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La décentralisation 30 ans après

 | 
Serge Regourd
, 
Joseph Carles
, 
Didier Guignard

Titre B. À l'aune des politiques publiques

Trente ans de décentralisation de l’aménagement du territoire

Michèle Boubay-Pagès

Texte intégral

  • 1 Mais “Au printemps prochain, la Datar, qui est une grande et belle institution, fêtera ses 50 ans. (...)

1En 2012 nous célébrons les 30 ans de la grande loi de la décentralisation. En 2013 la DATAR, institution clé de la politique d’aménagement du territoire engagée au début des années 1950, fêtera ses 50 ans1

2.La décentralisation apparaît donc assez tard dans l’histoire de l’aménagement du territoire, au beau milieu de son existence. Est-ce à dire que les trente premières années de cette politique ont été marquées par une centralisation sans partage, une déshérence de l’échelon local ?

3L’aménagement du territoire peut être présenté de manière large et empirique comme le pendant économique de la décentralisation, une politique de spatialisation des activités économiques.

4C’est à l’origine une affaire d’Etat, une politique décidée et pilotée au niveau central et s’il est question de décentralisation, c’est de décentralisation industrielle qu’il s’agit.

5Jusqu’en 1982, le département pas plus que la commune ne recevront de compétence en ce domaine.

  • 2 Décret no 55-873 du 30 juin 1955 relatif à l’établissement de programmes d’action régionale.

6Quant aux régions, l’un des premiers décrets encadrant les politiques d’aménagement du territoire les cantonne à de simples “circonscriptions d’action régionale” servant de cadre aux “tranches régionales du Plan”2.

7Malgré le faible arsenal réglementaire les encadrant, les collectivités locales, principalement les communes, ont multiplié leurs interventions économiques sous le contrôle d’un juge de plus en plus bienveillant.

8L’encadrement des politiques locales d’aménagement du territoire s’avérait donc nécessaire, d’autant que l’Etat s’est désengagé de cette politique dès le premier choc pétrolier. L’aménagement du territoire apparaissant alors comme une affaire d’Etat, l’effacement de cet acteur prééminent, confronté au problème plus immédiat du chômage, a paru être en déclin.

  • 3 Cf. 40 ans d’aménagement du territoire, C. Lacour, A. Delamarre, M. Thoin, DATAR, Territoires en m (...)

9Cette opinion du déclin de l’aménagement du territoire est aujourd’hui remise en question3.

10En effet, si l’Etat s’est effacé, d’autres acteurs ont occupé la place, les collectivités territoriales mais aussi l’Europe.

  • 4 Loi no 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des (...)

11Notre loi trentenaire4 vient apporter aux interventions locales la légitimité qui leur faisait défaut et consacre la région, nouvellement élevée au rang de collectivité territoriale, comme le rouage essentiel de l’aménagement du territoire et du développement économique dans le double respect des attributions de l’Etat et des autres collectivités territoriales.

12La décentralisation obéit à une logique institutionnelle et administrative, elle organise une redistribution des pouvoirs, des transferts de compétences. L’aménagement du territoire est d’ordre économique, il vise à établir l’égalité des chances et à valoriser les territoires.

  • 5 Cf. B. Giblin, Les enjeux géopolitiques de l’aménagement : entre réseaux et territoires, http://ar (...)

13Il a donc fallu concilier ces deux logiques différentes en procédant aux adaptations nécessaires, l’une des difficultés de cette conciliation ayant consisté, en raison de la complexification due à la multiplication des acteurs5, à organiser une gouvernance cohérente et efficace respectant le principe de non tutelle des collectivités territoriales entre elles. Quittant le giron d’un paternalisme étouffant, les élus locaux se trouvent face à leurs responsabilités, l’Etat va peu à peu endosser le rôle de régulateur.

  • 6 Décision No 94-358, 26 janvier 1995, Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du t (...)
  • 7 La proximité induite par la décentralisation entre les décideurs et les citoyens facilite la conte (...)
  • 8 Y. Lacoste, Dictionnaire de Géopolitique, Flammarion, 1993, p. 587.

14La décentralisation de l’aménagement du territoire relève a priori davantage de la sphère du droit administratif que de celle de la politique. L’aménagement du territoire est une mission reconnue d’intérêt général par le Conseil Constitutionnel6. Pourtant, avec la décentralisation, il devient un enjeu politique, un enjeu de pouvoir, quand sa confiscation au niveau central le cantonnait finalement à la dimension d’une tâche de l’Etat considérée comme relevant de l’intérêt général et de ce fait consensuelle7. L’aménagement du territoire emprunte ainsi des traits à la géopolitique, laquelle peut se définir comme une “analyse des rivalités de pouvoirs pour des territoires afin de prendre ou garder le contrôle des populations et des activités qui s’y trouvent ou s’y trouveront”8.

  • 9 R. Aron, 1962, Paix et guerre entre les nations, Calmann-Lévy, 1984, p. 188.

15Cette définition, adaptée à un contexte socioéconomique, peut s’appliquer à la politique d’aménagement du territoire. Aussi, pour présenter de quelle manière la décentralisation a influencé cette politique, nous emprunterons à Raymond Aron son approche ternaire de l’espace considéré tour à tour comme enjeu, milieu et théâtre9, en l’accordant à notre thématique.

16 L’enjeu :

  • 10 Initiation à la géopolitique. Quelle est la différence entre Géographie politique, Géopolitique et (...)

17L’enjeu est un objectif portant sur un territoire considéré en lui-m ême ou en fonction de l’intérêt qu’il représente10.

18Nous considérerons ici l’enjeu comme la (re)conquête économique d’un territoire donné. L’enjeu sera par conséquent celui de l’aménagement du territoire en tant que compétence qu’il conviendra d’identifier dans son contenu et son inscription territoriale.

19 Le milieu :

20Considérer le territoire comme milieu permet d’analyser une organisation sociale au prisme de ses caractéristiques, la climatologie ou la géologie par exemple… et à partir de cette analyse d’appréhender les interactions du milieu sur la société et de la société sur le milieu.

21Le milieu sera envisagé ici en tant que cadre territorial de l’aménagement du territoire et nous tenterons de déterminer de quelle manière le législateur a délimité les échelles spatiales qui ont conditionné l’inscription de l’enjeu et comment l’enjeu a conduit à délimiter des espaces pour son accomplissement.

22 Le théâtre :

23L’espace géopolitique prend en compte la qualité des acteurs et de leurs relations, les rapports de force ou alliances qui se nouent entre eux.

24Sur un même territoire se côtoient plusieurs intervenants et pour assurer la coordination et la cohérence de leurs interventions sur un espace territorial partagé, il faudra définir les modes de gouvernance susceptibles de résorber les conflits, de favoriser une dynamique territoriale animée par la synergie de ces acteurs.

  • 11 Cette étude se limitera aux aspects institutionnels, les aspects financiers, notamment la péréquat (...)

25Ce tryptique fonctionnel appliqué à la politique d’aménagement du territoire, compétence décentralisée à compter de la loi du 2 mars 1982, servira de guide à notre réflexion11.

I – L’ENJEU

26L’aménagement du territoire est une compétence qu’il est malaisé d’appréhender tant dans son contenu que dans l’exercice de sa dévolution.

A – Un enjeu mal cerné

  • 12 Loi du 2 mars 1982, préc.
  • 13 Loi no 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entres les communes, les d (...)

27Cerner les objectifs, tracer les frontières de l’aménagement du territoire aurait constitué un préalable nécessaire à la congruence de sa décentralisation et pourtant les lois de 198212 et 198313 n’en n’ont pas précisé le contenu, tout au plus la loi du 2 mars 1982 permet-elle à la commune (article 5) et au département (article 48) “d’intervenir en matière économique” dans le respect des lois approuvant le Plan.

  • 14 DATAR C. Alvergne, P. Musso, Les grands textes de l’aménagement du territoire et de la décentralis (...)
  • 15 Loi 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement du territoire JORF 1995 p. 1973. LOA (...)

28L’aménagement du territoire présente les contours imprécis d’un concept en quête d’identité. La pertinence de la première définition donnée par Eugène Claudius-Petit14 s’émousse au gré de l’évolution des objectifs d’une politique dont les contours ne cessent de se redessiner et il faudra attendre 199515 pour que le législateur en précise enfin les finalités et le périmètre.

  • 16 Pour un plan national d’aménagement du territoire, 1950, E. Claudius-Petit, préc.

29En 1950, Eugène Claudius-Petit, Ministre de la reconstruction et de l’Urbanisme, définissait l’aménagement du territoire comme une politique solidaire, hexagonale et géographiquement expansive : “L’aménagement du territoire, c’est la recherche dans le cadre géographique de la France, d’une meilleure répartition des hommes, en fonction des ressources naturelles et des activités économiques (…) dans la constante préoccupation de donner aux hommes de meilleures conditions d’habitat, de travail, de plus grandes facilités de loisirs et de culture”.16

30Cette définition ne rend plus compte de la politique actuelle.

  • 17 Loi Préc. NB : la loi initiale du 4 février 1995 sera parfois désignée comme “loi Pasqua”, du nom (...)

31L’article 1 de la loi du 4 février 199517 présente cette politique de la manière suivante : “La politique nationale d’aménagement et de développement durable du territoire concourt à l’unité de la nation, aux solidarités entre citoyens (…).

32Au sein d’un ensemble européen cohérent et solidaire (elle) permet un développement équilibré de l’ensemble du territoire national alliant le progrès social, l’efficacité économique et la protection de l’environnement. Elle tend à créer les conditions favorables au développement de l’emploi et de la richesse nationale (…) à réduire les inégalités territoriales (…).

  • 18 Article 1 loi du 4 février 1995, d’orientation et d’aménagement et de développement du territoire (...)

33Elle assure l’égalité des chances entre les citoyens en garantissant en particulier à chacun d’entre eux un égal accès au savoir et aux services publics sur l’ensemble du territoire (…)”18.

  • 19 Cf. Comité Interministériel d’Aménagement et de Développement du Territoire (CIADT), Matignon, 13 (...)

34A l’objectif de solidarité s’ajoute celui de l’excellence, de l’attractivité des territoires19 et la conciliation entre aménagement et ménagement du territoire.

35La loi met en œuvre deux grands principes d’organisation, la subsidiarité à la fois en tant que politique nationale s’inscrivant “au sein d’un ensemble européen” et en tant que politique décentralisée, et “le respect des principes de la décentralisation”, et donc de libre administration locale, avec néanmoins l’affirmation de la région comme collectivité chef de file.

  • 20 La région capitale était désignée hier comme principal responsable des déséquilibres territoriaux  (...)
  • 21 Cf. article 2 LOADDT.

36Destiné à l’origine à réduire des antagonismes20, l’aménagement du territoire est envisagé aujourd’hui comme un moyen de développer des complémentarités21.

  • 22 Article 2 LOADDT.

37Deux conceptions de développement voisinent dans la loi, une conception redistributive, l’Etat définissant les territoires bénéficiaires des incitations, la nature et le montant des aides, et une conception endogène reposant sur l’initiative et la participation des acteurs locaux22 dont les projets bénéficient d’une aide l’Etat.

  • 23 D. Voynet.

38Pour établir l’égalité des chances sur les territoires il faut les doter d’atouts attractifs, développer une politique qui tend davantage à la gestion des flux économiques, de communication, qu’au développement d’infrastructures, irriguer le territoire en services publics présentiels, développer les téléprocédures, achever la couverture numérique en préférant “les autoroutes de l’information aux autoroutes de bitume”23.

39Mais comment partager cette compétence ainsi définie ? La décentralisation induit à cet égard une nouvelle répartition des tâches entre échelon national et local.

B – Une dévolution complexe

40Aménager son territoire peut être légitimement revendiqué par chaque collectivité territoriale. Le caractère insécable de cette compétence complique sa répartition entre les différents acteurs.

41La loi de 1983 avait retenu le principe de répartition par bloc de compétences. Ce principe de maniement délicat fut d’emblée écarté pour l’aménagement du territoire, puisque l’article 1 de la loi dispose que les “communes, les départements et les régions (…) concourent avec l’Etat à l’administration et à l’aménagement du territoire”.

42Cet article vient combler une lacune du texte de 1982 qui attribuait aux seules régions la compétence pour l’aménagement de leur territoire, compétence qui concerne globalement un espace territorial, une population et des affaires locales, épousant ainsi les contours de la clause de compétence générale que l’on peut en effet conceptualiser à partir de cette triple référence.

  • 24 Loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
  • 25 Projet de loi de réforme des collectivités territoriales, session ordinaire de 2009-2010, Sénat le (...)

43D’ailleurs la loi du 16 décembre 201024 considère l’aménagement du territoire comme une compétence “intermédiaire” entre compétence générale et compétences exclusives : “Pour les régions, il a paru utile de dégager en outre une troisième catégorie, appelée ici “compétences intermédiaires”. Il s’agit de compétences (telles que l’aménagement du territoire) que la loi attribue aux régions, mais dont les contours sont très vastes et ne sont pas précisément délimités, et dans lesquelles les autres catégories de collectivités peuvent également intervenir”25.

44Il s’avère par conséquent très délicat de segmenter cette compétence, voire d’en priver une catégorie de collectivité territoriale.

  • 26 Voir pour la dernière génération règlement (CE) No 1083/2006 du conseil du 11 juillet 2006 “portan (...)
  • 27 Les contrats de projet Etat-région, principal instrument financier de l’aménagement du territoire, (...)

45En outre, les financements croisés que l’on s’efforce de résorber sont ici permis, ils sont même nécessaires car la mise en œuvre de la politique de cohésion européenne, politique d’aménagement du territoire à l’échelle de l’Union dont la France bénéficie, repose sur le principe d’additionnalité26 qui commande justement les financements croisés27.

46Les lois de décentralisation ne proposent pas un positionnement des acteurs parfaitement limpide.

  • 28 Proposition de résolution déposée au Sénat par Jacques Mezard (RDSE - Cantal) et les membres du gr (...)
  • 29 Jacques Mezard, RDSE – Cantal, promoteur de la loi.

47Une chose est claire : l’Etat conserve son rôle de premier plan, rôle glissant de la gestion vers la régulation, mais, quoi qu’il en soit, indispensable. Lors des débats relatifs à la proposition de résolution pour une nouvelle loi d’orientation d’aménagement du territoire28, les parlementaires en appellent vigoureusement au retour de l’Etat qui seul peut “avoir à la fois une vision globale et stratégique”29.

  • 30 Cf. infra, le théâtre.

48Au niveau local, deux catégories de territoires institutionnels secondent l’Etat dans sa mission de stratège, d’une part la région en tant que collectivité chef de file, et d’autre part les grandes intercommunalités urbaines, les départements, communes et autres intercommunalités à fiscalité propre constituant des niveaux d’intervention secondaires disposant de la latitude d’action que leur permet le respect du principe de libre administration locale30.

49Autre problème rencontré par le législateur : les limites des collectivités territoriales constituent-elles des espaces adéquats pour y mener cette politique ?

II – LE MILIEU

50Les lois de décentralisation se sont attachées à élaborer des échelles territoriales susceptibles de permettre une inscription territoriale pertinente de la politique d’aménagement.

51Les lois d’aménagement du territoire, prenant acte de l’inadéquation des “territoires de pouvoir” à leurs ambitions ont engagé une œuvre de recomposition territoriale et inscrit leurs finalités au sein d’espaces s’affranchissant des frontières institutionnelles, sans véritable existence juridique mais économiquement spécialisés et adaptés aux politiques locales.

52La décentralisation repose sur un principe d’uniformité, d’égalité abstraite des collectivités territoriales entre elles, même si ce principe a été quelque peu écorné du fait du droit à expérimentation. Le propre d’une politique d’aménagement en revanche est de différencier les territoires afin de cibler au mieux les mesures appropriées.

53L’état des lieux n’est pas fameux à la veille de la loi du 2 mars 1982.

  • 31 M. Raymond Forni, président de la commission, Assemblée Nationale — 1• séance du 27 juillet 1981 p (...)
  • 32 Olivier Guichard, Assemblée Nationale - 3 • séance du 14 décembre 1981, p 4871.

54Les communes se livrent une concurrence stérile et au cours des débats relatifs à la loi de 1982, la question de “l’obstacle réel de l’émiettement communal”31 “préalable à toute décentralisation sérieuse au niveau municipal”32 fut seulement évoquée.

  • 33 Assemblée Nationale — 1` • séance du 8 septembre 1981 p 803.

55Le département apparaît artificiel et exigu et il ressort clairement des débats qu’il n’est pas considéré comme une division appropriée pour y inscrire cette compétence nouvellement transférée. “Depuis la Libération, et en particulier pendant toute la période de la reconstruction et du réaménagement du territoire, on a pris conscience que le cadre départemental n’offrait pas la meilleure dimension pour la conduite des politiques d’animation économique”33.

  • 34 Décret du 30 juin 1955 préc.
  • 35 Serge Antoine, protagoniste du découpage des “régions”, alors simple cadre technique de travail po (...)
  • 36 “Nous sommes nombreux à pouvoir témoigner des obstacles qu’apportait la loi de 1972 aux initiative (...)

56La région apparaît en revanche comme un échelon adapté. Son échelle territoriale est apparue suffisamment large pour porter des stratégies comme en témoigne la création des circonscriptions d’action régionale de 195534. A la veille de la loi elle souffrait cependant d’un double handicap, des limites insuffisamment étudiées35, un statut d’établissement public36 qui ne lui conférait ni légitimité ni pouvoirs suffisants pour mettre en œuvre une véritable politique de développement territorial.

57Les lois de décentralisation et d’aménagement du territoire vont donc tenter de remédier à ces problèmes, les premières sans revenir sur la carte administrative, les secondes en s’en évadant.

A – Coopération, fusions : des solutions pour une spatialisation pertinente de l’aménagement du territoire

1) Coopérations

  • 37 La loi du 6 février 1992 (lOI d’orientation no 92-125 relative à l’administration territoriale de (...)

58L’organisation d’espaces coopératifs apparaît comme un palliatif aux insuffisances des espaces institutionnels37.

• Linterrégionalité

  • 38 http://www.pedagogie.ac-nantes.fr/1167937324875/0/fiche___ressourcepedagogique/&RH=HG

59Les régions sont considérées par certains comme “des espaces intermédiaires (…) trop petites, notamment dans le cadre européen. Un gabarit du type Catalogne ou Bavière, avec de 7 à 11 régions au lieu des 22 d’aujourd’hui”38 ne serait-il pas plus adapté ?

  • 39 Echelle la plus large de la Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques. Contrairement aux (...)

60D’autant que la politique de cohésion européenne met en lumière cette déficience dimensionnelle, pas une seule région française ne correspondant à la NUTS 139.

  • 40 M. Christian Plarret, rapporteur, Assemblée Nationale – 1o séance du 26 mars 1991 p 313.

61Région économique, historique, naturelle… quelle est la bonne échelle ? Une solution réside dans la coopération régionale, “nouveau vecteur de l’identité régionale, (…), (répondant) à une logique d’intervention d’aménagement du territoire”40.

  • 41 Article 4 II loi no 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions, JORF p. (...)
  • 42 Article 65.
  • 43 Article 54.
  • 44 Article 81.

62Apparue avec la loi du 5 juillet 197241 mais limitée alors aux investissements et équipements communs, la coopération est renforcée par la loi de 198242 qui prévoit la création d’institutions d’utilité commune. La loi du 6 février 199243 confère aux ententes interrégionales le statut d’établissements publics, enfin la loi du 4 février 199544 permet une association entre régions métropolitaines et insulaires et autorise une même région à participer à plusieurs ententes.

  • 45 Loi 4 février 1995 préc., art. 6.
  • 46 Ibidem.
  • 47 Ibidem.

63L’interrégionalité est également très présente dans les lois d’aménagement du territoire. Une planification concerne des espaces géographiques interrégionaux, schémas interrégionaux de massif et de littoral, SIRM45, SIRL46. Les contrats de projet Etat-région –CPER- prennent en considération la dimension interrégionale47.

64L’ouverture à l’Europe et au monde de l’aménagement du territoire se traduit par une coopération interrégionale transfrontalière.

  • 48 Article 65. En continuité des jumelages apparus après la seconde guerre mondiale,
  • 49 Titre IV de la coopération décentralisée.

65La loi du 2 mars 198248 permet au conseil régional d’entretenir “des contacts réguliers avec des collectivités décentralisées étrangères ayant une frontière commune avec la région”. La loi du 6 février 1992 autorise les sociétés d’économie mixte locales et les groupements d’intérêt public formés entre collectivités locales à intégrer des collectivités locales étrangères49.

  • 50 Article 83, http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/a (...)
  • 51 La politique de cohésion est programmée à moyen terme, la période actuelle, 2007-2013, s’achève. L (...)
  • 52 Règlement (CE) no 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juillet 2006, relatif à un g (...)

66La coopération décentralisée intéresse au plus haut point l’aménagement du territoire. La LOADT renforce les garanties de la souveraineté de l’Etat dans l’exercice de cette coopération50 et la politique de cohésion européenne lui accorde une place croissante, les programmes INTERREG étant devenus l’actuel objectif 3 de la politique structurelle51. Deux règlements concernent “l’objectif de coopération territoriale européenne et le groupement européen de coopération territoriale (GECT)”52.

• L’intercommunalité

67L’aménagement du territoire qui, a minima, intègre les compétences obligatoires des EPCI à fiscalité propre, est directement concerné par l’intercommunalité.

68Intercommunalité et territoires de projet sont fortement liés.

  • 53 Article 25 LOADDT.
  • 54 Lois du 25 juin 1999 et loi no 2003-590, urbanisme et habitat, JORF p. 11176.

69Ainsi, les EPCI à fiscalité propre53 procurent un cadre fédératif aux pays dont les périmètres doivent tenir compte de leurs limites54.

  • 55 Loi no 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération (...)

70L’intercommunalité permet aussi d’appréhender les nouveaux flux urbains analysés selon le critère de l’aire urbaine avec l’institution des agglomérations, espaces de projets, par la loi Voynet, et des communautés d’agglomération par la loi du 12 juillet 199955, l’équation agglomération-communauté d’agglomération n’ayant pas été cependant établie de manière péremptoire.

  • 56 Article 12 loi du 16 décembre 2010, codifié à l’article L. 5217-1 du Code général des collectivité (...)
  • 57 Exposé des motifs projet de loi de réforme des collectivités territoriales, Sénat session ordinair (...)
  • 58 Article 20 de la loi, Art. L. 5731-1.-CGCT.
  • 59 Ibidem.

71La loi du 16 décembre 2010 réalise à son tour une jonction entre décentralisation et aménagement du territoire en créant les métropoles56 pour soutenir la “compétition (des métropoles régionales) avec leurs homologues européennes et internationales”57 et les pôles métropolitains58 pour une “coopération renforcée entre territoires urbains”59.

  • 60 Avant-projet de loi de décentralisation et de réforme de l’action publique 27 novembre 2012 DGCL/S (...)
  • 61 Voir Anne-Marie Escoffier, la ministre déléguée à la Décentralisation. J. Paquier, Acte III : le g (...)

72Cependant l’avant-projet de loi de décentralisation60 remet en question le statut de métropole et prévoit la création de l’eurométropole d’envergure “nationale et européenne” qui pourrait exercer des compétences de la région61 tandis que la future loi d’aménagement du territoire placée sous le signe de la “justice territoriale” se défie de “l’hypermétropolisation”.

2) Fusions

73Davantage que l’intercommunalité, la fusion, seule susceptible de redimensionner les espaces territoriaux à une échelle plus performante, est une ambition partagée par les lois de décentralisation et d’aménagement du territoire.

  • 62 Titre VI : Des compétences, de la péréquation et du développement local, chapitre III : Du dévelop (...)
  • 63 Article 77 Loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010, art. 24 paragraphe VI, et surtout article 78-1.
  • 64 Loi no 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
  • 65 http://www.colloc.bercy.gouv.fr/colo_otherfiles_intercom/docs_som/interco_fusion_epci_avr12.pdf.
  • 66 Loi no 2012-281 du 29 février 2012.

74La LOADDT62 envisage des fusions d’EPCI63 relayée en cela par la loi du 13 août 200464 puis par les lois du 16 décembre 201065 et du 29 février 201266 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale.

  • 67 Article L4124-1 ; article L4122-1-1 CGCT. Les départements formant la région Alsace et la région e (...)
  • 68 Article 26 (article L. 3114-1.-I CGCT).

75La fusion régionale pour laquelle la loi du 16 décembre 2010 exige la continuité territoriale, permettrait quant à elle de réaliser l’ambition de grandes régions françaises. La loi de 2010 envisage aussi la fusion région - départements67 et permet de redimensionner enfin les départements ou les espaces formés de collectivités de niveaux différents en rendant leur fusion possible68.

76Malgré ces aménagements des espaces spécialisés, sortes d’OVNI territoriaux, viennent relayer des solutions demeurant insuffisantes.

B – Spécialisation économique des territoires

77Les lois d’aménagement du territoire ont ciblé des territoires en difficulté ou des territoires à promouvoir. Adoptant une conception endogène du développement, elles imaginent des recompositions territoriales inscrites dans un continuum spatial, les territoires de projets, mais aussi une restructuration autour de réseaux.

1) Recomposition territoriale et développement endogène

  • 69 Choix stratégique no 2. L’approche institutionnelle n’est cependant pas totalement absente, cf. su (...)

78L’un des choix stratégiques énumérés à l’art 2 de la LOADDT consiste en “la mise en valeur des potentialités du territoire” fondée sur un “développement local organisé dans le cadre des bassins d’emploi”69, servant de base territoriale aux territoires de projets. C’est là une approche non institutionnelle, se référant à des territoires statistiques identifiés par l’INSEE.

  • 70 On oppose territoire de projet et “terroir caisse”.

79Les territoires de projet70 sont des espaces réellement pertinents pour le développement économique qui ne correspondent pas généralement aux découpages territoriaux.

  • 71 Ibidem. Les agglomérations tentent d’absorber le phénomène d’extension périurbaine observé depuis (...)

80Concernant les territoires urbains, le texte prévoit “l’organisation d’agglomérations favorisant le développement économique (…) la solidarité dans la répartition des activités, des services et de la fiscalité locale ainsi que la gestion maîtrisée de l’espace”71.

  • 72 Titre II modifié de la loi “De l’organisation et du développement des territoires : les pays et le (...)

81Les pays sont “fondés sur des complémentarités et la solidarité des territoires ruraux et urbains”72 et participent du développement endogène, les acteurs de terrain élaborant leur projet de territoire.

  • 73 Cf. supra.

82En ajoutant les territoires aux intercommunalités de projet avec lesquelles ils entretiennent par ailleurs des relations73, la loi concilie deux approches différentes : d’une part, celle du développement local, d’autre part, la logique décentralisatrice et institutionnelle.

  • 74 “Au 1er janvier 2010, la France comptait 370 Pays. (…) Les Pays couvrent actuellement 80 % du terr (...)
  • 75 Le pays qui a fait figure d’épouvantail notamment pour la survie des départements a fait les frais (...)
  • 76 Rapport d'information no 430 (2005-2006) de M. Alain FOUCHÉ, fait au nom de la délégation à l'amén (...)

83Les pays ont connu un vif succès74 et pourtant la loi de 2010 supprime la possibilité d’en créer de nouveaux75. Quid des pays existants ? Les contrats de pays se poursuivront jusqu’à échéance, les pays pourront perdurer extra legem76.

  • 77 Article 52 de la loi du 16 décembre 2010.

84Cependant les références les concernant devront être biffées dans les textes qui en faisaient mention77. La loi de décentralisation a donc déconstruit la loi d’aménagement du territoire qui fondait bien des dispositifs sur les pays : nouveau mode d’organisation, lieu d’implantation des services publics, volet territorial des CPER.

2) Recomposition territoriale et réseaux

  • 78 La prise en compte des réseaux dans la politique d’aménagement du territoire avant l’avènement de (...)

85Alors que les espaces territoriaux définis par les lois de décentralisation présentent généralement une continuité territoriale, d’autres représentations de l’espace s’imposent aux aménageurs qui l’obligent à considérer le territoire non plus seulement comme une entité homogène mais comme un entrelacs de réseaux78.

  • 79 Interopérabilité des réseaux d’infrastructures, réseau d'échanges Erasmus, voir article préc. de B (...)
  • 80 Techniques de l’information et de la communication.
  • 81 Les TIC sont “au cœur de la recomposition des territoires, L'aménagement numérique du territoire”,(...)

86Plusieurs facteurs sont à l’origine de cette déstructuration : outre la décentralisation faisant émerger de nouveaux acteurs, démultipliant ainsi les approches territoriales, la mobilité accrue des individus et des échanges favorisée par la mondialisation, l’avènement de l’acteur européen79, enfin l’intégration des TIC80 aux politiques d’aménagement81.

  • 82 Les lois de décentralisation ont accompagné cette structuration territoriale avec les dispositions (...)

87L’aménagement du territoire doit impérativement intégrer cette dématérialisation des espaces, ces discontinuités territoriales82.

  • 83 Cf. “Aménager la France de 2020 (quatre scénarios)”, 2002. http://www.datar.gouv.fr/amenagerla-fra (...)

88Ainsi, une organisation en réseau sur le modèle du polycentrisme maillé, encouragée par le législateur, favorise la synergie des composantes territoriales reliées les unes aux autres par des flux d’échanges83.

  • 84 Zones pas ou peu desservies.
  • 85 Article 17 LOADDT.
  • 86 Loi no 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique Titre V : du développe (...)

89S’agissant des télécommunications, enjeu majeur pour le désenclavement et la compétitivité des territoires, le défi de l’aménagement du territoire est de rendre total le maillage en réseaux internet à haut débit et en téléphonie mobile, d’assurer leur continuité sur tout le territoire. Afin de résorber les zones blanches et grises84, le législateur va permettre l’intervention des collectivités territoriales pour créer des infrastructures85 et devenir opéra trices en cas de carence constatée de l’initiative privée86, l’Etat n’ayant plus de maîtrise sur l’opérateur historique de télécommunication depuis sa privatisation.

  • 87 Titre IV Approfondissement de la décentralisation, article 38.

90Les lois de décentralisation ont laissé de côté cette question mais l’avant-projet de loi contient un chapitre X intitulé aménagement numérique des territoires87 qui désigne les régions et eurométropoles comme gestionnaires et exploitants de réseaux de communications électroniques.

  • 88 Pour le déploiement de la couverture numérique, Le “programme national très haut débit” qui “a pou (...)

91Ces réseaux, bien qu’établis principalement entre acteurs locaux doivent respecter un plan d’ensemble nécessaire à la cohérence de leurs actions, ici le rôle de l’Etat régulateur est primordial88.

92Revendication de l’enjeu, incertitude du milieu, les rapports entre les acteurs de l’aménagement du territoire doivent être organisés de manière à laisser persister une saine concurrence entre territoires tout en évitant des conflits.

III – LE THÉÂTRE

93Essentiellement incitative, la politique d’aménagement du territoire repose sur des stratégies davantage que sur des règles. Son effectivité requiert l’adhésion la plus large et la plus sincère possible des acteurs susceptibles de la mettre en œuvre.

  • 89 Joseph Carles, cité in Gouvernance du développement local, Célestin Mayoukou, L’Harmattan 2003, p  (...)

94Plus que sur une répartition des compétences, c’est sur une gouvernance territoriale que repose l’articulation entre ces différents acteurs. “A l’échelle d’un territoire, la gouvernance apparaît comme la mise en réseau des différents acteurs institutionnels, politiques, économiques et sociaux dans la perspective d’un projet de développement pérenne”89.

95Cette gouvernance doit permettre d’assurer la cohérence et la coordination d’interventions susceptibles de contradictions car menées au sein de territoires imbriqués les uns dans les autres, plusieurs acteurs pouvant intervenir simultanément sur un même espace.

96Deux modèles peuvent être identifiés : un modèle de type “hiérarchique” (gouvernance “graduée”) et une gouvernance de type négocié ou partagé.

A – L’élaboration des stratégies : la gouvernance “graduée”

97Ce modèle inspire l’élaboration des stratégies et la définition des grands axes de la politique d’aménagement du territoire.

  • 90 Article 72 de la Constitution “Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur un (...)

98L’Etat reste un acteur incontournable. Tous les textes le confortent dans son rôle de grand ordonnateur responsable de la détermination des grands axes politiques et de la coordination des interventions des acteurs locaux dans un rapport de subsidiarité. La région assume à son niveau le même rôle que l’Etat avec la contrainte du principe de non tutelle90.

  • 91 Loi constitutionnelle no 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la Ré (...)

99Des rapports de subsidiarité liant l’Etat et les collectivités territoriales, “chef de filat” mis en place avant même la révision constitutionnelle de 200391, la constitution de “couples” de collectivités territoriales œuvrant à des niveaux différents, émergent donc de ces imbrications des échelons organisationnels.

1) La région consacrée comme collectivité chef de file

100Dès 1982 la région est désignée par le législateur comme collectivité chef de file pour l’exercice des compétences économiques et pour l’aménagement du territoire.

  • 92 Loi no 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification.

101La loi du 29 juillet 198292 constitue, selon la métaphore de Gaston Defferre, l’un des “wagons législatifs (…) accroché” derrière la “locomotive” qu’est la loi du 2 mars 1982. Elle concède à la seule région d’être directement consultée lors de l’élaboration du plan de la nation, d’adopter un plan régional et enfin de cosigner les contrats de plan Etat-région.

  • 93 Auquel renvoie la loi de 1983 Cf. supra.

102La région bénéficiait en outre d’une priorité qui lui avait été accordée par la loi du 7 janvier 198293 pour l’attribution des aides directes aux entreprises situées sur son territoire.

103Trente ans de décentralisation et des dizaines de lois plus tard, le rôle de chef de file de la région semble s’être définitivement affirmé.

  • 94 Destiné à coordonner les politiques d’aides aux entreprises des collectivités territoriales située (...)
  • 95 Cette possibilité n’a été exercée que par la région Alsace, l’avant-projet de loi, article 29, pré (...)

104Ainsi la loi du 13 août 2004 instituant un schéma régional de développement économique – SRDE94 – permet aux régions expérimentatrices de distribuer des aides d’Etat, confie au conseil régional une mission de veille stratégique “en cas d’atteinte à l’équilibre économique de tout ou partie de la région”, lui offre la possibilité de gérer les fonds structurels95 et met à sa charge le recensement des aides mises en œuvre sur son territoire pour permettre à l’Etat de respecter son obligation de notification à la Commission européenne.

  • 96 Yves Madiot et Renan Le Mestre, Aménagement du territoire, Ed. Armand Colin, 4o éd., pp. 56-57.

105Malgré tout, Yves Madiot constatait un “alignement des compétences des départements et des communes en matière d’aménagement du territoire” dont l’une des causes tenait à “la contestation” de “la priorité régionale” dans l’attribution des aides directes aux entreprises mais aussi “dans la planification contractuelle”96.

106De plus le rôle majeur de la de la région se trouve limité par le principe de non tutelle, ainsi l’action de coordination et le rôle de chef de file devraient par conséquent revêtir un aspect stratégique et non directif.

  • 97 Ceci ressort également de l’avant-projet de loi : Chapitre II, portée en matière de subvention des (...)
  • 98 Article 5 loi du 25 juin 1999.
  • 99 Ibidem.

107Cependant on peut observer aujourd’hui une tendance au renforcement de la normativité des documents de planification locaux97. Le Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADT) “fixe” les orientations, “définit” les objectifs de localisation des équipements98, en outre, le volet transport du SRADT est doté d’un caractère prescriptif99.

  • 100 Chapitre VI Développement économique, Article 25.
  • 101 Ibidem.

108L’avant-projet de loi de décentralisation désigne la région comme collectivité de premier rang pour l’octroi des aides, les autres collectivités pouvant intervenir par un jeu de délégations ou de conventions, l’exclusivité des aides à l’investissement étant toutefois réservée aux départements ainsi que les aides à l’innovation, sauf opposition du conseil régional. Enfin, le projet vient renforcer certaines compétences de la région, qu’il s’agisse de son rôle de vigile des atteintes graves à son équilibre économique100 (…) ou de la gestion des fonds structurels101. Cependant la région devra partager ses compétences avec les eurométropoles.

109Ce modèle de type “hiérarchique” peut également s’analyser à l’aune de l’identification de “couples” d’intervenants.

2) Couple stratégique et couple de proximité

110On peut isoler deux “couples”, d’une part le couple “stratégique”, et, d’autre part le “couple de proximité”.

111Le premier détermine les axes de la politique et impulse sa mise en œuvre, le second agit dans le cadre ainsi fixé.

112Mais quant à la formation de ces couples, les avis sont partagés.

  • 102 Déclaration de M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, Sur une réflexion stratégique pour la dé (...)
  • 103 Ibidem.

113Jean-Pierre Raffarin dans une “réflexion stratégique pour la décentralisation et le développement des territoires (…)”102 identifie un couple “Etat-région” face à un “couple (de proximité) département-communes”. “L’Etat doit être le garant de la solidarité (…), la région sur son espace est (…) porteuse de cohésion, de cohérence. Elle peut (…) organiser le chef de file en matière de développement économique”103.

  • 104 Yves Madiot, op. cit..

114Le couple Ville-région est une représentation proposée par Yves Madiot : “deux niveaux doivent être privilégiés pour mener une action efficace d’organisation de l’espace au plan local. D’une part, les villes (…) structurent le territoire et constituent les seuls vrais foyers du développement économique. D’autre part, l’échelon régional est le seul qui soit à la mesure des problèmes tant au plan national qu’européen. Ville-région constituent donc le couple de l’avenir”104.

  • 105 Pour les organismes visés à l’article 238 bis 4 du CGI.
  • 106 Article 25.

115Dans ce sens, l’avant-projet de loi de loi associe régions et eurométropoles105, lorsqu’il consacre cependant le couple stratégique Etat – région106.

116Un couple “département-région” d’une part, “communes-intercommunalités” d’autre part, cette conception est officielle, cette fois, puisqu’elle ressort de la loi du 16 décembre 2010. Elle est matérialisée par l’institution mort-née des conseillers territoriaux.

117Cette approche ne rend pas un compte fidèle de la réalité de l’exercice de la compétence d’aménagement du territoire, la vision qui semble la plus juste étant la première présentée, envisageant deux niveaux de gouvernance, un niveau étatique et régional d’une part, départemental, communal et intercommunal d’autre part.

118La configuration mise en place par la loi du 16 décembre 2010 semblait renvoyer à une certaine banalisation du niveau régional, au contraire l’avant-projet de loi redonne à la région sa dimension d’acteur principal de l’aménagement du territoire au niveau local et permet d’identifier plus clairement les cadres référentiels de cette politique.

119L’échelon de proximité est pris en compte dans l’élaboration des schémas de planification pour lesquels une concertation est mise en œuvre. Cette forme poussée de participation repose sur une véritable négociation, les niveaux secondaires tentant de faire intégrer leurs objectifs propres à la feuille de route générale, le niveau principal ayant cependant le dernier mot.

120La procédure de planification peut être schématisée de la manière suivante : préparation d’un avant-projet au niveau central, présentation du projet via l’échelon déconcentré aux collectivités territoriales, négociation et collecte des priorités locales, remontée et adoption du document définitif au niveau central.

  • 107 Condition de légalité, cf. cette rare jurisprudence, TA Montpellier, 8 juillet 1985, Willy Demegli (...)

121La région doit organiser une concertation des collectivités territoriales les plus importantes situées sur son territoire107.

122La gouvernance de l’aménagement du territoire peut aussi se fonder sur un modèle de coproduction qui est favorisé et préféré aux procédés directifs.

B – La mise en œuvre des stratégies : le partage

123On peut ici se référer à un modèle négocié et distinguer principalement deux modalités de “coproduction” dans l’exercice des politiques d’aménagement du territoire, notamment l’association et le partenariat.

1) L’association

  • 108 La loi de 1995 ne prévoyait pas l’instauration d’un conseil de développement.
  • 109 Et pas obligatoirement dans les faits.

124L’institution des conseils de développement, structure souple de gouvernance mise en place par la loi Voynet pour les pays et les agglomérations108, constitue une manifestation éclatante de l’association et nous le prendrons pour exemple malgré la disparition des pays dans les textes109 et du fait de la survie des agglomérations.

125Le conseil de développement réalise la synthèse des énergies locales. Il organise la rencontre des toutes les forces vives du territoire au sein duquel se constitue l’espace de projet.

126La composition du conseil doit réaliser un équilibre entre toutes les composantes “des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs”, (article 25 de la loi du 25 juin 1999 pour les pays, article 26 pour les agglomérations).

127Bien que seulement associé à l’élaboration du projet, sa composition équilibrée a paru être un gage de bonne volonté pour en assurer la mise en œuvre, les documents sans portée normative tirant leur force de la qualité de la concertation qui a présidé à leur élaboration.

  • 110 Article L5211-6 CGCT issu de la loi no 2013-403 du 17 mai 2013.

128Cette organisation souple des territoires de projet diffère sensiblement de celle des intercommunalités de projet dont la gouvernance se rapproche de plus en plus de celle des collectivités territoriales avec l’élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct dans le cadre des élections municipales pour certains EPCI110.

2) Le partenariat

129C’est un mode de gouvernance privilégié pour les politiques d’aménagement du territoire.

  • 111 Cf. Règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil, du 21 juin 1999, portant dispositions générales sur le (...)

130Le partenariat est l’un des principes d’organisation de la politique de cohésion européenne111. Ce principe concerne également le CPER, instrument phare du financement de l’aménagement du territoire. La pratique révèle cependant des failles dans la mise en œuvre de ce principe.

  • 112 Cf. conclusions Com. Gouv. Stahl sur CE, 25 octobre 1996, Association Estuaire Ecologie, RFDA 1997 (...)

131Cosignés par l’Etat et la région, les CPER prévoient néanmoins l’engagement financier des départements, des communes et intercommunalités importantes. Certes, ces collectivités peuvent conclure des contrats particuliers prévus par loi du 29 juillet 1982, sortes de contrats d’application des CPER, mais leur engagement est déjà scellé en amont. La loi Voynet est venue adoucir le sort de ces collectivités prises en otage en prévoyant qu’elles seraient consultées pour les programmes qui les concernent (mais les CPER ne sont-ils pas considérés comme un tout indivisible ?112).

132Ensuite, l’Etat a pu imposer des priorités dans de fortes proportions comme en a témoigné la technique dite des “noyaux durs”, 75 % de l’enveloppe budgétaire étant non négociable.

  • 113 Cf. programmes concernant des infrastructures d’Etat pour les premières générations de contrats.

133Les CPER portent en outre sur des compétences locales mais aussi étatiques113.

  • 114 CIACT (comité interministériel d’aménagement et de compétitivité du territoire) du 3 mars 2006.

134Ces contrats ont été revisités sous forme de contrats de projets114, leur réforme ne va pas jusqu’au bout d’une logique partenariale qui devait l’animer. En effet, l’Etat peut s’affranchir du CPER lorsqu’il ne parvient pas à un accord avec la région. Il peut alors lancer des appels à projet sur les thématiques nationales qu’il aura retenues en direction de toutes les collectivités territoriales compétentes dans le domaine concerné.

CONCLUSION

135De 1982 à 1992 les liens entre les lois de décentralisation et l’aménagement du territoire sont ténus. Ils vont se renforcer à compter de la loi du 6 février 1992 qui fournit à cette politique l’un de ses principaux instruments, l’intercommunalité de projet. Lors de la discussion sur la proposition de résolution pour l’adoption d’une loi de programmation relative à la politique d’égalité des territoires, une demande très forte s’est manifestée pour que la future loi d’aménagement du territoire soit menée de front et en liaison avec la loi de décentralisatio.

136L’avant-projet de loi sur la décentralisation comporte également des dispositions concernant l’aménagement du territoire : schéma stratégique national précisant “les priorités nationales en matière de renforcement de la compétitivité et de l’attractivité du territoire (…), les dispositions prises par l’Etat pour accompagner les entreprises lors des mutations économiques”, métropoles, fonds structurels, aménagement numérique des territoires.

137Mais alors que l’avant-projet de loi de décentralisation se réfère à la conception duale de l’aménagement du territoire, politique de solidarité mais aussi d’attractivité et de compétitivité, la proposition de résolution qui fait de l’égalité, de la “justice territoriale” son dogme et de la résorption de la “fracture territoriale” son objectif, renoue avec l’aménagement du territoire solidaire.

138Puisque les sénateurs souhaitent qu’une communication s’établisse au Parlement au moment de la discussion des deux lois, que la ministre de l’aménagement du territoire soit “associée à la rédaction du projet de loi de décentralisation”, il reste à espérer, si de telles connexions advenaient, que les deux lois s’accompagneraient utilement et dans l’harmonie afin de donner leur chance aux territoires.

Notes

1 Mais “Au printemps prochain, la Datar, qui est une grande et belle institution, fêtera ses 50 ans. Je souhaite profiter de cet événement symbolique, (…) pour proposer la mue de cette institution et la mise en place d’un outil à la hauteur de l’ambition qui est celle du gouvernement : un Commissariat général à l’Égalité des territoires”. Introduction de Mme Cécile Duflot, Ministre de l’Égalité des territoires et du Logement à la première réunion de la Commission pour la création d’un Commissariat général à l’Égalité des territoires, Paris, le 10 septembre 2012.

2 Décret no 55-873 du 30 juin 1955 relatif à l’établissement de programmes d’action régionale.

3 Cf. 40 ans d’aménagement du territoire, C. Lacour, A. Delamarre, M. Thoin, DATAR, Territoires en mouvement, 6e édition.

4 Loi no 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

5 Cf. B. Giblin, Les enjeux géopolitiques de l’aménagement : entre réseaux et territoires, http://archives-fig-st-die.cndp.fr/actes/actes_2005/giblin/article.htm.

6 Décision No 94-358, 26 janvier 1995, Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire Journal officiel du 1er février 1995, p. 1706.

7 La proximité induite par la décentralisation entre les décideurs et les citoyens facilite la contestation. L’acceptation qui prévalait lorsque la politique d’aménagement du territoire était centralisée et octroyée fait parfois place à des polémiques d’autant plus vives que l’éveil à la conscience environnementale s’est accompagné du syndrome Nimby (not in my backyard), s’est trouvé heurté par une politique consommatrice d’espace, nécessitant la création d’infrastructures. Ces oppositions ont un impact sur les renouvellements des mandats locaux et limitent la capacité de décision.

8 Y. Lacoste, Dictionnaire de Géopolitique, Flammarion, 1993, p. 587.

9 R. Aron, 1962, Paix et guerre entre les nations, Calmann-Lévy, 1984, p. 188.

10 Initiation à la géopolitique. Quelle est la différence entre Géographie politique, Géopolitique et Géostratégie ? Propositions pour une distinction opératoire entre géopolitique et géographie politique, http://lionel.goub.free.fr/==COURS==/N4/FHES/G%E9opolitique/Archive/Initiation%20%E0%20la%20g%E9opolitique.pdf.

11 Cette étude se limitera aux aspects institutionnels, les aspects financiers, notamment la péréquation ou les dotations aux collectivités ne seront pas abordées ici.

12 Loi du 2 mars 1982, préc.

13 Loi no 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entres les communes, les départements et les régions.

14 DATAR C. Alvergne, P. Musso, Les grands textes de l’aménagement du territoire et de la décentralisation. La Documentation Française, 2003, E. Claudius-Petit “Pour un plan national d’aménagement du territoire”, 1950.

15 Loi 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement du territoire JORF 1995 p. 1973. LOADT.

16 Pour un plan national d’aménagement du territoire, 1950, E. Claudius-Petit, préc.

17 Loi Préc. NB : la loi initiale du 4 février 1995 sera parfois désignée comme “loi Pasqua”, du nom de son promoteur ou LOADT, la loi no 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, “loi Voynet” ou LOADDT, enfin, la loi du 4 février 1995 modifiée pourra également être désignée par le signe LOADDT.

18 Article 1 loi du 4 février 1995, d’orientation et d’aménagement et de développement du territoire modifiée par la loi du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire.

19 Cf. Comité Interministériel d’Aménagement et de Développement du Territoire (CIADT), Matignon, 13 décembre 2002.

20 La région capitale était désignée hier comme principal responsable des déséquilibres territoriaux : “Dans tous les domaines, l’agglomération parisienne s’est comportée depuis 1850 non pas comme une capitale animant l’ensemble de la nation, mais comme un groupe monopoleur dévorant la substance de la nation”. Jean-François Gravier, Paris et le désert français, Ed. Le Portulan, 1947. Aujourd’hui Paris et sa région sont considérés comme les atouts maîtres de la France dans la compétition mondiale. La loi no 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris (JORF p. 10339). accompagne ainsi cette promotion de la région capitale. Ou encore l’opposition urbain/rural est à reconsidérer dans une optique de complémentarité.

21 Cf. article 2 LOADDT.

22 Article 2 LOADDT.

23 D. Voynet.

24 Loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

25 Projet de loi de réforme des collectivités territoriales, session ordinaire de 2009-2010, Sénat le 21 octobre 2009.

26 Voir pour la dernière génération règlement (CE) No 1083/2006 du conseil du 11 juillet 2006 “portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999.”.

27 Les contrats de projet Etat-région, principal instrument financier de l’aménagement du territoire, impliquent aussi des financements croisés.

28 Proposition de résolution déposée au Sénat par Jacques Mezard (RDSE - Cantal) et les membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen, Séance du 13 décembre 2012, préc.

29 Jacques Mezard, RDSE – Cantal, promoteur de la loi.

30 Cf. infra, le théâtre.

31 M. Raymond Forni, président de la commission, Assemblée Nationale — 1• séance du 27 juillet 1981 p 311.

32 Olivier Guichard, Assemblée Nationale - 3 • séance du 14 décembre 1981, p 4871.

33 Assemblée Nationale — 1` • séance du 8 septembre 1981 p 803.

34 Décret du 30 juin 1955 préc.

35 Serge Antoine, protagoniste du découpage des “régions”, alors simple cadre technique de travail pour l’Etat, exprimait ainsi ses regrets à cet égard, “la nécessité de “grandes régions”, de taille européenne, lui est toujours apparue comme une évidence”, Serge Antoine, L’homme qui a dessiné les régions, l’express, 15/03/2004. “la délimitation des régions (…) a constitué une véritable “anomalie démocratique” Lionel Jospin.http://breizh.novopress.info/12549/jean-marc-ayrault-peut-remercier-serge-antoine %E2 %80 %A6/.

36 “Nous sommes nombreux à pouvoir témoigner des obstacles qu’apportait la loi de 1972 aux initiatives des conseils régionaux”. JOAN, Assemblée Nationale — 1`• séance du 8 septembre 1981 p 803.

37 La loi du 6 février 1992 (lOI d’orientation no 92-125 relative à l’administration territoriale de la République) s’attache à “tracer de nouveaux axes de développement pour les deux collectivités qui ont suscité le plus de questions (…) : la région et la commune”. M. Christian Plarret, rapporteur Assemblée Nationale — 1ere séance du 26 mars 1991, p 313.

38 http://www.pedagogie.ac-nantes.fr/1167937324875/0/fiche___ressourcepedagogique/&RH=HG

39 Echelle la plus large de la Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques. Contrairement aux régions de la majorité des autres pays d’Europe http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/nuts_nomenclature/introduction. Autres Etats membres de l’UE n’ayant pas de NUTS1 : Chypre, Irlande, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Slovénie.

40 M. Christian Plarret, rapporteur, Assemblée Nationale – 1o séance du 26 mars 1991 p 313.

41 Article 4 II loi no 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions, JORF p. 7176.

42 Article 65.

43 Article 54.

44 Article 81.

45 Loi 4 février 1995 préc., art. 6.

46 Ibidem.

47 Ibidem.

48 Article 65. En continuité des jumelages apparus après la seconde guerre mondiale,

49 Titre IV de la coopération décentralisée.

50 Article 83, http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/1995/94-358-dc/observations-du-gouvernement.103246.html.

51 La politique de cohésion est programmée à moyen terme, la période actuelle, 2007-2013, s’achève. La politique pour la prochaine période est en cours d’élaboration.

52 Règlement (CE) no 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juillet 2006, relatif à un groupement européen de coopération territoriale (GECT) [Journal officiel L 210 du 31.7.2006].

53 Article 25 LOADDT.

54 Lois du 25 juin 1999 et loi no 2003-590, urbanisme et habitat, JORF p. 11176.

55 Loi no 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

56 Article 12 loi du 16 décembre 2010, codifié à l’article L. 5217-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT).

57 Exposé des motifs projet de loi de réforme des collectivités territoriales, Sénat session ordinaire de 2009-2010 21 octobre 2009.

58 Article 20 de la loi, Art. L. 5731-1.-CGCT.

59 Ibidem.

60 Avant-projet de loi de décentralisation et de réforme de l’action publique 27 novembre 2012 DGCL/SDCIL/SDFLAE V. 1 Ministère de la réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique.

61 Voir Anne-Marie Escoffier, la ministre déléguée à la Décentralisation. J. Paquier, Acte III : le gouvernement entame un dernier round de concertation, Gazette des communes 5 décembre 2012.

62 Titre VI : Des compétences, de la péréquation et du développement local, chapitre III : Du développement local.

63 Article 77 Loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010, art. 24 paragraphe VI, et surtout article 78-1.

64 Loi no 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

65 http://www.colloc.bercy.gouv.fr/colo_otherfiles_intercom/docs_som/interco_fusion_epci_avr12.pdf.

66 Loi no 2012-281 du 29 février 2012.

67 Article L4124-1 ; article L4122-1-1 CGCT. Les départements formant la région Alsace et la région elle-même ont inauguré ce nouveau dispositif : Les élus votent la création d’une collectivité territoriale unique. Le Nouvel Observateur, http://tempsreel.nouvelobs.com/politique/20121124.AFP5906/alsace-les-elus-votent-la-creation-d-une-collectivite-territoriale-unique.html. Cependant la fusion a été rejetée par la population par référendum du 7 avril 2013.

68 Article 26 (article L. 3114-1.-I CGCT).

69 Choix stratégique no 2. L’approche institutionnelle n’est cependant pas totalement absente, cf. supra.

70 On oppose territoire de projet et “terroir caisse”.

71 Ibidem. Les agglomérations tentent d’absorber le phénomène d’extension périurbaine observé depuis le recensement de 1999.

72 Titre II modifié de la loi “De l’organisation et du développement des territoires : les pays et les agglomérations”. L’art. 22 (25 LOADDT du 25 juin 1999) est relatif aux pays et l’art. 23 (26 LOADDT du 25 juin 1999) aux agglomérations. Ces textes ont été modifiés par la loi Urbanisme et habitat du 2 juillet 2003.

73 Cf. supra.

74 “Au 1er janvier 2010, la France comptait 370 Pays. (…) Les Pays couvrent actuellement 80 % du territoire français et concernent 47 % de la population française”. Association de Promotion et de Fédération des Pays, APFP, panorama 2011.

75 Le pays qui a fait figure d’épouvantail notamment pour la survie des départements a fait les frais semble-t-il, d’une logique institutionnelle qui a prévalu sur la logique d’aménagement.

76 Rapport d'information no 430 (2005-2006) de M. Alain FOUCHÉ, fait au nom de la délégation à l'aménagement du territoire, déposé le 28 juin 2006. Tout, tout, tout et même plus sur l’avenir des Pays et de l’intercommunalité, Compte rendu de la matinée du colloque de l’Association de Promotion et de Fédération des Pays (APFP), à Paris, le 18 janvier 2 011, et trois annexes concernantla CDCI et le SDCI. http://democratielocale.wordpress.com/2011/02/08/tout-tout-tout-et-memeplus-sur-lavenir-des-pays-et-de-lintercommunalite/.

77 Article 52 de la loi du 16 décembre 2010.

78 La prise en compte des réseaux dans la politique d’aménagement du territoire avant l’avènement de la décentralisation confortait un pouvoir centralisateur à l’instar du réseau ferré dessiné sur le modèle de la carte ferroviaire en étoile dont Paris est le centre. Une loi du 11 juin 1842 adopte l’Etoile de Legrand (Jean-Baptiste Legrand, directeur des Ponts et Chaussées)

79 Interopérabilité des réseaux d’infrastructures, réseau d'échanges Erasmus, voir article préc. de Béatrice GIBLIN.

80 Techniques de l’information et de la communication.

81 Les TIC sont “au cœur de la recomposition des territoires, L'aménagement numérique du territoire”, La Documentation Française, 2007.

82 Les lois de décentralisation ont accompagné cette structuration territoriale avec les dispositions relatives à la coopération, cf. supra.

83 Cf. “Aménager la France de 2020 (quatre scénarios)”, 2002. http://www.datar.gouv.fr/amenagerla-france-de-2020-quatre-scenarios-2002.

84 Zones pas ou peu desservies.

85 Article 17 LOADDT.

86 Loi no 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique Titre V : du développement des technologies de l’information et de la communication, Chapitre Ier : De la couverture du territoire par les services numériques, Article 50 abroge l’article L. 1511-6 du Code général des collectivités territoriales résultant de la loi Voynet.

87 Titre IV Approfondissement de la décentralisation, article 38.

88 Pour le déploiement de la couverture numérique, Le “programme national très haut débit” qui “a pour but d’assurer la couverture de l’ensemble du pays grâce à la technologie la mieux adaptée à chaque territoire” http://www.datar.gouv.fr/programme-national-tres-haut-debit-1, circulaire du

89 Joseph Carles, cité in Gouvernance du développement local, Célestin Mayoukou, L’Harmattan 2003, p 188.

90 Article 72 de la Constitution “Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre”.

91 Loi constitutionnelle no 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.

92 Loi no 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification.

93 Auquel renvoie la loi de 1983 Cf. supra.

94 Destiné à coordonner les politiques d’aides aux entreprises des collectivités territoriales situées le territoire régional, article 1. II.

95 Cette possibilité n’a été exercée que par la région Alsace, l’avant-projet de loi, article 29, prévoit des transferts ou des délégations de gestion des fonds structurels et du Fonds européen agricole pour le développement rural de l’Etat aux régions qu’il désigne pour la période 2014-2020.

96 Yves Madiot et Renan Le Mestre, Aménagement du territoire, Ed. Armand Colin, 4o éd., pp. 56-57.

97 Ceci ressort également de l’avant-projet de loi : Chapitre II, portée en matière de subvention des schémas adoptés par les régions et les départements, Article 6.

98 Article 5 loi du 25 juin 1999.

99 Ibidem.

100 Chapitre VI Développement économique, Article 25.

101 Ibidem.

102 Déclaration de M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, Sur une réflexion stratégique pour la décentralisation et le développement des territoires dans la France du XXe siècle.

103 Ibidem.

104 Yves Madiot, op. cit..

105 Pour les organismes visés à l’article 238 bis 4 du CGI.

106 Article 25.

107 Condition de légalité, cf. cette rare jurisprudence, TA Montpellier, 8 juillet 1985, Willy Demeglio c/conseil régional du Languedoc-Roussillon, AJDA 1986, pp. 369-381, http://www.senat.fr/rap/r99-446/r99-4463.html.

108 La loi de 1995 ne prévoyait pas l’instauration d’un conseil de développement.

109 Et pas obligatoirement dans les faits.

110 Article L5211-6 CGCT issu de la loi no 2013-403 du 17 mai 2013.

111 Cf. Règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil, du 21 juin 1999, portant dispositions générales sur les Fonds structurels. Règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil, du 11 juillet 2006, portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999 [Journal officiel L 210 du 31.7.2006].

112 Cf. conclusions Com. Gouv. Stahl sur CE, 25 octobre 1996, Association Estuaire Ecologie, RFDA 1997 p. 339.

113 Cf. programmes concernant des infrastructures d’Etat pour les premières générations de contrats.

114 CIACT (comité interministériel d’aménagement et de compétitivité du territoire) du 3 mars 2006.

Auteur

Maître de conférences de droit public, (IDETCOM EA 785), Université Toulouse 1-Capitole

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

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