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La réorientation européenne de la TVA à la suite du renoncement au régime définitif

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Francis Querol

Partie I. Origine et justification de la position de la Commission européenne au renoncement au régime définitif de TVA

Les raisons de l’abandon du régime définitif de la TVA

Francis Quérol

Texte intégral

  • 1 Communication sur l’avenir de la TVA, “Vers un système plus simple, plus robuste et plus efficace (...)

1Bien qu’elle soit passée largement inaperçue, sauf pour les observateurs avertis, le 6 décembre 2011 restera une date importante dans l’histoire de la TVA européenne. En effet, par une communication à l’adresse du Parlement européen, du Conseil et du Comité économique et social européen, la Commission faisait, officiellement, part de son intention de renoncer au régime définitif de TVA1. Révolution pour les uns, simple prise de conscience pour les autres, en tout cas, sans en avoir l’air, la communication de la Commission propose de revenir sur deux éléments majeurs du droit européen de la TVA.

  • 2 Plus connues sous le nom de première directive (67/227/CEE) et de deuxième directive (67/228/CEE) (...)
  • 3 Signé les 17 et 28 février 1986 et entré en vigueur le 1er juillet 1987.
  • 4 Courant du 1er janvier 1993 au 31 décembre 1996.
  • 5 Applicable à partir du 1er janvier 1997.

2En premier lieu, elle constitue un coup de semonce puisqu’elle rebat les cartes en matière de territorialité de TVA. En effet, bien qu’introduite au niveau communautaire par deux directives du Conseil du 11 avril 19672, la TVA avait, dans un premier temps, fonctionné dans un système de vase clos puisque chaque territoire national constituait l’assise de la taxation et que les relations avec les opérateurs établis dans les autres pays, de ce qui s’appelait alors la CEE, étaient traitées comme des relations extracommunautaires : exonération des exportations et taxation des importations. Il avait fallu attendre l’Acte unique européen3 pour que le territoire communautaire soit perçu, à partir du 1er janvier 1993, comme un marché intérieur, un marché unique débarrassé des frontières (notamment) fiscales. Cet évènement ne pouvait pas ne pas influencer la TVA. De fait, les conséquences sur cet impôt ne se firent pas longtemps attendre et une directive du Conseil du 16 décembre 1991 sur l’abolition des frontières fiscales (91/680/CEE) modifia, ce que l’on qualifiait alors de code européen de la TVA, la célèbre sixième directive du Conseil du 17 mai 1977 (77/388/CEE). Aussi, pour satisfaire aux exigences du marché intérieur, la TVA fut soumise à un régime devant évoluer au fil du temps puisqu’un régime transitoire4 précèderait un régime définitif5 (art. 28 terdecies de la sixième directive). On sait, désormais, que le provisoire dure et qu’il a de bonnes chances de devenir, à son tour, définitif.

  • 6 La directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 modifiée relative au système commun de tax (...)

3En second lieu, le régime transitoire et le régime définitif laissent apparaître de très fortes dissemblances puisque le premier constitue un système hybride6, combinant, le principe de la taxation dans le pays d’origine (départ) et celui de la taxation dans le pays de destination (d’arrivée ou de consommation), alors que le second consacre, dans tous les cas de figure, la taxation dans le pays d’origine. Au risque de faire preuve d’angélisme, il convient d’admettre que le principe de la taxation universelle dans le pays d’origine est le plus approprié à la disparition des frontières fiscales. De là, sans doute, naquit l’illusion originelle de l’abolition des barrières nationales.

4En définitive, la Commission, dans sa communication du 6 décembre 2011, propose, moyennant modifications, la perpétuation du régime transitoire (système hybride) et l’abandon du régime définitif (taxation dans le pays d’origine). Comme bien souvent en pareille circonstance, les uns applaudiront tandis que les autres déploreront. Il nous semble, cependant, que si la position de la Commission traduit la primauté du pragmatisme sur une certaine idée de la fiscalité fruit, sans doute, d’une illusion originelle, née en même temps que le marché intérieur, elle signe l’arrêt de mort d’une fort belle idée, celle de la disparition des frontières fiscales. Est-il encore pertinent de parler de marché unique si l’on constate la pérennisation des frontières fiscales ? Chacun appréciera.

  • 7 Que nous appellerons par commodité intraeuropéennes, même si ce néologisme peut prêter le flanc à (...)

5Pour notre part, nous ne le pensons pas et sans doute est-ce parce que les causes désespérées sont les plus nobles et les plus difficiles à défendre que nous souhaiterions nous démarquer de la position de la Commission, au risque d’être taxé de naïveté. Nous aurons, au moins, en notre faveur les enseignements que l’on peut tirer de l’histoire de la TVA. Ils semblent conforter notre conviction. Une idée, un leitmotiv s’impose alors avec force : la TVA a été conçue comme une imposition devant aller de pair avec l’instauration d’un marché intérieur, d’un marché unique, d’un marché européen débarrassé des frontières fiscales, sinon pourquoi avoir généralisé la TVA au niveau européen, avoir harmonisé son assiette, avoir prévu des procédures spéciales de remboursement pour les opérations intraUE7 ? La TVA constitue donc l’un des éléments de consolidation de l’identité européenne et il nous semble que le renoncement au régime définitif en traduit un affaiblissement.

  • 8 Rapport du Comité fiscal et financier des 7 et 8 juillet 1962, présidé par M. NEUMARK et, pour cet (...)
  • 9 P. 2 du rapport NEUMARK.
  • 10 P. 76 du rapport NEUMARK. Voir aussi p. 79
  • 11 P. 80 du rapport NEUMARK.

6Cette idée transparaît, d’abord, de la lecture du célèbre rapport Neumark de 19628. Rapport qui, rappelant les limites de la mission fixées par la Commission, nous apprend que l’une des tâches essentielles imparties au Comité fiscal et financier consistait à s’interroger sur l’élimination des “disparités qui entravent… la formation et le fonctionnement du marché commun”… “de façon à penser ce dernier comme un “marché intérieur”9. Le mot est lâché : marché intérieur, autrement dit marché sans frontières fiscales à l’intérieur du territoire de la CEE. Le rapport Neumark poursuit sa réflexion en distinguant l’imposition dans le pays d’origine et celle dans celui de destination et conclut que “dans la mesure où le principe du pays d’origine est appliqué, il n’y a pas besoin de frontières fiscales”10. Il ajoute que la question de l’imposition du chiffre d’affaires des entreprises se réduit à celle de “savoir si – et éventuellement comment-l’imposition du chiffre d’affaires peut être envisagée de telle façon dans les Etats membres que le principe du pays de destination qui est actuellement appliqué puisse être remplacé par le pays d’origine”11. La préférence du Rapport Neumark en faveur du principe d’origine devient alors incontestable.

  • 12 Directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la val (...)

7Mais le rapport Neumark datant de 1962, on peut se demander s’il ne s’inscrit pas dans la préhistoire fiscale. L’argument n’emporte pas la conviction car il reviendrait à ignorer que le rapport Neumark, a très fortement influencé la législation fiscale européenne, et notamment les deux principales directives sur la TVA, la sixième directive du 17 mai 1977, déjà citée, et la directive TVA du 28 octobre 200612, qui prévoient l’instauration du régime définitif de TVA fondé sur le principe de la taxation dans le pays d’origine. Les textes européens constitueront donc le deuxième argument en faveur de notre thèse. C’est d’abord l’art. 28 terdecies de la sixième directive qui précise : “Le régime transitoire sera remplacé par un régime définitif de taxation des échanges entre les États membres reposant, en principe, sur la base de leur imposition dans l’État membre d’origine des biens livrés et de ses services rendus”. Il a, aujourd’hui, été supplanté par l’art. 402-1 de la directive TVA, qui proclame que “le régime de taxation des échanges entre les États membres prévu par la présente directive est transitoire et sera remplacé par un régime définitif reposant en principe sur la base de l’imposition, dans l’État membre d’origine, des livraisons de biens et des prestations de services”. La cause est donc entendue, du moins en ce qui concerne la législation européenne, l’introduction du régime définitif de TVA, basé sur le principe de l’origine, doit être l’objectif à atteindre.

  • 13 Livre vert du 1er décembre 2010 sur l’avenir de la TVA, “Vers un système de TVA plus simple, plus (...)
  • 14 P. 8 et ss du Livre vert sur la TVA.

8Dans cet environnement législatif, le livre vert sur l’avenir de la TVA de 201013 détonne. En effet, il constitue une inflexion, à bien des égards, avec les solutions proposées par les textes car, tout en rappelant la nécessité d’instaurer le régime définitif de TVA, basé sur le principe de la taxation dans le pays d’origine, la Commission qui s’appuie sur les difficultés pratiques qui découleraient de son application, propose une alternative : le maintien du système actuel, associant taxation dans le pays d’origine et taxation dans le pays d’arrivée, sous réserve de quelques modifications14. Ce livre vert signa, sans doute, le début de la fin ou le crépuscule du régime définitif fondé sur le principe de la taxation universelle dans le pays d’origine et motiva la fameuse communication de la Commission du 6 décembre 2011.

  • 15 Dans la communication du 6 décembre 2011, la Commission évoque, pudiquement, les discussions engag (...)

9Comment expliquer un changement de cap (une palinodie juridique) aussi radical (e) ? Le pragmatisme contemporain ? Peut-être ! Les difficultés, non contestables liées au passage au régime définitif de TVA, fondé sur le principe de la taxation universelle dans le pays d’origine, pointées par la Commission sont avérées. Sont-elles surmontables ? Elles ne nous paraissent ni péremptoires, ni dirimantes au regard de ce qu’est le dessein européen de la TVA : le marché unique. Il nous semble au contraire, que la vrai raison sinon la raison exclusive, de l’abandon du régime définitif, reposant sur le principe de la taxation universelle dans le pays d’origine, est à rechercher dans le refus, sans doute exacerbé par la violence des troubles économiques et financiers que nous connaissons, des Etats membres de consentir un nouvel abandon de souveraineté en la matière15. Autrement dit, ce sont bien des raisons à rechercher du côté des égoïsmes nationaux qui motivent la communication de la Commission du 6 décembre 2011 (I), ce que nous regrettons. Mais pour peu que l’on consente un petit effort d’imagination et que l’on dépasse l’alibi de la Commission, on voit sourdre une deuxième raison, expression d’un message subliminal perçu par les Etats membres : l’instauration du régime définitif, consacrant le principe de la taxation dans le pays d’origine, ne constituerait-elle pas, le premier stade d’une évolution, plus audacieuse, menant à l’instauration d’un système fédéral de TVA ? (II).

I – LES DIFFICULTÉS TECHNIQUES : L’ALIBI AVANCÉ PAR LA COMMISSION COMME JUSTIFICATION DU RENONCEMENT AU RÉGIME DÉFINITIF DE TVA

10Le passage au régime définitif s’accompagne, réellement, de difficultés techniques ; le nier reviendrait à ignorer la réalité concrète de la TVA. On peut, cependant, se demander si ces difficultés n’ont pas été surestimées par la Commission et, peut-être surtout, par les Etats membres soucieux de préserver leur pré carré en la matière. Cette question, non dénuée de pertinence, relèverait d’un autre débat. Mais pour revenir à la question qui nous occupe, les trois principaux obstacles, contrariant l’adoption du régime définitif de TVA, sont aujourd’hui identifiés. Il s’agit, d’une part, de retenir, parmi les différentes modalités d’application du système de la taxation universelle dans le pays d’origine, la modalité la plus appropriée (A), d’autre part, de mettre en place un mécanisme de compensation pour réguler les flux de recettes TVA entre Etats membres (B) et, enfin, d’harmoniser les taux de TVA (C).

A – Les modalités envisageables de mise en œuvre du principe de la taxation universelle dans le pays d’origine

  • 16 Selon une jurisprudence de la Cour de Justice de l’UE (voir une affaire récente, CJUE, 4 octobre 2 (...)
  • 17 Ce qui est d’ailleurs le cas avec le régime transitoire dans les relations entre deux assujettis.

11L’avènement du marché intérieur et la suppression des frontières fiscales pose la question des modalités d’application du principe de la taxation, dans tous les cas, dans le pays d’origine. Comme chacun sait, la TVA présente un caractère monolithique dans la mesure où le paiement de la taxe s’accompagne, nécessairement, du bénéfice du droit à déduction, c’est, au demeurant la chaîne taxation/déduction qui conditionne la neutralité fiscale de la TVA16. Dans un système réellement dépourvu de frontières fiscales comme l’est un cadre national, la chaîne taxation/détaxation ne subit aucune rupture ni d’un point de vue organique (puisque le même opérateur facture et fait usage du droit à déduction) ni d’un point de vue territorial (puisque la taxation et la déduction sont décidées par une même autorité nationale sur un même territoire). En revanche, dans un système imparfait tel que le marché intérieur européen, qui supprime, certes, les frontières fiscales mais conserve les souverainetés fiscales, il est possible de désunir la chaîne taxation/déduction tant d’un point de vue organique que territorial17. La rupture de cette chaîne se traduit par l’apparition d’une autre chaîne détaxation (dans le pays de départ)/retaxation (dans le pays de destination). C’est, précisément, ce contre quoi veut lutter le principe de la taxation universelle dans le pays d’origine. Sur le plan théorique, deux modalités de mise en œuvre du principe de la taxation universelle dans le pays d’origine méritent l’attention.

  • 18 F. VANISTENDAEL, “Proposal for a definitive VAT system : taxation in the country of origin at the (...)

12La première, la plus originale, mais sans doute aussi la plus malaisée à appliquer, du moins à première vue, fut proposée, en 1995, par un universitaire belge F. VANISTENDAEL18. Cette proposition s’appuyait sur trois idées maîtresses. D’abord, les opérateurs économiques effectuant des livraisons ou assurant des services vers un autre Etat membre devaient taxer les opérations comme s’il s’agissait d’une opération domestique. Le principe de la taxation dans le pays d’origine était donc sauf. Mais ensuite, l’opérateur économique appliquait le taux de TVA en cours dans le pays de destination et non celui qui était en vigueur dans le pays d’origine. Enfin, l’opérateur économique s’acquittait de son obligation de redevable en reversant la TVA collectée à un bureau de perception qui constituait une “antenne” de l’administration fiscale de l’Etat de destination. Naturellement, le preneur (le client) pouvait, par la suite, récupérer la TVA auprès de l’administration fiscale de l’Etat dans lequel il était établi.

13La proposition VANISTENDAEL se heurtait cependant à d’immenses difficultés pratiques. Pour les opérateurs économiques, la proposition en question supposait, non seulement, la connaissance de l’intégralité des taux en vigueur dans les autres Etats de l’UE mais, également, l’application du bon taux à l’opération commerciale ce qui engendrait une grande complexité. Certes, cette difficulté pouvait, sans doute, être surmontée par un dialogue préalable avec les bureaux de perception, mais un alourdissement des charges administratives des entreprises en résultait alors. On le voit bien, les avantages de ce système pour les entreprises, surtout les PME, n’étaient pas suffisamment nets. Pour les Etats, les difficultés n’en étaient pas moins importantes. D’abord, la proposition en question obligeait les Etats à ouvrir des bureaux de perception dans les autres Etats membres de l’UE. Devaient-il être tenus par des agents de l’administration du pays d’origine formés aux règles applicables dans les autres Etats membres ou des agents de l’Etat membre de destination ? En tout état de cause, la mesure était financièrement coûteuse pour les Etats. Ensuite, la mise en œuvre du contrôle fiscal se heurtait à des difficultés pratiques puisque l’opération combinait plusieurs systèmes nationaux de TVA.

  • 19 Préc., p. 10.
  • 20 Dans le cadre d’une opération intraeuropéenne, le bénéficiaire de la livraison ou du service devie (...)

14Malgré toutes les difficultés identifiées, le livre vert sur la TVA de 2010 n’écarte pas, totalement, la thèse VANISTENDAEL puisqu’il envisage que “pour assurer un traitement cohérent des opérations nationales et des opérations intraUE, on pourrait imposer ces dernières au taux et aux conditions de l’Etat membre de destination”19. Cependant, le livre vert prend soin d’ajouter que cette règle doit s’accompagner d’une plus grande utilisation du principe de l’autoliquidation20.

  • 21 Le Passage au régime définitif de TVA dans l’Union européenne, “Programme de travail de la Commiss (...)
  • 22 Document de travail, “Options pour un régime définitif de TVA”, Série affaires économiques, E-5 FR (...)

15La seconde proposition est le résultat d’une vaste concertation lancée par la Commission dans les années 1995-1996 et qui aboutit au projet de M. MONTI, alors commissaire chargé des affaires fiscales21. La proposition MONTI s’appuya, notamment, sur un rapport rédigé par un parlementaire européen B. PATTERSON en 199522. La lecture du rapport PATTERSON demeure, encore aujourd’hui, très éclairante et instructive puisque, tout en recensant les forces et les faiblesses du régime transitoire de TVA, il explore différentes pistes susceptibles d’améliorer son fonctionnement. Le rapport PATTERSON propose l’application du principe de la taxation universelle dans le pays d’origine de façon à déconstruire la chaîne détaxation/retaxation.

16La proposition MONTI prolonge la réflexion engagée dans le rapport PATTERSON. Elle fait sienne l’application du principe de la taxation universelle dans le pays d’origine. Mais l’originalité de la proposition MONTI réside dans l’instauration d’un lieu unique de taxation/déduction pour se jouer des frontières fiscales. Concrètement, la proposition MONTI prévoyait que les opérateurs économiques devaient facturer la TVA et faire usage du droit à déduction, y compris lorsque la TVA leur avait été facturée dans un autre Etat membre, dans l’Etat d’établissement dudit opérateur économique. Ce faisant, la proposition MONTI supprimait les frontières fiscales et satisfaisait à la condition de la taxation universelle dans le pays d’origine. Quelle appréciation peut-on faire de la proposition MONTI d’un point de vue technique ?

17La première des qualités de la proposition MONTI était la “sécurisation” du système TVA puisque la taxation et le droit à déduction s’effectuaient sous le contrôle d’une seule et même administration. Dans un tel contexte, le contrôleur connaissait parfaitement l’environnement économique et juridique du contrôlé. On peut donc supposer que la solution proposée par M. MONTI contribuait à limiter les risques liés à la fraude fiscale. A cela, il convient d’ajouter que la proposition MONTI n’alourdissait pas les obligations administratives des opérateurs qui traitaient les opérations intraeuropéennes comme les opérations nationales. Cela allait dans le bon sens.

  • 23 A titre d’exemple, comment être sûr de l’exactitude du taux de TVA retenu, de la réalité de la fac (...)

18Mais la proposition MONTI souffrait, également, de quelques imperfections qui, à n’en pas douter, lui furent fatales, du moins au yeux des Etats membres. D’abord, la déconstruction de la chaîne taxation/détaxation, n’était qu’apparente car, même si l’opération se déroulait sous le contrôle d’une seule et même administration fiscale nationale, elle prenait en compte des éléments décidés par les autorités d’un autre Etat membre (la TVA facturée sur le territoire de ce dernier). Cette difficulté se doublait d’un deuxième problème pour l’Etat d’origine, lui était-il possible de contrôler efficacement l’exercice d’un droit à déduction dépendant, en partie, d’un élément fixé par un autre Etat membre23 ?

19La proposition MONTI ne se limitait cependant pas à un simple aménagement du principe de la taxation universelle dans le pays d’origine, elle se doublait de la mise en place d’un mécanisme de compensation financière qui faisait, également, sa force.

B – Le mécanisme de compensation visant à réguler les flux de recettes TVA entre Etats membres

  • 24 P. 63 et ss, préc.
  • 25 Voir aussi la communication de la Commission du 7 août 1987, “Achèvement du marché intérieur, mise (...)
  • 26 Deux types d’inconvénients sont identifiables. D’abord, le système peut léser les pays appliquant (...)
  • 27 Dont on sait qu’il ne peut pas être parfait en raison des incidences difficilement appréciables de (...)

20Le rapport PATTERSON montrait, excellemment, qu’à partir du moment où la chaîne détaxation/retaxation était rompue le commerce entre Etats de l’UE s’en trouvait affecté24. En clair, le principe de la taxation universelle dans le pays d’origine “faisait” des gagnants et des perdants d’un point de vue financier. Il reprenait donc l’idée de l’instauration d’un système de compensation financière entre Etats membres25 pour compenser les flux de TVA26. La proposition MONTI intègre la théorie de la compensation financière, à l’inverse de la proposition VANISTENDAEL qui éludait complètement cette thématique. Cependant, si l’unanimité se fait autour de l’instauration d’un système de compensation27 encore faut-il savoir quel dispositif retenir : compensation bilatérale (1) ou multilatérale (2) ? On constatera cependant que les difficultés évoquées à l’époque pourraient, raisonnablement, être surmontées aujourd’hui.

1) Le mécanisme bilatéral de compensation

  • 28 Commission chargée par le ministère des finances allemand de réfléchir à la “Formulation du régime (...)

21Le système bilatéral de compensation se définit comme un dispositif qui repose sur un dialogue et une entente entre deux Etats de l’UE, pour compenser les flux de recettes TVA, rendus nécessaires par les distorsions affectant leurs échanges commerciaux. On constate donc que les institutions européennes et, notamment, la Commission sont écartées de la gestion du mécanisme bilatéral de compensation. Ce système fut un temps proposé par l’Allemagne28 mais ses deux caractères fondamentaux, la complexité et les inconvénients liés à la précision qu’il supposait furent évoqués pour enterrer le projet.

  • 29 Rapport PATTERSON, p. 66, préc.

22La complexité du système tenait, essentiellement, à l’application d’une logique de compensation bilatérale dans un ensemble incluant une multitude d’Etats. En effet, chaque Etat membre devait définir, vis à vis de chacun des autres Etats membres, sa position nette en matière de TVA : situation de gain ou de perte de recettes TVA. Un dialogue s’ouvrait, ensuite, entre les deux Etats membres qui débouchait sur une entente, un accord se traduisant par un versement de la part de l’Etat se trouvant en situation de gain de recettes TVA, au profit de l’autre Etat. Si l’idée paraît séduisante on peut se demander si elle est réalisable : le rapport PATTERSON calculait que dans une Communauté européenne de 15 Etats membres, l’application du système bilatéral de compensation revenait à identifier “ 210 positions nettes” et impliquait “la conclusion de 105 accords distincts”29 ! On n’ose poser la question de savoir ce qu’il en serait dans l’UE des 27 (28 à partir du 1er juillet 2013 avec l’intégration de la Croatie).

  • 30 Art. 289 C du CGI, art. 96 J à 96 M de l’annexe III du CGI.
  • 31 Art. 289 B-I et 289 B-III, art. 1649 quarter B quarter B-IV, art. 96 N de l’annexe III du CGI.

23D’un autre côté, le système de compensation bilatéral se caractérisait par sa précision puisque les positions nettes découlaient des transactions commerciales réelles. En effet, la détermination de la position nette de chaque Etat membre s’appuyait sur des statistiques précises tenues par les entreprises elles-mêmes. Si la production de tels renseignements a pu paraître comme un alourdissement de la charge administrative des opérateurs économiques, on peut se demander s’il en serait, toujours, de même aujourd’hui. En effet, le système de la déclaration des échanges de biens (DEB) et celui de la déclaration européenne de services entre Etats membres (DES) pourraient, en l’état actuel des choses, servir de support pour l’établissement de telles statistiques. Les DEB et les DES déposées auprès de l’administration des douanes (DGDDI) identifient, respectivement, les livraisons, les acquisitions intraeuropéennes30 ainsi que les services pour lesquels le preneur est redevable de la TVA dans un autre Etat de l’UE31. Partant, les DEB et les DES pourraient être particulièrement utiles en cas d’instauration d’un système de compensation bilatéral.

2) Le mécanisme multilatéral de compensation

24La Commission, quant à elle, proposait un système de compensation multilatéral qui, pour être plus simple que le précédent, n’en demeurait pas moins un système assez sophistiqué qui consacrait deux idées majeures.

25Tout d’abord, il appartenait à chaque Etat membre de définir sa position nette, non pas vis à vis d’un Etat donné, mais dans le cadre du commerce intraeuropéen. Autrement dit, ce qui comptait pour un Etat, c’était sa position nette générale dans le marché intérieur européen et non la position nette par rapport à un Etat membre en particulier. Pour ce faire, et sans entrer dans les détails techniques, chaque Etat comparait les montants de TVA facturés par les opérateurs nationaux aux opérateurs européens non-nationaux et les montants de TVA facturés par les opérateurs européens non-nationaux aux opérateurs nationaux. Les Etats membres communiquaient ensuite leur situation générale de gain ou de perte de recettes TVA à la Commission.

26Ensuite, intervenait la compensation. Elle se faisait alors par l’intermédiaire d’un compte central européen, géré par la Commission. Ce fonds, alimenté par les versements des Etats dont la position nette était positive, permettait de compenser les pertes des Etats dont la position nette était négative.

27Une analyse du système de compensation multilatéral met en évidence deux obstacles.

  • 32 Rapport PATTERSON, p. 67, préc.
  • 33 Et ce même si des exemples récents en relation avec l’UEM sont dans l’esprit de tous.
  • 34 Règlement (CE) (638/2004) du Parlement et du Conseil du 31 mars 2004.

28Un tel mécanisme ne peut fonctionner sans un “ degré élevé de confiance mutuelle entre les Etats membres32. En d’autres termes, ce système supposait une loyauté de la part des Etats membres et l’absence de volonté de ces derniers de travestir la réalité des échanges intraeuropéens. Cette difficulté constituait, assurément, un souci lorsque fut rédigé le rapport PATTERSON, mais on peut se demander, encore une fois, si les instruments actuels ne permettraient pas de lutter contre ces dérives33 tant l’arsenal européen semble complet. En effet, les procédures déjà citées des DEB et des DES pourraient être utilement complétées par les systèmes Intrastat et Eurostat. Le système Intrastat est un système de fourniture de statistiques relatives aux échanges de biens entre Etats membres34. Or les statistiques sont établies par les Etats membres à partir des informations transmises par les entreprises sur la base d’un cadre commun défini par les textes. Ainsi donc la comparaison des statistiques entre Etats membres s’en trouve-t-elle simplifiée et homogénéisée. Le système Intrastat pourrait, également, être couplé avec le système Eurostat (Office statistique de l’UE) qui oblige les Etats membres à fournir des statistiques économiques dont la vocation est leur diffusion sur le territoire européen.

  • 35 Rapport PATTERSON, p. 67, préc.
  • 36 Rapport PATTERSON, p. 67, préc.

29Mais un tel mécanisme ne saurait être viable sans l’existence d’une procédure “ de règlement des conflits35 confiée à la Commission. On devine, d’abord, la complexité technique de sa mise en œuvre et l’opposition des Etats membres ô combien susceptibles pour tout ce qui présente un caractère financier, surtout en ces périodes de disette budgétaire36.

C – L’alignement des taux de TVA pour éviter les distorsions de concurrence

  • 37 M. MONTI, préc. p. 1092.
  • 38 Rapport PATTERSON, préc., p. 9 et ss.
  • 39 Rapport PATTERSON, préc. p. 10 et p. 89.

30Dans le cadre de la taxation universelle dans le pays de départ, la question de l’alignement des taux est consubstantielle de celle de la compensation des flux de TVA. En effet, si l’on estime qu’un mécanisme de compensation accompagne, nécessairement, la taxation universelle dans le pays d’origine, une réflexion sur les taux est indispensable, d’abord, pour préserver les conditions de concurrence entre les entreprises de l’UE37, ensuite, pour stabiliser les flux de recettes des Etats membres38. Nonobstant, cette conclusion ne fut pas du goût de tous et la thèse de l’harmonisation des taux par les autorités européennes (donc volontariste) était rejetée par certains, et notamment le Royaume-Uni, qui préféraient l’harmonisation par le marché. Selon les tenants de cette position, l’harmonisation des taux n’était pas nécessaire. Il convenait, à l’inverse, de laisser faire le marché et l’harmonisation viendrait naturellement : les Etats pratiquant des taux supérieurs à ceux en vigueur dans les autres Etats membres finiraient bien par se rendre compte de la faiblesse de leur position et aligneraient leurs taux pour éviter la fuite des entreprises nationales vers des cieux fiscaux plus cléments39. La pertinence de cette thèse, qui cèle, en réalité, une réflexion sur la souveraineté fiscale, semble sujette à caution car le marché ne permet pas tout. Bien plus, si l’on admet la nécessité d’avancer dans la voie de l’harmonisation des taux, devant l’échec de l’introduction d’un taux de TVA spécial “intraeuropéen” (1), il faudrait se contenter d’un toilettage du système existant (2).

1) L’introduction d’un taux de TVA spécial “intraeuropéen”

  • 40 Rapport PATTERSON, préc., p. 73.

31L’introduction d’un taux de TVA spécial “intraeuropéen” constitue une idée, à mains égards, originale40. Ce dispositif supposait que toutes les transactions intraeuropéennes soient soumises, invariablement, au même taux. Le taux de TVA devenait donc un facteur d’identification, de singularisation et d’homogénéisation des opérations intraeuropéennes. Quant à savoir ce que devrait être ce taux, le choix se fit, nécessairement, sur un taux positif car, affirmait-on, ce système était préférable à celui du taux zéro qui restait largement un taux fictif. Le système du taux de TVA spécial intraeuropéen présentait quatre atouts. Le premier était la simplicité puisque le taux de TVA “intraeuropéen” était connu de tous : opérateurs économiques, administrations fiscales, Etats membres. Le risque d’erreur d’interprétation des taux n’existait donc plus. Le deuxième était qu’il contribuait à la lutte contre la fraude, dont on sait qu’elle constitue un véritable fléau puisque toute transaction intraeuropéenne était, d’emblée, soumise à la TVA. On pouvait donc espérer que cela tarisse la pratique frauduleuse qui consiste à déclarer, en tant que livraisons, des marchandises qui ne quittent jamais un territoire national et sont réintroduites dans le circuit commercial sans supporter la TVA. Le troisième concernait la gestion du mécanisme de compensation qui en était rendue plus aisée en raisonmême de l’identité du taux de TVA. Enfin, la question de l’harmonisation des taux s’en trouvait réglée tant pour le commerce intraeuropéen que pour le commerce domestique puisque, pour ce dernier, les taux nationaux habituels pouvaient demeurer. Ainsi donc le système du taux de TVA spécial laissait subsister le système des taux nationaux.

  • 41 Rapport PATTERSON, préc., p. 73.

32Mais les charmes attachés au mécanisme du taux de TVA spécial “intraeuropéen”, n’ont pas convaincu les Etats (voulaient-ils seulement l’être ?). Trois principales critiques lui furent opposées. D’abord, l’instauration d’un taux de TVA spécial introduisait une différence entre les transactions domestiques et les transactions intraeuropéennes. La critique est certes fondée, mais faut-il lui attribuer autant d’importance au regard des avantages qui sont les siens en termes de suppression des frontières fiscales et de maintien des souverainetés nationales ? Ensuite, avançait-on, l’introduction d’un taux de TVA spécial “intraeuropéen” ne permettait pas de faire l’économie du mécanisme de compensation financière. Enfin, se posait la question du niveau du taux de TVA spécial. Le rapport PATTERSON proposait de se référer aux directives européennes en la matière, à savoir, soit, un taux légèrement inférieur au minimum du taux normal de TVA (10 %), soit, le minimum du taux normal de TVA (15 %)41. La règle de l’unanimité toujours en vigueur dès lors qu’il s’agit d’harmonisation de la TVA promettait de solides empoignades.

33En définitive, la somme de toutes ces difficultés constituait, aux yeux des Etats membres, une atteinte insupportable à leurs prérogatives fiscales. Cette proposition fut donc abandonnée.

2) Le toilettage du système existant

34La solution la moins audacieuse, du fait de l’échec de l’introduction d’un taux de TVA spécial “intraeuropéen”, consistait en un toilettage du système existant. Le débat fut porté sur la structure et le niveau des taux à l’intérieur des Etats de l’UE. Deux difficultés furent évoquées.

  • 42 On songe à l’exemple français qui connaît, à ce jour, deux taux réduits de TVA et un taux super-ré (...)

35Tout d’abord, l’harmonisation des taux de TVA soulevait la question de la réduction du nombre de taux de TVA en vigueur dans les Etats membres. Peut-on concevoir la survivance d’une multitude de taux de TVA (différents d’un Etat membre à un autre), sans que cela ne nuise au commerce intraeuropéen ? Assurément non. Pourtant, on ne peut pas vraiment dire que l’on ait avancé sur cette question. Peut-être même a-t-on régressé puisque les Etats membres appliquent actuellement un taux normal, un taux réduit (taux unique ou plusieurs taux), parfois un taux super réduit, d’autres fois un taux “parking” (à titre provisoire) et enfin un taux zéro42.

  • 43 L’art. 97 de ladite directive fixe le seuil minimum du taux normal à 15 % et l’art. 99 établit le (...)

36Ensuite, venait la question des niveaux de taux de TVA puisque l’on sait que la directive TVA de 2006 se contente de fixer un taux minimum, sans prévoir de taux maximum, et qu’il existe, de fait, de grandes disparités entre Etats membres43. La réflexion a donc porté sur le rapprochement des taux de TVA. Comme il n’existe pas de compétence européenne en matière de fixation des taux, il était demandé aux Etats membres de s’entendre sur l’écart (la fourchette) tolérable entre les différents taux nationaux sans que cela ne nuise au commerce intraeuropéen. L’idée était de réduire les écarts de taux nationaux pour lutter contre l’attrait du dumping fiscal, résultant des taux bas proposés par certains Etats membres, et, ainsi, ne pas déséquilibrer le commerce intraeuropéen.

  • 44 Rapport, préc., p. 10 et 89.
  • 45 M. MONTI, préc., p. 1092.

37S’agissant du taux normal de TVA, La Commission en 1987, puis le rapport PATTERSON estimaient qu’un écart de six points ne déstabiliserait pas les relations commerciales européennes44. En revanche, devant l’hostilité de certains Etats, tels la France, la proposition MONTI proposa un écart maximal de deux points45. Sans doute cette fourchette semblait-elle plus réaliste et raisonnable en termes de stabilité des échanges commerciaux européens.

  • 46 M. MONTI, préc., p. 1092.
  • 47 Rapport, préc., p. 10 et 89.

38S’agissant du taux réduit, la proposition MONTI demeurait floue puisqu’elle renvoyait, dans le futur, à une réflexion sur la réduction du nombre de taux réduits et une harmonisation de leur champ d’application46. Le rapport PATTERSON se montrait plus explicite puisqu’il estimait qu’un écart de trois points pouvait être admis sans que le commerce intraeuropéen n’ait à en souffrir47.

39Mais en tout état de cause, l’harmonisation des taux de TVA supposait, nécessairement, une décision du Conseil européen. C’est précisément ce dont ne voulait pas le Royaume Uni qui préférait l’harmonisation sur la base des “forces du marché”.

II – LE MESSAGE SUBLIMINAL PERÇU PAR LES ÉTATS MEMBRES : LE RÉGIME DÉFINITIF ET SON CORROLAIRE LE PRINCIPE DE LA TAXATION DANS LE PAYS D’ORIGINE PREMIER STADE D’UN SYSTEME FÉDÉRAL DE TVA

  • 48 Rapport PATTERSON, préc. p. 55 et ss.
  • 49 Quant aux conséquences en termes de remise en cause des souverainetés fiscales nationales, elles s (...)

40Les développements précédents ont montré combien les Etats étaient sourcilleux dans la préservation de leur souveraineté fiscale en matière de TVA. Les réticences étatiques alors évoquées suffisent, en tant que telles, à expliquer l’abandon du principe de la taxation universelle dans le pays d’origine. Mais, on peut se demander s’il n’y aurait pas une cause plus profonde, non dite, expliquant l’abandon du régime définitif qui serait que le principe de la taxation universelle dans le pays d’origine pourrait constituer, dans le subconscient des autorités nationales, le premier stade d’un système fédéral de TVA48. Cette interrogation n’est pas le fruit d’une psychose théorique ; elle paraît fondée dès lors que l’on juxtapose les caractères du principe de la taxation universelle dans le pays d’origine et ceux, de ce que pourrait être, un système fédéral de TVA49.

41De fait, si l’on compare les caractères des deux systèmes, on constate une triple identité (de fondement [A], de rapprochement des taux [B] et de nécessaire mécanisme de compensation [C]) qui explique que le glissement du premier vers le second soit, théoriquement, possible.

A – Le fondement commun des deux systèmes

42La première identité unissant les deux systèmes repose, en n’en pas douter sur leur fondement. Les deux systèmes, en effet, ont pour justification théorique la suppression des frontières fiscales. L’un et l’autre érigent donc le marché européen en un véritable marché unique, débarrassé des frontières fiscales puisqu’à l’instar des opérations économiques domestiques le lieu de réalisation de l’opération conditionne vraiment la taxation.

43La seule différence qui singularise encore les deux systèmes provient du fait que la compétence des Etats membres est préservée dans le système de la taxation universelle dans le pays d’origine et pas, ou pas complètement, dans un système de TVA fédérale. En effet, avec une TVA fédérale, l’essentiel, à moins que ce ne soit l’exclusivité, de la ressource provenant de la taxation des opérations intraeuropéennes serait affecté aux autorités européennes ; au contraire avec le système de la taxation universelle dans le pays d’origine, les Etats resteraient destinataires des ressources TVA.

B – Le rapprochement des taux induits par les deux systèmes

44La seconde identité provient du fait que les systèmes ne sauraient être efficients sans une harmonisation des structures et des taux de TVA. En particulier, un système fédéral de TVA implique l’existence d’un taux spécial de TVA applicable à l’ensemble des transactions intraeuropéennes, et indifférent aux transactions domestiques. On retrouve là, la question du taux spécial de TVA qui fut soulevée par le rapport PATTERSON lors de la réflexion sur le passage au régime définitif. L’existence d’une TVA fédérale, dotée d’un taux propre, entraînerait donc une juxtaposition d’impositions, et plus précisément, un double système d’impositions : la TVA fédérale grevant les transactions intraeuropéennes, la TVA nationale affectant les opérations domestiques.

45Si l’on pousse le raisonnement au bout de sa logique, les échanges intraeuropéens supporteraient, exclusivement, la TVA au taux fédéral. Dans ce cas, les Etats membres perdraient une once de leur souveraineté fiscale puisqu’ils ne décideraient pas du taux de l’imposition et n’en serait pas affectataires. Cette solution allait sans doute trop loin et cela explique que l’on n’ait pas exclu la possibilité pour les Etats membres d’appliquer une TVA additionnelle (et nécessairement résiduelle) aux opérations commerciales intraeuropéennes.

46En revanche, la souveraineté fiscale des Etats resterait intacte pour l’imposition des transactions domestiques. Cela suffirait-il à rassurer les Etats ? Rien n’est moins sûr. D’autant plus que l’existence d’un système fédéral de TVA poserait, avec encore plus d’acuité, la sempiternelle question de l’harmonisation des taux de TVA. En d’autres termes, le risque de délocalisation des opérateurs économiques vers les Etats appliquant un taux de TVA attractif s’en trouverait accentué.

47Sur un plan plus général, on perçoit cependant les difficultés pratiques pouvant résulter de l’existence de deux systèmes et d’une disjonction des taux de TVA : comment traiter une opération à vocation domestique qui par la suite donnerait lieu à une relation intraeuropéenne ? Faut-il lui appliquer la TVA nationale ou la TVA fédérale ? Et que se passera-t-il si la TVA nationale a déjà été appliquée à cette opération économique ?

C – La nécessité d’un mécanisme de compensation inhérente aux deux systèmes

48La troisième identité, motivant le rapprochement des deux systèmes, réside dans la nécessité d’instituer un mécanisme de compensation. Cette exigence est, en effet, incontournable.

49Dans le système de la taxation universelle dans l’Etat d’origine, la TVA est recouvrée par les Etats, pour leur compte, et la compensation intervient pour éviter qu’un Etat ne soit perdant, en termes de ressources TVA, du fait du déplacement du commerce intraeuropéen.

  • 50 Le rapport PATTERSON évoque la TVA comme “un impôt communautaire”, préc., p. 61.
  • 51 Alan A. TAIT, “Value Added Tax : International Practice and Problems”, FMI, 1988, cité par le rapp (...)

50Dans le cas d’un système fédéral de taxation, le destinataire final des ressources serait l’UE, même si les Etats contribueraient à en assurer le recouvrement, et la TVA deviendrait alors, juridiquement, une ressource exclusivement européenne50. Les Etats l’accepteraient-ils ? Sans doute pas. Cela explique que, pour ne pas déstabiliser, financièrement, les Etats membres, il serait nécessaire de mettre en place un mécanisme faisant office de compensation financière. Plusieurs systèmes sont envisageables depuis le remboursement des recettes TVA aux Etats membres en passant par une redistribution indirecte prenant la forme de fonds structurels ou de programmes de dépenses européennes. Le rapport Patterson, en se basant sur une étude du FMI51, estimait que les solutions les plus adaptées à l’UE consisteraient soit à s’inspirer du modèle allemand de redistribution sur une base strictement statistique (population, PNB…), soit à admettre un système de TVA européenne sur lequel s’ajouterait un système de TVA nationale qui pourrait faire l’objet de plusieurs variantes allant de la déduction possible des deux taxes (avec ou sans distinction selon qu’il s’agit d’une opération économique intraeuropéenne ou une transaction nationale), à la déduction de la seule TVA européenne. Les solutions existent donc et sont à portée de main, elles sont certes complexes, mais encore faudraitil que les Etats en acceptent le principe.

51On dit souvent que qui ne veut pas voir ne voit pas et qui ne veut pas entendre n’entend pas. C’est cette attitude qu’ont adopté les Etats membres obligeant la Commission à revoir sa position sur la question du passage au régime définitif et, son corollaire, l’application du principe de taxation universelle dans le lieu de destination. Certes les difficultés existent mais le dessein européen ne méritait-il pas mieux qu’un statut quo même amélioré. Car au train où vont les réformes en matière de TVA qui peut garantir que les améliorations sont pour bientôt. A l’inverse, la remise en cause du principe de la taxation universelle dans le pays d’origine laisse un goût particulièrement amer qui fait craindre que la suppression des frontières fiscales, en matière de TVA, n’ait été, en définitive, qu’un simple et doux rêve.

Notes

1 Communication sur l’avenir de la TVA, “Vers un système plus simple, plus robuste et plus efficace adapté au marché unique”, COM (2011) 851 final, p 5 et 6.

2 Plus connues sous le nom de première directive (67/227/CEE) et de deuxième directive (67/228/CEE) sur la TVA.

3 Signé les 17 et 28 février 1986 et entré en vigueur le 1er juillet 1987.

4 Courant du 1er janvier 1993 au 31 décembre 1996.

5 Applicable à partir du 1er janvier 1997.

6 La directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 modifiée relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (dite directive TVA) retient un régime hybride aussi bien pour les livraisons de biens (art. 31 et ss) que les prestations de services (art. 43 et ss).

7 Que nous appellerons par commodité intraeuropéennes, même si ce néologisme peut prêter le flanc à la critique.

8 Rapport du Comité fiscal et financier des 7 et 8 juillet 1962, présidé par M. NEUMARK et, pour cette raison, plus connu sous le nom de rapport NEUMARK. C’est sur la base dudit rapport que fut décidé l’instauration de la TVA comme seule imposition du chiffre d’affaires des entreprises et l’harmonisation européenne de l’assiette de la TVA. Voir, notamment, les 1ère et 2ème directives du Conseil sur la TVA, en date du 11 avril 1967 (67/227/CEE et 67/228/CEE) qui constituent l’acte de naissance juridique de la TVA européenne. D’autres rapports (RUDING en 1992) suivront mais ils ne présentent pas le même degré de pertinence dans cette étude.
L’une des tâches essentielles imparties à ce Comité consistait à s’interroger sur l’élimination des “disparités qui entravent… la formation et le fonctionnement du marché commun” de façon à penser ce dernier comme un “marché intérieur” (p. 2).

9 P. 2 du rapport NEUMARK.

10 P. 76 du rapport NEUMARK. Voir aussi p. 79

11 P. 80 du rapport NEUMARK.

12 Directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée qui se substitue à la sixième directive et constitue la base textuelle de l’actuel droit européen de la TVA.

13 Livre vert du 1er décembre 2010 sur l’avenir de la TVA, “Vers un système de TVA plus simple, plus robuste, plus efficace” (COM (2010) 695 final). On constate la très grande similitude entre l’intitulé du livret vert sur la TVA et la communication de la Commission du 6 décembre 2011 “Sur l’avenir de la TVA, Vers un système de TVA plus simple, plus robuste et plus efficace, adapté au marché unique”.

14 P. 8 et ss du Livre vert sur la TVA.

15 Dans la communication du 6 décembre 2011, la Commission évoque, pudiquement, les discussions engagées avec les Etats membres sur le sujet qui montrent que l’application du régime définitif “reste politiquement irréalisable”, p. 5.

16 Selon une jurisprudence de la Cour de Justice de l’UE (voir une affaire récente, CJUE, 4 octobre 2012, C-550/11, PIGI).

17 Ce qui est d’ailleurs le cas avec le régime transitoire dans les relations entre deux assujettis.

18 F. VANISTENDAEL, “Proposal for a definitive VAT system : taxation in the country of origin at the rate of the rate of the country of destination”, EC Review, no 1, 1995.

19 Préc., p. 10.

20 Dans le cadre d’une opération intraeuropéenne, le bénéficiaire de la livraison ou du service devient redevable de la TVA dans l’Etat membre où il est établi. Il lui appartient donc de déclarer et de payer la TVA à l’administration fiscale. Voir le Livre vert sur la TVA, préc., p. 8.

21 Le Passage au régime définitif de TVA dans l’Union européenne, “Programme de travail de la Commission européenne”, DF 1996, no 37, p. 1092. La réflexion semblait assez avancée puisque M. MONTI proposait un calendrier de passage au régime définitif qui couvrait la période fin 1996-mi 1999.

22 Document de travail, “Options pour un régime définitif de TVA”, Série affaires économiques, E-5 FR, PE 165.529, 1995.

23 A titre d’exemple, comment être sûr de l’exactitude du taux de TVA retenu, de la réalité de la facture ?

24 P. 63 et ss, préc.

25 Voir aussi la communication de la Commission du 7 août 1987, “Achèvement du marché intérieur, mise en place d’un mécanisme de compensation de TVA pour les ventes intracommunautaires”, (COM (87) 323. Voir également, le livret vert sur la TVA, p. 7, préc.

26 Deux types d’inconvénients sont identifiables. D’abord, le système peut léser les pays appliquant un faible taux de TVA lorsque les opérateurs économiques nationaux se fournissent dans un pays appliquant des taux plus élevés. En effet, la base du droit à déduction sera constituée par le montant de TVA payé en amont donc calculé sur un taux plus élevé que le taux national. Ensuite, les pays à fort taux de TVA peuvent aussi être défavorisés par le fait que les opérateurs économiques nationaux peuvent, par souci d’optimisation fiscale, s’expatrier vers des pays offrant des taux de TVA moins élevés. Sur tous ces problèmes voir Rapport PATTERSON, p. 64 et ss, préc.

27 Dont on sait qu’il ne peut pas être parfait en raison des incidences difficilement appréciables des opérations exonérées et des ventes à distance, voir Rapport PATTERSON, p. 68, préc.

28 Commission chargée par le ministère des finances allemand de réfléchir à la “Formulation du régime définitif de l’imposition de la taxe sur le chiffre d’affaires dans le commerce intracommunautaire des biens et services et d’une procédure de compensation fonctionnelle” (Bundesministerium der Finanzen, avril 1994), cité par le rapport PATTERSON, p. 66.

29 Rapport PATTERSON, p. 66, préc.

30 Art. 289 C du CGI, art. 96 J à 96 M de l’annexe III du CGI.

31 Art. 289 B-I et 289 B-III, art. 1649 quarter B quarter B-IV, art. 96 N de l’annexe III du CGI.

32 Rapport PATTERSON, p. 67, préc.

33 Et ce même si des exemples récents en relation avec l’UEM sont dans l’esprit de tous.

34 Règlement (CE) (638/2004) du Parlement et du Conseil du 31 mars 2004.

35 Rapport PATTERSON, p. 67, préc.

36 Rapport PATTERSON, p. 67, préc.

37 M. MONTI, préc. p. 1092.

38 Rapport PATTERSON, préc., p. 9 et ss.

39 Rapport PATTERSON, préc. p. 10 et p. 89.

40 Rapport PATTERSON, préc., p. 73.

41 Rapport PATTERSON, préc., p. 73.

42 On songe à l’exemple français qui connaît, à ce jour, deux taux réduits de TVA et un taux super-réduit alors que l’art. 99 de la directive TVA envisage un ou deux taux réduits de TVA. Sur ce sujet, cf “Taux de TVA appliqués dans l’UE au 1er juillet 2012”, taxud.c.1 (2012) 910012. Voir aussi, M. WOLF, “Où va la TVA, fragilités actuelles et pistes de réformes”, DF, 2012, com. 249.

43 L’art. 97 de ladite directive fixe le seuil minimum du taux normal à 15 % et l’art. 99 établit le seuil minimum du taux réduit à 5 %. Pourtant en pratique on dénombre des écarts de taux très importants : le taux normal est fixé à 27 % en Hongrie et 15 % au Luxembourg ; le taux réduit est de 18 % (pour certains biens et services) en Hongrie et de 5 % en Hongrie (pour certains biens et services), Malte, Pologne, Roumanie ou Royaume Uni. Cf “Taux de TVA appliqués dans l’UE au 1er juillet 2012”, préc.

44 Rapport, préc., p. 10 et 89.

45 M. MONTI, préc., p. 1092.

46 M. MONTI, préc., p. 1092.

47 Rapport, préc., p. 10 et 89.

48 Rapport PATTERSON, préc. p. 55 et ss.

49 Quant aux conséquences en termes de remise en cause des souverainetés fiscales nationales, elles sont immenses. Trois principalement viennent à l’esprit.
Un transfert de souveraineté fiscale des Etats membres, en matière de TVA, vers les autorités européennes constituerait une première conséquence tangible. Mais ce transfert supposerait une réflexion approfondie sur la réforme des Traités européens. Selon nous, l’émergence d’une TVA fédérale pourrait entraîner deux séries de modifications. D’abord, il faudrait introduire dans le TFUE un article reconnaissant la compétence fiscale de l’UE en matière de TVA. En ce sens, l’art. 3 du TFUE qui définit les compétences exclusives de l’UE ne mentionne pas une compétence en matière de TVA. Il va de soi que l’existence d’une TVA fédérale supposerait un ajout textuel. Ensuite, quant à savoir quel serait le détenteur de la compétence fiscale en matière de TVA à l’échelon européen, deux démarches sont admises. On pourrait se reporter à l’art. 113 du TFUE qui consacre la solution classique, quasiment immuable depuis le Traité de Rome du 25 avril 1957, de la compétence du seul Conseil. En effet, le Conseil arrête les décisions après consultation du Parlement européen et du Comité économique et social car il agit dans le cadre d’une “procédure législative spéciale” (art. 113 du TFUE). Notons, au passage, que les intérêts des Etats membres sont préservés par l’exigence de la règle de l’unanimité qui confère un droit de veto. Mais comme l’art. 113 du TFUE conditionne l’intervention du Conseil à l’exigence d’une harmonisation guidée par “l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur” ou la nécessité d’“ éviter les distorsions de concurrence”, on peut se demander si ce texte constituerait le cadre juridique le plus approprié à la reconnaissance d’une compétence fiscale européenne.
En l’état actuel des textes, le Parlement européen se trouverait dans une situation inédite. D’un côté il serait privé du pouvoir de voter les taux de TVA puisque cette décision appartient au Conseil. Il y aurait donc remise en cause franche du principe du consentement à l’impôt, ce qui en terme de démocratie est contestable. D’un autre côté, le système de compensation au profit des Etats devrait se faire par l’intermédiaire d’une autorisation budgétaire à laquelle est associée le Parlement. En définitive, le Parlement ne voterait pas l’impôt mais consentirait seulement à son affectation.
Enfin, l’émergence d’une TVA fédérale, même accompagnée d’une TVA nationale additionnelle, entraînerait un chamboulement pour les Etats obligés de repenser leur système fiscal.

50 Le rapport PATTERSON évoque la TVA comme “un impôt communautaire”, préc., p. 61.

51 Alan A. TAIT, “Value Added Tax : International Practice and Problems”, FMI, 1988, cité par le rapport PATTERSON, préc., 61.

Auteur

Maître de conférences, Université Toulouse 1 Capitole

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2014

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