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« La loi à la main ». Militantisme juridique et défense religieuse au temps de l'affirmation de la République

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Romy Sutra

Titre second : La désunion des congrégations sur le principe de la résistance légale : La « loi Ribot »(1895)

Chapitre 1. Une analyse en demi-teinte de la législation Ribot

Texte intégral

1Le premier élément qui va guider le législateur dans la rédaction de cette loi nouvelle est la recherche d’efficacité. Conscient de ses échecs répétés en matière de politique fiscale applicable aux congrégations, le gouvernement entend donner à ce nouveau texte un caractère incontestable. Là où la loi de 1884 avait pêché par excès de concision, la loi de 1895 doit faire preuve d’une parfaite lisibilité. Le législateur cherchera donc chercher à limiter, autant que faire se peut, toute possibilité de contestation, ce que le CJC dénoncera évidemment comme arbitraire (Section 2). La recherche d’une certaine équité constitue le second élément qui va guider la loi nouvelle. La prise en compte des différences existant entre les congrégations autorisées et non autorisées, de même que la reconnaissance de l’utilité sociale de certaines d’entre elles, constituent de réelles innovations obtenues grâce aux efforts combinés du nonce Ferrata et de certains défenseurs (Section 1). Pour autant, ces améliorations apparaissent fragiles aux membres du CJC. Ils vont donc chercher à en repérer les failles et enjoindre les congréganistes à la vigilance (Section 3).

Section 1. La collaboration du Comité de jurisconsultes et du nonce apostolique pour l’atténuation des effets de la loi

  • 1 D. Ferrata, Mémoires, op. cit., p. 69.
  • 2 Ibid., p. 70.

2Le nonce Ferrata employa toute son énergie à faire entendre au gouvernement français qu’il n’était pas de son intérêt d’imposer abusivement les congrégations. Il plaida donc en leur faveur auprès des diverses personnalités politiques que son office l’amenait à rencontrer : Casimir Perier, Auguste Burdeau, Sadi Carnot, Raymond Poincaré, puis Alexandre Ribot et Félix Faure. À tous, il présenta ses arguments en faveur des congrégations. Il souligna les précieux services qu’elles rendaient tant à l’extérieur – par le déploiement de l’influence française à l’étranger – qu’à l’intérieur – par leur dévouement à soulager les misères sociales « qui retomberaient (sinon) à la charge de l’État et rendraient l’inégalité sociale plus douloureuse et plus criante »1. Il rappela au gouvernement sa place de modèle en Europe et l’invita à ne pas initier de nouvelles luttes religieuses alors même que le pape Léon XIII avait donné au gouvernement français de grandes « preuves de déférence »2. La paix religieuse aurait à souffrir d’une législation abusive, à la satisfaction évidente des radicaux et des monarchistes réfractaires.

  • 3 Dans le même temps, il pria le ministre des finances Burdeau de s’entretenir avec le baron de Mack (...)
  • 4 Secrétaire Général de l’Institut des Frères des Écoles chrétiennes.
  • 5 Procureur général des Lazaristes.
  • 6 Quelques républicains modérés acceptèrent d’intervenir pour les congrégations à la tribune notamme (...)
  • 7 Ibid.

3Afin de mener à bien sa mission, Ferrata se tint en contact permanent avec le Comité de jurisconsultes de Paris et notamment son président, le baron de Mackau, qu’il sollicitait régulièrement pour des études chiffrées à présenter aux différents interlocuteurs3. C’est ainsi qu’en février 1894, le nonce transmit au ministre des affaires étrangères Casimir Perier, un mémoire du Comité Mackau présentant une analyse prospective de la loi nouvelle telle que projetée. Malgré ces études, les tentatives de négociations avant la discussion du budget ne donnèrent aucun résultat. Le gouvernement n’entendait rien céder. Il attendait les discussions à la tribune. Devant la placidité du gouvernement face aux divers rapports tendant à démontrer le caractère abusif de la taxe, le nonce, le baron de Mackau, ainsi que le Frère Justinus4 et le Père Bettembourg5 se consultèrent pour mettre en place une stratégie visant à obtenir le plus de soutiens possibles en vue de la discussion du projet de loi devant la Chambre et le Sénat. Il convenait d’abord de trouver dans le parti républicain des orateurs qui prendraient la défense des congrégations devant les deux assemblées6. De plus, il fallait éclairer la presse républicaine sur l’injustice de la taxe et insister sur la double utilité (à l’intérieur et à l’étranger) des congrégations. À cet égard, le baron de Mackau et le père Bettembourg déployèrent la plus grande activité à se rapprocher des rédacteurs des journaux républicains. La presse républicaine modérée fut plutôt réceptive et des journaux comme Le Figaro, Le Matin, Le Temps, Les Débats ou encore Le Petit Journal, publièrent des articles respectueux envers les congrégations7.

  • 8 Pour les discussions autour de la loi du 16 avril 1895, en ce qui concerne l’accroissement, voir n (...)
  • 9 J.O., Débats parlementaires, Chambre des députés, 11 avril 1895, p. 1336.
  • 10 Ibid.

4Lorsque vint le temps de la discussion devant la Chambre, le premier projet de loi du gouvernement était ainsi conçu : « Pour tenir lieu des droits d’accroissement auxquels les lois des 28 décembre 1880 et 29 décembre 1884 ont assujetti les congrégations, communautés et associations religieuses, autorisées ou non autorisées, il est établi une taxe annuelle et obligatoire sur la valeur brute des biens meubles et immeubles possédés par lesdites congrégations, communautés et associations ». Divers amendements furent proposés8 afin de réduire le chiffre de la taxe de 30 centimes à 20 centimes et d’introduire une exemption pour les congrégations de charité et de mission. Le baron de Mackau plaida pour une diminution de la taxe pour toutes les congrégations et exhorta la Chambre à rendre cet impôt « au moins aussi praticable que possible »9. Chiffres à l’appui, Mackau exposa que l’impôt de 30 centimes était « un impôt supérieur d’un tiers à l’impôt voté par les lois de 1880 et 1884 appliqués […] dans les conditions les plus défavorables, c’est-à-dire, avec la déclaration multiple »10.

  • 11 Clausel de Coussergues, de Mahy, Alicot, de Lasteyrie, Maruéjouls, Caussanel.

5D’autres députés proposèrent des amendements, dont quelques républicains modérés11 convaincus, en amont, par Mackau. Dans la séance du 18 mars, le député de la droite monarchique, Fernand de Ramel, par ailleurs membre du CJC, proposa lui aussi un amendement mais prononça un discours au contenu quelque peu maladroit. En effet, dans l’intention de faire diminuer pour les congrégations autorisées le chiffre proposé de 30 centimes, il fit une comparaison entre ces dernières et les congrégations non autorisées. À l’appui de son raisonnement, le député mit un peu trop en relief la situation désavantageuse des premières (qui payaient déjà la taxe de mainmorte) vis-à-vis des secondes en ce qui concerne la taxe. Ce faisant, pour défendre les unes, ils insistaient sur les autres. Lors de son discours, Clausel de Coussergues tomba dans le même travers.

6Finalement, le gouvernement accepta l’exemption, (en y ajoutant ses conditions) mais refusa d’abaisser le montant de la taxe. Au contraire, la commission maintint le chiffre de 30 centimes pour les congrégations autorisées mais l’éleva à 50 centimes pour les congrégations non autorisées en justifiant cela par un souci d’équité. C’était une réponse ironique aux discours des députés Ramel et Clausel de Coussergues.

  • 12 Sur les élections de législatives de 1893, voir l’analyse de J.‑M. Mayeur, Les débuts de la IIIe R (...)

7À la Chambre, le projet fut approuvé, mais avec peu de majorité (262 voix contre 235), ce qui tend à démontrer qu’en 1895, la volonté d’une politique fiscale accablante contre les congrégations est nettement moins affirmée qu’elle ne l’était en 1880 ou en 1884. Cela se comprend aisément dans le contexte politique des années 1890 marquée par une volonté d’apaisement, le parlement étant encore, à cette époque, dominé par une majorité de républicains modérés12.

8Le Sénat ramena la taxe à 30 centimes mais conserva dans son intégralité le reste du texte voté par la Chambre. Celle-ci, ne voulant pas totalement perdre la face, l’augmenta à 40 centimes. Le Sénat se résigna à approuver la décision de la Chambre.

  • 13 Article 3 « Le droit d’accroissement, établi par les articles 4 de la loi du 28 décembre 1880 et 9 (...)
  • 14 Alexandre Ribot (1842-1923), président du Conseil et ministre des Finances du 26 janvier au 1er no (...)

9Le 16 avril 1895, le texte est voté13 et restera connu comme la « loi Ribot », du nom du président du Conseil et ministre des finances alors en fonction, « figure de proue du centre gauche »14.

10Malgré les atténuations obtenues quant à l’exemption des biens de certaines congrégations, le Comité Mackau fit part de son mécontentement eu égard à plusieurs dispositions de la loi.

Section 2. La contestation formelle de certaines dispositions

11Soulignons avant toute chose, pour la clarté du propos, que la taxe d’abonnement est indépendante de l’impôt sur le revenu (art. 3 de la loi de 1880), qui n’en sera pas moins exigible et payable comme par le passé. La taxe mise en place par la loi Ribot ne concerne que le droit d’accroissement.

  • 15 AN. AP 156(I)/186. Note n° 38.

12Si cette loi présente incontestablement pour les congrégations quelques avantages par rapport aux précédentes, son acceptation demeure difficile d’autant que, sur certains points, elle apparait, aux yeux des membres du CJC, comme une « aggravation du régime précédent »15. La mise en place d’un mode de perception annuel (§ 1) associée au nouveau mode de calcul de la taxe (§ 2), va contrarier le CJC. En outre, celui-ci va s’attacher à dénoncer le caractère personnel de ce nouvel impôt comme une atteinte à l’égalité de tous les citoyens devant l’impôt (§ 3).

§ 1. L’établissement d’une taxe annuelle, mode de perception incontestable

  • 16 A. Imbert, Les effets des lois de laïcisation…, op. cit., p. 158.
  • 17 G. Baer, Les congrégations religieuses et l’impôt. La taxe de 4 % sur le revenu, le droit d’accroi (...)

13Sous l’empire des lois précédentes, le « caractère non périodique du droit d’accroissement »16 avait été facteur de multiples conflits. Afin d’y mettre un terme, le législateur entreprit de convertir l’impôt ancien en une taxe annuelle et obligatoire, due indépendamment de tout décès. Désormais, « on ne se préoccupera plus des décès ou des retraites ; au lieu de payer à des époques indéterminées le droit d’accroissement de 11,25 pour cent, les congrégations seront tenues de payer chaque année sur la valeur brute des biens possédés une taxe ainsi calculée par le législateur »17.

  • 18 J.O., Débats parlementaires, Chambre des députés, 16 mars 1895, p. 987.

14Au cours des débats parlementaires, le président du Conseil et ministre des Finances, Alexandre Ribot, avait clairement expliqué les motivations de cette nouvelle loi : « On s’est dit […] qu’au lieu de se battre sur ces questions de procédure qui rendaient la loi inapplicable, il serait beaucoup plus simple et plus équitable de transformer les droits de succession, perçus à des époques irrégulières et à travers des difficultés multiples, en une taxe annuelle établie sur les biens qu’on connaît, qu’on voit, qu’on touche, qu’on peut évaluer, mais à la condition que cette taxe ne représentât pas plus que le droit de succession à percevoir dans un certain laps de temps ; de supprimer ainsi tout d’un coup toutes les difficultés et d’arriver enfin à l’application d’une loi qui, depuis dix ans – je pourrais même dire quatorze ans – était tenue en échec »18.

  • 19 Instruction n° 2882 (6 mai 1895) pour l’exécution des articles 3 à 10 de la loi du 16 avril 1895. (...)
  • 20 AN. AP 156(I)/186 (1/2). Note n° 38.
  • 21 Cf. Supra Partie 1 Chapitre 2. Cass. Req., Enregistrement c. Congrégation de l’Enfant-Jésus. Pande (...)
  • 22 AN. AP 156(I)/186. Note n° 37.
  • 23 AN. AP 156(I)/186. Note n° 38.
  • 24 Ibid.

15La Direction Générale de l’Enregistrement avait elle-même rappelé dans son Instruction le double objectif de la loi nouvelle qui était « en premier lieu, de mieux assurer le payement du droit d’accroissement établi par les lois de 1880 et de 1884, et en même temps de prévenir des excès de perception qui résultaient de la combinaison de ces lois avec les lois organiques de l’Enregistrement mais qui n’étaient certainement pas entrés dans les prévisions des auteurs de la réforme accomplie en 1880 et 1884 »19. Pour le CJC, cette deuxième raison renferme tout à la fois « un aveu et une erreur »20. L’administration de l’Enregistrement est « enfin obligée, dit-il, de reconnaître les intolérables exactions qui étaient la conséquence de la déclaration multiple à laquelle il est fait allusion dans ce passage. Mais il n’est pas vrai que ces excès de perception, auxquels le législateur de 1880 et de 1884 n’avait jamais songé, fussent le résultat inévitable de la combinaison de ces lois avec les lois organiques de l’Enregistrement. Ils ne dérivaient que de l’interprétation arbitraire de la Direction Générale, formellement condamnée par la Cour de cassation et par la majorité des tribunaux21. En présence de cette jurisprudence, de nouvelles dispositions législatives n’étaient nullement nécessaires pour mettre un terme à ces abus de fiscalité, qui n’étaient en aucune façon la conséquence de la loi ancienne »22. Pour les défenseurs des congrégations, le deuxième objectif annoncé par l’Instruction est donc un faux prétexte et la loi nouvelle « n’a d’autre objet que de rendre plus facile pour l’administration la perception de l’impôt, en la dispensant de rechercher les décès ou les retraites qui, sous l’empire de la législation antérieure, donnaient seuls ouverture au droit, et en l’armant de moyens de contrôle qui ne lui appartiennent pas à l’égard des autres contribuables »23. Aussi, loin d’y voir un adoucissement à la législation antérieure, ainsi que le gouvernement a cherché à le soutenir au cours de la discussion parlementaire, la loi de 1895 constituerait donc aux yeux du CJC une véritable « aggravation du régime précédent »24.

§ 2. Le caractère exceptionnel et personnel de la taxe, une atteinte au principe de l’égalité devant l’impôt

  • 25 Instruction n° 2882 (6 mai 1895) pour l’exécution des articles 3 à 10 de la loi du 16 avril 1895. (...)

16Outre le caractère périodique, le CJC dénonça le caractère « personnel » de la taxe. Pour ce faire, il se fonda sur les précisions apportées par l’Instruction de l’Enregistrement du 6 mai 1895 quant à la désignation des sociétés et associations qui seront assujetties à la taxe annuelle. Celle-ci précisait que « sont assujetties : 1° Toutes les congrégations, communautés ou associations religieuses, autorisées ou non autorisées ; 2° Toutes les sociétés et associations civiles, dont les statuts contiennent la double clause d’adjonction et de réversion prévue par l’art. 4 de la loi de 1880, et confèrent implicitement aux associés sur les valeurs communes, un droit personnel qui les appelle au partage de ces valeurs lors de la dissolution de l’entreprise »25.

  • 26 AN. AP 156(I)/186. Note n° 38.

17Ainsi, conteste le CJC « tandis que pour les sociétés ou associations civiles, l’exigibilité de l’impôt est subordonnée à la réunion des deux clauses dans leurs statuts, les congrégations et associations religieuses y sont soumises par le fait seul de leur existence et indépendamment de toute autre condition ». Cette disposition met pleinement en lumière, selon les jurisconsultes « le caractère exceptionnel et personnel de la taxe appliquée aux congrégations religieuses » et constitue, une fois de plus, une « atteinte grave à la règle fondamentale de droit public de l’égalité de tous les français devant les charges fiscales »26.

§ 3. Des contestations autour du calcul et du taux de la taxe

  • 27 Au cours de la discussion parlementaire, des difficultés s’étaient élevées sur le sens des mots «  (...)

18La taxe annuelle est désormais due sur la valeur brute, c’est-à-dire « sur la valeur vénale »27, qu’il s’agisse de meubles ou d’immeubles (A). De plus, son taux est différencié selon qu’il s’agisse de congrégations autorisées ou non autorisées (B).

A. Une taxe calculée sur la valeur brute

  • 28 Sous l’empire de la loi de 1884, le droit d’accroissement ayant été assimilé à un droit de mutatio (...)
  • 29 AN. AP 156 (I)/186. Note n° 38.
  • 30 A. Louchet, « Conférence sur le droit d’accroissement », Bulletin de l’Institut catholique, juin 1 (...)
  • 31 AN. AP 156 (I)/186. Note n° 38.

19La loi du 16 avril 1895 substitue au système estimatif de 188428 une estimation à la valeur vénale laquelle, indique le CJC, « est non seulement plus ou moins arbitraire, mais encore plus lourde pour le contribuable »29. Cette valeur vénale est en effet « le prix pour lequel la chose serait vendue, tel qu’on peut le déterminer par des estimations », lesquelles sont « plus ou moins hypothétiques et arbitraires »30. Cette disposition constitue ainsi, selon le Comité, l’« une des innovations les plus graves de la nouvelle loi »31.

B. Une différenciation des taux

  • 32 Garnier, 1895, p. 450.

20L’Instruction du 6 mai 1895 soutient que le taux de la taxe a été déterminé « de telle manière que le nouveau mode de perception ne sera pas plus onéreux que l’ancien pour les établissements assujettis au droit d’accroissement »32. Les jurisconsultes du Comité Mackau considèrent cette assertion comme « mal fondée ». Ils ne pouvaient en effet en être autrement, étant donné que le baron de Mackau était intervenu à plusieurs reprises en faveur des congrégations pour obtenir une réduction du montant de la taxe.

  • 33 Auguste Burdeau (décembre 1893-mai 1894), Raymond Poincaré (mai 1894-janvier 1895) puis Alexandre (...)
  • 34 J.O., Débats parlementaires, Chambre des députés, 11 avril 1895, p. 1336.
  • 35 Ibid. Jurisprudence : Cass. Civ., 27 novembre 1889, Institut des Frères des écoles chrétiennes c. (...)
  • 36 Ibid.

21Avant même la discussion à la Chambre, et par l’intermédiaire du nonce apostolique, le député de l’Orne avait en effet averti le gouvernement, et notamment les différents ministres des Finances qui se sont succédés au cours de l’année 1894-189533, du montant excessif envisagé pour la taxe. Malgré les diverses études communiquées aux intéressés, le gouvernement refusa tout compromis sur le montant en amont de la discussion du budget. Lors de la discussion de la loi, Mackau supplia encore la Chambre de voter une baisse du taux « parce qu’en définitive une grande partie des congrégations, des associations religieuses au nom et en faveur desquelles je parle, n’ont pas été, au moment du vote des lois de 1880 et de 1884, visées par le législateur. C’est la jurisprudence qui peu à peu leur a appliqué ces lois »34. C’est en effet, nous l’avons vu, la ligne de défense qui avait été adoptée par le CJC après l’arrêt consacrant le principe d’accroissement pour les congrégations autorisées. Il soutenait alors que l’intention du législateur n’était pas d’atteindre les congrégations autorisées, mais que la jurisprudence en interprétant le texte de la loi, en avait étendu le champ d’application : « l’arrêt de la Cour de cassation a été interprétatif d’un texte législatif, comme c’était le droit de la cour ; il n’a pas été autre chose »35. Ce n’était qu’une des possibles interprétations de la loi « et j’affirme, indique Mackau, que cette interprétation n’était pas dans les intentions du législateur de 1884 »36.

  • 37 AN. AP 156(I)/186. Note n° 38.

22Le Comité Mackau ne pouvait donc que contester, comme excessif, le taux de 40 centimes applicables aux congrégations non autorisées, tout autant que celui de 30 centimes pour les congrégations autorisées. Ce dernier taux, disent les jurisconsultes, « ne repose que sur des appréciations arbitraires et inexactes »37.

  • 38 AN. AP156(I)/181. Registre 14. Procès-verbal, séance du 25 octobre 1895, Carmélites de Luçon (Vend (...)
  • 39 Ibid.

23Si cette différence de 10 centimes restait faible, elle fit cependant l’objet de vives critiques de la part des défenseurs congréganistes, peu sensibles à l’argument d’une compensation. Pourtant, dans les faits, cette disposition ne changeait pas vraiment le sort des congrégations non autorisées puisque ces dernières échappaient à la taxe ou pouvaient facilement y échapper en usant de combinaisons juridiques. Ainsi si une telle congrégation possédait un bien, sous couvert d’une société civile comprenant les clauses d’adjonction et de réversion, il lui était possible, par exemple, d’opérer une transformation de cette société civile en société anonyme. Cette question fut posée au CJC par la congrégation des Carmélites de Luçon, dont le monastère appartenait à la société civile formée entre neuf religieuses. Cette société, comprenant la double clause d’adjonction et de réversion, était nécessairement soumise à la taxe. Afin d’y échapper, la supérieure du Carmel demanda au CJC s’il était opportun d’opérer une transformation en société anonyme. Celui-ci répondit par l’affirmative, en émettant toutefois quelques réserves. Il appartenait en effet de rechercher, avant toute décision, « si cette transformation n’entrainerait pas des frais sinon plus, du moins aussi considérables, que le paiement de la taxe annuelle »38. La société civile devant en effet être nécessairement dissoute et son actif partagé entre les sociétaires, « cette opération occasionne des droits d’enregistrements » qui peuvent être élevés. Il mentionna en outre une autre combinaison possible consistant à faire reposer la propriété sur la tête d’une ou deux religieuses. Pour cela, il faudrait procéder à une vente, mais là aussi, précisa le CJC « il y aurait des droits de mutation considérables ». En outre la religieuse propriétaire devrait assurer la transmission au moyen d’un testament, lequel peut donner lieu, comme c’est souvent le cas, à « contestation de la part d’héritiers mal disposés »39. Diverses issues existent donc pour les congrégations non autorisées et l’augmentation du taux par la Chambre apparaît davantage comme une solution de principe que comme une réelle contrainte.

Section 3. Les mises en garde du Comité contre les innovations apparemment favorables aux congrégations

24Malgré les critiques qui ont pu être émises contre cette loi de 1895, il est un fait incontestable : elle présente un volet plus libéral que les précédentes. Le législateur l’a conçue comme un texte plus équitable, en insérant une exemption applicable dès lors que le patrimoine d’une congrégation est mis au service d’un intérêt collectif (§ 1). Par ailleurs, afin d’éviter toute contestation, le législateur indiqua clairement dans la loi de 1895 que seuls les biens possédés entraient dans le champ d’application. Malgré cette apparente clarté, l’administration de l’Enregistrement a cherché à atteindre certaines congrégations non autorisées pour les biens qu’elles occupaient, ce que le CJC dénonça avec force (§ 2).

§ 1. L’exemption des biens destinés aux missions et aux œuvres de bienfaisance

  • 40 J.O., Débats parlementaires, Chambre des députés, 18 mars 1895, p. 1010.
  • 41 Art. 3 de la loi du 16 avril 1895. J.-B. DUVERGIER, Collection complète des lois, décrets, ordonna (...)

25Certains députés, à l’instar de René Goblet demeuraient très réticents à admettre ces exemptions, craignant des excès de la part des congrégations : « en accordant de pareilles immunités, on s’expose à bien des abus […] Je ne veux pas dire que les congrégations soient naturellement animées de l’esprit de fraude […] (mais) précisément parce qu’elles se livrent à des œuvres qui ont un objet d’utilité publique supérieur, elles se disent sans doute que c’est faire œuvre pieuse que de se soustraire à ces exigences fiscales (Rires et applaudissements à gauche) […] L’État et les contribuables ne peuvent pas être victimes de ces habiletés »40. Ces craintes furent entendues et le législateur renforça les conditions d’ouverture à une demande d’exemption, ajoutant que cette dernière « sera accordée ou retirée, s’il y a lieu, par un décret rendu en Conseil d’État »41.

  • 42 « L’examen sera fait par le ministre, assisté du Conseil d’État, le gouvernement demandera les jus (...)
  • 43 AN. AP 156(I)/186. Note n° 38.
  • 44 Ibid.

26Ainsi, dans le texte final, le paragraphe second de l’article 3 exempte de la taxe les biens qui, acquis avec l’autorisation du gouvernement, ont été affectés et continuent d’être réellement employés « soit à des œuvres d’assistance gratuite en faveur des infirmes, des malades, des indigents, des orphelins ou des enfants abandonnés, soit aux œuvres des missions françaises à l’étranger ». Le critère déterminant est donc l’affectation réelle à une œuvre d’assistance. En outre, l’immunité, ne peut profiter qu’aux biens acquis avec l’autorisation du gouvernement. Il est en effet impératif que ces propriétés soient en règle avec toutes les formalités exigées par la loi. Cette condition exclut, de ce fait, les congrégations non reconnues. De même, le terme « assistance gratuite » implique que l’exemption ne pourra profiter ni aux biens affectés aux établissements scolaires, ni aux établissements d’assistance non gratuite. Les critères indiqués dans le texte seront rigoureusement pris en compte lors de l’instruction de la demande d’exemption42. Si cette exemption est soumise à l’appréciation du gouvernement, elle n’en est pas moins formellement prescrite par la loi et le gouvernement ne peut donc la refuser sans motif suffisant et légal. Pourtant, le CJC regarde avec scepticisme cette possibilité d’exemption, laquelle précise-t-il reste « une faveur laissée à l’appréciation du gouvernement et non pas un droit dont l’application puisse être réclamée devant les tribunaux »43. Le paragraphe troisième de l’article 3 est formel sur ce point : « L’exemption sera accordée ou retirée, s’il y a lieu, par un décret rendu en Conseil d’État ». Le CJC savoir aux congrégations qu’en la matière « le gouvernement est donc investi d’un pouvoir discrétionnaire pour accorder ou refuser la dispense, et la décision quelle qu’elle soit n’est susceptible d’aucun recours contentieux »44.

  • 45 AN. F 19/6250. Dossier 5 (congrégations religieuses. Taxe d’abonnement) et dossier 6 (Discussions (...)
  • 46 A. Imbert, Les effets des lois de laïcisation…, op. cit., p. 162.
  • 47 AN. F 19/6250. Dossier 5. Demande d’exemption d’office de la taxe d’abonnement sur les congrégatio (...)
  • 48 J.O., Débats parlementaires, Chambre des députés, 21 décembre 1884, p. 2990. En mars 1895, Denys C (...)
  • 49 A. Imbert, Les effets des lois de laïcisation…, op. cit., p. 162.

27Dans les faits, dès lors qu’elles répondaient aux critères, les demandes d’exemption furent généralement accordées45. Ce fut notamment le cas à Grenoble des religieuses de Notre-Dame de Sainte-Marie exonérées du paiement de cette taxe par un décret du 1er mai 189746, ou encore de la Société des Petites Sœurs des Pauvres47 pourtant souvent critiquée à la tribune et comparée à une entreprise lucrative48. Par ailleurs, comme l’a souligné Amélie Imbert, « le changement d’état d’esprit qui conduira au durcissement de la législation anticongréganiste n’enrayera pas la mise en œuvre de ces dispositions particulières de faveur » comme en témoigne l’exemption accordée, en 1901, à un immeuble, appartenant aux Frères des écoles chrétiennes, et abritant un orphelinat49.

28Comme un gage d’apaisement, cette disposition semblait donc aller dans un sens plutôt favorable aux congrégations. Toutefois, certains éléments laissent penser que là encore, l’action du gouvernement n’était pas exempte d’arrière-pensées.

  • 50 Ibid., p. 162-163.

29Afin de vérifier tous les éléments nécessaires à l’obtention de l’immunité, des relevés détaillés des recettes et des dépenses de la congrégation étaient exigés, de même qu’un relevé général des biens meubles ou immeubles possédés ou occupés. En réalité, cette exigence visait à permettre une nouvelle enquête statistique indirecte du patrimoine congréganiste50. Étonnement, alors qu’il était très attentif à conserver une certaine opacité autour du patrimoine en 1880, en 1895 le CJC n’a pas spécialement mis en garde les congrégations contre l’ingérence du gouvernement dans leur comptabilité. Peut-être parce que d’une part, la mise à disposition de ces documents détaillés n’impliquait pas une ingérence physique de l’administration dans les établissements comme cela a pu être le cas en 1880, et que d’autre part, les congrégations conservaient la liberté de procéder ou non à cette demande d’exemption. En outre, très rares étaient celles qui pouvaient en bénéficier, les conditions étant, nous l’avons vu, assez restrictives.

  • 51 Ibid.

30S’agissant toujours des excès commis dans le cadre de ces exemptions, il convient de souligner, enfin, les quelques tentatives d’instrumentalisation par l’administration de l’Enregistrement qui a pu, dans le cadre de certains litiges, essayer de monnayer une exemption pour transiger sur d’autres points51.

  • 52 Sur la question des congrégations missionnaires et de la colonisation : É. Dufourcq, Les congrégat (...)

31En résumé, cette politique d’exemption, malgré les quelques abus constatés, démontre la volonté du gouvernement de faire un pas vers les congrégations. Dans une perspective plus stratégique, cette mesure d’équité peut également procéder de raisons politiques, notamment en ce qui concerne les biens destinés aux missions. Les congrégations missionnaires sont, et demeureront, en effet associées à la politique coloniale française52. Les taxer n’est pas servir cet objectif et le gouvernement garde parfaitement à l’esprit cette donnée.

  • 53 AN. AP 156(I)/186. Note n° 38.
  • 54 AN. AP 156(I)/182. Compte-rendu année 1895.

32Du côté du Comité, hormis le fait que la décision d’attribution revienne au gouvernement, la disposition relative à l’exemption ne fut pas contestée plus que de mesure, preuve s’il en est que, dans sa généralité, elle demeurait un avantage à la faveur des congrégations. Néanmoins, le CJC jugea que cette mesure d’équité n’apportait qu’une « compensation insuffisante »53 à la rigueur générale de la loi : « quelqu’appréciable que soit » cette concession, « les congrégations ne s’en trouvent pas moins placées dans une situation régie par l’arbitraire »54.

§ 2. L’exclusion totale des biens occupés ?

  • 55 « La commission du budget avait proposé au lieu du mot « possédés », l’expression « appartenant à (...)
  • 56 Instruction n° 2882 (6 mai 1895) pour l’exécution des articles 3 à 10 de la loi du 16 avril 1895. (...)

33L’article 3 de la loi de 1895 dispose que : « le droit d’accroissement, établi par les articles 4 de la loi du 28 décembre 1880 et 9 de la loi du 29 décembre 1884, est converti en une taxe annuelle et obligatoire sur la valeur brute des biens meubles et immeubles possédés […] ». Sur ce point, la nouvelle taxe annuelle de 1895 est claire : elle ne frappe que les biens possédés55 (c’est-à-dire ceux dont la congrégation est réellement et effectivement propriétaire) et non les biens occupés (à titre précaire, en location par exemple). L’instruction de l’Enregistrement reconnaît aussi que : « les biens simplement occupés par les congrégations, communautés ou associations ci-dessus désignées sont exempts de la taxe annuelle de même qu’ils étaient affranchis du droit qu’elle remplace, mais tous les biens possédés par ces congrégations, communautés et associations y sont assujettis, de même qu’ils étaient assujettis à l’ancien droit »56.

  • 57 La propriété des biens mis à la disposition des congrégations non autorisées peut être constituée (...)
  • 58 AN. AP 156(I)/186. Note n° 38.

34De ce constat, il suit que les congrégations autorisées sont soumises à la taxe puisque, investies de la personnalité civile, elles ont un patrimoine qui leur appartient directement et personnellement. La situation des congrégations non autorisées est tout à fait différente : elles n’existent pas comme telles aux yeux de la loi ; celle-ci ne les reconnait pas comme entité morale. N’ayant qu’une existence de fait, elles peuvent occuper des biens qui sont mis à leur disposition57, mais elles n’en possèdent aucun dans le sens que les lois fiscales attachent à ce mot. Le droit d’accroissement ne frappant que les biens possédés, comme l’indique la loi, et non ceux qui sont simplement occupés, la conséquence logique de ces principes est que les congrégations non autorisées échappent nécessairement à la taxe. Les biens meubles de ces congrégations peuvent également échapper à l’impôt si les propriétaires de ces meubles font la preuve de leur propriété individuelle. Dans le cas où le fisc soulèverait des prétentions contraires, le CJC fait savoir aux congrégations qu’elles pourraient se défendre devant les tribunaux avec probabilité de succès58.

  • 59 L’administration de l’Enregistrement se place dans l’hypothèse selon laquelle une société civile a (...)
  • 60 AN. AP 156(I)/186. Note n° 38.
  • 61 AN. AP 156(I)/186 (1/2). Note n° 38.

35Malgré cette apparente clarté, l’administration de l’Enregistrement a cherché à atteindre certaines congrégations non autorisées pour les biens qu’elles occupent. Elle considère que si les biens mis à la disposition de la congrégation non autorisée appartiennent à une société civile formée entre des religieux, alors, cette société est une association religieuse, d’où il suit qu’elle tombe sous le coup de la loi de 189559. Cette doctrine est jugée « inacceptable » pour le Comité qui n’hésite pas à enjoindre les congrégations à « la contester énergiquement devant les tribunaux »60. L’argumentation des jurisconsultes repose sur l’idée d’une extension abusive de la notion d’association religieuse. D’une part, il constate qu’« en s’attachant à la qualité des parties pour attribuer à la société le caractère religieux, l’administration se met en opposition avec les principes généraux du droit et avec le texte même de la loi. Il est de principe en effet que la profession religieuse n’entraîne aucune incapacité, et un contrat ne change pas de caractère parce que les parties sont liées dans le for de la conscience par des vœux ou des promesses dénuées de toute sanction civile ». D’autre part, il considère que la loi de 1884, reproduite sur ce point par la loi de 1895, « a visé non pas les associations de religieux, mais les associations religieuses. Or, c’est faire violence au sens évident des mots que de dire qu’une société, dont l’objet est civil, est religieuse parce qu’elle a pour but de seconder l’effort d’une congrégation religieuse. C’est confondre la cause et l’objet propre d’un contrat avec les motifs éloignés qui ont pu l’inspirer »61. LeComité enjoint donc les congrégations à la plus grande vigilance eu égard à ces interprétations extensives de l’Enregistrement.

36La loi de 1895 censée assurer un meilleur recouvrement tout en apaisant les tensions liées notamment aux difficultés de perception, engendrées par la loi de 1884, n’atteindra pas l’effet escompté. Elle va au contraire allumer un incendie dans les rangs catholiques et contribuer à cristalliser les tensions entre les congrégations et le gouvernement.

Notes

1 D. Ferrata, Mémoires, op. cit., p. 69.

2 Ibid., p. 70.

3 Dans le même temps, il pria le ministre des finances Burdeau de s’entretenir avec le baron de Mackau. En avril 1894, Ferrata eut connaissance d’une note du ministère des Finances affirmant, chiffres à l’appui, que l’imposition de 30 centimes envisagée n’était pas abusive. Le nonce remit cette note à Mackau et Piou afin qu’ils contrôlent les chiffres et donnent un avis. Les deux députés produisirent des contrenotes faisant état de l’inexactitude des calculs. Plus tard, il remit au nouveau ministre des finances Poincaré divers mémoires préparés à sa demande par le Comité de jurisconsultes.

4 Secrétaire Général de l’Institut des Frères des Écoles chrétiennes.

5 Procureur général des Lazaristes.

6 Quelques républicains modérés acceptèrent d’intervenir pour les congrégations à la tribune notamment Claude Clausel de Coussergues, député de l’Aveyron ou encore Jean-Jacques Alicot, député des Hautes-Pyrénées. D. Ferrata, Mémoires, op. cit., p. 82.

7 Ibid.

8 Pour les discussions autour de la loi du 16 avril 1895, en ce qui concerne l’accroissement, voir notamment les J.O., débats parlementaires des 17, 19, 20 mars, 11 avril (Chambre) et 9 et 10 avril (Sénat). Voir également quelques études relatives à la loi d’abonnement : A. Rivet, Étude théorique et pratique sur la taxe d’abonnement, Paris, Larose, 1895 ; A. Louchet, « Conférence sur le droit d’accroissement », Bulletin de l’Institut catholique, juin 1895, p. 380-414.

9 J.O., Débats parlementaires, Chambre des députés, 11 avril 1895, p. 1336.

10 Ibid.

11 Clausel de Coussergues, de Mahy, Alicot, de Lasteyrie, Maruéjouls, Caussanel.

12 Sur les élections de législatives de 1893, voir l’analyse de J.‑M. Mayeur, Les débuts de la IIIe République, Paris, Seuil, 1973, p. 209 et s.

13 Article 3 « Le droit d’accroissement, établi par les articles 4 de la loi du 28 décembre 1880 et 9 de la loi du 29 décembre 1884, est converti en une taxe annuelle et obligatoire sur la valeur brute des biens meubles et immeubles possédés par les congrégations, communautés et associations religieuses, autorisées ou non, et par les autres sociétés et associations désignées dans les lois précitées.
Ne sont pas soumis à la taxe les biens acquis avec l’autorisation du Gouvernement en tant qu’ils ont été affectés et qu’ils continuent d’être réellement employés soit à des œuvres d’assistance gratuite en faveur des infirmes, des malades, des indigents, des orphelins ou des enfants abandonnés, soit aux œuvres des missions françaises à l’étranger. L’exemption sera accordée ou retirée, s’il y a lieu, par un décret rendu en Conseil d’État. ».
Article 4 « La taxe est fixée à trente centimes pour cent (0 fr. 30 p. 100) de la valeur spécifiée à l’article précédent ; le taux en est porté à quarante centimes pour cent (0 fr. 40 p. 100) pour les immeubles possédés par celles des congrégations, communautés et associations énumérées au même article qui ne sont pas assujetties à la taxe de mainmorte établie par la loi du 20 février 1849 ; elle n’est pas soumise aux décimes. Le payement en sera effectué, pour l’année écoulée, dans les trois premiers mois de l’année suivante, au bureau de l’Enregistrement du siège social désigné à cet effet, sur la remise d’une déclaration détaillée faisant connaître la consistance et la valeur des biens ». J.O., Lois et décrets, 15, 16 et 17 avril 1895, p. 2089 et s. Loi portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de l’exercice 1895 ; J.‑B. Duvergier, Collection complète des lois, décrets, ordonnances, règlements et avis du Conseil d’État, 1895, p. 105-113.

14 Alexandre Ribot (1842-1923), président du Conseil et ministre des Finances du 26 janvier au 1er novembre 1895. Sur le personnage, voir V. Desrumaux, « Alexandre Ribot, parlementaire du Pas-de-Calais, (1842-1923) », Revue du Nord, t. 72, n° 288, oct.-déc. 1990, p. 891-905 (pour la citation, p. 891) ; W. Badier, Alexandre Ribot et la République modérée. Formation et ascension d’un homme politique libéral (1858-1895), Bayonne, Institut Universitaire Varenne, Collection des Thèses, 2016.

15 AN. AP 156(I)/186. Note n° 38.

16 A. Imbert, Les effets des lois de laïcisation…, op. cit., p. 158.

17 G. Baer, Les congrégations religieuses et l’impôt. La taxe de 4 % sur le revenu, le droit d’accroissement, op. cit., p. 183‑184.

18 J.O., Débats parlementaires, Chambre des députés, 16 mars 1895, p. 987.

19 Instruction n° 2882 (6 mai 1895) pour l’exécution des articles 3 à 10 de la loi du 16 avril 1895. Garnier, 1895, p. 449 et s.

20 AN. AP 156(I)/186 (1/2). Note n° 38.

21 Cf. Supra Partie 1 Chapitre 2. Cass. Req., Enregistrement c. Congrégation de l’Enfant-Jésus. Pandectes, 1892. VI. 17‑23.

22 AN. AP 156(I)/186. Note n° 37.

23 AN. AP 156(I)/186. Note n° 38.

24 Ibid.

25 Instruction n° 2882 (6 mai 1895) pour l’exécution des articles 3 à 10 de la loi du 16 avril 1895. Garnier, 1895, p. 449 et s.

26 AN. AP 156(I)/186. Note n° 38.

27 Au cours de la discussion parlementaire, des difficultés s’étaient élevées sur le sens des mots « valeur brute » et le député Clausel de Coussergues avait suggéré, pour la clarté de la rédaction, l’expression « valeur vénale ». Le président du Conseil expliqua que, si l’on avait pris le mot valeur brute, c’est parce qu’il se trouvait déjà dans la loi de 1884 concernant l’impôt sur le revenu et que son sens ayant été précisé par la jurisprudence, il était préféré. J.O., Débats parlementaires, Chambre des députés, 18 mars 1895, p. 1007. Au Sénat, M. Liotard-Vogt, commissaire du gouvernement, avait ajouté « dans un intérêt de simplification et pour ne pas doubler les chances de contestations et les occasions d’expertise ». J.O., Débats parlementaires, Sénat, 8 avril 1895, p. 460. Le terme de « valeur brute » fut donc adopté.

28 Sous l’empire de la loi de 1884, le droit d’accroissement ayant été assimilé à un droit de mutation par décès, la valeur des biens était déterminée, comme en matière de succession, c’est-à-dire par la capitalisation du revenu conformément à l’art. 15-7 de la loi du 22 frimaire an VII et à l’art. 2 de la loi du 21 juin 1875.

29 AN. AP 156 (I)/186. Note n° 38.

30 A. Louchet, « Conférence sur le droit d’accroissement », Bulletin de l’Institut catholique, juin 1895, p. 405.

31 AN. AP 156 (I)/186. Note n° 38.

32 Garnier, 1895, p. 450.

33 Auguste Burdeau (décembre 1893-mai 1894), Raymond Poincaré (mai 1894-janvier 1895) puis Alexandre Ribot (janvier 1895-novembre 1895).

34 J.O., Débats parlementaires, Chambre des députés, 11 avril 1895, p. 1336.

35 Ibid. Jurisprudence : Cass. Civ., 27 novembre 1889, Institut des Frères des écoles chrétiennes c. Enregistrement. Sirey, 1890. I. 537.

36 Ibid.

37 AN. AP 156(I)/186. Note n° 38.

38 AN. AP156(I)/181. Registre 14. Procès-verbal, séance du 25 octobre 1895, Carmélites de Luçon (Vendée). Dans le même sens, voir séance du 27 janvier 1896, Capucins de Narbonne.

39 Ibid.

40 J.O., Débats parlementaires, Chambre des députés, 18 mars 1895, p. 1010.

41 Art. 3 de la loi du 16 avril 1895. J.-B. DUVERGIER, Collection complète des lois, décrets, ordonnances, règlements et avis du Conseil d’État, 1895, p. 105-113.

42 « L’examen sera fait par le ministre, assisté du Conseil d’État, le gouvernement demandera les justifications qu’il estimera nécessaires, les préfets transmettront, avec leur avis à l’appui ». G. Baer, Les congrégations religieuses et l’impôt, op. cit., p. 192.

43 AN. AP 156(I)/186. Note n° 38.

44 Ibid.

45 AN. F 19/6250. Dossier 5 (congrégations religieuses. Taxe d’abonnement) et dossier 6 (Discussions sur la loi d’abonnement, appréciations, commentaires). Ces archives contiennent plusieurs demandes d’exemption.

46 A. Imbert, Les effets des lois de laïcisation…, op. cit., p. 162.

47 AN. F 19/6250. Dossier 5. Demande d’exemption d’office de la taxe d’abonnement sur les congrégations pour les congrégations charitables et notamment pour les Petites Sœurs des Pauvres (1899).

48 J.O., Débats parlementaires, Chambre des députés, 21 décembre 1884, p. 2990. En mars 1895, Denys Cochin, alors membre du CJC, prend leur défense à la tribune. J.O., Débats parlementaires, Chambre des députés, 18 mars 1895, p. 1005.

49 A. Imbert, Les effets des lois de laïcisation…, op. cit., p. 162.

50 Ibid., p. 162-163.

51 Ibid.

52 Sur la question des congrégations missionnaires et de la colonisation : É. Dufourcq, Les congrégations religieuses féminines hors d’Europe de Richelieu à nos jours. Histoire naturelle d’une diaspora, 4 vol., Paris, Librairie de l’Inde, 1993 ; B. Salvaing, Les missionnaires à la rencontre de l’Afrique au XIXe siècle (1840-1891), Paris, L’Harmattan, 1995 ; P. Morlat (dir.), La question religieuse dans l’Empire colonial français, actes de la journée d’étude sur la colonisation française, Paris VII, 30 novembre 2002, Paris, les Indes savantes, 2003 ; C. Prudhomme, Missions chrétiennes et colonisation, Paris, Cerf, 2004 ; C. Foulard, Les congrégations enseignantes françaises au Mexique (1840-1940) : politiques religieuses, politiques de laïcisation et enjeux internationaux, thèse de doctorat, Histoire, Paris I, 2009 ; P. Vermeren, La France en terre d’Islam : empire colonial et religions, XIXe-XXe siècles, Paris, Belin, coll. « Histoire », 2016.

53 AN. AP 156(I)/186. Note n° 38.

54 AN. AP 156(I)/182. Compte-rendu année 1895.

55 « La commission du budget avait proposé au lieu du mot « possédés », l’expression « appartenant à celles des collectivités énumérées... ». Cette expression a été repoussée comme semblant consacrer la propriété des congrégations non reconnues. En effet, le président du Conseil, a fait rétablir dans le texte primitif le mot « possédés » qui était celui de la loi de 1884, en faisant remarquer qu’aucun bien ne pouvait appartenir aux congrégations qui n’ont pas d’existence légale. J.O., Débats parlementaires, Sénat, 12 avril 1895, p. 1366-1367.

56 Instruction n° 2882 (6 mai 1895) pour l’exécution des articles 3 à 10 de la loi du 16 avril 1895. Garnier, 1895, p. 449 et s.

57 La propriété des biens mis à la disposition des congrégations non autorisées peut être constituée dans des conditions très diverses, qui se ramènent cependant à quatre types principaux : 1) la propriété repose sur la tête d’une seule personne, que cette personne appartienne à la congrégation ou qu’elle lui soit étrangère ; 2) les biens appartiennent à une société anonyme séculière dont les administrateurs sont des laïcs ; 3) il a été formé entre plusieurs religieux une société civile dans les termes des art. 1832 et suivants du Code civil ; 4) plusieurs religieux ont acheté conjointement et indivisément un immeuble en se liant entre eux par une clause mutuelle de réversion.

58 AN. AP 156(I)/186. Note n° 38.

59 L’administration de l’Enregistrement se place dans l’hypothèse selon laquelle une société civile a été formée entre plusieurs religieux dans les termes des art. 1832 et suivants du Code civil. Pour le CJC, lorsque la société propriétaire, dont l’objet est purement civil, a été formée entre des religieux, les principes du droit et le texte de la loi conduisent à exclure l’application de la taxe. Cependant, l’Enregistrement a émis une prétention contraire. La loi, a-t-elle dit, énumère successivement comme passibles de la taxe, les congrégations, communautés et associations religieuses. Ces expressions, selon elle, ne sont pas synonymes. Par « congrégations », il faut entendre celles qui ont une maison-mère et des établissements particuliers placés sous son autorité ; par « communautés », celles qui sont renfermées dans une seule maison. Mais le mot d’« associations religieuses », qui se trouve aussi dans la loi, a une portée plus large ; il comprend toutes les sociétés qui ont un but religieux et l’administration prétend faire considérer comme ayant un but religieux toute société qui, par la qualité de ses membres et la nature de ses statuts, a en réalité pour objet de propager l’œuvre et de seconder l’effort d’une congrégation autorisée ou non autorisée à côté de laquelle elle est placée et dont elle est l’auxiliaire. Toutes les conditions requises pour la perception de l’impôt, ajoute l’administration, sont alors réunies : l’association, en tant que société civile, est propriétaire de biens sur lesquels la taxe peut être assise, et en tant que religieuse, elle tombe sous l’empire de la loi spéciale.

60 AN. AP 156(I)/186. Note n° 38.

61 AN. AP 156(I)/186 (1/2). Note n° 38.

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