libérale et littéraire où collaboraient également Édouard Laboulaye, titulaire de la chaire d’histoire des législations comparées de 1849 à 1883 et administrateur du Collège de France de 1873 à 1883. Après un passage à la mairie de Paris (adjoint de septembre à octobre 1870), Brisson est élu représentant de la Seine à l’Assemblée nationale le 8 février 1871, où il siège à l’extrême-gauche (1871-1876), puis député de la Seine (1876-1885 ; 1889-1902), du Cher (1885-1889) et des Bouches-du-Rhône (1902-1912). En 1879, il est nommé président de la Commission du budget, puis président de la Chambre des députés le 3 novembre 1881 en remplacement de Gambetta, jusqu’en mars 1885 où il devient président du Conseil à la suite de la démission de Jules Ferry. Il retrouve la présidence du Conseil en 1894 pour la conserver jusqu’en 1898. Il sera de nouveau président de la Chambre des députés de 1894 à 1898, de 1904 à 1905 et de 1906 à 1912. À la chambre, il est le chef de file des radicaux. Notoirement franc-maçon et fermement anticlérical, il soutient activement les ministères Waldeck-Rousseau et Combes. Farouche défenseur de la laïcité, il se prononça pour la rupture du Concordat et contre les congrégations enseignantes, attitude qu’il avait développée et exposée dans son livre La Congrégation, publié en 1902. Sur le personnage, voir A. Robert, G. Cougny, Dictionnaire des parlementaires français (1789- 1889), t. 1, Paris, Bourloton, 1889, p. 494 ; J. Jolly, Dictionnaire des parlementaires, op. cit., t. 2, p. 773-774 ; A. Schweitz (dir.), Les parlementaires de la Seine sous la IIIe République, II. Dictionnaire biographique, Paris, Publications de la Sorbonne, 2001, p. 107-108.

15 Annales de la Chambre des députés, séance du 9 décembre 1880, p. 179.

16 Annales de la Chambre des députés, séance du 15 novembre 1880, p. 335.

17 J.‑B. Duvergier, Collection complète des lois, décrets, ordonnances, règlements et avis du Conseil d’État, t. 72, 1872, Paris, p. 270.

18 G. Baer, Les congrégations religieuses et l’impôt ; La taxe de 4% sur le revenu, le droit d’accroissement, op. cit., p. 87.

19 Par exemple, Tribunal du Blanc, 2 mars 1875, Trappistes de Fontgombault contre Enregistrement. Dalloz, 1875. V. 473‑474.

20 Dénonçant la mauvaise foi des congrégations, Brisson déclarait à la tribune : « Ainsi vous voyez les congrégations et les sociétés religieuses, lorsqu’il s’agit d’échapper à l’impôt du timbre, à l’impôt de transmission, à la taxe sur le revenu, soutenir, et soutenir triomphalement, qu’elles ne sont pas de véritables sociétés, qu’elles ne possèdent pas de véritables actions, et lorsqu’il s’agit soit de payer un droit fixe en matière d’apport, soit de ne payer que le droit de 50 centimes pour 100 sur la clause d’accroissement ou sur les mutations, elles plaident, toujours triomphalement, qu’elles sont de véritables sociétés, qu’elles possèdent de véritables actions. ». J.O., Débats parlementaires, Chambre des députés, 9 décembre 1880, p. 12157.

21 Le Comité Mackau emploie lui-même ce qualificatif à l’encontre notamment du système de déclaration multiple exigée par l’administration de l’Enregistrement en 1884 (AN. AP 156(I)/186. Note n° 37). Ce terme est également employé dans la Revue catholique des Institutions et du Droit (Rapport présenté par A. Robert de Rouen, sur les voies et moyens de préservation des œuvres congréganistes, septembre 1895, p. 230) ainsi que dans un ouvrage de l’abbé Gayraud, député du Finistère (Gayraud, La République et la paix religieuse, Paris, Perrin, 1900, p. 128). D’autres qualificatifs du même type sont fréquemment utilisés dans la presse catholique et conservatrice pour désigner la politique fiscale à l’encontre des congrégations : « persécution » (Le Monde, 18 juin 1890 ; Le Figaro, 17 décembre 1890), « extorsion » (La Gazette de France, 23 juin 1890), « confiscation » (France nouvelle, 18 octobre 1890), « spoliation » (La Croix, 18 juin 1895).

22 Pour évoquer cette administration, et pour la fluidité du propos, nous emploierons concurremment les termes de Régie, d’Enregistrement, d’administration fiscale, voire de fisc, bien que ces termes soient parfois un peu larges. Sur cette administration particulière, voir J.‑P. Massaloux, La Régie de l’Enregistrement et des Domaines aux XVIIIe et XIXe siècle : étude historique, Genève/Paris, Droz/Champion, 1989. Précisons, dès à présent, que la Direction générale de l’Enregistrement constitue, à l’époque étudiée, l’une des trois régies financières héritées de la période postrévolutionnaire (Direction générale des contributions indirectes, Direction générale des contributions directes, Direction générale de l’Enregistrement). Cette dernière structure administrative gérait les droits d’enregistrement, les conservations des hypothèques et les droits domaniaux. L’introduction de l’impôt sur le revenu (1914) et le passage à un système progressif et personnel, imposent une réorganisation des régies. Une première tentative de réunion des Contributions directes et de l’Enregistrement échoue (1926). Après-guerre, les trois directions générales sont fusionnées dans la nouvelle Direction générale des impôts (décret du 16 avril 1948), à laquelle est rattaché le service des domaines en 1952.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2021

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